Förvaltningsdomstolarnas verksamhetsberättelse 2011 HELSINGFORS FÖRVALTNINGSDOMSTOL KOUVOLA FÖRVALTNINGSDOMSTOL KUOPIO FÖRVALTNINGSDOMSTOL ROVANIEMI FÖRVALTNINGSDOMSTOL TAVASTEHUS FÖRVALTNINGSDOMSTOL ULEÅBORGS FÖRVALTNINGSDOMSTOL VASA FÖRVALTNINGSDOMSTOL ÅBO FÖRVALTNINGSDOMSTOL ÅLANDS FÖRVALTNINGSDOMSTOL MARKNADSDOMSTOLEN FÖRSÄKRINGSDOMSTOLEN HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLEN
1 1. FÖRORD... 3 2. FÖRVALTNINGSDOMSTOLSSYSTEMET... 4 2.1 Rättsskyddet i förvaltningsärenden... 4 2.2 De allmänna regionala förvaltningsdomstolarna... 5 2.3 Marknadsdomstolen... 5 2.4 Försäkringsdomstolen... 5 2.5 Högsta förvaltningsdomstolen... 6 3. LEDNINGENS ÖVERSIKT... 6 3.1 Förvaltningsdomstolarna... 6 3.2 Marknadsdomstolen... 7 3.3 Försäkringsdomstolen... 7 3.4 Högsta förvaltningsdomstolen... 7 4. VERKSAMHETSMILJÖ... 8 4.1 Domstolsnätet... 8 4.2 Lagstiftning... 8 4.2.1 Ny lagstiftning... 9 4.2.2 Aktuella lagstiftningsprojekt... 10 4.2.3 Europarättsliga normer... 13 4.3 Informationstekniken... 13 4.3.1 Nuläget och aktuella projekt inom informationstekniken... 13 4.3.2 Mätararbetsgruppen och logistikprojektet... 15 4.4 Förvaltningsdomstolarnas lokaler... 17 5. VERKSAMHETENS EFFEKTIVITET... 17 5.1 Mål och ärenden som handläggs i förvaltningsdomstolarna... 17 5.1.1 De regionala förvaltningsdomstolarna... 19 5.1.2 Marknadsdomstolen... 22 5.1.3 Försäkringsdomstolen... 22 5.1.4 Högsta förvaltningsdomstolen... 24 5.2 Publicering av förvaltningsdomstolarnas beslut och tillgång till information... 26 6. FUNKTIONELL EFFEKTIVITET... 27 6.1 Förvaltningsdomstolarnas funktionella effektivitet... 27 6.1.1 Anslag och verksamhetsutgifter... 27 6.1.2 Kvantitativa mål och utfall... 28 6.1.3 Handläggningstider och tider för anhängighet... 28 6.2 Förvaltningsdomstolarnas produktivitet (avgjorda mål och ärenden/årsverke)... 33
2 6.3 Lönsamhet (verksamhetsutgifter/avgjorda mål och ärenden, euro)... 33 6.4 Besvärsfrekvens och ändring av beslut vid högsta förvaltningsdomstolen... 34 6.5 Kvalitetskontroll... 35 6.5.1 Förvaltningsdomstolarnas gemensamma kvalitetssystem... 35 6.5.2 Förvaltningsdomstolarnas interna kvalitetsarbete... 36 7. PERSONALRESURSER... 38 7.1 Uppgifter om personalen... 38 7.1.1 Allmänt... 38 7.1.2 Personalens medelålder... 38 7.1.3 Personalens könsfördelning... 39 7.2 Personalutbildning... 39 7.2.1 Utbildning ordnad av förvaltningsdomstolarnas utbildningsarbetsgrupp... 40 7.2.2 Utbildning ordnad av justitieministeriet... 40 7.2.3 Förvaltningsdomstolarnas interna utbildning... 41 7.2.4 Övrig utbildning och internationellt samarbete... 41 7.3 Arbetstillfredsställelse och välmående i arbete... 42 8. UTLÅTANDE OM UTVÄRDERING OCH BEKRÄFTELSE AV INTERN KONTROLL... 43 8.1 Genomförande av intern kontroll... 43 8.2 Genomförande av utvärdering av intern kontroll och sätt för upprättande av utlåtandet... 44 8.3 Läget inom den interna kontrollen och de mest väsentliga utvecklingsbehoven... 44 KONTAKTUPPGIFTER TILL FÖRVALTNINGSDOMSTOLARNA... 49 BILAGOR... 50
3 1. FÖRORD I grundlagen har fastställts rättsstatsprincipen som särskilt hör till grunderna för vår konstitution. Enligt denna princip bör den offentliga maktutövningen grunda sig på lag. I all offentlig verksamhet bör lagen följas noggrant. Rättsskydd är en grundläggande rättighet som tillkommer alla. För att detta ska förverkligas finns det även en allmän besvärsrätt över förvaltningsmyndigheternas beslut. Då förvaltningsdomstolarna avgör rättstvister från alla förvaltningsområden och -instanser, avtecknas på det stora hela en bild av den finska rättsstatens verksamhet. Denna förvaltningsdomstolarnas gemensamma verksamhetsberättelse innehåller redan som bekant en redogörelse för verksamheten vid alla förvaltningsdomstolar under år 2011. Under verksamhetsåret kunde arbetssituationen hanteras tämligen väl. Förvaltningsdomstolarna lyckades även i huvudsak i sitt rättsskyddsuppdrag och nå de mål som gäller verksamhetens lönsamhet och produktivitet. Mätningen av lönsamheten i hela fältet för domstolsväsendet försvåras av obalansen av rättshjälp mellan de olika domstolssektorerna, då rättshjälpen vid de allmänna domstolarna även för detta år uppgick till 42 miljoner euro vilket är nästan lika mycket som de totala kostnaderna för förvaltningsdomstolarna. I verksamhetsberättelsen bör än en gång poängteras att man för förstärkandet av rättsstaten bör sörja särskilt för domstolsväsendets verksamhetsförutsättningar. Flera, bland annat Världsbankens utredningar visar att tilliten till förverkligandet av rättssäkerheten och till rättsstaten utgör grundläggande faktorer för välstånd och även för ekonomisk utveckling. Man får inte låta rättsstaten förfalla genom kortsiktiga sparåtgärder. Detta har även varit utgångspunkten i justitieministeriets program Rättvisa och förtroende som grund för en hållbar samhällsutveckling (2010), även om denna såsom den övriga ekonomiplaneringen inom förvaltningen störs av att man håller sig inom de utgiftsramar som ställts upp för det egna förvaltningsområdet. Inom olika förvaltningsområden bereds reformer som, om de förverkligas, omedelbart påverkar förvaltningsrättskipningen. I det nuvarande regeringsprogrammet har nämnts bland annat revideringen av upphandlingslagen, nya tyngdpunkter för energipolitiken, ändring i tyngdpunkterna för barnskyddet, revideringen av handikappservicelagen, avskaffandet av överlappningarna i miljötillståndssystemet samt helhetsutvärderingen av markanvändnings- och bygglagen, strukturlagen som ska stiftas för kommunreformen samt reformen av regionförvaltningen. Det proportionerliga förverkligandet av reformerna kräver även beredskap för rättsfall och överklaganden samt därmed att man sörjer för att förvaltningsdomstolarna har förutsättningar att avgöra tolkningsfrågor som de nya lagarna för med sig. Då detta är den sista verksamhetsberättelsen för förvaltningsdomstolarna under min karriär, vill jag uttrycka ett stort tack till alla förvaltningsdomstolar och personalen där för det årtiondelånga samarbetet för rättssäkerhetens väl och för främjandet av rättvisan i samhället. Särskilt angenämt har det varit att se hur den goda samarbetsandan vid förvaltningsdomstolarna har stärkts. Helsingfors, den 28 februari 2012 Pekka Hallberg President i högsta förvaltningsdomstolen
4 2. FÖRVALTNINGSDOMSTOLSSYSTEMET 2.1 Rättsskyddet i förvaltningsärenden Det hör till statens grundläggande uppgifter att garantera rättsskyddet. Domstolsväsendet utgör en av samhällets grundpelare. Förvaltningsdomstolarna meddelar rättsskydd samt främjar i samhället rättvisa, säkerhet, välmående, ekonomisk verksamhet och en fungerande förvaltning. Rättsskyddet hör till de grundläggande rättigheterna. Förvaltningsdomstolarna handlägger många slags mål och ärenden. Förvaltningsdomstolarna avgör mål inom många olika sektorer såsom beskattning, ekonomisk konkurrens, markanvändning, bygbarnskydd och migra- gande, miljöskydd, trafikförbindelser, utkomstskydd, social- och hälsovård, tion. Årligen inkommer drygt 33 000 rättskipningsärenden till förvaltningsdomstolarna. De mål som inkommer till förvaltningsdomstolarna är nuförtiden ofta juridiskt mer krävande och mer omfattande samt innehåller nya rättsliga frågor. Det sker förändringar i samhället och därför har ändringstakten i den inhemska lagstiftningen ökat. Nya lagstiftningsprojekt, EU:s rättsakter, Europakonventionen samt även i övrigt europeiseringen och internationaliseringen på alla nivåer skapar ytterligare press på domstolarna. Högsta förvaltningsdomstolen och de regionala förvaltningsdomstolarna är allmänna förvaltnings- regional förvalt- domstolar. I regel överklagas ett beslut av en förvaltningsmyndighet hos en allmän ningsdomstol. I vissa ärendegrupper söks ändring dock hos en specialdomstol eller överklagas di- rekt hos högsta förvaltningsdomstolen. På områden om vilka bestäms särskilt utövas domsrätten av marknadsdomstolen och försäkringsdomstolen i egenskap av specialdomstolar. Bild 1. Överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut år 2011.
5 2.2 De allmänna regionala förvaltningsdomstolarna Enligt 1 i lagen om förvaltningsdomstolarna är de allmänna regionala förvaltningsdomstolarna Helsingfors, Kouvola, Kuopio, Rovaniemi, Tavastehus, Uleåborgs, Vasa och Åbo förvaltningsdomstolar. I landskapet Åland är den allmänna regionala förvaltningsdomstolen Ålands förvaltningsdomstol, som fungerar i samband med Ålands tingsrätt. Förvaltningsdomstolarnas domkretsar består av ett eller flera landskap. I vissa ärendegrupper kan hela Finland utgöra domkrets för den regionala förvaltningsdomstolen. Mål och ärenden som gäller mervärdesskatt, tullar och punktskatter samt asyl har koncentrerats till Helsingfors förvaltningsdomstol. Till Vasa förvaltningsdomstol har koncentrerats mål och ärenden som gäller tillstånd och skyldigheter i enlighet med vattenlagen och miljöskyddslagen. Landskapet Åland hör dock i de flesta av dessa ärendegrupper till domkretsen för Ålands förvaltningsdomstol. 1 Förvaltningsdomstolarna handlägger ett stort antal ärendegrupper, av vilka mål och ärenden i huvudsak utgörs av statsrätt och allmän förvaltning, självstyrelse, utlänningsärenden, byggande, miljö, social- och hälsovård, ekonomisk verksamhet inklusive trafik, skatter och andra olika sakgrupper. På rättskipningen vid förvaltningsdomstolarna tillämpas förvaltningsprocesslagen. 2.3 Marknadsdomstolen Enligt 1 i marknadsdomstolslagen är marknadsdomstolen en specialdomstol som bland annat behandlar mål och ärenden som gäller offentlig upphandling, konkurrens, marknadsrätt och elmarknaden. Marknadsdomstolen har sitt verksamhetsställe i Helsingfors. I motsats till övriga domstolar tillämpas vid marknadsdomstolen som procedurbestämmelse både förvaltningsprocesslagen och rättegångsbalken. Bland annat tillämpas förvaltningsprocesslagen på upphandlings- och konkurrensärenden. I dessa ärenden söks ändring hos högsta förvaltningsdomstolen. I marknadsrättsliga mål tillämpas i sin tur rättegångsbalken och överklagandet sker hos Högsta domstolen om Högsta domstolen meddelar besvärstillstånd. 2.4 Försäkringsdomstolen Enligt 1 i lagen om försäkringsdomstolen är försäkringsdomstolen specialdomstol för ärenden som gäller social trygghet. Försäkringsdomstolen har sitt verksamhetsställe i Helsingfors. Till försäkringsdomstolen har koncentrerats bland annat ärenden som gäller arbetspension, folkpension, olycksfall i arbetet, rehabilitering, utkomstskydd för arbetslösa, militärskador, brottsskador, bostadsbidrag, studiestöd, underhållsstöd och förmåner till handikappade samt förmåner som beviljas med stöd av sjukförsäkringslagen. Det finns sammanlagt 40 olika ärendegrupper vid försäkringsdomstolen. Besluten av anstalter och bolag som beviljar förmåner överklagas i regel först hos besvärsnämnder, vars beslut kan överklagas vidare hos försäkringsdomstolen. Beslut inom vissa ärendegrupper överklagas direkt hos försäkringsdomstolen. Försäkringsdomstolen fungerar som högsta besvärsinstans i de flesta ärenden som handläggs där. I vissa ärenden som anknyter till olycksfallsförsäkringslagstiftning kan besvärstillstånd sökas hos Högsta domstolen. 1 De allmänna regionala förvaltningsdomstolarnas domkretsar med motsvarande befolkningsunderlag. Bilaga 1.
6 På yrkande kan försäkringsdomstolen undanröja ett beslut som den meddelat om försäkringsdomstolen finner att det grundar sig på felaktig eller bristfällig utredning eller beslutet uppenbart står i strid med lag. Återbrytande av försäkringsdomstolens beslut kan sökas hos högsta förvaltningsdomstolen på grund av fel i förfarandet. Förvaltningsprocesslagen tillämpas vid handläggningen av ett ärende vid försäkringsdomstolen. 2.5 Högsta förvaltningsdomstolen Enligt 99 i grundlagen utövas den högsta domsrätten i förvaltningsmål av högsta förvaltningsdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolen övervakar rättskipningen inom sitt eget behörighetsområde. HFD kan göra framställningar till statsrådet om lagstiftningsåtgärder. Merparten av målen högsta förvaltningsdomstolen handlägger kommer från de regionala förvaltningsdomstolarna. Statsrådets och ministeriernas beslut får överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen på den grunden att beslutet är lagstridigt. Vissa nämnders beslut kan överklagas direkt hos högsta förvaltningsdomstolen. Sådana nämnder är landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd, Patentoch registerstyrelsens besvärsnämnd, centralskattenämnden och tjänstemannanämnden. På rättskipningen tillämpas förvaltningsprocesslagen. I de flesta ärendegrupper som högsta förvaltningsdomstolen handlägger krävs det inte något besvärstillstånd. År 2011 översteg ändå antalet enskilda ärenden som kräver besvärstillstånd för första gången antalet ärenden där besvärstillstånd inte behövs. Besvärstillstånd krävs bland annat i flera mål och ärenden som gäller skatter, utlänningar, utkomststöd, handikappservice och skjutvapen samt markanvändning och byggande. Besvärstillståndssystemet har utvidgats under de senaste åren. Grunderna för meddelande av besvärstillstånd har i förvaltningsprocesslagen utformats så att överklagandet till högsta förvaltningsdomstolen inte uteslutande blir ett prejudikatsystem. I speciallagar har föreskrivits även om striktare förutsättningar för meddelande av besvärstillstånd. 3. LEDNINGENS ÖVERSIKT 3.1 Förvaltningsdomstolarna Bedömt som en helhet klarade förvaltningsdomstolarna sig väl även under verksamhetsåret då det gäller deras rättsskyddsuppgifter i enlighet med grundlagen. Förvaltningsdomstolarna avgjorde sammanlagt 21 948 mål och ärenden och lyckades i regel nå de mål som uppställts för både lönsamhet och produktivitet. Handläggningstiderna förkortades vid Kouvola, Kuopio och Rovaniemi förvaltningsdomstolar. Det finns dock skillnader i produktivitet och handläggningstider vid de regionala förvaltningsdomstolarna. Detta förklaras delvis av ärendestrukturen. Effektivitet kan dock inte bedömas endast utifrån antalet avgjorda ärenden utan även på grundval av ärendenas karaktär och beslutens kvalitet. År 2011 inkom sammanlagt 21 317 mål till de regionala förvaltningsdomstolarna. Antalet mål sjönk med 8,3 procent från året innan, men antalet inkomna ärenden har dock ökat under de tre föregående åren. Minskningen varierade vid de olika förvaltningsdomstolarna. Under verksamhetsåret var de största sakgrupperna social- och hälsovårdsärenden samt skatteärenden. På antalet inkomna ärenden har inverkat i synnerhet bilskatteärendena, eftersom det inkom exceptionellt många sådana till förvaltningsdomstolarna år 2010. År 2011 inkom det färre bilskatte-
7 ärenden ån året innan. Målanhopningen inom bilskatteärendena kunde avarbetas tack vare god organisering och allokering av tilläggsresurser i rätt tid. 3.2 Marknadsdomstolen Under verksamhetsåret inkom 510 rättskipningsmål till marknadsdomstolen. Antalet inkomna mål minskade, då antalet under de föregående fem åren hade ökat markant. Den klart största sakgruppen utgjordes fortsättningsvis av upphandlingsärenden. Även under verksamhetsåret nådde marknadsdomstolen målsättningarna i fråga om antal avgjorda ärenden och lönsamhet samt lyckades förkorta den genomsnittliga handläggningstiden till 8,3 månader. År 2011 avgjorde marknadsdomstolen 610 mål och ärenden. I slutet av året fanns det 319 oavgjorda rättskipningsmål, då det fanns 419 anhängiga ärenden vid ingången av verksamhetsåret. Antalet anhängiga mål och ärenden motsvarar en arbetsinsats på ett drygt halvt år. 3.3 Försäkringsdomstolen Under verksamhetsåret inkom 7 318 ärenden till försäkringsdomstolen. Antalet ärenden har under de senaste åren varierat mellan 7 200 och 7 500 ärenden. Man har förmått avgöra näst intill lika många ärenden som blivit anhängiga och därför förväntas ingen egentlig målanhopning, men handläggningstiden har under verksamhetsåret blivit aningen längre jämfört med året innan. Försäkringsdomstolen uppställdes för år 2011 målet att avgöra 8 000 ärenden. Målet ställdes medvetet högt och därvid beaktades de då aktuella förslagen i revideringsprojektet av försäkringsdomstolslagen att utveckla och effektivisera den dömande verksamheten. Även målet för handläggningstiderna, 9,0 månader, ställdes medvetet högt. Försäkringsdomstolen nådde inte riktigt de mål som uppställts utifrån dessa utgångspunkter. Detta påverkades av att revideringsarbetet av försäkringsdomstolslagen förföll i riksdagen våren 2011 och då kunde arbetet med mindre sammansättningar inte inledas på förväntat sätt, av att årsverkena minskades och av att personalstrukturen ändrades. Ett mål för försäkringsdomstolen har även varit att avgöra de allra äldsta ärendena. Då undanröjandena för några år sedan överfördes från försäkringsdomstolen till besvärsnämnderna innebar detta att målstrukturen vid försäkringsdomstolen blivit mer komplicerad. Numera finns det vid försäkringsdomstolen inte en enda sakgrupp som kunde karaktäriseras som enkel att avgöra. Nästan alla ärenden är besvärsmål där avgörandena ska motiveras individuellt. Med nuvarande resurser belastar detta rättskipningspersonalen i högre grad än tidigare, vilket även syns i resultatet i viss mån. 3.4 Högsta förvaltningsdomstolen Till högsta förvaltningsdomstolen inkom under verksamhetsåret 4 044 ärenden, d.v.s. 12 procent mindre än året innan. Mest minskade skatteärendena samt social- och hälsovårdsärendena. En avsevärd ökning fanns endast i gruppen för utlänningsärenden. Det inkom klart fler mål i denna grupp än åren innan, nästan 1 000. För första gången inkom fler besvärstillståndsansökningar än besvärsmål. Högsta förvaltningsdomstolens mål på lång sikt har varit att årligen avgöra minst lika många ärenden som nya blir anhängiga. Under de flesta åren har detta inte riktigt uppnåtts.
8 Under verksamhetsåret tog arbetssituationen en vändning mot det bättre, då 4 225 mål avgjordes, vilket är fler än någonsin tidigare under 2000-talet. I de avgjorda målen gavs avgörande i sak i 48,8 procent av målen. 42,7 procent av ärendena gällde avslag på besvärstillstånd och 7,1 procent extraordinärt ändringssökande. I sakgrupper där besvärstillstånd krävs meddelade HFD besvärstillstånd något oftare än under året innan. 4. VERKSAMHETSMILJÖ 4.1 Domstolsnätet I juni 2010 tillsatte justitieministeriet en kommission för planering av hovrätts- och förvaltningsdomstolsnätverket. Kommissionen hade bl.a. i uppdrag att utarbeta ett förslag till utveckling av hovrätts- och förvaltningsdomstolsnätverket så att målsättningen är hovrätter och förvaltningsdomstolar som i fråga om antalet mål och struktur är möjligast lika stora. Dessutom hade kommissionen i uppdrag att utvärdera var domstolarna ska förläggas. En målsättning var att minska antalet hovrätter med 1-2 och antalet förvaltningsdomstolar med 1-3. Kommissionen avslutade sitt arbete 31.3.2011 och föreslog bl.a. att Uleåborgs och Rovaniemi förvaltningsdomstolar samt Kouvola och Kuopio förvaltningsdomstolar förs samman. I betänkandet har tre kommissionsledamöter reserverat sig. Kommissionen förslag har delat åsikterna även vid förvaltningsdomstolarna. Samtidigt finns det andra aktuella utvecklingsprojekt som då de förverkligades skulle jämna ut antalet mål vid förvaltningsdomstolarna. I kommissionens betänkande föreslås dock att de förslag som arbetsgruppen för förvaltningsprocessnivåerna och arbetsgruppen för landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd bör utvärderas samtidigt med kommissionens förslag. 4.2 Lagstiftning Lagstiftningens kvalitet har betydelse för domstolarnas arbete. Vid stiftandet av lagar och i förvaltningsverksamheten bör man eftersträva att parternas rättsskydd förverkligas så omfattande som möjligt redan hos förvaltningsmyndigheten utan att det uppstår behov att överklaga beslutet hos förvaltningsdomstolarna. Genom tydlig lagstiftning går det att minska antalet besvär och domstolarnas arbetsmängd. Då kan domstolsresurserna användas till avgörande av mer betydande frågor ur rättssäkerhetssynpunkt. Därmed är det nödvändigt att utveckla lagberedningen. Förvaltningsdomstolarna tillämpar lagstiftning av många olika slag. Ändringar i den materiella lagstiftningen kan även föra med sig oförutsedd ökning i antalet mål vid förvaltningsdomstolarna. I dagens sektoriserade förvaltning har man i samband med lagstiftningsprojekt som bereds vid olika ministerier inte i tillräcklig utsträckning förutsett lagändringens effekter på överklagandet och därmed på domstolarnas arbetsmängder. I december 2009 publicerades högsta förvaltningsdomstolens undersökning om förvaltningsrättskipningens samhällseffekter (Pyramidundersökningen: http://www.kho.fi/36399.htm), där man visade hur avgörandena av förvaltningsdomstolarna påverkar hur väl förvaltningen fungerar. I undersökningen räknade man att myndigheterna som utövar offentlig makt inom olika förvaltningsområden och -nivåer årligen fattar 20 30 miljoner förvaltningsbeslut, som vid behov kan överklagas hos förvaltningsdomstolarna. Då förvaltningsdomstolarna i första instans handlägger cirka 30 000 besvär per år och högsta förvaltningsdomstolen 4 000, kan man bedöma att den finska förvaltningen allmänt taget fungerar mycket väl. Det enorma antalet förvaltningsbeslut visar dock att
9 om det uppstår oklarheter i lagstiftningen eller om förfarandet för beslutsfattandet inom förvaltningen av någon annan orsak inte fungerade kunde antalet besvär vid förvaltningsdomstolarna öka ögonblickligen. Som exempel kan nämnas att ändringen av tolkningen av bilskatten på grund av en dom vid Europeiska unionens domstol medförde målanhopning vid förvaltningsdomstolarna. I den nya regeringens regeringsprogram finns många reformplaner som påverkar förvaltningsrättskipningen och som man bör visa rättsligt förutseende. Reformobjekt som återfinns i regeringsprogrammet är bl.a. revideringen av upphandlingslagen, nya tyngdpunkter för energipolitiken, ändring av tyngdpunkter i barnskyddet, revidering av handikappservicelagen, avskaffandet av överlappningarna i miljötillståndssystemet samt helhetsutvärderingen av markanvändnings- och bygglagen, strukturlagen som i kommunreformen ska stiftas som strukturlag i stället för ramlag samt reformen av regionförvaltningen. Vid lagberedningen är det därmed viktigt att allt fästa djupare uppmärksamhet vid utvärdering av lagens effekter och förutseende av dem även med hänsyn till ändringssökandet. Projekt som syftar till att utveckla lagberedningsprocessens kvalitet och produktivitet, liksom Projektet Smidigare lagberedning som genomförs 2010 2012 vid justitieministeriet, välkomnas varmt. 4.2.1 Ny lagstiftning Bland annat följande lagar som antagits eller trätt i kraft år 2011 påverkar direkt förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Lagen om ändring av miljöskyddslagen (196/2011) trädde i kraft 9.3.2011. Miljöskyddslagen ändrades så att vissa särdrag som hänför sig till fastighetens egenskaper och fastighetsinnehavaren ska kunna beaktas på ett mer flexibelt sätt än hittills då bestämmelserna om behandling av hushållsavloppsvatten tillämpas. Statsrådet antog en ny avfallsvattenförordning som trädde i kraft 15.3.2011. Den nya gruvlagen (621/2011) trädde i kraft 1.7.2011. I gruvlagen föreskrivs om rättigheterna och skyldigheterna för dem som bedriver malmletning, gruvdrift och guldvaskning såväl under själva verksamheten som i fråga om de avslutande åtgärderna och efterbehandlingen. I lagen utvidgades rätten att överklaga tillståndsbeslut. Enligt den tidigare gruvlagen avgjordes ärendena vid Arbetsoch näringsministeriet och besluten överklagades direkt hos högsta förvaltningsdomstolen. Nu utgör förvaltningsdomstolen första besvärsinstans. Man uppskattar att detta medför ett ökat antal besvär särskilt vid Rovaniemi förvaltningsdomstol. Den nya konkurrenslagen (948/2011) som ersatte lagen om konkurrensbegränsningar (480/1992) trädde i kraft 1.11.2011. En del av bestämmelserna i konkurrenslagen motsvarar till sitt innehåll bestämmelserna i den tidigare lagen. Behovet av en ny lag följer särskilt av att strukturen, begreppen och placeringen av bestämmelserna i lagen om konkurrensbegränsningar inte till alla delar är logiska och klara beroende på de många delreformerna av lagen och utvecklingen av konkurrenslagstiftningen. De viktigaste reformerna berör bestämmelserna om påföljdssystemet, skadeståndet, förfarandet i konkurrensärenden och tillsynen över företagsförvärv. Lagen om elektroniska auktioner och dynamiska inköpssystem (698/2011) trädde i kraft 1.11.2011. Till lagen om offentlig upphandling fogades bl.a. en bestämmelse som gör det möjligt att avbryta ett upphandlingsförfarande utan att genomföra upphandlingen. Målet är att upphandlingsenheternas och leverantörernas ovisshet om möjligheterna att avbryta en upphandling minskar och att detta på så sätt skulle minska antalet besvär som lämnas till marknadsdomstolen.
10 Skjutvapenlagen ändrades fr.o.m. 13.6.2011 (124/2011) bl.a. så att en privatpersons första innehavstillstånd för handelvapen meddelas för viss tid, högst fem år. Sökanden avkrävs även ett lämplighetstest och ett intyg av skytteföreningens skjutinstruktör om aktivt utövande av hobbyn. Därtill kan polisen begära hälsouppgifter direkt hos sökandens läkare. Den nya vattenlagen (587/2011) trädde i kraft 1.1.2012. Reformen syftar till att förtydliga förhållandet mellan vattenlagen och annan lagstiftning som gäller användningen av miljön samt effektivisera behandlingen av vattenhushållningsärenden och försnabba handläggningen av omfattande tillståndsärenden vid regionförvaltningsverk. Lagen om offentlig försvars- och säkerhetsupphandling (1531/2011) trädde i kraft i början av 2012. I lagen föreskrivs om statens och kommunala myndigheters samt andra upphandlingsenheters skyldighet att konkurrensutsätta sina försvars- och säkerhetsupphandlingar samt om vilka principer och förfaranden som ska tillämpas på sådana upphandlingar och förfaranden. I början av 2012 trädde även revideringen av lagstiftningen om parkeringsövervakning (727/2011) i kraft. Beloppet för felparkeringsavgiften har höjts och det är möjligt att klampa fordonet vilket hindrar att det förflyttas. I ett beslut om felparkeringsavgift och om klampning kan omprövning begäras och beslutet kan därefter överklagas hos förvaltningsdomstolen och vidare hos högsta förvaltningsdomstolen, om HFD meddelar besvärstillstånd. Det besvärsförbud som nuförtiden gäller förvaltningsdomstolens avgörande har alltså slopats. 4.2.2 Aktuella lagstiftningsprojekt Nedan granskas vissa aktuella lagstiftningsprojekt som är centrala för förvaltningsrättskipningen, bl.a. utvecklingsprojektet för förvaltningsrättskipningen som tillsattes av justitieministeriet år 2007 (Förvaltningsrättskipningskommissionen och dess tre underarbetsgrupper). Andra viktiga projekt som skickats på remiss från olika ministerier under verksamhetsåret är bl.a. helhetsrevideringen av värdepappersmarknadslagstiftningen som bereds vid Finansministeriet samt genomförandet av paketet för inre energimarknaden vilket bereds vid Arbets- och näringsministeriet. De år 2009 antagna el- och naturgasdirektiven (2009/72/EG och 2009/73/EG), som innehåller EU:s så kallade paket för inre marknaden av tredje energi medför ändringar under 2012 i den nationella lagstiftningen som gäller energimarknaden. Förvaltningsrättskipningskommissionen avslutade sitt arbete i slutet av år 2010. Kommissionen arbetade i tre underarbetsgrupper, som behandlade (1) rättsskyddsmedel när en förvaltningsmyndighet är passiv (den s.k. passivitetsarbetsgruppen), (2) en reform av de allmänna procedurbestämmelserna för förvaltningsrättskipningen (den s.k. processarbetsgruppen) och (3) de olika domstolsinstansernas uppgifter och ställning i rättsskyddssystemet (den s.k. förvaltningsprocessnivåarbetsgruppen). Under verksamhetsåret sändes arbetsgruppernas förslag till förvaltningsdomstolarna på remiss. Den fortsatta beredningen av förslagen pågår vid justitieministeriet. Passivitetsarbetsgruppens mandatperiod löpte ut år 2008 (Justitieministeriets arbetsgruppsbetänkande 2008:5). Syftet är att förbättra rättssäkerheten inom förvaltningen. Arbetsgruppen föreslog att förvaltningsmyndigheterna föreskrivs en skyldighet att ställa upp en skälig handläggningstid för vissa ärenden. Därtill föreslogs att man föreskriver om nya rättsskyddsmedel som en part kan utnyttja då handläggningen av ett ärende som gäller partens rätt, fördel eller skyldighet fördröjs i för-
11 valtningen, såsom s.k. dröjsmålsbesvär. Enligt förslaget kunde besvärsmyndigheten av särskilda skäl pröva saken i första instans. Förslagen om gottgörelse för dröjsmål är inte helt problemfria ur en förvaltningsdomstols perspektiv. En sådan utveckling där problem som beror på passivitet inom förvaltningen eller på dröjsmål med ärendet överförs till förvaltningsdomstolarna för prövning i första instans, har inte ansetts motiverat inom förvaltningsdomstolarna. Av utlåtandena på betänkandet har ett remissammandrag utarbetats (Justitieministeriets utlåtanden och utredningar 2009:8). Målet är att justitieministeriet lämnar års 2012 riksdag en proposition om rättsskyddsmedel vid dröjsmål vid handläggningen av ett förvaltningsärende. En ändring av lagen om gottgörelse för dröjsmål vid rättegång bereds och syftet är att lagens tilllämpningsområde utvidgas att utöver allmänna domstolar omfatta förvaltningsdomstolar och specialdomstolar. Samtidigt föreslås att domstolen bör ge en uppskattad handläggningstid för ett anhängigt mål. Det är planerat att regeringens proposition ska lämnas år 2012. Vid förvaltningsdomstolarna har man ställt sig huvudsakligen positivt till förslaget. Samtidigt har man betonat att domstolarna bör ha tillräckliga resurser så att gottgörelser för dröjsmål inte behöver betalas. Begäran om uppskattad handläggningstid vore möjligen motiverat att begränsa p.g.a. effektivitetsskäl. Processarbetsgruppens mandatperiod löpte ut 31.12.2010 (Justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 2011:4). Enligt arbetsgruppens förslag skulle förvaltningsprocesslagen ersättas av en lag om rättegången i förvaltningsmål. Den nya lagen skulle tillämpas vid högsta förvaltningsdomstolen, de regionala förvaltningsdomstolarna, försäkringsdomstolen och besvärsnämnderna samt vid handläggningen av vissa ärenden vid marknadsdomstolen och arbetsdomstolen. I sig fungerar de gällande bestämmelserna väl i huvudsak och det finns inte några stora ändringsbehov med tanke på kraven på grundläggande och mänskliga rättigheter. De centrala revideringskraven gäller närmast bestämmelserna om muntlig förhandling och hörande av vittnen, myndigheternas medverkan vid processen, delgivning av beslut, förvaltningstvistemål, förvaltningsdomstolarnas säkringsbehörighet samt ersättning av rättegångskostnader. Nytt vore att ministeriernas förvaltningsbeslut skulle överklagas hos regionala förvaltningsdomstolar samt att domstolen i undantagsfall kunde sätta ut en tidsfrist inom vilken parterna senast bör lämna möjligt tilläggsmaterial i saken. Man föreslår också att regleringen av extraordinärt ändringssökande revideras genom att klagan och återbrytande förenas. I samma ärende skulle återbrytande få sökas endast en gång. Förvaltningsdomstolarna har i huvudsak ansett att förslagen är tekniskt tydligare än förvaltningsprocesslagen. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att de föreslagna bestämmelserna till vissa delar är så detaljerade eller annars sådana att deras tillämplighet för helheten av rättssäkerhetsregleringen ännu borde omprövas. Ett remissammandrag har utarbetats på utlåtandena på betänkandet (Justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 2011:40). Den exaktare tidtabellen för den fortsatta beredningen av processarbetsgruppens förslag har på justitieministeriet ansetts behöva ses över. Målet är dock att reformerna ska genomföras under valperioden 2011 2014. Arbetsgruppens för förvaltningsprocessnivåerna mandatperiod löpte ut 31.10.2010 (Justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 2010:78). Arbetsgruppen granskade garantierna för rättssäkerhet under olika skeden av ett förvaltningsärendes livscykel (förvaltningsbeslut, omprövningsbe-
12 gäran, förvaltningsdomstol, högsta förvaltningsdomstolen). Målet är att systemet för sökande av ändring i förvaltningsärenden ska vara så klart och konsekvent som möjligt. Målet är att förvaltningsdomstolarna utvecklas till så jämnstarka allmänna fullföljdsdomstolar i första instans som möjligt. Utgångspunkten bör vara att ärendena fördelas på alla eller åtminstone fler förvaltningsdomstolar. Till exempel målen som gäller asyl och indirekt beskattning bör fördelas till även andra förvaltningsdomstolar än till Helsingfors förvaltningsdomstol. Samtidigt bör man slopa vissa besvärsnämnder, såsom tjänstemannanämnden och landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd, och överföra ärendena som handläggs där till regionala förvaltningsdomstolar. Arbetsgruppens utgångspunkt är också att högsta förvaltningsdomstolen mer än för närvarande bör kunna koncentrera sig på vad rättssäkerheten kräver i den högsta rättsinstansen. Utvecklingen i fråga om förvaltningsförfarandet och systemet med omprövningsbegäran samt systemet med förvaltningsdomstolar i två instanser ger i dag bättre möjligheter än förut att bredda området för bestämmelserna om besvärstillstånd vid sökande av ändring i förvaltningsdomstolens beslut hos högsta förvaltningsdomstolen. Detta innebär inte att högsta förvaltningsdomstolen blir en prejudikatdomstol. Det finns även behov att granska regleringen av besvärstillstånd på nytt. Besvärsförbud kan bli aktuellt i juridiskt enkla ärenden, där det inte finns något betydande rättsskyddsbehov och där de rättsmedel som föregår högsta förvaltningsdomstolen kan anses vara tillräckliga. Arbetsgruppen ansåg att det också för systemets funktionsduglighet vore bra om förvaltningsdomstolarna skulle publicera sina avgöranden i högre grad än för närvarande. I förvaltningsdomstolarna har arbetsgruppens utgångspunkter huvudsakligen ansetts riktiga. Över de yttranden som givits med anledning av betänkandet finns ett remissammandrag (Justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 2011:30). Den exaktare tidtabellen för den fortsatta beredningen av nivåarbetsgruppens förslag har på justitieministeriet ansetts behöva ses över. Där är målet dock att genomföra reformerna under valperioden 2011 2014. Tjänstemannalagen och avskaffande av tjänstemannanämnden: Regeringens proposition till riksdagen i augusti 2010 (RP 181/2010 rd) med förslag till ändring av statstjänstemannalagen hann inte behandlas av den riksdag som avslutade sitt arbete under verksamhetsåret. Den nya propositionen om upphävande av det allmänna besvärsförbudet och om slopande av tjänstemannanämnden lämnades 5.10.2011 (RP 61/2011 rd). Huvudregeln ska vara att tjänstemannen har rätt att överklaga ett beslut som gäller honom eller henne. Vissa beslut, såsom utnämning, kan dock fortsättningsvis inte överklagas. I samband med utvidgningen av besvärsrätten skulle statens tjänstemän i framtiden överklaga beslut som gäller dem hos förvaltningsdomstolarna. Tjänstemannanämnden skulle avskaffas och ärendena som handläggs där skulle överföras till förvaltningsdomstolarna för handläggning. Avsikten var lagändringen skulle ha trätt i kraft 1.1.2012. Behandlingen av saken fortsätter dock ännu i riksdagen. Koncentration av immateriella mål och ärenden till marknadsdomstolen: Det i regeringsprogrammet antecknade projektet att koncentrera domstolshandläggningen av patent- och varumärkesmål (IPR) till marknadsdomstolen är under beredning vid justitieministeriet. I saken har lämnats ett arbetsgruppsbetänkande Koncentration av immateriella mål och ärenden till marknadsdomstolen (Justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 2010:28). Det aktuella lagstiftningsprojektet innebär då det förverkligas att antalet nya mål och ärenden som kommer in till marknadsdomstolen ökar med cirka 60 procent från det nuvarande, av vilket följer ett klart behov att ompröva marknadsdomstolens ställning, resurser och uppgifter.
13 Försäkringsdomstolslagen: I regeringens proposition (RP 281/2010 rd) med förslag till lag om ändring av lagen om försäkringsdomstolen föreslogs bl.a. att försäkringsdomstolens beslutssammansättningar görs lättare i vissa ärenden, att det medicinska bedömningsförfarandet kompletteras från det nuvarande genom anlitande av separata sakkunnigläkare, att medverkandet av ledamöter i bisyssla som är förtrogna med arbetsförhållanden, företagsverksamhet och militärskador minskas och att ärenden där ledamöterna efter att de har satt sig in i handlingarna har varit enhälliga om avgörandet, kan avgöras utan att sammanträde hålls. Propositionen i fråga förföll dock i riksdagen under våren 2011 och revideringen av lagen om försäkringsdomstolen har inte fortskridit under år 2011. Revideringen av försäkringsdomstolslagen har inkluderats i det nya regeringsprogrammet och under år 2012 kan det väntas att revideringsarbetet fortskrider. 4.2.3 Europarättsliga normer I förvaltningsdomstolarna är det vardag att tillämpa de internationella normerna. Då de rättsakter som har stiftats i Europeiska unionen och då den nationella lagstiftningen som grundar sig på dessa tillämpas hos förvaltningsmyndigheter, styrs frågor om tolkning av unionsrätten uttryckligen till förvaltningsdomstolarna. Enligt en uppskattning tillämpas i cirka en tredjedel av avgörandena vid högsta förvaltningsdomstolen källor ur unionsrätten. Vidden av tillämpningen Europarätten visas till sin del av antalet begäran om förhandsavgörande som begärs av unionsdomstolen (EUD). EUD kan med stöd av unionens grundfördrag ge förhandsavgöranden om tolkningen av unionsrätten. År 2011 sände högsta förvaltningsdomstolen unionsdomstolen exceptionellt många, sammanlagt 10, begäran om förhandsavgörande. Fem begäran gällde beskattning, två beviljande av uppehållstillstånd och resten miljöskydd, filialapotekstillstånd och startstöd för unga jordbrukare. Unionsdomstolen gav ett avgörande i fyra tidigare inlämnade begäran. Åren 1996 2011 har Finland begärt förhandsavgörande i 77 fall. Högsta förvaltningsdomstolen har lämnat mer än hälften av dessa d.v.s. 41 stycken. Även Europeiska människorättskonventionen och rättspraxis från Europeiska människorättsdomstolen tillämpas hela tiden vid förvaltningsdomstolarna. Genom människorättsdomstolens rättspraxis har i synnerhet processuella frågor, såsom ordnande av muntlig förhandling och hörande av parterna samt skyndsam handläggning, preciserats i de nationella domstolarna. Av de domar som människorättsdomstolen meddelat Finland har en stor del gällt dröjsmål med rättegången. Under verksamhetsåret gav människorättsdomstolen Finland sju domar, som bland annat gällde längden av en straffprocess och tillämpning av yttrandefrihet. Inte en enda av domarna gällde ett mål som prövats i finsk förvaltningsrättskipning. 4.3 Informationstekniken 4.3.1 Nuläget och aktuella projekt inom informationstekniken Datasystemen utgör centrala arbetsredskap för domstolarna, vilka rättskipningsverksamhetens smidighet väsentligt beror på. Informationsförvaltningen är även ett centralt styrmedel, eftersom uppföljningsinformationen som fås med hjälp av denna är en förutsättning för en resultatrik utveckling av verksamheten. Datasystemen vid förvaltningsdomstolarna har tjänat väl sin egen tid, men för
14 närvarande kan de centrala datasystem som är i bruk inte längre till alla delar anpassas till moderna datatekniska behov och möjligheter. Särskilt har den elektroniska kommunikationen som ökar hela tiden skapat många olika behov att göra behandlingen av handlingar mer automatisk än i dag. En mer rationell behandling av elektroniska handlingar och skapandet av dem vore möjligt endast om det görs omfattande ändringar i nuvarande system. Det är också sannolikt att alla nödvändiga ändringar inte alls kan göras i det nuvarande systemet, utan de kräver helt nya datasystem för att bli verklighet. De anslag och personalresurser som riktats till förvaltningsdomstolarnas dataförvaltning har de senaste åren endast räckt till anskaffning av obligatoriska standard- och underhållstjänster för datatekniksystemen. I praktiken har det inte funnits några möjligheter till utveckling. Å andra sidan har andelen dataförvaltningsutgifter inom justitieministeriets förvaltningsområde årligen varit mindre än vid de andra ministerierna i snitt. Informationsförvaltningsutgifternas andel i relation till ämbetsverkens och inrättningarnas totala verksamhetsutgifter uppgick år 2010 inom statsförvaltningen i snitt till 13 procent. Motsvarande siffra för år 2010 var 5,4 procent inom justitieministeriets förvaltningsområde. För produktion av datateknik- och sakkunnigtjänster ingås för förvaltningsområdet årligen sektorvisa tjänsteavtal med Justitieförvaltningens datateknikcentral (OTTK). Högsta förvaltningsdomstolen ingår ett eget tjänsteavtal med OTTK och de datatekniska tjänsterna vid förvaltnings- och specialdomstolarna hör till det gemensamma tjänsteavtalet för domstolsväsendet. Förnyelsen av grundtillämpningarna, som stödjer domstolarnas rättskipningsverksamhet, är nödvändig inom den närmaste framtiden. Innehållet i, verksamhetssätten och verksamhetsmöjligheterna för målhanteringssystemen bör definieras utifrån de krav och behov som ställs på elektronisk rättskipningsverksamhet. Vid prioriteringen av kommande centrala ict-projekt inom justitieministeriets förvaltningsområde (JM dataförvaltningsenhet, projektportfölj Q4/2011) har utvecklingen av målhanteringen och elektronisk kommunikation vid förvaltnings- och specialdomstolarna planerats in åren 2012 2016. Hur projektet ska framskrida är dock först i ett idéskede och dess finansieringsbehov klarnar först efter en förberedande utredning, som enligt justitieministeriets ictprojektportfölj ska inledas år 2012. I varje fall kräver inledningen av projektplanering, beredning och genomförande att det finns finansiering som kommer utanför justitieförvaltningens ict-anslag. Hur projektet vid förvaltnings- och specialdomstolarna förläggs i framtiden påverkas även av hur den förra året inledda planeringen och genomförandet av mål- och dokumenthanteringssystemet (AIPA) för handläggningskedjan i tviste- och brottmål vid de allmänna domstolarna fortskrider. Enligt de nya linjer som dragits upp för dataförvaltningen inom justitieförvaltningen uppskattas Lotus Notes-ärendehanteringstillämpningarna ha en livscykel på 10 år, då man i fjol ännu antog att bruket av Lotus Notes-produktmiljön vid domstolarna upphör redan år 2015. Å andra sidan har andra tillämpningar i Lotus-produktfamiljen, såsom mjukvara för arbetsgrupps- och webbförhandlingar, tagits i aktivt bruk vid justitieförvaltningens ämbetsverk under verksamhetsåret. Med anledning av det förväntade dröjsmålet med helhetsförnyelsen av målhanteringssystemen vid förvaltnings- och specialdomstolarna och det fortsatta bruket av Lotus Notes-miljön i möjligtvis flera år är det motiverat att de nuvarande målhanteringssystemen vid förvaltnings- och specialdomstolarna fortsätter utvecklas i liten skala. Lotus Notes-systemen är en bekant miljö
15 för användarna, utveckling är förmånligt och de nuvarande datasystemstrukturerna är relativt lätta att ändra och komplettera. I de nuvarande målhanteringssystemen finns det också egenskaper, som kunde utnyttjas ännu bättre vid elektronisk handläggning av mål och handlingar och även i övrigt för att få erfarenheter av metoder och möjligheter inom den elektroniska rättskipningen. Justitieministeriet tillsatte 23.6.2011 (JM 3/32/2011) en arbetsgrupp för utveckling av målhanteringssystemen och rapporteringen vid förvaltnings- och specialdomstolarna. Arbetsgruppens uppgift är att samla och behandla de utvecklingsförslag för förvaltnings- och specialdomstolar som tidigare arbetsgrupper lagt fram genom att prioritetsordna dem och uppskatta vilka kostnadseffekter de för med sig för förvaltningsområdet. Syftet med arbetsgruppens arbete är en så enhetlig och centraliserad utveckling av målhanteringssystemen och diarierna vid högsta förvaltningsdomstolen, förvaltningsdomstolarna, försäkringsdomstolen, marknadsdomstolen och arbetsdomstolen som möjligt så att hänsyn tas till ändringar i lagstiftningen och datateknisk utveckling samt de enskilda domstolarnas särdrag. Inom verksamhetssektorn utgjordes under verksamhetsåret andra aktuella utvecklingsprojekt och verksamma utvecklingsarbetsgrupper av: - Användargränssnittsprojektet med det tväradministrativa ärendehanteringssystemet vid Migrationsverket (UMA) för HFD och förvaltningsdomstolarna. Genomförandet av gränssnittet har förlagts till maj 2012. - Sändande av förvaltningsdomstolarnas skattebeslut och uppgifter om verkställighetsförbud i elektronisk form till Skatteförvaltningens skatteuppbördsenhet. Ibruktagandet har förlagts till slutet av 2012. - Under verksamhetsåret avslutades pilotperioden för omarbetandet av justitieförvaltningens webbplatser. Överföringen av ämbetsverkens webbsidor till den nya publikationsplattformen inleds år 2012. - Arbetsgruppen för förnyandet av justitieförvaltningens gemensamma bibliotekssystem lämnade sin slutrapport i oktober 2011. Projektet för ibruktagande av det nya bibliotekssystemet inleds år 2012. - I slutet av verksamhetsåret färdigställdes det av justitieministeriet tillsammans med de interna intressegrupperna verkställda strategiarbetet för justitieministeriets informationsförvaltning. Informationsförvaltningsstrategin för förvaltningsområdet för åren 2012 2017 publicerades i början av år 2012. 4.3.2 Mätararbetsgruppen och logistikprojektet Enligt justitieministeriets betänkande 2010:30 (Utveckling av dokumenthantering, rapportering och elektronisk kommunikation i förvaltningsdomstolarna) har utvecklingen av målhanteringssystemen en stor betydelse för utvecklingen av domstolsarbetet för effektiviserande av rättskipningsverksamheten. I domstolarna finns det beredskap att utnyttja datatekniska lösningar vid handläggningen av mål och vid avgörande av mål i klart högre grad än för närvarande. I målhanteringssystemen bör man kunna effektivisera och variera uppföljningen av hur handläggningen framskrider med hjälp av olika larm- och meddelandefunktioner.
16 På initiativ av högsta förvaltningsdomstolen tillsatte justitieministeriet 2.7.2010 en mätararbetsgrupp, vars uppgift var att planera de ändringar i högsta förvaltningsdomstolens och förvaltningsdomstolarnas målhanteringssystem som gör det möjligt att följa upp handläggningstiderna. I uppdraget ingick också att lägga fram ett förslag till mätare som beskriver arbetsmängden i olika sakgrupper samt utvärdera utnyttjande av det elektroniska rättskipningsförfarandet vid förvaltningsdomstolar. Mätararbetsgruppen överlämnade sitt betänkande 12.12.2011. Arbetsgruppen rekommenderade att uppföljnings- och alarmeringssystemet tas i bruk i alla förvaltningsdomstolar. Det skapade systemet förbättrar möjligheterna att följa med hur handläggningen framskrider och att reagera då handläggningen fördröjs. Systemet ger domstolsledningen bättre medel för en helhetsuppföljning av arbetssituationen samt underlättar planeringen av rättskipningspersonalens arbete. Mätararbetsgruppen tog enligt sitt uppdrag också fram mätare för arbetsmängden. Ärendena grupperade enligt förvaltningsdomstolarnas gemensamma diarieschema har indelats enligt arbetsmängd i fyra olika klasser. Arbetsgruppen rekommenderade att mätare skapas och att de integreras som en del av förvaltningsdomstolarnas målhanteringssystem. I början av år 2012 har man grundat en gemensam arbetsgrupp för förvaltningsdomstolarna som ska planera ibruktagandet av larmsystemet vid alla förvaltningsdomstolar. Arbetsgruppen ansåg att de fördelar som kan nås genom elektroniska rättskipningsförfaranden är väsentliga i synnerhet i förvaltningsdomstolarna och rekommenderade att beredningen för ibruktagande av dem inleds. Utvecklingsarbetet med uppföljnings- och larmsystem inom målhanteringssystemet för hur handläggningen framskrider inleddes i ett logistikprojekt vid försäkringsdomstolen redan år 2008. De nya egenskaperna av målhanteringens uppföljnings- och larmsystem togs i bruk i början av år 2010. Dels på grund av de goda erfarenheterna i praktiken inledde högsta förvaltningsdomstolen ett logistikprojekt för att 1.1.2011 31.12.2013 utreda vilka ändringar som krävs i målhanteringen och med hjälp av vilka handläggningstiderna kan följas upp. Syftet med projektet är att utveckla handläggningen av mål och uppföljningen av handläggningen. Olika personalgrupper är representerade i projektarbetsgruppen. Projektet genomförs i samarbete med Villmanstrands tekniska universitet och Justitieförvaltningens datateknikcentral. I november 2011 togs i högsta förvaltningsdomstolen i bruk ett i målhanteringssystemet inbyggt larmsystem i enlighet med mätararbetsgruppens och logistikprojektets målsättningar. Det följer med handläggningstiderna och varnar vid dröjsmål. Handläggningstiderna kan följas upp både inom domstolen och under ärendets hela livscykel. I systemet har ärendena indelats enligt förvaltningsdomstolarnas gemensamma diarieschema i fyra klasser, för vilka handläggningstidsmål och på dessa baserade larmtider satts upp. Inom klasserna har tre handläggningsskeden definierats och i dessa följs hur handläggningen av ärendet framskrider. Systemet och utnyttjandet av den information systemet producerar för statistikföringen utvecklas vidare under år 2012. Även vid Helsingfors förvaltningsdomstol planerades och genomfördes ett logistikprojekt år 2011. I första skedet av logistikprojektet genomfördes i förvaltningsdomstolens målhanteringstillämpning ett larmsystem som möjliggör uppföljningen av ett enskilt mål och som varnar vid dröjsmål vid målets olika handläggningsskeden. Med hjälp av det kan man mer effektivt och mer detaljerat än förr följa upp hur handläggningen av vart och ett mål framskrider. Systemet har även hjälpt att dela ut målen till sektioner, enskilda föredragande och handläggare jämlikt på så sätt att målen kan förbehandlas, beredas och avgöras med tillgängliga resurser så smidigt som möjligt utan oskäligt dröjsmål. Även en enskild tjänsteman kan med hjälp av larmsystemet planera beredningen och
17 handläggningsordningen av de mål han eller hon ansvarar för. Utvecklingen av larmsystemet och av övriga målhanteringssystem fortsätter. 4.4 Förvaltningsdomstolarnas lokaler Lokaler som är i ändamålsenligt skick och som uppfyller domstolarnas särskilda behov främjar förvaltningsdomstolarnas möjligheter att sköta sina uppgifter väl och effektivt. Lokalerna bör utvecklas med hänsyn till den särskilda karaktären i domstolarnas uppgifter och personalens behov. Muntliga förhandlingar hålls mer än under tidigare år, vilket å sin sida förutsätter tillräcklig teknisk beredskap i sessionssalarna och att säkerheten i lokalerna beaktas. I en del av förvaltningsdomstolarna är lokalerna ändamålsenliga, men å andra sidan önskas även förbättringar. Förvaltningsdomstolarnas lokaler är i regel i skick. Men t.ex. Kuopio förvaltningsdomstol tvingas fortfarande arbeta i tillfälliga lokaler och på två olika verksamhetsställen. Kouvola och Åbo förvaltningsdomstolars lokaler finns i byggnader som är i justitieförvaltningens gemensamma bruk. Kouvola förvaltningsdomstols lokaler finns i Kouvola tings- och polishus, där förvaltningsdomstolen, Kymmenedalens tingsrätt och Kouvola hovrätt använder gemensamma salar för muntliga förhandlingar. I dessa lokaler finns även videoutrustning, som används gemensamt. Åbo förvaltningsdomstol fungerar i Åbo rättscenter, där även Egentliga Finlands tingsrätt, Åklagarämbetet i Västra Finland och Utsökningsverket i Egentliga Finland befinner sig. Helsingfors förvaltningsdomstol och marknadsdomstolen flyttar tillsammans med arbetsdomstolen i slutet av mars 2012 till lokaler som blivit lediga efter Helsingfors hovrätt i Östra Böle. I lokalerna finns förutom domstolens egna lokaler även gemensamma lokaler och gemensamma funktioner. Sessionssalsomgivningen liksom biblioteket och kaféet är gemensamma för alla användare. Handlingar som lämnas in till alla domstolar tas emot i förvaltningsdomstolens registratorskontor. Försäkringsdomstolen flyttade hösten 2008 till lokaler som fortfarande var i bruk hela verksamhetsåret. I slutet av år 2012 flyttar försäkringsdomstolen från i sig fungerande lokaler till nya lokaler som blir lediga efter Helsingfors förvaltningsdomstol. I högsta förvaltningsdomstolen sanerades matsalen som förstördes vid en brand i augusti 2010 och i slutet av hösten 2011 flyttade HFD:s förnyade bibliotek in i lokalerna. I de nya lokalerna placerades även sammanträdesrummet KoLibri som försetts med modern ict-utrustning. Samtidigt sanerades för registratorskontoret representativa lokaler på den gamla sidan i anslutning till ingången på Fabiansgatan. 5. VERKSAMHETENS EFFEKTIVITET 5.1 Mål och ärenden som handläggs i förvaltningsdomstolarna Under verksamhetsåret inkom sammanlagt 33 190 nya rättskipningsmål, vilket var 2 890 mål och cirka 8 procent mindre än år 2010. År 2010 inkom sammanlagt 36 080 mål och ärenden. 2 2 Se även bilagorna 2 och 3.
18 Till förvaltningsdomstolarna 2005 2011 inkomna rättskipningsmål 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Regionala förvaltningsdomstolar 24 026 24 389 19 568 20 539 22 515 23 149 21 221 Marknadsdomstolen 608 418 425 587 603 691 511 Försäkringsdomstolen 10 903 10 177 7 087 7 117 7 736 7 557 7 318 Ålands förvaltningsdomstol 109 99 83 126 120 97 96 Högsta förvaltningsdomstolen 3 931 3 793 3 891 4 298 4 379 4 586 4 044 Sammanlagt 39 577 38 876 31 054 32 667 35 353 36 080 33 190 50000 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 38876 35353 39577 32667 33190 31054 36080 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Bild 2. Till förvaltningsdomstolarna 2005 2011 inkomna rättskipningsmål. Högsta förvaltningsdomstolen 3967 4225 4044 Försäkringsdomstolen 6296 7210 7318 Marknadsdomstolen Ålands förvaltningsdomstol 320 610 511 48 99 96 Regionala förvaltningsdomstolar 12934 21849 21221 0 5000 10000 15000 20000 25000 Anhängiga 31.12.2011 Avgjorda Inkomna Bild 3. Till förvaltningsdomstolarna 2011 inkomna och avgjorda mål samt mål anhängiga 31.12.2011.
19 5.1.1 De regionala förvaltningsdomstolarna År 2011 inkom till de regionala förvaltningsdomstolarna (inkl. Ålands förvaltningsdomstol) sammanlagt 21 317 rättskipningsärenden (2010/23 149 ärenden och 2009/22 515 ärenden), vilket är cirka 8 procent mindre än under 2010. 3 27 Statsrätt och allmän förvaltning 9 % 3790 1867 869 Självstyrelse 4 % Utlänningsärenden 13 % 2877 Byggande 7 % 3286 Miljö 5 % 1454 Social- och hälsovård 29 % 5997 1150 Ekonomisk verksamhet inkl. trafik och kommunikation 15 % Skatter 18 % Övriga ärenden 0,1 % Bild 4. Till de regionala förvaltningsdomstolarna (inkl. Ålands förvaltningsdomstol) under år 2011 inkomna rättskipningsmål uppdelade enligt huvudgrupp. De regionala förvaltningsdomstolarna (inkl. Ålands förvaltningsdomstol) avgjorde sammanlagt 21 948 mål d.v.s. cirka 4 procent mindre än under året innan (22 853). I slutet av året var antalet anhängiga ärenden 12 982, då det i slutet av året innan var 13 640 ärenden. Antalet inkomna utlänningsärenden minskade med 14 procent från året innan. Skatteärendena och övriga ärenden minskade med 17 procent. Ärenden som gäller kommunal självstyrelse minskade med 16 procent samt social- och hälsovårdsärendena med fem procent. Antalet inkomna mål och ärenden minskade också inom statsrätt och allmän förvaltning, men ökade i byggärendena med en procent och i miljöärendena med fem procent. Social- och hälsovårdsärendena utgör den största ärendegruppen. I budgeten för år 2011 uppskattades att den ekonomiska recessionen skulle öka antalet social- och hälsovårdsärenden vid förvaltningsdomstolarna. Den ekonomiska recessionen påverkade under verksamhetsåret inte än antalet social- och hälsovårdsärenden och det inkom färre sådana mål än väntat. Under verksamhetsåret 3 Till de regionala förvaltningsdomstolarna under 2009 2011 inkomna rättskipningsmål uppdelade enligt huvudgrupp. Bilaga 4.
20 inkom till de regionala förvaltningsdomstolarna (inkl. Ålands förvaltningsdomstol) 5 997 socialoch hälsovårdsärenden, när motsvarande siffra året innan var 6 314. Det inkom 856 ärenden som gäller beviljande av utkomststöd (året innan 934). Under verksamhetsåret inkom till högsta förvaltningsdomstolen sammanlagt 715 social- och hälsovårdsärenden (året innan 945). Det inkom 132 ärenden som gäller beviljande av utkomststöd, då antalet året innan var 179. Under år 2011 inkom 1 389 barnskyddsärenden till de regionala förvaltningsdomstolarna (inkl. Ålands förvaltningsdomstol), året innan var antalet 1 614 ärenden. Av de barnskyddsärenden som kom till förvaltningsdomstolarna utgjordes den största gruppen av ärenden som gäller omhändertagande och placering i vård utom hemmet. Dessa utgjorde mer än hälften av barnskyddsärendena. Ärenden som gäller brådskande placering och förlängning av den utgjorde såsom under tidigare år cirka en fjärdedel av barnskyddsärendena. Till högsta förvaltningsdomstolen inkom under verksamhetsåret 268 barnskyddsärenden, året innan 414 ärenden. Två tredjedelar av de inkomna barnskyddsärendena gällde omhändertagande och placering i vård utom hemmet. Barnskyddslagen ändrades 1.3.2010 så att ett ärende som gäller en brådskande placering som beslutats av en socialarbetare samt förlängning av den inte längre kan överklagas ända till högsta förvaltningsdomstolen. Vid högsta förvaltningsdomstolen prövades under verksamhetsåret ännu ärenden som gäller brådskande placering från tiden innan lagändringen. Under år 2011 inkom sammanlagt 3 970 skatteärenden till de regionala förvaltningsdomstolarna (inkl. Ålands förvaltningsdomstol) (året innan 4 566 ärenden). Av de enskilda sakgrupperna utgjorde skatteärendena liksom året innan den näst största sakgruppen. Stora grupper utgjorde ärendena som gäller inkomstbeskattning och mervärdesskatt. Antalet bilskatteärenden och farledsavgifter minskade och målanhopningen i dessa har i hög grad avarbetats genom effektiv domstolsverksamhet. Avgöranden som meddelats av Europeiska unionens domstol har inverkat på antalet mål som inkommer till förvaltningsdomstolsprövning och på deras karaktär. Under verksamhetsåret inkom 633 skatteärenden till högsta förvaltningsdomstolen. Trots att antalet skatteärenden har minskat, bör för handläggningen av mål som gäller beskattning kunna reserveras resurser. Skattemålen har blivit mer komplicerade, nya mål inom sektorn för grå ekonomi blir anhängiga och beskattningen har en stor ekonomisk betydelse. Under verksamhetsåret inkom sammanlagt 2 877 utlänningsärenden till samtliga regionala förvaltningsdomstolar (inkl. Ålands förvaltningsdomstol). Antalet utlänningsärenden ökade med knappt 30 procent vid alla andra än Helsingfors förvaltningsdomstol. Den största gruppen utlänningsärenden utgör asylbesvären, vilkas handläggning har koncentrerats till Helsingfors förvaltningsdomstol. Under verksamhetsåret inkom 1 027 sådana ärenden (1 654 ärenden året innan). Till högsta förvaltningsdomstolen inkom 40 procent mer utlänningsärenden än tidigare, d.v.s. 957 (694 året innan). 611 asylbesvär kom in till högsta förvaltningsdomstolen (424 året innan). Handläggningen av utlänningsärenden vid förvaltningsdomstolarna har effektiviserats. Riksdagen har också funnit att det är viktigt att tilläggsanslag riktas till handläggningen av utlänningsärenden. Även Statens riksrevisionsverk har fäst uppmärksamhet vid att längden av asylprocessen återspeglas i asylförfarandets helhetskostnader och att helhetskostnaderna för asylförfarandet effektivast kan minskas genom att påverka asylprocessens smidighet och längd. Vid sidan av Migrationsverket bör även Helsingfors förvaltningsdomstol, dit asylmålen har koncentrerats, reserveras tillräckliga resurser för handläggningen av asylbesvär.
21 Under verksamhetsåret inkom sammanlagt 1 150 miljöärenden, som gäller bl.a. miljötillstånd, vattenhushållning och naturskydd, till de regionala förvaltningsdomstolarna (inkl. Ålands förvaltningsdomstol), vilket var ca 5 procent mer än året innan (1 094). Ändå avgjordes fler miljöärenden än vad som blev anhängiga. En betydande ställning vid handläggningen av miljöärenden har Vasa förvaltningsdomstol, dit den största delen av tillståndsärendena i fråga om miljö och vatten har koncentrerats. Under verksamhetsåret inkom 390 planläggningsärenden till de regionala förvaltningsdomstolarna (inkl. Ålands förvaltningsdomstol) d.v.s. fler än året innan (336). Antalet besvär över generalplaner ökade, år 2011 väcktes 176 mål och året innan 127. Trots ökningen i antalet mål förkortades den genomsnittliga handläggningstiden för planläggningsbesvär vid de regionala förvaltningsdomstolarna till 9,7 månader från 11,5 månader året innan. Under verksamhetsåret inkom 477 besvär i skjutvapenärenden till de regionala förvaltningsdomstolarna (exkl. Ålands förvaltningsdomstol). Antalet skjutvapenärenden minskade från 549 året innan. Till högsta förvaltningsdomstolen inkom 68 skjutvapenärenden (72 året innan). De regionala förvaltningsdomstolarna avgjorde fler skjutvapenärenden än vad som blev anhängiga under verksamhetsåret. Genom en lagändring har villkoren för skjutvapentillstånd åtstramats och preciserats, vilket kan ha effekt på antalet besvär. Under verksamhetsåret inkom 391 tjänstemannaärenden till de regionala förvaltningsdomstolarna. Ärenden som gäller kommunala och evangelisk-lutherska kyrkans tjänstemän överklagas hos regionala förvaltningsdomstolar. Ärenden som gäller statstjänstemän överklagas hos tjänstemannanämnden och därifrån överklagas de för närvarande direkt till högsta förvaltningsdomstolen. Av de till de regionala förvaltningsdomstolarna inkomna tjänstemannaärendena gällde 266 kommunala och 18 kyrkliga tjänstemän. Till högsta förvaltningsdomstolen inkom från de regionala förvaltningsdomstolarna 107 mål som gäller kommunala tjänstemän och 9 mål som gäller kyrkliga tjänstemän samt från tjänstemannanämnden 93 ärenden som gäller statstjänstemän. I regeringens proposition 61/2011 rd föreslås att statstjänstemannalagen ändras så att det allmänna besvärsförbudet i statstjänstemannalagen upphävs. Tjänstemannanämnden slopas och ärendena där skulle överföras till förvaltningsdomstolarna. Om de föreslagna ändringarna förverkligas kommer det in fler mål till förvaltningsdomstolarna och förutsätter beredskap och tryggande av verksamhetsbetingelserna. Muntliga förhandlingar, syneförrättningar och inspektioner År 2011 höll förvaltningsdomstolarna 553 muntliga förhandlingar (534 året innan) och 95 syneförrättningar (81 året innan). Därtill ordnade Vasa förvaltningsdomstol 6 inspektioner i vatten- och miljöärenden.
22 5.1.2 Marknadsdomstolen Under verksamhetsåret inkom 511 nya rättskipningsmål till marknadsdomstolen d.v.s. 180 färre än året innan. Minskningen syntes särskilt i antalet besvär över upphandlingsärenden. 4 1 5 77 2 27 Offentlig upphandling 79 % Konkurrensbegr. 0,4 % OtillbFörfL 5 % Konsumentskydd 1 % Elmarknad 15 % Övriga ärenden 0,2 % 399 Bild 5. Till marknadsdomstolen 2011 inkomna rättskipningsmål uppdelade enligt huvudgrupp. Det är svårt att ange en enskild orsak till variationen i och minskningen av antalet mål och ärenden och därmed går det heller inte att uppskatta hur bestående denna situation kommer att vara. Möjligtvis har kunnandet inom upphandling ökat bl.a. tack vare fortbildning samt upphandlingskretsar och andra samupphandlingsarrangemang. Upphandlingslagen som trädde i kraft sommaren 2010 och särskilt det däri ingående förfarandet med upphandlingsrättelse, där upphandlingsenheten själv kan rätta sitt eventuellt felaktiga upphandlingsbeslut, kan ha någon inverkan på saken. Å andra sidan har svårighetsgraden av frågorna som förts till marknadsdomstolen tydligt ökat, vilket beror på lagens komplexitet. Under verksamhetsåret höll marknadsdomstolen muntliga förberedelsesammanträden samt muntliga förhandlingar nästan i alla konkurrens- och marknadsrättsliga mål. 5.1.3 Försäkringsdomstolen Under verksamhetsåret inkom till försäkringsdomstolen 7 318 ärenden, vilket var 3 procent mindre än året innan. De största sakgrupperna vid försäkringsdomstolen var ärenden som gäller arbetspen- 4 Till marknadsdomstolen 2009 2011 inkomna rättskipningsmål uppdelade enligt huvudgrupp. Bilaga 4.
23 sion, folkpension, arbetsolycksfall, sjukförsäkringslagen och utkomstskydd för arbetslösa. Den ekonomiska recessionen har inte synts i antalet ärenden som inkommit till försäkringsdomstolen på det sätt som förväntats. I fråga om arbetspensionsärenden kan även skönjas att de så kallade stora åldersklasserna har gått eller håller på att gå i ålderspension från arbetslivet. Besvärsnämnden för social trygghet har inte heller avarbetat sin målanhopning i den grad att det ännu skulle synas i antalet ärenden som kommer in till försäkringsdomstolen. 5 Bostadsbidrag 5 % Folkpension 12 % Rehabilitering 5 % Studiestöd 4 % 288 744 1672 513 401 854 341 310 787 209 66 Lönegaranti 1 % Brottsskadeärenden 3 % Förmåner beviljade enl. SjukförsL 11 % Tillämpning av social trygghet 1 % Mililtärskador 2 % Olycksfall 13 % 969 123 41 Arbetspension 22 % Utkomstskydd för arbetslösa 10 % Handikapp- och vårdbidrag 4 % Övriga ärenden 7 % Bild 6. Till försäkringsdomstolen 2011 inkomna rättskipningsärenden uppdelade enligt huvudgrupp. Försäkringsdomstolen prövar besvärsmål, ansökningar om undanröjande och besvär över beslut om undanröjande som meddelats av en besvärsnämnd. Handläggningen av målen vid försäkringsdomstolen är i regel skriftlig. Under verksamhetsåret höll försäkringsdomstolen två muntliga förhandlingar liksom året innan. Därtill ordnade försäkringsdomstolen tre förstärkta sammanträden och ett plenum år 2011. I 13,8 procent av de besvärsmål som försäkringsdomstolen avgjorde ändrades beslutet av den lägre instansen. 139 ansökningar om undanröjande avgjordes. Av dem bifölls 15,1 procent. Under samma tid avgjordes 109 besvär över undanröjande. I 6,4 procent av dessa fall ändrades den lägreinstansens beslut. Dessutom avgjordes 9 andra ansökningar, av vilka 33,3 procent bifölls. I 3,4 procent av fallen avvisades ändringsansökan utan prövning. 5 Till försäkringsdomstolen 2009 2011 inkomna rättskipningsärenden uppdelade enligt huvudgrupp. Bilaga 5.
24 5.1.4 Högsta förvaltningsdomstolen Den i åratal fortsatta ökningen av antalet inkomna mål bröts under verksamhetsåret, för år 2011 inkom det till högsta förvaltningsdomstolen 4 044 mål, vilket är några hundra färre ån åren innan. 6 633 17 459 211 Statsrätt och allmän förvaltning 11 % Självstyrelse 5 % Utlänningsärenden 24 % 341 Byggande 10 % Miljö 8 % 957 Social- och hälsovård 18 % 715 313 398 Ekonomisk verksamhet, inkl. trafik och kommunikation 8 % Skatter 16 % Övriga ärenden 0,4 Bild 7. Till högsta förvaltningsdomstolen 2011 inkomna rättskipningsmål uppdelade enligt huvudgrupp. 6 Till högsta förvaltningsdomstolen 2009 2011 inkomna rättskipningsärenden uppdelade enligt huvudgrupp. Bilaga 5.
25 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % Övriga myndigheter Statsrådet och ministerier Besvärsnämnder Försäkringsdomstolen Marknadsdomstolen Regionala förvaltningsdomstolar 0 % 2008 2009 2010 2011 Bild 8. Till högsta förvaltningsdomstolen 2008 2011 inkomna rättskipningsmål enligt myndighet. År 2011 anhängiggjordes klart färre skattemål än förr, d.v.s. 68 procent mindre än året innan. Minskningen i antalet skattemål beror till stor del på att det under 2008 2010 årligen inkom några hundra ansökningar om undanröjande i beslut om farledsavgifter till högsta förvaltningsdomstolen. Besvären över bilbeskattningen har även minskat. Likaså inkom det färre social- och hälsovårdsärenden samt markanvändnings- och byggärenden samt miljöärenden. Tydligt fler utlänningsärenden än tidigare år inkom, nästan uppskattade 1 0000 ärenden. Antalet har mer än fördubblats på två år och även ökningen från året innan är 38 procent. Antalet tjänstemanna- ärenden ökade också. För första gången anhängiggjordes fler besvärstillståndsärenden än besvärsmål. 1 913 besvärsmål (47,3 procent) och 1 930 ansökningar om besvärstillstånd (47,7 procent) kom in. I utlänningsären- i relation till den bör besvärstillstånd sökas och därmed syns ökningen i antalet utlänningsärenden andra ärenden även som en ökning i den relativa andelen besvärstillståndsärenden. Likaså syns t.ex. ändringarna i markanvändnings- och bygglagen om utvidgningen av besvärstillstånd i högsta för- av besvär över valtningsdomstolen. Liksom förrr utgörs den största delen av de inkomna ärendena eller ansökningar om besvärstillstånd i beslut av de regionala förvaltningsdomstolarna. I de avgjorda målen gavs ett avgörande i sak i 2 062 mål, d.v.s. i 48,8 procent av målen. Under samma tid avgjordes 1 802 besvärstillståndsärenden (42,7 procent) och 302 ansökningar som gällde extraordinärt ändringssökande (7,1 procent). Under verksamhetsåret höll högsta förvaltningsdomstolen syn i fyra mål och muntlig förhandling i nio mål. I tio mål sändes en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen.
26 5.2 Publicering av förvaltningsdomstolarnas beslut och tillgång till information Öppenhet är en del av modern rättsvård. Förutom att förvaltningsdomstolarna har ökat publiceringen av beslut i Finlex-databasen har de även informerat mer om beslut. Det väsentliga i att informera är informationsförmedling om avgöranden som gäller medborgare i allmänhet och som är intressanta, även om de inte har dagsaktuellt nyhetsvärde. I förvaltningsdomstolarnas informationsverksamhet har jämlikhet och förvaltningsrättskipningens rättssäkerhetsuppgift traditionellt betonats. Förvaltningsdomstolarnas beslut har en styreffekt vid förvaltningsmyndigheternas beslutsfattande. Även om högsta förvaltningsdomstolens avgöranden inte är rättsligt bindande, har dessa avgöranden dock en stor vikt i avgörandepraxis vid förvaltningsdomstolarna och vid myndigheterna. Publiceringen av förvaltningsdomstolsbeslut kan minska antalet omprövningar och överklaganden, då man vet hur en liknande sak redan har avgjorts vid en förvaltningsdomstol. Vikten av att publicera de regionala förvaltningsdomstolarnas beslut accentueras särskilt då det gäller mål där ändringssökandet hos högsta förvaltningsdomstolen har begränsats med besvärsförbud. Genom publicering av beslut görs förvaltningsdomstolens beslut tillgängligt även för andra än parterna och den myndighet som fattat det överklagade beslutet. Både forskare och medier visar ett allt större intresse för förvaltningsdomstolarnas avgöranden. Det ökande intresset syns bl.a. i det att information om beslut och om andra handlingar begärs ut klart mer än förr. Även forskare, särskilt postgraduala, har i en allt ökande grad anhållit om forskningstillstånd för att kunna bekanta sig med handlingarna i mål som handläggs vid förvaltningsdomstolarna. Förvaltningsdomstolarna publicerar sina beslut i internet i Finlex- och Edilexförfattningsdatabankerna och därtill på sina egna webbplatser samt skickar pressmeddelanden om de viktigaste besluten. Under verksamhetsåret 2011 publicerade de regionala förvaltningsdomstolarna i Finlex fler referat än förr, totalt 156 d.v.s. 0,7 procent av de avgjorda målen. Målet för förvaltningsdomstolarna under verksamhetsåret var att öka antalet Finlex-beslut och förvaltningsdomstolarna lyckades nå detta. Därtill har förvaltningsdomstolarna även andra sätt att informera om sina avgöranden. Kuopio förvaltningsdomstol sänder de lokala medierna varje vecka en förteckning med mål som väckts i offentliga sakgrupper och Vasa förvaltningsdomstol en förteckning med avgjorda mål. Marknadsdomstolen publicerar i Finlex och på sin webbplats i regel alla mål som avgjorts i sak. Under verksamhetsåret publicerades 415 avgöranden. Försäkringsdomstolen publicerade år 2011 27 beslut i Finlex d.v.s. 0,4 procent av de avgjorda målen. Antalet publicerade beslut ökade något från året innan. Försäkringsdomstolen strävar efter att publicera sådana fall som är av principiell betydelse vid avgörandet av socialförsäkringsmål. Enskilda fall där avgörandet baserar sig på individuell prövning har försäkringsdomstolen inte funnit nödvändiga att publicera. Högsta förvaltningsdomstolen har under hela sin verksamhetsperiod publicerat de principiellt mest betydande avgörandena i sin årsbok. Till årsboken väljs sådana beslut som har betydelse för tilllämpning av lagen i motsvarande situationer eller som annars är av allmän betydelse. HFD publicerar även korta referat. Nämnda beslut publiceras även i Finlex och i Edilex. År 2011 meddelade
27 högsta förvaltningsdomstolen 120 årsboksavgöranden d.v.s. fler än året innan. Därtill publicerade högsta förvaltningsdomstolen 52 korta referat på sin webbplats. 6. FUNKTIONELL EFFEKTIVITET 6.1 Förvaltningsdomstolarnas funktionella effektivitet 6.1.1 Anslag och verksamhetsutgifter I statsbudgeten och tilläggsbudgetarna för år 2011 var totalbeloppet av anslagen till justitieministeriets förvaltningsområde 845 362 000 euro, vilket motsvarade 1,64 procent av de totala anslagen i statsbudgeten till alla förvaltningsområdena (51 416 571 000 euro). Domstolsväsendets andel av anslagen till justitieministeriets förvaltningsområde var 258 129 000 euro d.v.s. 30,53 procent. Totalbeloppet av anslagen till förvaltningsdomstolarna var 53 698 000 euro d.v.s. 20,8 procent av anslagen till domstolsväsendet och bara cirka 6,4 procent av anslagen inom justitieministeriets förvaltningsområde samt endast 0,104 procent av det totala beloppet av anslagen i statsbudgetpropositionen. Andelen är mycket liten jämfört med hur stor betydelse förvaltningsdomstolarna har för förverkligandet av rättssäkerheten. Förvaltningsdomstolarnas realiserade verksamhetsutgifter 2010 och 2011 (1 000 ) Realiserade utgifter 2010 Realiserade utgifter 2011 Ändring jmfrt med året innan Uppskattning i statsbudgeten 2011 Jämfört med målet Regionala förv.domstolar 32 746 32 638 0,0 % 33 150 1,0 % Marknadsdomstolen 2 190 2 197 0,0 % 2 400 2,0 % Försäkringsdomstolen 7 548 7 502-1,0 % 8 150-3,0 % Högsta förvaltningsdomstolen 9 858 10 073 2,0 % 10 340-3,0 % Sammanlagt 52 342 52 410 0,0 % 54 040-0,1 % Verksamhetsutgifterna för Ålands förvaltningsdomstol ingår i verksamhetsutgifterna för Ålands tingsrätt. Hyrorna för förvaltningsdomstolarnas lokaler utgör efter personalutgifterna den största enskilda kostnadsposten. Hyrorna för lokalerna ingår i domstolarnas verksamhetsutgifter. Hyresavtalen har ingåtts mellan justitieministeriet och olika hyresvärdar. År 2011 var hyrorna för förvaltningsdomstolarnas lokaler sammanlagt 5 063 000 euro. Hyrornas andel av verksamhetsutgifterna var cirka 10 procent liksom året innan. 7 7 Utvecklingen av förvaltningsdomstolarnas verksamhetsutgifter 2006 2011. Bilaga 10.
28 6.1.2 Kvantitativa mål och utfall 8 Antalet ärenden som förvaltningsdomstolarna (exkl. Ålands förvaltningsdomstol ) satt som mål att avgöra 2011 och utfallet Mål Utfall Differens Regionala förvaltningsdomstolar 22 740 21 948-891 Marknadsdomstolen 600 610 10 Försäkringsdomstolen 8 000 7 210-790 Högsta förvaltningsdomstolen 4 300 4 225-75 Under verksamhetsåret avgjorde förvaltningsdomstolarna sammanlagt 33 993 mål och ärenden. De regionala förvaltningsdomstolarna, försäkringsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen nådde de på förhand uppställda resultatmålen. Dock nåddes inte de kvantitativa mål som uppställts vid resultatförhandlingarna med ministeriet helt vid alla förvaltningsdomstolar. Marknadsdomstolen överskred målen något. Då målen uppställs för det kommande året finns det inte exakta uppgifter om hurdana ärenden som inkommer till domstolen i fråga och om vilka ändringar som sker i antalet inkommande ärenden. I lagstiftningen och å andra sidan i förvaltningens beslutsfattande samt vid förvaltningsdomstolarna liksom även vid unionens domstol kan linjedragningar göras, vilket multipliceras i tusentals förvaltningsbeslut, vilket reflekteras i antalet överklaganden. Hur målen uppnås påverkas förutom av antalet inkomna ärenden hur omfattandena ärendena är samt vilket innehåll rättstvisterna har samt antalet muntliga förhandlingar. 6.1.3 Handläggningstider och tider för anhängighet Med tanke på effekten av domstolarnas verksamhet är det centralt att tillgången till rättssäkerhet även förverkligas tidsmässigt. En skyndsam handläggning av ärenden vid förvaltningsdomstolarna har en stor betydelse för såväl parten som den offentliga förvaltningen och näringslivet. Handläggningstider för avgjorda mål och ärenden Handläggningstiden för avgjorda mål räknas i justitieministeriets statistik från att målet har inkommit till förvaltningsdomstolen. Systemet gör det ännu inte möjligt att statistikföra handläggningen av ärenden under deras hela livscykel. Granskningen av handläggningstidens skälighet kan enligt rättspraxis vid Europadomstolen dock inte begränsas till ett skede av processen, utan därutöver krävs att rättegången i flera instanser i sin helhet inte dröjer för länge. För att förbättra uppföljningen av helhetshandläggningstiden har målhanteringen vid högsta förvaltningsdomstolen och Helsingfors förvaltningsdomstol ändrats under verksamhetsåret så att den visar målets helhetshandläggningstid räknat från myndighetsbeslutet (se logistikprojektet punkt 4.3.2). Enligt statsbudgetpropositionen för år 2011 var målet vid förvaltningsdomstolarna att förkorta handläggningstiderna och särskilt att minska antalet ärenden som varit anhängiga över 12 månader. Ett mål var även att minska skillnaderna i de genomsnittliga handläggningstiderna mellan de regio- 8 Förvaltningsdomstolarnas resultat 2011. Bilagorna 9 A 9 F
29 nala förvaltningsdomstolarna till mindre än tre månader. Skillnaderna har minskat från 5,4 månader år 2005 till 4,8 månader år 2010. Under verksamhetsåret var skillnaden mellan de regionala förvaltningsdomstolarnas längsta (10,7 månader) och kortaste (5,0 månader) genomsnittliga handläggningstid fortfarande 5,7 månader och därmed nåddes målet på under tre månader inte. Skillnaden i genomsnittlig handläggningstid ökade med en månad från året innan. Skillnaderna i handläggningstiderna för huvudsakliga sakgrupper varierade också fortsättningsvis vid de regionala förvaltningsdomstolarna. 9 Målet på en genomsnittlig handläggningstid på 7,8 månader som ställts vid resultatförhandlingarna för de regionala förvaltningsdomstolarna (exkl. Ålands förvaltningsdomstol). Den genomsnittliga handläggningstiden ökade från 7,3 månader året innan till 7,8 månader. Genomsnittlig handläggningstid (i månader) för avgjorda ärenden 2005 2011 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Regionala förvaltningsdomstolar 8,4 8,3 9,3 9,2 7,8 7,3 7,8 Ålands förvaltningsdomstol 3,4 5,1 5,7 3,7 5,4 6,5 7,3 Marknadsdomstolen 6,2 13,5 14,1 14,1 10,0 8,7 8,3 Försäkringsdomstolen 14,0 14,5 15,0 13,6 10,9 10,8 11,5 Högsta förvaltningsdomstolen 10,6 10,3 9,8 9,9 10,2 11,1 12,2 16 14 12 10 8 6 4 2 Regionala förvaltningsdomstolar Ålands förvaltningsdomstol Marknadsdomstolen Försäkringsdomstolen Högsta förvaltningsdomstolen 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Bild 9. Genomsnittlig handläggningstid (i månader) för rättskipningsmål som avgjorts 2005 2011. Av målen avgjordes cirka 42 procent snabbare än på sex månader, cirka 77 procent snabbare än på 12 månader (på 6 12 månader cirka 35 procent) och 19 procent dröjde i förvaltningsdomstolen över ett år. De genomsnittliga handläggningstiderna enligt huvudgrupp varierade ganska mycket. De längsta genomsnittliga handläggningstiderna i huvudgrupperna hade överklaganden som gällde 9 Handläggningstider i månader för mål som avgjorts vid de regionala förvaltningsdomstolarna (exkl. Ålands förvaltningsdomstol) uppdelade enligt huvudgrupp. Bilaga 6.
30 självstyrelse, skatteärenden, byggande och miljö. I dessa var handläggningstiden 9,4 12,1 månader. 10 Den genomsnittliga handläggningstiden vid marknadsdomstolen var under verksamhetsåret 8,3 månader, då den året innan var 8,7 månader. Målet på 8 månaders handläggningstid nåddes inte riktigt. Den genomsnittliga handläggningstiden vid försäkringsdomstolen förlängdes något jämfört med fjolåret. Under verksamhetsåret var den 11,5 månader. Försäkringsdomstolen avgjorde cirka 10,4 procent av ärendena snabbare än på sex månader och cirka 63,5 procent snabbare än på ett år (på 6 12 månader 53,1 procent). Kortast var handläggningstiden i rehabiliteringsärenden, som avgjordes i snitt på 7,2 månader. Längst var handläggningstiderna i lönegarantiärenden (16,8 månader) och i brottsskadeärenden (14,8 månader). Vid högsta förvaltningsdomstolen förlängdes den genomsnittliga handläggningstiden från 11,1 månader till 12,2 månader. 11 Målet på 9,5 månader nåddes inte. Handläggningstiderna varierar enligt målets processuella karaktär. I besvärsmål var handläggningstiden 13,7 månader och i besvärstillståndsärenden 10,7 månader. Snabbast behandlades mentalvårdsärendena där handläggningstiden stannade på 3,1 månader. Även utkomststödsärenden, fångvårdsärenden och valärenden behandlades klart skyndsammare än snittet. I utlännings- samt social- och hälsovårdsärenden, där besvärstillståndssystemet används, är handläggningstiderna kortare än snittet. Längst är handläggningstiderna i miljömål, där största delen avgörs av en sammansättning med utöver fem lagfarna domare även med två sakkunnigledamöter inom miljöområdet. 12 Sammansättningar med färre ledamöter Som ett medel att förkorta handläggningstiderna vid förvaltningsdomstolarna har setts sammansättningar med färre ledamöter. Vid regionala förvaltningsdomstolar började man utnyttja sammansättningar med färre ledamöter från början av år 2007, då lagändringen som gjorde detta möjligt trädde i kraft. Under verksamhetsåret avgjordes i endomarsammansättning ca 21 procent av målen (22 procent år 2010) och i en sammansättning med två domare ca 31 procent av målen (31 procent år 2010). I fyra regionala förvaltningsdomstolar avgjordes över hälften av målen av en sammansättning med en eller två ledamöter. Vid Vasa förvaltningsdomstol behandlades ca 50 procent av målen i miljö- och vattenärenden i en mindre sammansättning (1 3 ledamöter). Ålands förvaltningsdomstol ingår inte i siffrorna ovan. Enligt förvaltningsdomstolarna har sammansättningarna med färre ledamöter ökat verksamhetsresultatet och förkortat handläggningstiderna. Å andra sidan kan det uppstå tillämpningsproblem om huruvida en sammansättning med färre ledamöter de facto kan utnyttjas. Nyttjande av mindre sammansättningar kan i sin tur försvaga enhetligheten i rättspraxis, vilket sedan kan leda till ökad besvärsfrekvens till högsta förvaltningsdomstolen. Även i marknadsdomstolen har det fr.o.m. början av juni 2010 varit möjligt att avgöra vissa mål i en sammansättning med en lagfaren ledamot. I regeringens proposition om utveckling av försäkringsdomstolens verksamhet (RP 281/2010 rd) föreslås också lättare beslutssammansättningar och en möjlighet att avgöra rättskipningsmål utan ett formellt sammanträde. Projektet förföll dock, men har intagits i det nya regeringsprogrammet. 10 Åldersstruktur av rättskipningsmål som avgjorts vid de regionala förvaltningsdomstolarna 2009 2011. Bilaga 6 11 Handläggningstider för rättskipningsmål som avgjorts vid högsta förvaltningsdomstolen 2009 2011 enligt huvudgrupp. Bilaga 7 12 Åldersstruktur av rättskipningsmål som avgjorts vid högsta förvaltningsdomstolen 2009 2011. Bilaga 7
31 Tider för anhängighet Med tid för anhängighet avses i detta sammanhang den tid som vid en enskild regional förvaltningsdomstol har använts för handläggning och avgörande av ett mål. Målsättningen för förvaltningsdomstolarna var att minska andelen mål som varit anhängiga längre än ett år så att det vid utgången av verksamhetsåret inte skulle finnas fler än 1 000 mål som är äldre än 12 månader, då det vid ingången av verksamhetsåret fanns 1 117 sådana mål. De huvudgrupper som varit längst anhängiga var skatter, miljö och självstyrelse. Det kvantitativa målet nåddes inte, men antalet mål som varit anhängiga ett år utgjorde ca 8 procent av alla anhängiga mål och därmed understeg procentandelen det mål på mindre än 10 procent som uppställts i budgetpropositionen för år 2011. 13 2600 2400 2200 2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 HelsingforsTavastehus Kouvola Kuopio Uleåborg Rovaniemi Åbo Vasa <3 mån 3-<6 mån 6-<9 mån 9-<12 mån 12<18 mån >18 mån Bild 10. Åldersstruktur av anhängiga rättskipningsmål 31.12.2011 per förvaltningsdomstol. 13 Genomsnittlig tid för anhängighet av rättskipningsmål vid de regionala förvaltningsdomstolarna (exkl. Ålands förvaltningsdomstol). Bilaga 8.
32 1200 1000 800 600 400 200 0 <=3 mån 3<=6 mån 6<=9 mån 9<=12 mån 12<18 mån 18<24 mån Bild 11. Åldersstruktur av anhängiga mål vid de regionala förvaltningsdomstolarna (exkl. Ålands förvaltningsdomstol) uppdelade enligt huvudgrupp 31.12.2011. I försäkringsdomstolen ökade antalet mål som varit anhängiga längre än 12 månader något. I slutet av verksamhetsåret fanns det 685 sådana anhängiga mål (537 mål året innan). Å andra sidan sjönk antalet mål som varit anhängiga längre än 24 månader under verksamhetsåret. I rättskipningsmål var den genomsnittliga tiden för anhängighet 5,3 månader (4,8 månader året innan). 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 <=3mån 3<=7mån 7<=9mån 9<11mån 11<12må n 12<13må n över 13 mån Bild 12. Åldersstruktur av anhängiga rättskipningsmål vid försäkringsdomstolen uppdelade enligt huvudgrupp 31.12.2011.
33 Vid högsta förvaltningsdomstolen ökade antalet mål som varit anhängiga längre än 12 månader något. Av anhängiga mål hade 24,9 procent varit anhängiga längre än 12 månader (1 077 mål). Året innan var antalet 991 mål. 6.2 Förvaltningsdomstolarnas produktivitet (avgjorda mål och ärenden/årsverke) Relationstalet avgörande/årsverke har använts för beskrivning av produktiviteten för förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Denna mätare beskriver den genomsnittliga situationen. Den beaktar inte skillnader mellan olika ärendegrupper och hur krävande de avgjorda ärendena är. Målen som handläggs vid förvaltningsdomstolarna omfattar ett vitt spektrum av frågor och då kan arbetsmängden och kravnivån som förutsätts för avgörandet av ett enskilt mål vara mycket olika. Relationstalet, det s.k. produktivitetsmålet, som använts för beskrivning av produktivitet utgör en central resultatmätare som använts vid de årliga resultatförhandlingarna mellan förvaltningsdomstolarna och justitieministeriet. Målen är kalkylmässiga och de har uppställts med beaktande av domstolarnas arbetssituation och övriga verksamhetsförutsättningar. Vid förvaltningsdomstolarna handläggs årligen mer än 22 000 mål, och därmed kan relationstalet som används anses statistiskt befogat då förvaltningsdomstolarnas verksamhet jämförs som en helhet från år till år. För år 2011 hade det genomsnittliga produktivitetsmålet för de regionala förvaltningsdomstolarna (exkl. Ålands förvaltningsdomstol) uppställts till 51 avgöranden per årsverke. Förvaltningsdomstolarna underskred produktivitetsmålet en aning. Antalet avgöranden per årsverke var 49 (50 året innan). Nyckeltalen som beskriver produktiviteten vid de regionala förvaltningsdomstolarna varierade från 28 avgöranden till 60 avgöranden per årsverke. Vid jämförelse av resultaten bör skillnaderna i ärendestrukturen vid de olika förvaltningsdomstolarna beaktas. Högsta förvaltningsdomstolen nådde nästan målet på 43 avgöranden per årsverke, eftersom dess nyckeltal var 42 (43 året innan). Marknadsdomstolen nådde målet på 21 avgöranden (24 året innan). Försäkringsdomstolen blev en aning från sitt produktivitetsmål som var 73 avgöranden per årsverke. Försäkringsdomstolens nyckeltal blev 67 (68 året innan). 6.3 Lönsamhet (verksamhetsutgifter/avgjorda mål och ärenden, euro) Pris per avgörande (euro/avgörande) vid förvaltningsdomstolarna (exkl. Ålands förvaltningsdomstol) Utfall 2008 Utfall 2009 Utfall 2010 Utfall 2011 Resultatavtal 2011 mål Jfrt med målet Förvaltningsdomstolarna 1 385 1 495 1 433 1 487 1 418 5 % Marknadsdomstolen 2 983 3 273 3 188 3 601 3 584 0 % Försäkringsdomstolen 770 1 013 1 006 1 041 969 7 % HFD 2 499 2 458 2 347 2 385 2 405-1 % Högsta förvaltningsdomstolen underskred och de övriga förvaltningsdomstolarna överskred målet som uppställts för kostnad per avgörande. I de övriga förvaltningsdomstolarna har de ökande verk-
34 samhetsutgifterna direkt påverkat verksamhetens lönsamhet och de anhängiga besvärens ärendestruktur har inte varit ägnade att underlätta situationen. 6.4 Besvärsfrekvens och ändring av beslut vid högsta förvaltningsdomstolen Besvärsfrekvensen och ändringen av beslut ger ensamt inte en tillförlitlig bild av arbetets kvalitet vid en enskild domstol. Benägenheten att söka ändring och ändring av beslut i högsta instans kan föranledas av omständigheter som inte beror på förstainstansdomstolen som t.ex. att det är typiskt för förvaltningsrättskipningen att ny utredning kan framställas i olika skeden av handläggningen. Ärenden av ekonomiskt intresse och i övrigt betydande ärenden ökar en parts eller en myndighets benägenhet att överklaga hos högsta förvaltningsdomstolen. Omständigheter som ökar besvärsfrekvensen är billigheten av överklagande, parternas intressekonflikter, behovet att trygga enhetligheten i rättspraxis samt mångtydigheten av både lagstiftning och rättsfrågor. Av schemat nedan framgår besvärsfrekvensen d.v.s. hur stor del av de regionala förvaltningsdomstolarnas (inkl. Ålands förvaltningsdomstol) och marknadsdomstolen beslut som överklagades hos högsta förvaltningsdomstolen under åren 2004 2011. Exempelvis överklagades år 2011 ca 16,1 procent av de regionala förvaltningsdomstolarnas beslut. Under hela granskningsperioden är procenttalen relativt jämna, även om det vid någon enskild domstol kan finnas variation som inte syns här. På det hela taget visar siffrorna att förvaltningsdomstolarna har befäst sin position som allmänna regionala fullföljdsdomstolar och att deras avgöranden håller en hög kvalitet. Det bör noteras att marknadsdomstolens beslut i förvaltningsrättskipningsärenden såsom konkurrensbegränsningsärenden, upphandlingsärenden och energimarknadsärenden överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen. Övriga mål överklagas hos högsta domstolen. 30 25 24 20 15 17,1 14,7 14,7 14,3 14,4 13,8 17,5 17,5 16 16,4 16,1 15,1 Förv.domstolar Markn.domstolen 10 10,4 10,2 10,5 5 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Bild 13. Besvärsfrekvens 2004 2011 (i procent).
35 Av schemat nedan framgår å sin sida hur många procent av de regionala förvaltningsdomstolarnas (inkl. Ålands förvaltningsdomstol) och marknadsdomstolens beslut har ändrats i högsta förvaltningsdomstolen under åren 2002 2011. Av de regionala förvaltningsdomstolarnas beslut ändras domslutet årligen i cirka 10 procent av målen och andelen har hållits relativt jämn från år till år. Däremot har det funnits variation i ändringsprocenten av marknadsdomstolens beslut. I siffrorna ingår de beslut av högsta förvaltningsdomstolen i vilka slutresultatet har varit Beslutet ändras, Ärendet återförvisas eller Ansökan bifalls. 35 30 29,2 25 26 26,9 Förv..domstolarna totalt Marknadsdomstolen 20 19,3 15 15,4 14,7 10 11,5 9,4 11,9 11,8 11,5 11,2 11,5 9,7 9,5 9,6 5 5,4 5,7 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Bild 14. Ändring av överklagade beslut 2002 2011. 6.5 Kvalitetskontroll 6.5.1 Förvaltningsdomstolarnas gemensamma kvalitetssystem År 2006 inleddes ett kvalitetsprojekt för utveckling av förvaltningsdomstolarnas växelverkan samt för definiering av de kvalitativa målen för rättskipningen och för utveckling av utvärderingen. I detta sammanhang inleddes utarbetandet av gemensamma verksamhetsberättelser. Förvaltningsdomstolarnas utsätts konstant för trycket att förbättra resultatet, då verksamhetsanslagen och personalen minskar samtidigt som lagstiftningen blir mer komplicerad och internationell och personalen åldras. I budgetförhandlingarna utvärderas förvaltningsdomstolarnas verksamhet nästan enbart utifrån antalet avgjorda ärenden så att man räknar produktivitets- och effektivitetstal. Ändå utgör beslut av hög kvalitet och skyndsam rättskipning kärnan av domstolarnas verksamhet. Det går inte att pruta på kvaliteten ens under hårda sparkrav.
36 Kvalitetsarbete är inte något nytt. Redan fr.o.m. slutet av 1960-talet har högsta förvaltningsdomstolen utarbetat memorandum om hur domskälen ska utvecklas och hur faktum ska utredas. Förhandlingsdagar för länsrätter började arrangeras år 1968. Kvalitetsarbetet har blivit en del av vardagen i rättsväsendet. Var och en domstol utvecklar sin verksamhet och planerar sina kvalitetsprojekt från sina egna utgångspunkter. Goda förfaranden och idéer utväxlas bl.a. på de årliga förhandlingsdagarna för överdomare och förvaltningschefer. Kvalitetsarbete utgörs också av utvecklingsprojekt med syfte att effektivisera handläggningen av mål, som exempel kan nämnas förvaltningsdomstolarnas mätararbetsgrupp och skapandet av ett uppföljningsoch larmsystem för målhanteringssystemet. Enligt grundlagen ska högsta förvaltningsdomstolen följa upp enhetligheten i rättskipningen och handläggningstider vid förvaltningsdomstolarna samt resursernas tillräcklighet vid dessa domstolar. Kvalitetsarbete utgörs bl.a. av de traditionella förvaltningsdomstolsdagarna som högsta förvaltningsdomstolen organiserar och där cirka 300 domare, föredragande och assisterande rättskipningspersonal från förvaltningsdomstolarna samlas för att höra om aktuella samhälleliga teman. Temat för dagarna år 2011 var Rättsstaten i en föränderlig värld. Åhörarna hörde anföranden om såväl den europeiska finanskrisen som ungdomar som framtidens resurs m.a.o. om teman som i förvaltningsdomstolarnas vardagliga arbete kommer fram genom enskilda överklaganden t.ex. som skattebesvär, miljömål eller frågor som gäller undervisningsväsendet. 6.5.2 Förvaltningsdomstolarnas interna kvalitetsarbete Minskningen av anslag och gallringen av personalresurser har lett till att man har blivit tvungen att överväga och ändra på interna arbetsmetoder så att man har kunnat förbereda sig för risker i anslutning till minskning av personal och andra resurser. Internt kvalitetsarbete har utförts i alla förvaltningsdomstolar utifrån deras egna behov. Ett gemensamt mål har varit att utveckla arbetsmetoderna och att ta i bruk bästa förfaranden. Vid uppställande av mål och vid uppföljningen av utfallet samt vid motiveringen av personalen betonas betydelsen av gott ledarskap. Till exempel vid Helsingfors förvaltningsdomstol utvecklades systemet med ansvarsdomare vid sektioner och per sakgrupp. Hela domstolens gemensamma ansvarspersoner förordnades att följa med internationell rättspraxis och rapportera om unionsrätt och om rättspraxis vid Europadomstolen. I rotelförnyelsen som genomfördes vid förvaltningsdomstolen år 2010 för att trygga en enhetlig rättspraxis utarbetades gemensamma procedurregler och uppställdes enhetliga mål för handläggningstider för ärenden som fördelats på två eller fler sektioner. Även vid Tavastehus förvaltningsdomstol har uppföljningen av målens handläggningstider, sållningen av sammansättningar och prioriteringen av brådskande ärenden effektiviserats. Man har eftersträvat att ändra sättet att skriva rättskipningsbeslut till en klarare och kortare form, dock så att beslutens kvalitet inte blir lidande. I utvecklingssamtalen med rättskipningspersonalen har en utvärderingsmodell för föredragandenas och yngre domarnas kunnande och kompetensutveckling tagits i bruk. Vid Kouvola förvaltningsdomstol har förbättringen och utvecklingen av mötespraxis, startandet av uppföljningsdiskussioner och utvecklingen av arbetsmetoderna utsetts till föremål för utveckling. Genom dessa åtgärder önskar man att verksamhetens resultat, den jämna fördelningen av arbete och den noggrannare uppföljningen av olika sakgrupper förbättras samt att verksamheten i allmänhet fungerar bättre.
37 Vid Kuopio förvaltningsdomstol har man koncentrerat sig på att öka de yrkesmässiga färdigheterna genom ledarskap och särskilt genom ledning av kompetens. Under verksamhetsåret utgjorde utvecklingen av rapporteringen så att den motsvarar arbetsledningsbehov ett centralt utvecklingsobjekt. I samarbete med Justitieförvaltningens datateknikcentral skapades rapportmallar med hjälp av vilka utnyttjandet av förvaltningsdomstolens interna statistikuppgifter har effektiviserats samt ledningens möjligheter till uppföljning och beredskap har utvecklats. I rättskipningens utvecklingsforum genomfördes ett utredningsarbete som gällde materiell processledning i anslutning till bl.a. hur man tar kontroll över målet, hör parterna i processen, handläggningens offentlighet, utredning av rättskällor och motivering av beslut. Vid Uleåborgs förvaltningsdomstol ökades den interna informationsgången och planmässigheten förbättrades genom att fler möten hölls mellan olika personalgrupper. Vid mötena diskuterades föredragning och granskning av mål på så sätt att vars och ens styrkor kommer till användning. För att nå målet försökte man hålla sektionsgränserna flexibla och ge ansvar till de granskande ledamöterna samt iakttog hur ärendena fördelades mellan sektioner och föredragande. Resurser riktades till handläggningen av gamla mål som varit anhängiga i över ett år. Det mest centrala utvecklingsobjektet vid Rovaniemi förvaltningsdomstol under verksamhetsåret blev stödjandet av hela personalens välbefinnande i arbetet och att orka jobba samt upprätthållande av arbetsmotivationen då personalen känner sig oroade om arbetsplatserna ska bestå. Därtill fästes uppmärksamhet vid finslipning av arbetsmetoderna och tryggandet av tillräckligt överlappande kunnande. Vid Åbo förvaltningsdomstol betonades att resurserna fördelades jämnt i relation till hur krävande uppgifterna är. För att uppnå detta utnyttjades mätare som ska utarbetas samt intervjuades personal som arbetat vid olika sektioner och olika förvaltningsdomstolar. Vid Vasa förvaltningsdomstol inleddes förbättringen av arbetstillfredsställelsen och välbefinnandet i arbetet. Genom förnyelse och utveckling av handläggningsprocessen försöker man se till att arbetet fördelas jämnt och att arbetet belastar mindre. Genom att arbetsmetoderna utvecklas tas hänsyn till ändringar som sker i personalen. Marknadsdomstolen har på sin arkivbildningsplan av Riksarkivet fått ett förhandsgallringsbeslut, på basis av vilket arkivbildningsplanen kan fastställas och verkställas. Marknadsdomstolen har utvecklat sin interna informering genom att publicera dagordningarna och protokollen för mötena på sin elektroniska anslagstavla. Även introduktionsverksamheten i domstolen har effektiviserats genom att skapa fadderteam, där personer från olika personalgrupper ingår, och som kollektivt ansvarar för introduktionen av en person. Vidare har man satsat på utarbetande av olika interna anvisningar och guider samt på arbetsmiljöverksamhet. Spelregler för gott uppförande har lanserats. År 2011 satsade försäkringsdomstolen på att vidareutveckla uppföljningen av logistikprojektet. Därtill planerades ändringar i försäkringsdomstolens målhanteringssystem för att underlätta avgörandet av mål. Ett betydande utvecklingsprojekt var också uppdateringen av försäkringsdomstolens arkivbildningsplan och utvecklingen av diariet för administrativa ärenden så att dess ärendeklassificering motsvarar den uppdaterade arkivbildningsplanen. Det mest betydande interna utvecklingsprojektet vid högsta förvaltningsdomstolen var utvecklingen av målhanteringen så att man där inrättade ett larmsystem enligt modell från försäkringsdomstolen.
38 7. PERSONALRESURSER 7.1 Uppgifter om personalen 7.1.1 Allmänt Personalresurser vid förvaltningsdomstolarna (exkl. Ålands förvaltningsdomstol) Ändring från året innan Uppsk. för 2011 2008 2009 2010 2011 Regionala förvaltningsdomstolar 455,0 452,9 453,0 443,5-9,5 443,0 Marknadsdomstolen 26,0 28,5 28,6 28,9 0,3 29,0 Försäkringsdomstolen 117,0 113,3 110,9 107,6-3,3 109,0 Högsta förvaltningsdomstolen 98,8 96,7 99,7 99,5 0,0 101,0 Sammanlagt 696,8 691,4 692,2 679,5-12,5 682,0 De under verksamhetsåret realiserade årsverkena 14 vid alla förvaltningsdomstolar, totalt 679,5, understeg den vid resultatförhandlingarna uppskattade personalmängden på 682. Av förvaltningsdomstolarnas realiserade årsverken riktade sig 246,1 årsverken till domartjänster (241,5 året innan), 191,6 årsverken till föredragandetjänster och motsvarande tjänster (200,2 året innan) samt 233,9 årsverken till andra tjänster (250,3 året innan). Siffrorna ovan innehåller varken praktikanter eller med sysselsättningsmedel anställda. År 2011 stod cirka 86 procent av de anställda vid förvaltningsdomstolarna i ordinarie tjänsteförhållande till staten. Vid förvaltningsdomstolarna fanns det i slutet av år 2011 223 ordinarie domartjänster (224 året innan). Av dessa fanns 166 domartjänster vid regionala förvaltningsdomstolar, 8 vid marknadsdomstolen, 28 vid försäkringsdomstolen och 21 vid högsta förvaltningsdomstolen. Vid Ålands förvaltningsdomstol arbetar en förvaltningsdomare. De övriga ledamöterna i sammansättningarna är domare vid Ålands tingsrätt. 7.1.2 Personalens medelålder Personalens medelålder vid förvaltningsdomstolarna (exkl. Ålands förvaltningsdomstol) var i slutet av år 2011 47,9 år (48,1 år året innan). 15 Personalens medelålder vid de regionala förvaltningsdomstolarna (exkl. Ålands förvaltningsdomstol) var under verksamhetsåret 49,0 år (48,6 år året innan). Personalens medelålder varierade från 45,6 år till 51,9 år mellan de olika förvaltningsdomstolarna. Personalens medelålder vid marknadsdomstolen var 42,0 år, vilket var klart lägre än personalens medelålder vid de övriga förvaltningsdomstolarna. Personalens medelålder vid försäkringsdomstolen var 45,4 år och vid högsta förvaltningsdomstolen 50,0 år. 14 I tabellen ingår inte uppgifter om årsverken av praktikanter eller av personer som anställts med sysselsättningsmedel. 15 I siffrorna om medelålder ingår inte praktikanter eller med sysselsättningsmedel anställda.
39 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Över 55-45 - 54 år 35-44 år Under 35 Bild 15. Åldersstrukturen av förvaltningsdomstolarnas personal (exkl. Ålands förvaltningsdomstol) (i materialet ingår både ordinarie personal och visstidsanställda). 7.1.3 Personalens könsfördelning Av förvaltningsdomstolarnas personal (totalt 724 personer när även med sysselsättningsmedel anställda och högskolepraktikanter samt personer på oavlönad tjänstledighet räknas med) utgjorde kvinnorna en andel på 70,0 procent under verksamhetsåret (69,0 procent året innan) och männen en andel på ca 30,0 procent (31,0 procent året innan). Det fanns 623 ordinarie personal d.v.s. 86,0 procent av hela personalen. Av ordinarie personal utgjorde kvinnorna 69,5 procent och männen 30,5 procent. 7.2 Personalutbildning Vid förvaltningsdomstolarna är personalutbildningen en viktig del av utveckling och styrning. Utbildning som riktas till förvaltningsdomstolarna har i praktiken ordnats av justitieministeriet, förvaltningsdomstolarna och därtill har fortbildning inhämtats annorstädes. Vid domstolarna kartläggs utbildningsbehovet, skapas möjligheter för personalen att söka sig till utbildning och utvärderas hur fortbildningen påverkar personalens kunnande. Förvaltningsdomstolarna har sporrat personalen att fortbilda sig. Kurser via videolänk till olika förvaltningsdomstolar har förbättrat möjligheterna att delta i utbildning.
40 Justitieministeriet har tillsatt en styrgrupp, vars uppgift är styra planeringen av den kompletterande utbildningen för domare vid förvaltningsdomstolar, definieringen av fortbildningsbehovet och riktande av fortbildningen i enlighet med domstolarnas behov. Styrgruppen består av förvaltningsdomstolarnas överdomare samt företrädare för högsta förvaltningsdomstolen och justitieministeriets utbildningsenhet. Styrgruppen definierar strategiska linjer för fortbildningen, utbildningsbehovet både på lång sikt och på årsbasis. Gruppen utvärderar och utvecklar fortbildningen, godkänner den årliga utbildningsplanen, samlar ihop behov som kommit fram vid styrningen av domstolarna samt avtalar med överdomarna om utveckling av fortbildningspraxis. 7.2.1 Utbildning ordnad av förvaltningsdomstolarnas utbildningsarbetsgrupp Förvaltningsdomstolarnas utbildningsarbetsgrupp är en arbetsgrupp som chefsdomarsammanträdet utser och den ordnar utbildning i aktuella frågor och teman som berör förvaltningsdomstolarna så vittgående som möjligt. År 2011 fortsatte arbetsgruppen sin verksamhet i delvis ny sammansättning. Arbetsgruppsmedlemmarna företräder olika domstolar från olika delar av Finland. Arbetsgruppen sammanträdde vid högsta förvaltningsdomstolen. Representanterna från landskapen kunde delta i mötena via videolänk. Under verksamhetsåret ordnade arbetsgruppen flera kurser där ett stort antal rättskipningspersonal från många förvaltningsdomstolar deltog. Kurserna förmedlades till alla förvaltningsdomstolar via videolänk. I maj 2011 ordnades vid högsta förvaltningsdomstol en diskussion/föreläsning om tillstånds- och rättspraxis i fråga om skjutvapen. Vid tillfället höll representanter för förvaltningsdomstolarna och chefen för Polisstyrelsens vapenförvaltning anföranden. Samtidigt delades beslut som högsta förvaltningsdomstolen och förvaltningsdomstolarna har meddelat i olika skjutvapenmål ut till förvaltningsdomstolarnas och Polisstyrelsens bruk. I november 2011 ordnades en kurs om grundläggande fri- och rättigheter samt mänskliga rättigheter där det fanns tre teman: muntliga förhandlingar, rättegångens längd och ne bis in idemrättsprincipen inom förvaltningsrättskipningen. Arbetsgruppen kartlade behovet av fortbildning som ska ordnas vid förvaltningsdomstolarna och önskemål om dess innehåll. Fortbildning önskades om aktuella lagändringar, såsom gruvlagen, EUfrågor, fängelselagen och särskilt om ändringssökande i den, interimistiska förordnanden, syneförrättningar och inspektioner, domarens etiska regler, handlingsoffentlighet och motivering av beslut. I arbetsgruppens plan för år 2012 ansågs det viktigt att gemensamma kurser, seminarier och diskussioner ordnas även i fortsättningen. Temana bör vara aktuella och gälla förvaltningsdomstolarna så vittgående som möjligt. I mån av möjlighet beaktas den andra än rättskipningspersonalens fortbildningsbehov då kurserna ordnas. 7.2.2 Utbildning ordnad av justitieministeriet År 2011 ordnade utbildningsenheten vid justitieministeriets justitieförvaltningsavdelning 13 kurser för förvaltningsdomstolarna. Därtill deltog man från förvaltningsdomstolarna i gemensamma kurser som justitieministeriet ordnat samt i kurser vid allmänna domstolarna.
41 Under verksamhetsåret betonades i fortbildning som justitieministeriet ordnade ledarskaps- och chefsutbildning, offentlighets- och språkutbildning för kanslipersonalen samt studier som siktar på rättstradenomexamen. Teman för rättskipningspersonalens fortbildning var beskattning, bilskatt, statsstöd, socialärenden, allmän förvaltningsrätt och föredragandeutbildning. Det tvååriga utbildningsprogrammet Processledning i förvaltningsrättskipningen som ordnats i samarbete med justitieministeriet, Östra Finlands universitet, Helsingfors, Kuopio och Åbo förvaltningsdomstolar fortsatte även under 2011. Företrädare för flera förvaltningsdomstolar deltog i utbildningen. Man har beslutat fortsätta utbildningen år 2012 så att den riktas särskilt till Helsingfors och Vasa förvaltningsdomstolar. Utbildningen är dock öppen för alla förvaltningsdomstolar. 7.2.3 Förvaltningsdomstolarnas interna utbildning Vid förvaltningsdomstolarna har ordnats intern utbildning av många olika slag och flera förvaltningsdomstolar har även samarbetat med universitet. Till exempel fortsatte Kuopio förvaltningsdomstols utbildningssamarbete med Östra Finlands universitet och under verksamhetsåret inleddes fortbildning för rättskipningspersonalen som siktar på licentiat- eller doktorsexamen i förvaltningsvetenskaper. Personal från Rovaniemi förvaltningsdomstol har deltagit i juridiska fakultetens föreläsningar vid Lapplands universitet och Åbo förvaltningsdomstol fortsatte utbildningssamarbetet med Åbo universitet. Vid flera förvaltningsdomstolar satsade man på språkutbildning, särskilt på kurser i svenska samt på chefsträning och utveckling av ledarskap. Även datateknik och säkerhet samt krävande kundsituationer har ingått i utbildningsprogrammet. Nya anställda har systematiskt introducerats i arbetet t.ex. vid marknadsdomstolen. Av substanskurserna kan nämnas vattenlagsdagen och tre kursdagar i barnskyddsärenden som Vasa förvaltningsdomstol ordnade. I kursen i barnskyddsärenden deltog förutom förvaltningsdomstolens egen personal kommunala socialarbetare och socialombud och andra som tillämpar barnskyddslagen. Under verksamhetsåret har även kanslipersonalens utbildning effektiviserats. Vid Kuopio förvaltningsdomstol ordnades för alla förvaltningsdomstolar förhandlingsdagar för sekreterare som assisterar vid rättskipningen samt förhandlingsdagar för kontaktpersonerna inom ekonomi- och personalförvaltningen. 7.2.4 Övrig utbildning och internationellt samarbete Personal från förvaltningsdomstolar deltog utöver utbildningen ovan i kurser som universitet, kommuner, statsförvaltningen och andra arrangerat om både rättskipning, förvaltning, kontorsuppgifter, ledarskap och språk. Betydelsen av EU-rätt och gemensam tillämpningspraxis är mycket stor i momsbeskattning, tullar och punktskatter samt asylmål. Eftersom EU-rätten betonas deltog personal från Helsingfors förvaltningsdomstol år 2011 i fortbildning om EU-rätt särskilt i fråga om beskattning och asylärenden som ordnades i Trier inom ramen för ERA (Europäische Rechtsakademie). Även personal från högsta förvaltningsdomstolen deltog i utbildningstillfällen som ordnades av ERA i Trier.
42 Förvaltningsdomstolarna har fr.o.m. 2007 medverkat i det europeiska domarutbytesprogrammet som ordnats av samarbetsnätverket för europeisk domarutbildning, European Judicial Training Network (EJTN). Via programmet deltog en person från finska marknadsdomstolen i utbytesprogrammet i Tyskland år 2011. Till Helsingfors förvaltningsdomstol kom totalt tre förvaltningsdomare från Italien, Rumänien och Spanien. De bekantade sig även med högsta förvaltningsdomstolen och andra förvaltningsdomstolar. Även om presentationen av de finländska domstolarnas verksamhet för gästande domare kräver resurser, ger utbytesprogrammet den mottagande domstolen en möjlighet att bekanta sig med andra länders rättssystem och kulturer samt att förbättra språkkunskaperna. En person från högsta förvaltningsdomstolen deltog i domarutbyte i Stockholm. En förvaltningsrättsdomare från Helsingfors förvaltningsdomstol är medlem i underarbetsgruppen för förvaltningsrätt vid samarbetsnätverket för domarutbildning (EJTN) under åren 2011 2013. Under verksamhetsåret deltog man från olika förvaltningsdomstolar i fortbildning som ordnats av Föreningen för europeiska förvaltningsdomare Vereinigung Europäischer Verwaltungsrichter (VEV) och som även finansierats av Europeiska kommissionen. Representanter för förvaltningsdomstolarna deltog bl.a. i Paris i ett seminarium om grundlagsenlighet, i Bukarest i en arbetsgrupp för domstolshandläggning av offentlig upphandling, i Ljubljana i en arbetsgrupp för skatterätt, i Bled i en arbetsgrupp för asylrätt och i Vilnius i en arbetsgrupp för miljörätt. Avsikten är att EJTN ansluter sig till dessa projekt fr.o.m. år 2012. Två domare från Tavastehus förvaltningsdomstol deltog i ett regionalt seminarium i Tallinn 16.9.2011 där temat var arbetstagarnas fria rörlighet särskilt ur Estlands och Finlands perspektiv. Kuopio förvaltningsdomstol deltog i seminarier som gällde projektet för närområdessamarbete med justitieministeriet, Östra Finlands universitet och domstolarna från Östra Finland. Syftet med seminarierna är ett effektivt samarbete i gränsöverskridande fall och att lära sig domstolssystemen. Två förvaltningsrättsdomare från Vasa förvaltningsdomstol deltog i Europeiska miljödomarnas (EUFJE) seminarium i Warszawa och en förvaltningsrättsdomare deltog i ett seminarium om miljörätt vid Europadomstolen i Strasbourg. Rättskipningspersonal från försäkringsdomstolen deltog i försäkringsdomstolens och besvärsnämndernas gemensamma studieresa till Mellaneuropa. På resan bekantade man sig med Europeiska unionens domstol, Europadomstolen samt den tyska domstolen Landessozialgericht für das Saarland. 7.3 Arbetstillfredsställelse och välmående i arbete Den största delen av förvaltningsdomstolarnas verksamhetsutgifter är personalutgifter. Därmed är en motiverad och kunnig personal central för domstolens resultat. Uppföljningen av personalresurserna har därför ansetts viktig vid förvaltningsdomstolarna. Välmående i arbete och arbetstillfredsställelse följs upp bl.a. genom en VMBaroenkät med två års mellanrum. Vid några förvaltningsdomstolar har därtill gjorts mer ingående enkäter eller utredningar om välmående i arbetet. VMBaroenkäten som genomfördes under verksamhetsåret visade att personalen vid förvaltningsdomstolarna (exkl. marknadsdomstolen och Ålands förvaltningsdomstol, där enkäten inte gjordes) mår relativt bra. Innehållet i arbetet och utmaningarna och ett i snitt gott arbetsklimat och kollegernas stöd utgör förvaltningsdomstolarnas styrkor.
43 Vid de förvaltningsdomstolar som står under ändringshot är man dock orolig över sin arbetsplats och framtid. Likaså syntes de visstidsanställda föredragandenas osäkerhet om tjänsteförhållandet förlängs t.ex. vid Helsingfors förvaltningsdomstol och försäkringsdomstolen, där det finns flera föredragande för viss tid. Med tanke på välmående i arbetet och att orka jobba utgjorde arbetets psykiska belastning och den ökade arbetsmängden riskfaktorer vid flera domstolar. Förvaltningsdomstolens personal har deltagit i kurser om välmående i arbete, arbetsmiljö och ledarskap, liksom i ett seminarium om välmående i arbete som Finlands Domarförbund ordnade i september 2011 vid Helsingfors tingsrätt. Seminariet visades vid flera förvaltningsdomstolar via videolänk. 8. UTLÅTANDE OM UTVÄRDERING OCH BEKRÄFTELSE AV INTERN KONTROLL 8.1 Genomförande av intern kontroll Verksamheten vid förvaltningsdomstolarna, marknadsdomstolen och försäkringsdomstolen leds av en överdomare som svarar för domstolens resultat. Högsta förvaltningsdomstolen leds av en president som svarar för dess resultat. Överdomarna och presidenten har i enlighet med 24 b 2 mom. i lagen om statsbudgeten ansvaret för att den interna kontrollen är ordnad och att den är ändamålsenlig och tillräcklig. Högsta förvaltningsdomstolen är enligt grundlagen skyldig att övervaka förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Övervakningen innebär inte något ingripande i handläggningen av enskilda rättsfall i lägre förvaltningsdomstolar. Den innebär uppföljning av rättskipningens enhetlighet, av beslutens kvalitet och av handläggningstider samt av att domstolarnas resurser är tillräckliga. En viktig del av övervakningen är att ordna förhandlingsdagar och fortbildning samt att upprätta en gemensam verksamhetsberättelse. Domstolsverksamhetens resultat följs upp årligen vid resultatförhandlingar med justitieministeriet och vid förhandlingar i anslutning till utarbetandet av budgetpropositionen. Arrangemangen för hur förvaltningsområdets interna kontroll ska genomföras förnyades vid justitieministeriet fr.o.m. början av 2010 så att ämbetsverken i stället för det tidigare centraliserade arrangemanget själva ansvarar för ordnandet av den interna kontrollen av sin egen verksamhet. Samtidigt tillsattes ett samarbetsnätverk för intern kontroll som består av sakkunniga inom förvaltningsområdet och vars uppgift är att stödja verkställandet av reformen av intern kontroll, befästandet av de nya uppgifterna och rollerna och genomförande av den praktiska kontrollverksamheten. Utifrån detta arbete upprättades under verksamhetsåret en utvärderingsram för intern kontroll. Syftet med ramen är att hjälpa domstolarna inom ramen för sitt sedvanliga ledarskap fundera på och utvärdera domstolens situation, eventuella risker i verksamheten och utvecklingsobjekt samt leta efter utvecklingsmetoder. Statens revisionsverk har utfört granskningar i förvaltningsdomstolarna år 2008 (Statens revisionsverks effektivitetsrevisionsberättelse 169/2008). Statens revisionsverk har under verksamhetsåret utfört en efteruppföljning av granskningen och där utreddes vilka åtgärder som vidtagits utifrån ställningstagandena i revisionsberättelsen (14.12.2011, diarienr 275/54/06). Efteruppföljningen föranledde inte några ytterligare åtgärder.
44 Justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman övervakar att domstolarna och övriga myndigheter och tjänstemän i sina uppgifter följer lag och fullgör sina skyldigheter. Å andra sidan är det klart att de allmänna laglighetsövervakarna inte har rätt att ingripa i innehållet av rättskipningen vid oberoende domstolar och i mål som är anhängiga vid domstolarna. 8.2 Genomförande av utvärdering av intern kontroll och sätt för upprättande av utlåtandet Utlåtandet om utvärdering och bekräftelse av intern kontroll för år 2011 upprättades på basis av statistik och utredningar som förvaltningsdomstolarna gav om sin verksamhet. Varje förvaltningsdomstol utvärderade risker, som påverkade uppnåendet av mål och resultatet och framställde de centrala utvecklingsobjekten för verksamhetsåret och året därpå. Utlåtandet om intern kontroll är en sammanfattning av förvaltningsdomstolarnas utlåtanden. Innehållet i utlåtandet förbereddes vid sammanträdet för förvaltningsdomstolarnas förvaltnings- och kanslichefer 17.2.2012 och det behandlades samt antogs vid chefsdomarsammanträdet 28.2.2012. 8.3 Läget inom den interna kontrollen och de mest väsentliga utvecklingsbehoven Förvaltningsdomstolarnas uppgift är att ge effektiv rättssäkerhet av hög kvalitet inom skälig tid. Förvaltningsdomstolarna har i huvudsak lyckats nå de mål som uppställts för dem i enlighet med kraven på verksamhetens lönsamhet och produktivitet. De vid resultatförhandlingarna med justitieministeriet för år 2011 uppställda produktivitetsmålen nåddes till största delen. Liksom under tidigare år finns det även under verksamhetsåret alltför stora skillnader mellan förvaltningsdomstolarnas produktivitet och handläggningstider med hänsyn till uppställda mål. Förvaltningsdomstolarnas organisationsstruktur och ansvarsförhållanden är i huvudsak klara och ändamålsenliga och utnyttjade på rätt sätt stödjer de en effektiv verksamhet. Det finns en god verksamhetskultur i förvaltningsdomstolarna och verksamheten styrs enligt principerna om god förvaltning. Den effektiva verksamheten underlättas av ändringarna i lagen om utnämning av domare och i förvaltningsdomstolslagen som trädde i kraft 1.7.2011 och genom vilka domstolarnas förvaltning gjordes lättare och förutsättningarna för ledning av domstolarnas förbättrades. Ändringarna i behörigheten att utnämna domare för viss tid vid förvaltningsdomstolarna samt bestämmelserna om förordnande till ordförande för sektioner vid förvaltningsdomstolarna och om innehållet i uppdraget anses främja en effektiv verksamhet. Verksamhetsbetingelserna förbättras även av de nya bestämmelserna om domstolspraktikanternas d.v.s. tingsnotariernas praktik. En del av notarierna kan i fortsättningen efter det första halvåret vid en tingsrätt flytta till en hovrätt eller en förvaltningsdomstol för att fortsätta sin praktik där i ytterligare sex månader. Notarierna ger förvaltningsdomstolarna mer arbetskraft och samtidigt ökar de unga juristernas medvetenhet om och intresse för förvaltningsdomstolar. Även utarbetandet av mätare och utveckling av målhanteringssystem som internt utvecklingsarbete, särskilt skapandet av larmsystem i de s.k. logistikprojekten, underlättar organiserandet av en effektiv verksamhet. I allmänhet utgör utvecklingen av arbetssätt och -metoder på det allmänna planet samt i synnerhet kontrollen av mål och materiell processledning utvecklingsobjekt, som genomförs vid varje förvaltningsdomstol, men där resultaten syns först på lång sikt.
45 Statens revisionsverk konstaterade i sin efteruppföljningsrapport (se 8.1 ovan) att utvidgningen av överdomarnas utnämningsbehörighet samt att utvecklingen av mätsystem och mätare utgör en positiv utveckling. Förvaltningsdomstolarnas möjligheter att fullgöra sin uppgift enligt kraven på rättssäkerhet möts dock i synnerhet av följande risker: 1) Tryck att ändra organisationsstrukturen Osäkerheten om antalet förvaltningsdomstolar har präglat verksamhetsåret. Den av justitieministeriet tillsatta kommissionen, vars uppgift var att planera utvecklingen av hovrätts- och förvaltningsdomstolsnätverket, avslutade sitt arbete 31.3.2011 och föreslog bl.a. att Uleåborgs och Rovaniemi förvaltningsdomstolar samt Kouvola och Kuopio förvaltningsdomstolar slås samman. Förvaltningsdomstolarna betonar att de eventuella ändringarna i antalet förvaltningsdomstolar och i domkretsarna bör göras kontrollerat så att riskerna kartläggs och arbetsfreden tryggas i ändringssituationer. Eventuella ändringar bör ske under en tillräckligt lång tid på så sätt att man sörjer för personalens ställning. Vid förvaltningsdomstolarna, vars position är hotad, har ovissheten om den egna framtiden påverkat arbetsfreden. Osäkerheten om arbetsplatsen består utgör ett hinder för en effektiv verksamhet och verksamt arbetande (effektivitetsrisk). Ur ledningens perspektiv är den största utmaningen i denna situation att hantera de psykiska resurserna såsom upprätthållandet av arbetsmotivation och kunnande. Osäkerheten om arbetsplatsen ska bestå syns även vid rekrytering och personalomsättning. Kunnig personal söker sig redan nu annanstans då arbetsplatsen hotar att försvinna. 2) Centraliserad handläggning av mål Förvaltningsdomstolarna har funnit det viktigt att de utvecklas på samma sätt till allmänna regionala förvaltningsdomstolar. Att till exempel koncentrera handläggningen av asylmål endast till Helsingfors förvaltningsdomstol är inte ändamålsenligt för helheten. En så stor sakgrupp, där det finns stor årlig variation, bör fördelas så att överklagande i dessa mål inte bara skulle styras till Helsingfors. 3) Lokaler Till de strukturella riskerna hör även lokalerna. Vid några förvaltningsdomstolar försämras den effektiva verksamheten av ändringar i lokalerna eller flytt. I aktuella lokalprojekt bör tryggas att de som arbetar som sakkunniga i rättskipningsuppgifter även i fortsättningen har en möjlighet att arbeta på det sätt som arbetet kräver i individuella arbetsrum. I lokallösningarna bör hänsyn tas till hur krävande och av vilken kvalitet sakkunnigarbetet är samt mer allmänt förvaltningsdomstolarnas ställning för medborgarna som centrala fullföljdsdomstolar. 4) Informationsteknik Förvaltningsdomstolarna har redan länge varit oroliga över nivån på datatekniken inom justitieförvaltningen. Till utvecklingen av datasystem bör i framtiden riktas mer resurser än förr. För att utvecklingsarbetet ska lyckas är det viktigt att det utgår från användarnas behov och att systemen utvecklas som helheter.
46 Vid de allmänna domstolarna pågår ett projekt för utveckling av en gemensam materialdatabank för domstolarna och åklagarväsendet samt av elektroniska tjänster (AIPA). Även om förvaltningsprocessen skiljer sig från rättskipningsprocesserna vid de allmänna domstolarna, går en del av de elektroniska system som planeras och förverkligas vid de allmänna domstolarna i anslutning till projektet högst sannolikt till sina grundlösningar att utnyttja även vid förvaltningsdomstolarna. Vid planeringen och utvecklingen av system för ett elektroniskt rättskipningssystem finns det då skäl att utreda i vilken utsträckning de lösningar som förverkligas eller redan förverkligats vid de allmänna domstolarna till sina grundlösningar lämpar sig för användning vid förvaltningsdomstolarna och i vilken utsträckning det är ändamålsenligt att genomföra utvecklingsarbetet av elektroniska rättskipningssystem i samarbete med de allmänna domstolarna. 5) Övriga risker i anslutning till strukturerna Domstolens effektiva verksamhet förutsätter att organisationslagarna som gäller den möjliggör detta. När försäkringsdomstolslagen förföll förverkligades för försäkringsdomstolens del inte heller de ändringar i de processuella strukturerna som förväntades effektivisera försäkringsdomstolens verksamhet så att resultatet för år 2011 hade blivit bättre. Administrativa serviceuppgifter har överförs till Statsförvaltningens servicecentral (Palkeet) och underhålls- och utvecklingstjänster inom datateknik till Justitieförvaltningens datateknikcentral (OTTK). Samtidigt minskades den administrativa personalen vid domstolarna. Nu kan man dock skönja att funktioner flyttas tillbaka till domstolarna, vilket ur domstolarnas synvinkel har skett oförutsett och oplanerat. Exempelvis har konteringen flyttats tillbaka till ämbetsverken, likaså uppgifterna för adb-support. 6) Tryggande av tillräckliga resurser Samhälleliga förändringar i lagstiftningen eller i förvaltningsstrukturerna syns som ändringar i antalet mål eller som nya rättsliga problem. Även ur detta perspektiv är den årliga minskningen av personalresurser och anslag en riskfaktor för förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Med nuvarande finansiering kan man inte på ett alldeles tillfredsställande sätt uppfylla kraven på handläggningstiderna inom rättskipningen och finansieringen ger inte heller tillräcklig beredskap för överraskande sakgrupper och en ökning av dem. Till exempel antalet asylmål och utlänningsmål har ökat relativt och orsakat nytt behov av resursfördelning. Vid några domstolar har minskningen av personalresurser drabbat oändamålsenligt t.ex. granskande ledamöter (domare) som är centrala för en effektiv verksamhet. Vid några domstolar har det inte heller varit möjligt att ändra föredragandetjänster till domartjänster och på så sätt effektivisera arbetet. Tyngdpunkten för produktivitetsåtgärderna bör i stället för på minskningen av personalresurser läggas på utvecklingen av de basfunktioner genom vilka produktivitet och lönsamhet på längre sikt kan förbättras, såsom datateknik. Resursminskningen har i sig lett till en förnyelse av interna förfaranden och utveckling av styrsystemen på förvaltningsdomstolarnas eget initiativ. Logistikprojektet för effektivisering av handläggningstiderna i samarbete med Villmanstrands tekniska universitet är ett gott exempel på ett utvecklingsarbete som genomförts med tämligen ringa finansiering men som stödjer uppföljningen av verksamheten och ledningen.
47 7) Personalresurser En kunnig, yrkesskicklig och tillräcklig personal utgör förvaltningsdomstolarnas viktigaste resurs. Vid förvaltningsdomstolarna kan man se en risk för utbrändhet som beror på trycket att öka resultatet. Personalen åldras. I arbetet bör man hela tiden följa med lagstiftningen som ändras och blir mer komplex. Till förvaltningsdomstolarna styrs nya sakgrupper som ställer krav på kunnandet. Därtill belastar den stora kvantitativa variationen i olika sakgrupper personalen med tanke på resursstyrning och introduktion av personal. Personalen bör även ha allt bättre datatekniska färdigheter. Å andra sidan underlättar fungerande datasystem domarens arbete. Personalens yrkesmässiga kunnande bör sörjas för kontinuerligt genom kompetensutveckling och upprätthållande av kunnande. Domarkårens pensioneringar ökar snabbt. Utmaningen är att kunna rekrytera tillräckligt insatta domare i stället för de domare som går i pension. Under de närmaste åren finns det ett allt större behov av kunnande t.ex. i skatteärenden och i synnerhet i momsärenden. Det finns ett behov att få den bästa juristarbetskraften till domstolarna, men förvaltningsdomstolarna har svårigheter att bl.a. rekrytera de bästa unga juristerna som föredragande på grund av avlöningen. En särskild risk är att tjänster som blir vakanta p.g.a. pensioneringar inte kan tillsättas av sparskäl. Produktiviteten påverkas också om lediga tjänster bara kan tillsättas med kortvariga visstidsanställningar. Då personal minskas beaktas inte domstolarnas verksamhet i dess helhet i tillräcklig utsträckning. Till exempel har marknadsdomstolens rättskipningspersonal minskats, även om lagen om offentlig försvars- och säkerhetsupphandling samtidigt har trätt i kraft, vilket uppskattas medföra nya besvärsmål till marknadsdomstolen. Likaså kommer immaterialrättsliga mål att överföras till marknadsdomstolen som nya mål. 8) Resultatstyrning och rapportering Den nuvarande resultatstyrningen och rapporteringen är tämligen kortsiktig. Vid förvaltningsdomstolarna handläggs mål och ärenden från många olika områden i samhället och då syns ändringarna i lagstiftningen som beretts i olika sektorministerier i förvaltningsdomstolarnas verksamhet som ändringar i antalet mål. Planeringen av verksamheten kan inte basera sig på förhandlingar om följande år och på resultatmålshandlingen, utan det kräver planering på längre sikt. Detta förutsätter att resultatförhandlingssystemet vid justitieministeriet förnyas. Som utvecklingsobjekt bör justitieministeriets resultatstyrning skärpas så att långsiktigheten av planerna och målsättningarna ökas samt så att samarbetet och växelverkan med myndigheterna ökas. I detta syfte bör ministeriet besöka domstolarna regelbundet. Riskhanteringen förutsätter utöver långsiktig utvärdering av verksamheten även vid behov en tillräckligt snabb reaktion på personal- och resursbrister t.ex. i samband med överraskande nya sakgrupper. Ett exempel på detta är revideringen av gruvlagen förra året eller bilskattebesvären, av vilka det inkom tusentals till förvaltningsdomstolarna för några år sedan. En eventuell kommunreform skulle öka antalet besvär till förvaltningsdomstolarna t.ex. i fråga om socialtjänster och utbildning. Hanteringen av den ökning i arbetsmängden som en ändring av antalet mål orsakar kräver flitiga kontakter mellan domstolen och ministeriet och vid behov tillfälliga snabba tilläggsresurser för förebyggande av målanhopningar. I statsbudgeten har andra än högsta förvaltningsdomstolens (25.10.02) och högsta domstolens (25.10.01) verksamhetsutgifter intagits under samma moment (25.10.03). För att riksdagen bättre än hittills ska kunna bedöma hur förvaltningsdomstolssystemet utvecklas funktionellt och hur resur-
serna förslår, bör det i statsbudgeten finnas ett eget moment för övriga förvaltningsdomstolars verksamhetsutgifter. Där skulle ingå de regionala förvaltningsdomstolarnas, marknadsdomstolens och försäkringsdomstolens verksamhetsutgifter. 48
49 KONTAKTUPPGIFTER TILL FÖRVALTNINGSDOMSTOLARNA Helsingfors förvaltningsdomstol Rovaniemi förvaltningsdomstol Banbyggarvägen 5 (fr.o.m. 1.4.2012) Valtakatu 17 00520 Helsingfors PL 8112, 96101 Rovaniemi Telefon 029 5642 000 Telefon 029 5642 900 Telefax 029 5642 079 Telefax 029 5642 995 E-post helsinki.hao@oikeus.fi E-post rovaniemi.hao@oikeus.fi Tavastehus förvaltningsdomstol Åbo förvaltningsdomstol Raatihuoneenkatu 1 Lasarettsgatan 2 4 13100 Hämeenlinna PB 32, 20101 Åbo Telefon 029 5642 200 Telefon 029 5642 400 Telefax 029 5642 269 Telefax 029 5642 414 E-post hameenlinna.hao@oikeus.fi E-post turku.hao@oikeus.fi Kouvola förvaltningsdomstol Vasa förvaltningsdomstol Kauppalankatu 43 C Korsholmsesplanaden 43 PL 401, 45101 Kouvola PB 204, 65101 Vasa Telefon 029 5642 300 Telefon 029 5642 611 Telefax 029 5642 350 Telefax 029 5642 760 E-post kouvola.hao@oikeus.fi E-post vaasa.hao@oikeus.fi Kuopio förvaltningsdomstol Ålands förvaltningsdomstol Puijonkatu 29 A 2 krs. Torggatan 16 A PL 1744, 70101 Kuopio PB 31, 22101 Mariehamn Telefon 029 5642 500 Telefon 029 5650 265 Telefax 029 5642 501 Telefax 029 5650 252 E-post kuopio.hao@oikeus.fi E-post aland.fd@om.fi Uleåborgs förvaltningsdomstol Marknadsdomstolen Isokatu 4 Banbyggarvägen 5 (fr.o.m. 1.4.201) PL 189, 90101 Oulu 00520 Helsingfors Telefon 029 5642 800 Telefon 029 5643 300 Telefax 029 5642 841 Telefax 029 5643 314 E-post oulu.hao@oikeus.fi E-post markkinaoikeus@oikeus.fi Försäkringsdomstolen Högsta förvaltningsdomstolen Lönnrotsgatan 18 Fabiansgatan 15 PB 338, 00121 Helsingfors PB 180, 00131 Helsingfors Telefon 029 5643 200 Telefon 029 5640 200 Telefax 029 5643 100 Telefax 029 5640 382 E-post vakuutusoikeus@oikeus.fi Sähköposti korkein.hallinto-oikeus@oikeus.fi Förvaltningsdomstolarnas webbsidor: http://www.oikeus.fi/7803.htm Högsta förvaltningsdomstolens webbplats: http://www.hfd.fi Marknadsdomstolens webbplats: http://www.oikeus.fi/markkinaoikeus/15579.htm Försäkringsdomstolens webbplats: http://www.oikeus.fi/vakuutusoikeus/7011.htm
50 BILAGOR BILAGA 1 Domkretsar De regionala förvaltningsdomstolarnas domkretsar landskapsvis Helsingfors fövaltningsdomstol: Nyland och Östra Nyland Tavastehus förvaltningsdomstol: Egentliga Tavastland, Birkaland och Mellersta Finland Kouvola förvaltningsdomstol: Päijänne-Tavastland, Kymmenedalen och Södra Karelen Kuopio förvaltningsdomstol: Södra Savolax, Norra Savolax och Norra Karelen Uleåborgs förvaltningsdomstol: Norra Österbotten och Kajanaland Rovaniemi förvaltningsdomstol: Lappland Åbo förvaltningsdomstol: Egentliga Finland och Satakunta Vasa förvaltningsdomstol: Södra Österbotten, Österbotten och Mellersta Österbotten Ålands förvaltningsdomstol: Landskapet Åland De allmänna regionala förvaltningsdomstolarnas domkretsar med motsvarande befolkningsunderlag (Statistikcentralen, preliminär folkmängd 31.12.2011): Helsingfors förvaltningsdomstol 1 548 686 Tavastehus förvaltningsdomstol 940 960 Åbo förvaltningsdomstol 693 767 Kuopio förvaltningsdomstol 567 742 Kouvola förvaltningsdomstol 517 354 Uleåborgs förvaltningsdomstol 479 142 Vasa förvaltningsdomstol 441 273 Rovaniemi förvaltningsdomstol 183 308 Ålands förvaltningsdomstol 28 339