Hantering av överkvalificering bland högutbildade migranter inom Europeiska Unionen: Situationer och tillvägagångssätt på lokalnivå

Hantering av överkvalificering bland högutbildade migranter inom Europeiska Unionen: Situationer och tillvägagångssätt på lokalnivå Svensk sammanfattning av valda delar och förkortad version Mars 2013 Medfinanserad av Europeiska Integrationsfonden

Denna rapport är en förkortad version av den engelska rapporten skriven av Ian Goldring and Yamina Guidoum från ProjectWorks association på uppdrag av REALISE projektet, i samarbete med; Anneleen Dewitte & Stephan Henau from Kom-Pas Gent vzw Claudia Emmanuel from Bilbao City Council Luca Faggi & Emilio Maraldi from Cesena City Council Andras Kovats, Claudia Suppan & Eszter Magyar from Menedék association Dimitra Kampeli from the Heraklion Development Agency Mikael Morberg & Anna Tulin Brett from Botkyrka Multicultural Centre Angela Paschoeto Gonzalez & Paula Cristina Macedo de Lima from Sevilla Acoge Foundation Sara Wickert from the Migrants Resource Centre Download this report and other REALISE resources free at http://realise2020.wordpress.com/ 2

Policy Foreword As Member and Vice-President of the Employment and Social Affairs Committee, it is my objective to keep the EU's economy competitive. Yet, two developments are currently threatening our competitiveness: demographic change and the lack of skilled labour. Without immigration, the ageing population and low birth rates will cause the EU's working-age population to decline by 14 million until 2022. Already today the EU lacks hundreds of thousands of skilled workers in areas such as IT, engineering, natural sciences and health care. These negative trends can only partially be offset by re-qualifying workers, increasing intra-eu mobility for employees and completing the European internal market. If we want to ensure our global competitiveness in the long run, however, we have to rely on immigration and reinforce our efforts to attract the world's smartest brains. In order to do so, it is imperative that potential migrants find work in areas that match their level of qualification. The risk of overqualification is a serious impediment to a successful migration and integration policy. It causes a net loss to society and frustrates individuals who cannot exploit their talents to the fullest. I therefore welcome Realise's contribution to this debate. In my report on the integration of migrants (Report on the integration of migrants, its effects on the labour market and the external dimension of social security coordination [2012/2131(INI)]), I have underlined the importance of a swift, transparent and inexpensive recognition of foreign diplomas and qualifications. The EU cannot afford keeping skilled workers waiting in an administrative deadlock. Therefore, so-called pre-departure desks should be made available to potential migrants so that administrative processes can already be launched in their home country. In combination with national labour market assessments, these desks can help match demand with supply, thus reducing overqualification. Last but not least, the European Parliament advocates an EU-wide, voluntary, criteria-based entrysystem to the EU's labour market, which would once again help to align migrants' skills and Member States' needs. In conclusion, reducing overqualification is an important step towards an attractive and efficient European labour market and sustaining the EU's competitiveness in a globalised world. Nadja Hirsch, Member of the European Parliament, Vice-President Committee Employment and Social Affairs, Rapporteur for on the integration of migrants, its effects on the labour market and the external dimension of social security coordination 3

Practitioner Foreword Local action is what brings government regulations and initiatives to life. The report from the REALISE project is useful and timely in describing the two legs that local action to improve the adequacy of immigrant employment stands on: action directed at immigrants, such as self-presentation training, network creation, skills validation, education recognition etc., and action directed at people dealing with immigrants, be they employers, counsellors, policymakers or others. Such action, in order to gain broader acceptance and to have an impact, needs to be well organised, insistent, and sustained. And it needs to use both legs. One leg is hard to stand on, especially if for longer periods, and it takes two legs to get from here to there in rough terrain such as this. Employers, employment counsellors, policymakers and others have often not caught on to the simple fact that immigrants of the past 15 or 25 years are vastly more skilled and educated than during the post-war period. Educational opportunities were expanded in many places, not just Europe, and thus migrants are much more likely to have degrees than they used to. REALISE is also noteworthy for devoting attention and encouragement to projects not only in the largest cities but also away from centres. For the high skilled or highly educated, small town and rural areas offer less opportunity for adequate employment. This is well known in the gender debate but less appreciated in the migration debate. Asylum-seekers are often placed in remote areas where, even if they were permitted to seek employment, the chances for adequate employment are nearly nil. Small town populations can also be considerably more close-knit than urban populations. It takes skilful local action to turn this from a disadvantage for newcomers into a resource, but it is being shown to be possible. August Gächter is a senior researcher at the Centre for Social Innovation (ZSI) in Vienna, Austria. He also serves on the board of the Vienna Counselling Centre for Migrants, including Perspektive, a service for Recognition and Further Education for Refugees and New Immigrants http://www.migrant.at/homepage-2006/perspektive/perspektive.html 4

Skilled Migrant Foreword If a sustainable and fair model of economic development is to be achieved, it is essential that we capitalise fully on all available human capital; this means putting people into work that corresponds to their abilities and qualifications rather than limiting them to low-skill activities, such as agriculture, domestic service or construction. Immigrant overqualification needs to be overcome, as it equates to a loss of talent and productivity, notably in areas where language and intercultural abilities often strong points among people with significant international and migratory experience are an asset. Overqualification is higher among women migrants, who face a double discrimination for their gender and for where they come from. Such discrimination is persistent, and without active efforts to combat it, progress will not be made all the more so in times of economic crisis, accompanied by a rising patriarchal discourse legitimising the priority of employment for men. Europe needs to draw useful lessons from countries like Canada, Denmark or Australia, which have put in place specific measures to better take advantage of the potential of immigrants, in particular those who are highly qualified. Much might be said about methodological innovations in things like the evaluation of qualifications, adapting foreign diplomas to local labour markets or programmes for professional orientation and targeted employment seeking. Self-employment is a vital part of achieving goals such as the Europe 2020 objective of a 75% active population; a lot needs to be done to support migrants, young people and women in making it happen. Imane EL RHOMRI, Moroccan resident in Spain, Founder and Director of CoopMed www.coopmed.org a successful development consultancy with offices in Seville and Casablanca. 5

Innehållsförteckning I. Sammanfattning II. Introduction III. Överkvalificering bland tredjelandsmedborgare i EU: fakta, siffror, politik och program 1. Vad är överkvalificering och varför är det viktigt? 2. Vilka grupper drabbas mest av överkvalificering och varför? 3. Vilka är konsekvenserna för den europeiska arbetsmarknaden och ekonomin? 4. Raise concern for overqualification among third country migrants at a time of economic crisis? 5. Relevant EU-politik och program IV. Överkvalificering bland tredjelandsmedborgare på local nivå: situationer och metoder 1. Situationer (Botkyrka, situationsbeskrivning) 2. Processer 3. Strategier och verktyg V. Slutsatser och rekommendationer 6

I) Sammanfattning När människor arbetar med arbeten som de är överkvalificerade för bidrar mindre till ekonomin än vad de potentiellt skulle kunna bidra med. Överkvalificering frånsett att den medför personliga konsekvenser för de undersysselsatta innebär att det finns en sorts ineffektivitet på arbetsmarknaden; det vill säga att det finns ett slöseri med mänskliga resurser vilket minskar den ekonomiska konkurrenskraften och således skadar samhället i sin helhet. När det gäller allmänintresset, är tredjelandsmedborgarna alltmer viktiga, eftersom deras andel i arbetskraften ökar, liksom deras bidrag till BNP-tillväxten. Det är därför allmänt oroväckande att överkvalificering inom EU drabbar tredjelandsmedborgare (TCN) på ett oproportionellt sätt. Enligt 2010 års uppgifter, är 46 procent av dem överkvalificerade jämfört med 19 procent av den inrikes födda arbetskraften och den rådande ekonomiska krisen bara förvärrar problemet. Av tredjelandsmedborgarna är det kvinnor, nyanlända och de som bor i Sydeuropa som drabbas mest. En alltmer åldrande befolkning gör att antalet människor i arbetsför ålder minskar och försörjningsbördan ökar (färre människor jobbar för att försörja en växande grupp av människor som behöver försörjas). Fram till 2020 beräknas EU ha ett ökande kompetensunderskott, trots den nuvarande ekonomiska krisen. Invandring kommer sannolikt att vara en del av lösningen på dessa brister; detta enkla faktum måste bemötas och hanteras bättre än i dag. Befintlig litteratur och studier som utförts på åtta orter inom EU identifierar olika faktorer som huvudsakligen leder till överkvalificering: den lokala arbetsmarknadens karakteristiska särdrag gällande migrationsregler, de inrikes föddas inställning till migranterna, arbetsgivarnas bristande kunskaper om eller förståelse för vad det innebär att anställa kvalificerade migranter eller att validera deras kvalifikationer, förfarandet för erkännandet av utländska examensbevis, bristande sociala nätverk, kunskaper om den lokala arbetsmarknadsdynamiken och de sociala normerna samt språkkunskaper. När situationen avseende överkvalificering av utbildade migranter på åtta orter i EU diagnostiserades, såg man att frågan har en låg politisk prioritering. Detta framgår av de anställningsstödjande insaster som inte lämpar sig för eller inte tar hänsyn till överkvalificerade tredjelandsmedborgare. Ofta visade det sig att dessa tjänster i sig präglades av en viss grad av missuppfattningar eller fördomar avseende migranternas kvalifikationer. Dessutom har den ekonomiska krisen gjort arbetsmarknaden mer konkurrensutsatt, vilket leder till inflation i arbetsvillkor som i sin tur försämrar de kvalificerade migranternas möjligheter till arbete. Det visade sig att ett nätverkande som begränsas till migranternas egna etniska grupper leder till att arbetet gettoiseras, dvs. att den lokala befolkningen identifierar migranterna med det arbete som de vanligtvis utför. Det gemensamma mönstret för alla överkvalificerade invandrare är att de till slut låter sig nöjas med ett underkvalificerat arbete och slutar hoppas på ett bättre; och ju längre de utför dessa sämre jobb, desto mer eroderas deras befintliga kompetenser. 7

Medan det finns likheter i olika delar av Europa (ofta finns det bara en skillnad i situationens omfattning och allvar), framgick det tydligt att alla insatser med syfte att effektivt hantera problemet med överkvalificering bland tredjelandsmedborgare krävde en förståelse för de lokala särdrag till exempel den lokala arbetsmarknadens och ekonomins dynamik och egenskaper, den lokala migrationens bakgrund och karakteristiska särdrag, överkvalificeringens utsträckning bland befolkningen i allmänhet, osv. När det gäller tillvägagångssätt, hittade 8 platser effektiva sätt att involvera näringslivet i projektets syfte för att bättre förstå hur arbetsgivare tänker och vilka behov de har. Varje partner skulle arbeta i partnerskap, och flera använde denna uppgift som ett instrument för att inleda löpande samarbeten och bygga upp allianser som även fortsatte att existera och utvecklas efter projektets slut. På så sätt underlättades flera långsiktiga resultat. I många delar av Europa, och framför allt med tanke på krisen, bemöts frågan om att erbjuda bättre stöd till migranterna med allt ifrån likgiltighet till öppen fientlighet. Således fokuserade många av dessa platser på att bygga upp omfattande buy-ins att utforma argumenten genom större belysning av mer generella eller andra (affärs) partners intressen, genom att koppla åtgärderna till att stödja andra grupper, samt genom att inbädda den i större program osv. Organisationer som på ett sammanhållet sätt byggde på sina tidigare erfarenheter kunde slutföra väl genomförda insatser. Och viljan att göra dessa insatser hållbara genom att bygga dem endast på redan befintliga och tillgängliga resurser ledde till substantiella resultat. De lokala aktörernas autonoma tänkande gjorde att de insåg behovet av att förstå och anpassa idéerna och praxis till sina omgivningars specifika egenskaper. Detta, tillsammans med att migranterna, i stället för att bara vara passiva objekt, aktivt deltod när de önskade strategierna utformades, genomfördes och utvärderades gjorde det möjligt att genomförbara och effektiva initiativ utvecklades. Ett antal strategier och instrument eftersträvades, och delvis överlappande metoder utvecklades på olika ställen vilket var logiskt, eftersom alla partners skulle tackla samma problem och målgrupp. De utvecklade metoderna var resultatet av ett två års gemensamt arbete och utbyte. Även mentorskap användes på ett kreativt sätt för att beakta de lokala förhållandena. Alla partners behandlade behovet av att validera och kommunicera migranternas kvalifikationer och kompetenser. Behandling av styrningsfrågor var nyckeln till att integrera nya metoder och för att uppnå förändringar som varar längre än projektet. I många fall betydde detta att redan existerande program och tjänster skulle organiseras och samordnas bättre, samt att de skulle omarbetas och göras mer tillgängliga. Samtidigt visade det sig att många hinder som skulle hanteras låg utanför institutionerna och dokumentationerna, och skulle tacklas genom att stärka de sk. mjuka kompetenserna som självpresentation, kommunikation samt styrning av den interkulturella dynamiken, osv. Det finns ett behov av att långsiktigt öka medvetenheten hos arbetsgivare, allmänna tjänsteleverantörer och befolkningen. Sådan medvetenhet måste leda till en bredare buy-in där frågan om överkvalificerade tredjelandsmedborgare knyts till andra gruppers problem och där ekonomiska argument framhävs. Sambandet mellan migranter och entreprenörskap visade sig vara varierat och motsägelsefullt, och bör undersökas i sig för att man ska förstå det. Värdet av de lokala metoder för att lösa sysselsättningsproblem samt att utveckla effektiva sätt för att samarbeta med intressenterna blev definitivt bekräftade. 8

Genusaspekten avseende överkvalificering är ett stort problem och bör vederbörligen beaktas. Effektiva och prisvärda förfaranden för godkännande av utländska examensbevis är ett oerhört stort problem i hela Europa; för närvarande är valideringen av sådana kvalifikationer antingen svår eller omöjlig, beroende på var i Europa man befinner sig. Det är uppenbart att mycket återstår att göra för att förbättra sådana förfaranden. Slutligen, måste man i Europa tänka igenom hur man ser på migranterna; skillnader som man gör mellan migranter av olika status är i praktiken ibland konstgjorda och leder till missriktade tjänster och åtgärder. Det viktigaste i Europa är att börja ägna sig åt det oundvikliga med invandringen och se invandrarna inte som gäster, utan som nya européer. 9

II) Introduction This report seeks to contribute to building knowledge on and awareness of the issue of overqualification among skilled third-country nationals in the European Union, and to share strategies and tools, developed at the local level, to address this issue. It is aimed primarily at practitioners and policymakers concerned with: immigrants, the labour market and optimising human capital, inclusion, and fulfilling the Europe 2020 goals for growth and economic competitiveness. The report is a product of the REALISE project, which has been funded by the European Integration Fund of the European Commission, and implemented between 01 September 2011 and 28 February 2013. REALISE s main goal is to address overqualification in skilled third-country nationals at the local level where the REALISE project partners are active: in Ghent (Belgium); Bilbao and Seville (Spain); Botkyrka (Stockholm), Budapest (Hungary); Cesena (Italy); Heraklion (Greece); and London (United Kingdom). The rationale for the project is framed in terms of contributing to economic competitiveness and achieving the Europe 2020 goals. Drawing on literature from the OECD 1 and the European Commission, chapter III of the report introduces the issue of overqualification in the European Union, how it disproportionately affects third-country nationals, its causes, and the implications for the EU labour market and economic performance, with some consideration of the issue in relation to the current economic crisis. Then comes an overview of the main European Commission policies and programmes relevant to addressing migrant overqualification. Chapter IV describes the specific local situations and causes of overqualification of third-country nationals in each locality of the REALISE network (the quotes included in this section are all taken from practitioners, highly qualified 3 rd country nationals and locals from the different places involved), the processes for addressing it and the strategies and tools developed. The methodology followed by the REALISE network to produce these outputs is inspired by participatory action-research and consisted of: 1. Working in partnership throughout the project, and beyond, by setting up and managing a Panel of Local Key Stakeholders (PLS) in each locality. This approach aims to improve the conception of policy and actions, and obtain support (buy in) and advocacy within the community. 2. Carrying out a local diagnosis of severity and cause of overqualification in third-country nationals, through desk-based research and interviews with skilled immigrants and key stakeholders working in the field. The objective was to understand the degree of the problem in each place and to determine the multiple factors that are most contributing to the problem of overqualification locally. The research was undertaken with the PLS members and the findings were presented to and discussed with them, with a view to agreeing and designing the actions to be carried out to on the basis of those findings. The main points of the findings are summarised in the section situations. 1 The Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) www.oecd.org 10

3. Designing, implementing and evaluating Pilot Local Interventions (PLI) with skilled immigrants, which with the tools and options available locally address the causal issues identified in the diagnosis. The objective is to develop a strategic holistic approach, rather than isolated actions addressing single factors, such as improving language courses. 4. Adapting and scaling-up successful pilot local interventions to long-term strategies for addressing overqualification of skilled third-country nationals. The long-term strategies are described in the sections processes and products. 5. Undertaking peer-based evaluations and using good practice developed mainly at local and regional levels in the EU and Canada, so as to better inform the design of pilot local interventions and long-term strategies. Chapter V outlines a set of recommendations, for policy and practice concerning the problem of overqualification among skilled third-country nationals in the EU. Reference definitions: Third-country nationals (TCN) are persons who are usually resident in the EU-27 and who do not have the citizenship of an EU-27 Member State (source: Source: Migrants in Europe: A statistical portrait of the first and second generation. 2011 edition. Eurostat. European Union) Skilled third-country nationals are third-country nationals who hold professional or higher education qualifications. For more information on REALISE visit: http://realise2020.wordpress.com/ 11

III) Överkvalificering bland tredjelandsmedborgare i EU: fakta, siffror, politik och program 1) Vad är överkvalificering och varför är det viktigt? Det finns olika publicerade definitioner av begreppet överkvalifiering; allmänt sätt beskriver ordet en situation då en arbetares högsta kvalificering är högre än den som behövs för att utföra jobbet. 2 Denna almänna synpunkt som har sin tyngdpunkt i examensbevis kan och bör kompletteras med en bedömning av en persons kvalificeringar som han/hon fick genom yrkeserfarenhet, informellt lärande osv. Standarddefinitionen av överkvalificering i denna rapport är den som Eurostat använde (i sin betänkande av 2011 Migrants in Europe: A statistical portrait of the first and second generation 3 ) den andel av befolkningen, uttryckt i procent, som har hög utbildning, men som är anställda inom yrken som kräver låg eller medelhög kvalifikation. Överkvalificering är ett betydande fenomen som hindrar ekonomisk resultat i hela den utvecklade världen; det framgår av OECDs rapport från 2011 om sysselsättningsutsikterna att var fjärde arbetare inom OECD länderna 4 är överkvalificerad för sitt jobb 5. För närvarande finns det betydliga obalanser i EU mellan arbetskraftens kvalifikationer och de anställningar som de tar. I åldersgruppen 25-54 var det sammanlagt 21 procent av människorna som var överkvalificerade i EU år 2010, medan tredjelandsmedborgarna representerade en högre grad av överkvalificering, 46 procent 6. Det är självklart att när människor arbetar med sådant som de är överkvalificerade för bidrar de med mindre till ekonomin än vad de potentiellt skulle kunna bidra med. Det innebär att arbetsmarknaden är något ineffektiv. Överkvalificering, utöver att ha betydande personliga och psykologiska konsekvenser för den undersysselsatta individen själv, skadar således samhället i sin helhet 2 Definitionen används i Right for the job: over-qualified or under-skilled? OECD Social, Employment and Migration working papers No. 120. Glenda Quintini, 2011. Nerladdad från http://www.oecd.org/els/48650012.pdf 3 Migrants in Europe. A statistical portrait of the first and second generation. 2011 edition. Eurostat. European Union. Nerladdad från http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ity_offpub/ks-31-10-539/en/ks-31-10-539-en.pdf 4 De 31 medlemsländer i OECD är: Australien, Belgien, Canada, Chile, Danmark, Grekland, Island, Irland, Italien, Japan, Korea, Luxembourg, Mexico, Nederlanderna, Nya Zealand, Norge, Österrike, Polen, Portugal, Slovakien, Spanien, Sverige, Switzerland, Turkiet, Tjeckien, Tyskland, Ungern, USA. 5 The 31 member countries of OECD are: Australia, Austria, Belgium, Canada, Chile, Czech Republic, Denmark, Finland, France, Germany, Greece, Hungary, Iceland, Ireland, Italy, Japan, Korea, Luxembourg, Mexico, The Netherlands, New Zealand, Norway, Poland, Portugal, Slovak republic, Spain, Sweden, Switzerland, Turkey, United Kingdom, United States. 6 Source: Eurostat Labour Force Survey. Downloaded from: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/employment_social_policy_equality/migrant_integration/indicators 12

2) Vilka grupper drabbas mest av överkvalificering och varför? Vem: Migranter, ungdomar och kvinnor är oproportionellt överkvalificerade i Europa. Enligt. Vilka:OECD 7 och Europeiska Kommissionen 8 är det mer sannolikt att migranterna är överkvalificerade i förhållande till sina jobb än de inrikes födda och att dessa är överrepresenterade inom lågkvalificerade yrken trots det faktumet att de flesta har medelhög eller hög utbildning 9. Föga överraskande ökar överkvalificeringen med all sannolikhet när man vill komma in på arbetsmarknaden under en lågkonjunktur 10 dvs. den nuvarande ekonomiska krisen ökar olikheterna. I enlighet därmed rapporterade EU Employment and Social Situation Quarterly September 2012 11 att arbetslöshetsgraden bland invandrarna var 22,1 procent under det första kvartalet 2012 mer än dubbelt så hög som bland de inrikes födda. Dessutom har klyftan (mellan icke EU-medborgare och EU-medborgare avseende arbetslösheten) också ökat; före krisen låg skillnaden på 7-8 procent, och år 2012 var skillnaden mer än 12 procent (dvs. en ökning på 50 procent). När det gäller överkvalificering är klyftan mellan inrikes födda och tredjelandsmedborgare särskilt iögonfallande i Sydeuropa: i Cypern är 74 procent av tredjelandsmedborgarna överkvalificerade, jämfört med 27 procent av den inhemska befolkningen. I Italien är det 73 procent jämfört med 13 procent; i Spanien är det 73 procent jämfört med 31 procent; i Portugal är det 63 procent jämfört med 14 procent; i Grekland är det 68 procent jämfört med 19 procent. Det måste dock klargöras att problemet inte begränsas uteslutande till den geografiska södern; i Estland till exempel är siffran 56 procent jämfört med 22 procent 12. Överkvalificering förekommer oftare bland kvinliga tredjelandsmedborgare; 49 procent av dem är överkvalificerade, jämfört med 44 procent av män (se tabell 1). När det gäller de inrikes födda är siffran 20 procent för kvinnor och 19 procent för män. Spanien, Italien och Grekland har största andelen överkvalificerade kvinnliga tredjelandsmedborgare: 75 procent jämfört med 31 procent av kvinnliga medborgare i Spanien; 73 procent jämfört med 13 procent i Italien, och 71 procent jämfört med 18 procent i Grekland *) 13. 7 Matching Educational Background And Employment: A Challenge For Immigrants In Host countries, 2007. International migration outlook, 2007. OECD. Downloaded from http://www.oecd.org/dataoecd/19/5/41561786.pdf ; A Profile of Immigrant Populations in the 21st Century, 2008. OECD. Downloaded from http://www.oecd.org/document/14/0,3343,en_2649_201185_40125838_1_1_1_1,00.html ; and idem 1. 8 Idem 2 and Migrants, minorities, mismatch? Skill mismatch among migrants and ethnic minorities in Europe. RESEARCH PAPER No 16. European Centre for the Development of Vocational Training (Cedefop), 2011. Downloaded from http://www.cedefop.europa.eu/en/publications/18670.aspx 9 The integration of migrants and its effects on the labour market, EU Parliament Study, 2011, downloaded from http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201108/20110829att25420/20110829att25420en.pdf 10 Idem 1 11 The EU Employment and Social Situation Quarterly September 2012. European Commission 2012. Downloaded from: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langid=en&catid=113&newsid=1668&furthernews=yes 12 Idem 2. * No data was available in Greece on third-country nationals in 2008, so the figure refers to Foreign Born, i.e. persons whose place of birth (or usual residence of the mother at the time of the birth) is outside the country of his/her usual current residence. 13 Idem 10. 13

Överkvalificeringsgraden är högre bland nyanlända fastän i alla länder, förutom Irland och Portugal, är invandrarna överkvalificerade även efter tio års bosättning i landet 14. De uppgifter som finns avseende tredjelandsmedborgare visar att längden av bosättningsår inte tycks påverka överkvalificeringen på ett betydande sätt. Om man jämför siffrorna avseende nyanlända och de tredjelandsmedborgare som har varit bosatta I mottagarlandet i 8 år, ser man bara en förbättring på två procentenheter (se tabell 1). Tabell 1: Överkvalificering i åldersgruppen 25-54 per medborgarskap, kön och bosättningsperiod I mottagarlandet, EU-27, 2088 (%) Inrikes EU-27 Tredjelands födda % medborgare % medborgare % EU-27 19 31 46 Män 19 29 44 Kvinnor 20 33 49 Nyanlända invandrare (< 8 års bosättningsperiod) Bosatta invandrare ( 8 års bosättningsperiod) Födda i mottagarlandet - 37 48-25 46-33 28 Källa: Migrants in Europe: A statistical portrait of the first and second generation. 2011 edition. Eurostat. European Union Varför: Avsaknad av erkännande eller likvärdighet av kvalifikationer och kompetenser som erhållits utomlands, detta missgynnar först och främst migranter med högre utbildning 15. Upplevd eller reell skillnad i värdet på kvalifikationer som erhållits i ursprungslandet. Arbetsgivarna har ofta lite eller ingen information eller kunskap om giltigheten av de i ursprungsländer erhållna akademiska meriter eller yrkeskvalifikationer 16. Otillräckliga kunskaper i mottagarlandets språk. Avsaknad av socialt nätverk, och bristande kunskaper och information om arbetsmarknaden i mottagarlandet 17. Rättsliga aspekter (till exempel: krav för arbetstillstånd, var bosättningsorten är belägen, och tillgång till medborgarskap) kan också begränsa de nyanlända tredjelandsmedborgarnas val av arbete. 14 Matching Educational Background And Employment: A Challenge For Immigrants In Host countries, 2007. International migration outlook, 2007. OECD. Downloaded from http://www.oecd.org/dataoecd/19/5/41561786.pdf 15 Idem 1, 2 and 13 16 Idem 13 17 Idem 10 14

Överkvalificering är högre där migranter upplever en hög grad av diskriminering och där befolkningen har en negativ syn på invandring 18. Den lokala arbetsmarknadens karakteristiska särdrag är en avgörande faktor som leder till överkvalificering. I länder med låg utbildnings- och yrkesutbildningsnivå och med en mindre ekonomisk aktivitet som bygger på yrkesarbete brukar invandrare ha högre utbildning än den som krävs för deras arbete. Detta förekommer oftare bland migranter som har utbildat sig utomlands 19. 3) Vilka är konsekvenserna för den europeiska arbetsmarknaden och ekonomin? Europa 2020 20 som ersätter den misslyckade Lissabon-agendan är EUs strategi för tillväxt och ekonomisk återhämtning för de kommande sju åren. Det fastställda målet är att omvandla Europa till en smart, hållbar och inkluderande ekonomi med hög sysselsättning, produktivitet och social sammanhållning. I stora drag innebär det en strategi med fler kvalificerade jobb och arbetskraft som skapar ett ekonomiskt mervärde genom att sträva efter ny teknologi för tillväxt och nya ekonomiska aktiviteter. Det pratas om smarta jobb, smart ekonomi, innovation osv. För att en sådan strategi ska kunna lyckas i Europa där antalet invånare i arbetsför ålder minskar behövs det en så stor aktiv befolkning som möjligt. Dessutom behövs det att den ovan nämnda aktiva befolkningen presterar sitt bästa på arbetsmarknaden. Det är bara logiskt att om människorna på arbetsmarknaden har en låg prestationsnivå t.ex. överkvalificerade invandrare kommer Europa inte att komma närmare, utan kommer i stället att avlägsna sig från sådana målsättningar som konkurrenskraft, gemensam ekonomisk och social välfärd (uttryckt antingen i Europa 2020 eller in någon annan form). Den ekonomiska argumentationen: Migranternas bidrag till EUs ekonomier har varit omfattande. Under perioden mellan år 2000-2005, utgjorde tredjelandsmedborgarna på EU nivå mer än en fjärdedel av den totala ökningen inom sysselsättningen och 21 procent av den genomsnittliga BNP-tillväxten i E-15-länderna. Denna växande andel av migrerande arbetskraft bestod både av personer högkvalificerade jobb inom ekonomins expanderande sektorer och personer med jobb som krävde en blandning av lägre kompetenser 21. Fram till år 2020 kommer kompetenskraven att öka på den europeiska arbetsmarknadens alla nivåer, enligt den första uppskattningen av framtida kompetens och arbetskrav fram till 18 Migrants, minorities, mismatch? Skill mismatch among migrants and ethnic minorities in Europe. Research paper No 16. European Centre for the Development of Vocational Training (Cedefop), 2011. Downloaded from http://www.cedefop.europa.eu/en/publications/18670.aspx 19 Idem 17 20 EUROPE 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, European Commission. Downloaded from: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langid=en&catid=89&newsid=724&further News=yes 21 Employment in Europe Report 2008, European Commission. Downloaded from: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catid=89&langid=en&newsid=415&furthernews=yes 15

2020, vilken utfördes av Kommissionen inom ramerna för det nya schemat: New Skills for New Jobs 22. När de kvalificerade migranternas färdigheter underutnyttjas innebär det att konkurrensfördelen minskar och således försämras de ekonomiska resultaten. Mångfald driver internationalisering och innovation 23. Ekonomisk framgång betalar för de allmänna tjänster som människor vill ha kvar. Stater som bättre förstår sådana argument kommer mer sannolikt att sträva efter åtgärder som maximerar tredjelandsmedborgarnas humankapital vars potential inte är allmänt uppskattad. En person som är överkvalificerad för sitt arbete befinner sig på en låg nivå av självförverkligande, och det är självklart ett stort personligt problem för honom/henne själv. En kanadensisk studie visar till exempel att det finns ett samband mellan migranternas psykiska hälsoproblem och överkvalificering 24. Medan det mänskliga lidandet som orsakas av migranternas dilemma skapar legitima farhågor av ömmande skäl, är överkvalificering ett mer svårhanterligt problem. Skälet till detta är att avseende vårt kollektiva egenintresse, betyder överkvalificering att en del av vår arbetskraft inte utnyttjar sin potential till fullo för att bidra till vår ekonomi och kvalitén på vår arbetsmarknad. Överkvalificering bland tredjelandsmedborgarna är ett strukturellt problem, och således krävs det långsiktiga åtgärder för att lösa detta. Det är ett allmänt problem som man möter i hela Europa även om det finns vissa skillnader i problemets omfattning. Det finns inget tvivel om att en återhämtning behövs i den nuvarande konjunkturen; och strukturella reformer, tillväxt och dynamik behövs för att en återhämtning ska kunna ske. I alla identifierbara scenarier för den ekonomiska utvecklingen i Europa omnämns ett ökande behov av kvalificerad arbetskraft. Därför är det ytterst viktigt att maximalisera det europeiska humankapitalets värde och att uppmuntra till ekonomisk dynamik. Som en del av denna allmänna strategiska ledning och strukturella reform i Europa är det och kommer att vara nödvandigt att hitta nya metoder för att till fullo utnyttja de mänskliga resurser som tredjelandsmedborgare representerar särskilt ungdomar och kvinnor, eftersom det är dessa grupper som överkvalificeringen drabbar värst. Integrationsåtgärder som sätts in på arbetsmarknaden bör inte endast fokusera på att sysselsätta migranterna, utan också att sysselsätta dem i yrken som motsvarar deras kvalifikationer och färdigheter. Det är viktigt att invandrarna förverkligar sin fulla potential, därför att detta ger dem mer kontroll over sin egen livssituation och därför att det gynnar det kollektiva egenintresset. Som OECDs generalsekreterare Angel Gurría uttryckte det: det är en akt av ren ekonomisk rationalism 25. 22 New Skills for New Jobs: Anticipating and matching labour market and skills needs, Communication from the European Commission, 2008. COM/2008/0868 final. Downloaded from: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:2008:0868:fin:et:pdf 23 Towards Open Cities. Clark, G. (2008). British Council. 24 At Work, Issue 64, Spring 2011: Institute for Work & Health, Toronto, http://www.iwh.on.ca/at-work/64/over-qualified-immigrants-at-risk-ofpoorer-mental-health 25 Speech of OECD Secretary-General, http://www.oecd.org/document/14/0,3343,en_2649_201185_40125838_1_1_1_1,00.html 16

4) Raise concern for overqualification among third-country nationals at a time of economic crisis? It is no great secret that immigration and immigrants can be a very sensitive issue politically and socially, even at the best of times, and that at present Europe is going through some quite bad times. During the worst economic crisis since the 1930s, with unemployment and poverty ever rising, a concern for overqualification might understandably seem a luxury. People may wonder, at a time when many natives are unemployed or badly off, why focus on helping foreigners to get better jobs in our countries? Shouldn t that be at most an extra, for when times are good? Others, pragmatically, may simply wonder where are the votes in this? The answer is two-fold; tackling the causes of migrant overqualification is part of tackling the causes of the crisis and thus overcoming it and in the long-term it is necessary. Overcoming overqualification for natives and migrants is part of the larger framework of structural reform and improvement needed to get out of the crisis and improve economic competitiveness across Europe. The things we would have to do, to reach a situation wherein qualified migrants are able to contribute fully in the labour market, are or at least compatible with the kinds of things we should be doing anyway, for our own general benefit. In the long-term, Europe needs to plug expertise and skills gaps, overcome the demographic challenge and succeed against globalised competition. We ll need people to counterweight an ageing population, individuals to fill shortages in labour markets, and bright minds to secure continued innovation and progress in our universities and research centres Cecilia Malmström EU Commissioner for Home Affairs Labour Migration: What s in it for Us? Wadensjö et al, 2012 Broader context, figures and projections: Skills demand: Skills requirements will continue to increase at all levels of the EU labour market 26. Projections of labour shortages: CEDEFOP 27 projections for future skill requirements show that increase in demand will be predominately for workers with high educational qualifications (12.5 million jobs, or a growth of 2.4%) and medium educational qualifications (9.5 million jobs, or a growth of 1.0%). They also estimate the demand for low-skilled workers will decrease by about 8.5 million jobs (a decline of 1.9%). (Proviso: the projections date from 2007 and the effects of the economic crisis could be found to have thrown off the exact timeframe and numbers of the projection, however the direction of the prediction would seem highly unlikely to be reversed.) This CEDEFOP projection does not explicitly factor in the flow 26 Idem 22 27 CEDEFOP is the European Centre for the Development of Vocational Training http://www.cedefop.europa.eu/ 17

of immigrant workforce, though CEDEFOP argues that migration could be part of the solution to such labour market shortages, and that there should thus be a focus on immigration policies favouring high-skilled migrants, and the coordination of such policies among Member States 28. In 2009, the Institute for the Study of Labour in Germany (IZA 29 ) conducted the Expert Survey on High-Skilled Labour Immigration (ESHSLI) for the EU, gathering expert opinions on the need for immigrants and the size of future immigrant inflows with a particular focus on high-skilled immigration. 96% of respondents believed the EU needed at least to maintain the level of high-skilled immigration, and 81% believed the EU needed to increase it. Figures from the survey complement the CEDEFOP findings above i.e. in asserting that more immigrants, especially high-skilled ones, will be needed in the labour market 30. Economic crisis and skills demand: In spite of the current economic crisis and unemployment rates, many Member States are experiencing labour shortages in specific sectors. The Commission's Agenda for new skills and jobs estimates the following shortages (unfilled jobs): 384,000 to 700,000 ICT practitioners by 2015 and about 1 million professionals in the health sector by 2020, up to 2 million if ancillary healthcare professions are taken into account 31. Demographics/Ageing and shrinking labour force: Europe s population is aging, leading to less people working and supporting the growing numbers of pensioners and other dependent non-working people. From 2008 to 2060, the EU workforce is projected to shrink by some 50 million people. In 2010 there were 3.5 persons of working age (20-64) for every person aged 65 or over; on the basis of current trends, by 2060 the ratio will be 1.7 to 1 32. A survey by Eurocities paints a similar trend picture: in 2008, the number of deaths in the EU began to outnumber births, however the total EU population should not shrink significantly by 2050, due to immigration. Europe s population will grow older in the next 40 decades; by 2050 the median age in the EU will go from 39 to 49 and the size of the working-age population will decrease by 48 million. The number of working persons for each citizen aged 65 and over will halve, going from four to two i.e. more elderly people requiring healthcare and pensions and fewer people working to pay for them, with obvious negative implications for economic growth and productivity. (Commission figures go roughly in the same line 33 ) If this is countered by bringing in more third country immigrants, there will be an ever-greater need for effective policies on integration, to combat social divisions and prejudice. 34 In an environment such as that painted by Eurocities survey or European Commission data, there will be an imperative need for economic and social reasons to reduce the overqualification of third country migrants; this issue will not be going away. 28 Idem 9 29 IZA= the Institute for the Study of Labour in Germany (Institut zur Zukunft der Arbeit) http://www.iza.org/ 30 In The integration of migrants and its effects on the labour market, EU Parliament Study, 2011, downloaded from http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201108/20110829att25420/20110829att25420en.pdf 31 European Agenda for the integration of migrants - frequently asked questions. MEMO/11/530. COM 2011. Downloaded from http://europa.eu/rapid/press-release_memo-11-530_en.htm 32 Idem 31 33 Projecting EU population to go from near 501 million in 2010, to 520.7 million in 2035 and down to 505.7 million in 2060. The EU workforce will decrease by about 50 million people, from 2008 to 2060. 2010 saw 3.5 working age (20-64) persons for each person 65 or over versus an expected 2060 ratio of 1.7 to 1. European Agenda for the integration of migrants - frequently asked questions. MEMO/11/530. COM 2011 34 Analysis of EUROCITIES 2007 Demographic Change Survey http://www.eurocities.eu/uploads/load.php?file=demographic_changesurvey2007-smul.pdf 18

Eurobarometer surveys show that 70% of European citizens understand qualified migration can help overcome the decline in working-age population and shortage of skilled workers, and consider immigrants necessary for the European economy 35. So, going back to the beginning of this chapter, the argument for getting highly qualified migrants into jobs corresponding to their capacities and qualifications is one that can be made successfully and that can, potentially, find broad acceptance. Competitive advantage of places: In a globalised economy, societies that underutilise the skills of those present in society e.g. qualified migrants have less competitive advantage. Human diversity has potential benefits to societies; it can be a driver of entrepreneurship, creativity and innovation 36. Clearly, societies that are able to generate the maximum competitive advantage from their human resources will enjoy better economic performance; they will be more innovative, competitive and prosperous, and thus able to provide the social and cultural standards and services European citizens want and expect. This simple realisation can easily be framed in terms of Europe 2020, or set within some other policy structure. The point is, some countries, regions and cities, private and public bodies have already grasped this and are thus taking actions now towards maximizing the human capital of their third-country nationals. Others, as yet, understand less well what is being lost. 5) Relevant EU politik och program Europa 2020 är det nu gällande makropolitiska ramverket som ligger bakom alla EU program och insatser (se också kapitel tre ovan). Stöd till bättre integrering av invandrarna på arbetsmarknaden och ändringar i invandringspolitiken motiveras och kommer att motiveras - bland annat - med att, dessa bidrar till denna större politiska drivkraft. I mars 2010 antog Europeiska rådet huvudpunkterna i Europa 2020-strategin däribland målsättningen om sysselsättningsgraden som fick många rubriker eftersom det poängterades att målet bör delvis uppnås genom en bättre integrering av lagliga migranter. Detta övergripande mål ska omvandlas till nationella mål. Sysselsättning i Europa 2010, DGSysselsättning, Europeiska Kommissionen Inom ramen för Europa 2020-strategin bör medlemsstaterna och EU ta hänsyn till den roll invandringen skulle kunna spela för att åtgärda bristen på arbetskraft och kompetens. Årsrapport om invandring och asyl (2010), Europeiska Kommissionen De gemensamma grundprinciperna för integrering av tredjelandsmedborgare År 2004 antog Rådet De gemensamma grundprinciperna för integreringspolitik avseende invandrare 37, vilka utgör det godkända ramverket för integrationssamarbetet inom EU. 35 Idem 9. 36 Towards Open Cities. Clark, G. (2008). British Council. 37 http://register.consilium.eu.int/pdf/en/04/st14/st14776.en04.pdf 19

Inom detta ramverk genomför Kommissionen åtskilliga åtgärder och insatser med syfte till kunskapsutbyte och samordning, tex: Europeiska integrationsportalen 38 Handboken om integrationsfrågor för beslutsfattare och handläggare 39 Ett nätverk av nationella kontaktpunkter på integrationsområdet för utbyte mellan nationella myndigheter. Det Europeiska forumet för integration som har anordnats vartannat år sedan 2009. Syfte: att säkerställa dialogen med det civila samhället. 40 Den Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare (EIF), som finansierar nationella och gränsöverskridande projekt Observera att Fondens program för 2013 innehåller lokala satsningar med syfte att underlätta migranternas deltagande i det ekonomiska, sociala, kulturella och politiska livet och att främja åtgärder som kartlägger, bedömer och validerar migranternas kvalifikationer och yrkeserfarenheter 41. Observera att det är integrering av migranterna i allmänhet som ligger i centrum för dessa verktyg och strukturer och de ägnar mindre uppmärksamhet åt högutbildade migranter och åt hur de ska integreras på arbetsmarknaden. De ovan nämnda problemen tas dock upp inom dessa mer generella strukturer i synnerhet måste det klargöras att det föreliggande betänkandet är en produkt av REALISE nätverket som själv medfinansierades av den Europeiska Integrationsfonden. Den europeiska agendan från år 2011 för integration av tredjelandsmedborgare I juli 2011 lade kommissionen fram ett förslag till en Europeisk integrationsagenda för invandrare från tredjeländer 42, som inriktas på att öka migranternas deltagande i det ekonomiska, sociala och polistiska livet och betonar åtgärderna på lokal nivå. Genom att betona åtgärderna på lokal nivå stödjer Agendan en av de viktigaste synpunkterna i REALISEs tankegångar nämligen att integration sker (eller inte) först och främst på lokalnivå. Därför krävs det ett arbete med politik, aktörer och insatser på lokal nivå. Ett Arbetsdokument från kommissionens avdelningar 43 som finns bifogad till Meddelandet, innehåller en lista över EU-initiativ (från år 2011) som stödjer integrationen av tredjelandsmedborgare. En del av denna Agenda är en av Kommissionen utvecklad verktygslåda, varifrån nationella myndigheter kan välja åtgärder som motsvarar deras behov visavi integrationpolitiken. Likaså syftar Agendan till att etablera gemensamma indikatorer för övervakning av integrationspolitikens resultat. Huvudrekommendationerna och argumenten i Agendan avseende hantering av överkvalificering och vikten av att utveckla lokala tillvägagångssätt och samhällsstyrningsformer för hanteringen av 38 http://ec.europa.eu/ewsi/en/index.cfm 39 Now in its 3 rd edition, see: http://ec.europa.eu/ewsi/udrw/images/items/docl_12892_168517401.pdf 40 http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm 41 For more complete information, see: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/financing/fundings/pdf/awp_2013_eif.pdf 42 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/doc_centre/immigration/docs/agenda/1_en_act_part1_v10.pdf#zoom=100 43 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/doc_centre/immigration/docs/2011_commission_staff_working_paper_on_integration.pdf 20

problemet innefattar följande: (dessa står väl i linje med den tankegång och det resultat som REALISE presenterade): Arbetslösa migranter och anställning av migranter i positioner för vilka de är överkvalificerade för är ett slöseri med humankapital. Olika tjänster som möjliggör erkännandet av i ursprungslandet erhållna kvalifikationer och kompetenser bör utvecklas/förbättras för att underlätta migranternas möjligheter att ta anställningar som motsvarar deras kompetenser. Ett sätt att göra detta är att utveckla/förbättra systemen för kartläggning av olika utbildningsbakgrunder, yrkeserfarenheter, ekvivalering av examensbevis och att identifiera migranternas utbildningsbehov. Integrationspolitiken bör utformas och genomföras med hjälp av de lokala myndigheternas och aktörernas (inklusive arbetsgivares och sociala aktörers) aktiva deltagande och bör riktas till specifika platser. Förbättra flernivåsamarbetet och samordningen mellan offentliga förvaltningar, aktörer, medlemsländer, EU-program och det civila samhällets aktörer osv. Det är viktigt att stödja nyanlända migranter. Språkkurser bör motsvara olika behov. Avseende finansiering, fastställer agendan att EU-finansieringen bör i framtiden utgå från en lokal, mer målinriktad strategi och stödja konsekventa strategier som särskilt utformats för att främja lokal integration. Dessa strategier bör huvudsakligen genomföras av lokala eller regionala myndigheter och icke-statliga aktörer utifrån deras särskilda förutsättningar och rekommenderar att Kommisssionen etablerar en hög grad av samordning mellan Den europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare (EIF), Europeiska flyktingfonden (ERF) Europeiska socialfonden (ESF) och den Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERDF) genom att inrikta dem mot lokala atgärder. Det europeiska blåkortet Blåkortet 44, eller det Europeiska arbetskortet en sorts europeisk motsvarighet till det amerikanska Grönkortet - är ett arbetstillstånd och ett påskyndat förfarande som omfattar hela EU och syftar till att locka högkvalificerade tredjelandsmedborgare till yrken som det finns ett starkt behov av. Kortet gör det möjligt för tredjelandsmedborgarna att arbeta och leva i vilket europeiskt land som helst (med undantag av Danmark, Irland och Förenade Kungariket), och samtidigt erbjuda gynnsamma villkor för familjeåterförening. Man kan ansöka från ett land inom eller utanför EU men medlemsländerna reserverar sig rätten att reglera sina nationella förfaranden utifrån sina egna riktlinjer. Kortet skulle införas av Medlemsländerna år 2011. EQUAL Det av den Europeiska Socialfonden finansierade Gemenskapsinitiativet 2000-8 EQUAL, även om det nu är avslutat, kom fram till intressanta praxis och slutsatser som kan hittas i projektets databas 45 : EQUAL ägnade ett helt temaområde åt att öka invandrares deltagande i arbetslivet 46, som omfattade en rad intressanta projekt 47, som till exempel det österrikiska projektet InterCulturExpress 48, om hur migranterna (högkvalificerade, eller andra) bör integreras på arbetsmarknaden. 44 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/immigration/work/index_en.htm 45 http://ec.europa.eu/employment_social/equal_consolidated/index.html 21