Fullmäktige och revisorerna - samband och samspel Nyköping 2015 06 09 Karin Tengdelius
Varför finns det revision? När någon bedriver verksamhet för någon annans räkning eller med andras medel, uppstår ett behov och intresse av att kunna kontrollera och säkerställa att uppdraget utförs säkert och att det blir som det var tänkt. Revisionbidrar till att göra tydligt och synligt hur uppdrag genomförts samt att intyga tillstånd och processer i verksamheten. Revision ger ytterst medborgaren/ägaren/medlemmen information att använda för att pröva och utkräva ansvar.
Det kommunala ansvarssystemet
Det kommunala ansvarssystemet 1. 3. 2. Ur God revisionssed i kommunal verksamhet 2014
1. Fullmäktige är uppdragsgivare Fullmäktige är det beslutande organet beslutar om visioner, mål och riktlinjer och övriga övergripande och principiella frågor organiserar och fördelar uppdrag bemannar/väljer ledamöter och revisorer beslutar om budget och skattesats följer upp, utvärderar, omprioriterar prövar och beslutar om ansvarstagandet fastställer årsredovisningen
2. Styrelse och nämnder är uppdragstagare Styrelser och nämnder är verkställande och beredande förvaltar och genomför verksamhet enligt fullmäktiges mål, beslut och riktlinjer samt de lagar och förordningar som gäller fattar beslut inom ramen för sina uppdrag bereder ärenden till fullmäktige ser till att det finns en tillräcklig intern kontroll återredovisar sin verksamhet och sina uppdrag till fullmäktige verkar för samråd med de som nyttjar deras tjänster Styrelser och nämnder har ansvar inför fullmäktige
Vad innebär ansvaret? Ansvaret följer med det uppdrag som styrelser, nämnder och beredningar får av fullmäktige. Det är de förtroendevalda som har ansvar. Ansvaret är kollektivt, men kan i undantagsfall prövas individuellt. Ansvaret granskas av revisorerna och prövas av fullmäktige.
3. Revisorerna är granskare Revisorerna granskar verksamheten i styrelse, nämnder och beredningar rapporterar resultatet av granskningarna till de som granskas och till fullmäktige bedömer ansvarstagandet avlämnar en revisionsberättelse med uttalande i ansvarsfrågan Lekmannarevisorerna har motsvarande uppdrag i de kommunala aktiebolagen.
Den kommunala revisionen
En demokratiskt förankrad revision Den kommunala revisionen är ett lokalt demokratiskt kontrollinstrument med uppdrag att granska den verksamhet som bedrivs i kommunen samt pröva ansvarstagandet. Den kommunala revisionen är oberoende och granskar på fullmäktiges uppdrag och därigenom indirekt också för medborgarna. Med sin granskning och prövning bidrar revisorerna till en effektiv verksamhet samt att värna demokrati, mänskliga rättigheter och rättssäkerhet. Ur God revisionssed i kommunal verksamhet 2014
Kort om revisionen Revisorerna är förtroendevalda. Fullmäktige utser minst 5 revisorer på 4 år. Ur gruppen revisorer utser fullmäktige lekmannarevisorer i kommunala aktiebolag och revisorer i stiftelser. Varje revisor är självständig, men revisorerna samverkar enligt god revisionssed. En revisor kan inte röstas ner av de andra. Revisionsuppdraget är flerdelat, med inriktning på måluppfyllelse, effektivitet, styrning och kontroll samt räkenskaper. Granskningen ska ske enligt god revisionssed.
Kort om revisionen Revisorerna ska anlita sakkunniga, som de själva väljer. Revisorerna har rätt till de upplysningar de behöver. Revisorerna har initiativrätt i fullmäktige, styrelse och nämnder. Revisorerna avger revisionsberättelse till fullmäktige där de redogör för resultatet av granskningen och uttalar sig i ansvarsfrågan. Lekmannarevisorerna avger en granskningsrapport till bolagsstämman och till fullmäktige.
Revisorernas uppdrag Omfattning och revisionsobjekt Kommunallagen 9 kap. 9 1 st. Revisorerna granskar årligeni den omfattning som följer av god revisionssedall verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i juridiska personer enligt 3 kap. 16a-18b, även verksamheten i de företagen. Revisorerna granskar inte ärenden som avser myndighetsutövning, med vissa undantag. KL 9 kap. 10.
Revisorernas uppdrag Vad ska granskas och prövas? Kommunallagen 9 kap. 9 2 st. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Revisorerna anmäler misstanke om förmögenhetsrättligt brott eller att allmän förvaltningsdomstols avgörande har åsidosatts. KL 9 kap. 9 3 st.
Revisorernas uppdrag Vad ska granskas och prövas? Kommunallagen 9 kap. 9 a. Revisorerna skall bedöma om resultatet i delårsrapporten som enligt 8 kap. 20 a skall behandlas av fullmäktige och årsbokslutet är förenligt med de mål fullmäktige beslutat. Revisorernas skriftliga bedömning skall biläggas delårsrapport och årsbokslutet. Revisorerna gör en skriftlig bedömning av måluppfyllelsen i samband med delårsrapporten och i revisionsberättelsen.
Innebörden av om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredställande sätt Verksamheten lever upp till fullmäktiges mål, beslut och riktlinjer samt gällande lagstiftning och andra föreskrifter som gäller för verksamheten. Verksamheten klarar att genomföra sitt uppdrag med tillgängliga resurser. Styrelsen och nämnder har en styrning och uppföljning mot mål och beslut. Granskningen tar sikte på såväl genomförandet som resultatetet av verksamheten. Fokus på uppdrag och mål. Ur God revisionssed i kommunal verksamhet 2014
Innebörden av om räkenskaperna är rättvisande Den interna redovisningen (budget, kontroll, uppföljning) fullgörs så att den kan ligga till grund för styrning och ledning av den verksamhet som bedrivs. Den externa redovisningen ger en rättvisande bild av resultat och ställning; de finansiella rapporterna (delårsrapport och årsredovisning) är upprättade i enlighet med KRL och god redovisningssed (uttolkad av RKR). Granskning av såväl intern som extern redovisning utifrån interna styrdokument, KRL och RKR. Ur God revisionssed i kommunal verksamhet 2014
Innebörden av om den interna kontrollen är tillräcklig Den interna kontrollen är aktiv och ändamålsenlig, den förebygger, upptäcker och åtgärdar. Arbetet med den interna kontrollen är strukturerat samt integrerat i organisation, system och det löpande arbetet. Granskningen avser hur den interna kontrollen är uppbyggd och hur den fungerar i praktiken. Granskningen sker ur ett system-, redovisnings- och verksamhetsperspektiv. Ur God revisionssed i kommunal verksamhet 2014
Revisorerna ska granska enligt god revisionssed Kravet på god revisionssed finns i kommunallagen. God revisionssed syftar till gemensam utveckling, likartat arbetssätt och bedömningar. Revisionen ska vila på vedertagen praxis, inte vara godtycklig. God revisionssed i kommunal verksamhet är dokumenterad 1995, 1999, 2002, 2006, 2010 och 2014. Det är Revisionsdelegationen inom Sveriges Kommuner och Landsting som fastställer den goda seden.
Revisionsprocessen Planera Samla kunskap och erfarenhet Riskanalys Pröva Sammanfatta och samråda Analysera och bedöma Kommunikation Granskningsrapport Bolagsstämma och fullmäktige Aktiva val Revisionsplan Granska Årlig granskning - grundläggande - fördjupad - DR och ÅR Planering Genomförande Rapportering Uppföljning Ur God revisionssed i kommunal verksamhet 2014
Oberoende Oberoendet är centralt för trovärdighet och legitimitet. Oberoende innebär att stå fri gentemot den som ska granskas och den som är uppdragsgivare samt att självständigt och objektivt granska och pröva. Ett absolut oberoende finns inte, men oberoendet måste uppfattas vara tillräckligt. Ur God revisionssed i kommunal verksamhet 2014
Kommunikation och dialog Att kommunicera och skapa en bra dialog är grundläggande för ett effektivt revisionsarbete. Det stärker ömsesidig kunskap och förståelse och bidrar till revisorernas förankring och legitimitet. Att arbeta stödjande och framåtsyftande med synpunkter, råd och rekommendationer, står inte i strid med revisorernas oberoende. Ett effektivt revisionsarbete förutsätter dialog och förtroende mellan revisorerna och de som granskas Ur God revisionssed i kommunal verksamhet 2014
Lekmannarevisionen i de kommunala bolagen
Lekmannarevisor Obligatorisk i helägda kommunala aktiebolag Utses av fullmäktige Väljs från kommunens förtroendevalda revisorer (samordnad revision) Civilrättsligt uppdrag/syssloman Skadeståndsansvar Lekmannarevisorernas granskning syftar till att stärka den demokratiska insynen och fullmäktiges kontroll i kommunala aktiebolag.
Den samordnade revisionen syftar till att den kommunala verksamheten ska kunna granskas och prövas med helhetssyn. Ur God revisionssed i kommunal verksamhet 2014
Lekmannarevisorns uppdrag och granskning Uppdraget är att granska om bolagets verksamhet sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och om bolagets interna kontrollen är tillräcklig (ABL). Fullmäktige kan ge anvisningar genom direktiv. Granskningen omfattar inte räkenskaperna. Denna utförs av en yrkesrevisor (normalt auktoriserad). Granskning enligt god sed. Granskningen genomförs på motsvarande sätt som kommunens revision. Lekmannarevisorn ska anlita sakkunnig i sin granskning (KL). Lekmannarevisorn avger en granskningsrapport till bolagsstämman och fullmäktige.
Ur God revisionssed i kommunal verksamhet 2014
Samband och samspel mellan fullmäktige och revisor
Fullmäktige är revisorernas uppdragsgivare ansvar och redskap Organisering beslutar om antal revisorer, väljer revisorer och sammankallande/ordförande Föreskrifter beslutar om revisionsreglemente och ägardirektiv i företagen Ekonomi bereder och beslutar om anslag till revisorerna i kommunen; säkrar medel till lekmannarevisionen i bolagen
Ömsesidigt behov Fullmäktige som uppdragsgivare behöver information, granskning och andra underlag för att följa upp, utvärdera, omprioritera och pröva ansvar. Revisorerna behöver fullmäktiges erfarenheter och insikter om utveckling, aktuella beslut och skeenden som underlag för sin riskanalys. Det finns ett ömsesidigt behov av dialog och kommunikation, särskilt viktig runt ansvarsprövningen. Dialog med respekt för revisorernas oberoende.
Former för samspel hela fullmäktige och revisorerna Revisorerna på plats under fullmäktiges möten Löpande rapportering av granskningsresultat; muntligt och skriftligt - stående punkt på dagordningen. Aktiv behandling av revisorernas rapporter 1. granskningar presenteras; frågor och diskussion; beslut om hantering 2. styrelsens/nämndens svar tas upp; ev. beslut om t ex åtgärdsplaner 3. återrapportering av uppdrag till fullmäktige Riskanalys i fullmäktige? Föredragning av revisionsberättelsen och granskningsrapporter Utbildning, temadagar, hearings Initierade ärenden från revisorerna
Former för samspel fullmäktiges presidium och revisorerna Kontinuerliga träffar hur ofta och när? Deltagare presidiet, revisorerna, tjänstemän, sakkunniga? Initiativ och ansvar, former? Agenda, t ex - omvärldsbevakning och riskbedömning - fullmäktiges förväntningar - revisionens förutsättningar; ekonomi, sakkunniga etc. - större granskningar och dess resultat -delårsrapporten - revisorernas bedömningsgrunder - revisionsberättelsen och ansvarsprövningen Särskilt viktigt med samspel i ansvarsprövningsprocessen!
Fullmäktiges ansvarsprövning
En grundbult En grundbult i den lokala demokratin är möjligheten till insyn och kontroll och att kunna utkräva ansvar. Det måste vara möjligt för medborgaren att få veta vad som beslutas och vad som uträttas, vilka resultat och effekter det blir och vem eller vilka som är ansvariga. Granskning och ansvarsprövning är därför väsentliga delar i den demokratiska kontrollen, de bidrar till att skapa legitimitet och förtroende hos medborgarna, men också till styrning och säkerhet i verksamheten. Ur Fullmäktiges ansvarsprövning SKL 2012
Vad är fullmäktiges ansvarsprövning? Ett led i styrningen Fullmäktige godkänner, kritiserar, förändrar. Förutsätter att fullmäktige är tydliga med uppdrag, mål, resultatkrav etc. En formell funktion Skyddar kommunens intressen och tillgångar. Förtroendevalda kan entledigas, skadeståndstalan kan väckas. Ger signaler till medborgarna Visar utåt hur fullmäktige uppfattar att förtroendevalda tar sitt ansvar. Ur Fullmäktiges ansvarsprövning SKL 2012
Vad gäller formellt Fullmäktige ska - bevilja eller vägra ansvarsfrihet senast 30/6 - ta egen ställning till eventuell anmärkning från revisorerna - vid anmärkning inhämta förklaring - motivera sina beslut, om det inte är uppenbart obehövligt Fullmäktige kan - rikta egen anmärkning, även om inte revisorerna gjort det - återkalla uppdrag (om ansvarsfrihet vägrats) - väcka skadeståndstalan (- -) Ur Fullmäktiges ansvarsprövning SKL 2012
Steg i ansvarsprövningen Ur Fullmäktiges ansvarsprövning SKL 2012
Fler ansvarsprövningar att hantera Kommunalförbund med direktion Finansiella samordningsförbund Aktiebolag Stiftelser Ekonomiska föreningar Tidtabell för processerna årsredovisning och ansvarsprövning Säkra fullmäktiges inflytande i företagen
Hur bedömer revisorerna? Revisorerna tillstyrker ansvarsfrihet > 95 % Revisorerna riktar anmärkning 2-3 % Revisorerna avstyrker ansvarsfrihet < 1 % Baseras på en uppskattning av antalet möjliga ansvarsprövningar i landet. 290 kommuner + 20 landsting x 5 revisionsobjekt = 1550 möjliga fall
Ansvarsprövning 2007-2013 Verksamhetsår Fall 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Antal kommuner/landsting 35 31 22 28 26 34 18 Antal anmärkningar från revisorerna Fullmäktige beslutar stå bakom revisorernas anm. Fullmäktige riktar egen anmärkning Antal avstyrkt ansvarsfrihet från revisorerna 55 34 33 29 30 49 24 13 14 15 12 15 28 8 - - 2 4 4 3 1 4 4 8 7 6 12 3 Fullmäktige vägrar ansvarsfrihet i enlighet med rev. Fullmäktige vägrar ansvarsfrihet eget beslut 0 4 3 5 2 2 2 2 1 - - - 2 - Delade revisionsberättelser 3 2 5 10 2 5 3
Grunder för revisorernas kritik Bristande måluppfyllelse, ohörsamhet till mål och riktlinjer fastlagda av fullmäktige eller föreskrifter Bristande styrning, ledning, uppföljning och kontroll Förtroendeskada eller annan immateriell skada Obehörigt beslutsfattande Icke lagenlig verksamhet, brottslig gärning Otillräcklig beredning av ärenden Ej rättvisande räkenskaper Ekonomisk skada Ur God revisionssed i kommunal verksamhet 2014
Ansvarsprövningsbanken En databas om ansvarsprövning i kommuner, landsting och regioner. Finns på www.skl.se/revision under Ansvarsprövning Visar senaste 5 åren Innehåller revisionsberättelser och fullmäktiges protokoll.
10 goda förutsättningar för en bra ansvarsprövning Gemensam referensram om uppdrag och ansvar. Återkoppling till fullmäktige från styrelse, nämnder, beredningar och företag. Löpande dialog mellan fullmäktiges presidium och revisorerna. Kvalitetssäkert revisionsarbete enligt lag och god revisionssed. Tydlig dialog mellan revisorerna och de som granskas. Löpande rapportering/behandling av revisorernas granskningar i fullmäktige. Tidiga signaler om avvikelser och andra brister. Samordnad och tydlig tidtabell för hela ansvarsprövningen. Bestämd ordning för beredning av ansvarsprövningen. Ett oberoende presidium i fullmäktige.
Kommunallagsutredningens Förslag avseende revisionen Fullmäktiges presidium ska bereda revisionens budget Revisionens ordförande (om sådan utses) ska utses från minoriteten Sakkunniga ska ges rätt att yttra sig i fullmäktige vid behandling av revisionsberättelsen Sakkunniga ska ha rätt till upplysningar Omvänd handläggningsordning för årsredovisning och ansvarsfrihet Fyllnadsval av revisor möjlig även vid tillämpning av lagen om proportionellt valsätt Justering i valbarhetsreglerna Utredningens direktiv var att utreda/överväga: - Ytterligare professionalisering av revisionen - Ändring/förtydligande av granskningsuppdraget för att öka oberoendet och stärka ansvarsprövningsprocessen, inklusive om revisorerna ska lämna uttalande i ansvarsfrågan - Ordningen för fullmäktiges beredning av frågan om ansvarsfrihet och hantering av revisionsrapporter
SKL:s ståndpunkter avseende den kommunala revisionen (AU jan 2014) SKL anser att den form vi idag har för kommunal revision är bra. Kombinationen med den demokratiska förankringen och yrkeskunskap ger förutsättningar för en kvalitativ revision. Områden där SKL är beredda att driva på arbetet till förändringar inom ramen för nuvarande system: Stärka revisorerna och deras sakkunnigas arbete enligt god sed (kompetens, metoder, m.m.) Stärka revisorernas beställarkompetens (t.ex. synliggöra revisorernas behov av beställarstöd) Stärka revisorernas resurser (fullmäktige måste ge rimliga förutsättningar) Utveckla revisorernas dialog med fullmäktige och nämnder ytterligare