EUROPAPARLAMENTET 1999 2004 Utskottet för sysselsättning och socialfrågor 7 juni 2001 ARBETSDOKUMENT om förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 80/987/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (KOM(2000) 832) Utskottet för sysselsättning och socialfrågor Föredragande: Theodorus J.J. Bouwman DT\439427.doc PE 300.522
Inledning I den sociala agendan inkluderade kommissionen anpassning och förbättring av befintlig lagstiftning som en av de åtgärder som skall vidtas för att främja en ny balans mellan flexibilitet och trygghet i arbetslivet. Kommissionen har därför lagt fram ett förslag om ändring av direktiv 80/987/EEG som tar hänsyn till förändringar på arbetsmarknaden, omstruktureringar inom företag och dynamiken på själva inre marknaden. När förslaget utarbetats har kommissionen också tagit hänsyn till förändringar i medlemsstaternas lagstiftning om insolvens, nödvändigheten av överensstämmelse med andra gemenskapsdirektiv om arbetsrätt som antagits under tiden, domstolens senaste rättspraxis och slutsatserna från diskussionerna om svårigheterna med genomförandet av direktiv 80/987/EEG. Innehållet i direktiv 80/987/EEG 1980 antog rådet direktiv 80/987/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens, varigenom ett särskilt system för arbetstagarna infördes utan att man avvaktade reformer av lagstiftningen om insolvens, vilket vid den tidpunkten ansågs nödvändigt i flera medlemsstater men vars genomförande föreföll osannolikt på kort sikt. För vissa länder var det också nödvändigt att införa lagstiftning med nytt innehåll (Grekland, Irland och Italien) Direktivet syftar till att ge arbetstagarna ett minimiskydd enligt gemenskapslagstiftningen vid arbetsgivarens insolvens. För detta ändamål krävs i direktivet att medlemsstaterna inrättar en institution som garanterar arbetstagare vars arbetsgivare drabbats av insolvens betalning av arbetstagarnas utestående fordringar som grundar sig på anställningsavtal eller anställningsförhållanden och som gäller lön för tiden före ett visst datum. Direktivet fastställer principer för bestämmelserna om garantiinstitutionernas organisation, finansiering och verksamhet, innehåller bestämmelser om social trygghet som hänför sig till obligatoriska socialförsäkringssystem och kompletterande pensionssystem för ett eller flera företag samt ger medlemsstaterna möjlighet att vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra vissa former av missbruk eller, under vissa omständigheter, begränsa eller till och med vägra garantiinstitutionernas betalning av utestående fordringar. I själva direktivet definieras begreppet insolvens. Begreppen "anställningsavtal", "anställningsförhållande" och "lön från arbete" definieras inte i direktivet. Begreppen "arbetstagare" och "arbetsgivare" definieras å andra sidan i nationell lagstiftning. Dessa begrepp får emellertid inte ges någon specifik formulering för att begränsa garantibetalningar. PE 300.522 2/8 DT\439427.doc
De största svårigheterna som kommissionen upptäckt vid den praktiska tillämpningen av direktiv 80/987/EEG I överensstämmelse med direktivets bestämmelser har kommissionen utarbetat två rapporter om införlivandet av det i nationell lagstiftning, den första 1995, om genomförandet av direktivet i tolv medlemsstater, och den andra 1997, efter anslutningen av tre nya länder (Finland, Sverige och Österrike), som kompletterar informationen i rapporten från 1995. I rapporterna undersökte kommissionen hur direktivet hade tillämpats, tillämpningsområdet för den allmänna garantin och den särskilda garantin för pensionssystem för företag, garantin beträffande utestående fordringar avseende socialförsäkringsavgifter och bestämmelser om garantiinstitutionerna. Kommissionen beaktade även domstolens rättspraxis när det gäller direktivets genomförande. Kommissionen kom fram till att de lagar som är i kraft i medlemsstaterna inte är i linje med de skyldigheter som anges i direktivet, särskilt med avseende på bestämmelserna om dess tillämpningsområde, begreppet insolvens och socialt skydd. Kommissionen underströk att de problem som är förenade med direktiv 80/987/EEG när det gäller innehåll och struktur främst beror på att skyddet av arbetstagares fordringar vid arbetstagarens insolvens omfattar, förutom bestämmelserna om likvidationsförfarande, ett antal viktiga rättsliga områden - varav vissa är mycket komplexa och uppvisar stora nationella skillnader - till exempel lagstiftning om insolvens, arbetsrätt och socialskyddslagstiftning. Därefter, mellan juli 1997 och april 1999, undersökte en grupp bestående av sakkunniga från myndigheter i medlemsstaterna, i samarbete med kommissionens tjänstemän, den praktiska tillämpningen av direktivet från 1980. Deras arbete gjorde det möjligt att identifiera de största svårigheterna i samband med tillämpningen av direktivet. Dessa svårigheter gäller särskilt - begreppet insolvens i direktivet, - det komplicerade arrangemang som infördes för att möjliggöra en begränsning i tiden av garantin och - insolvensfall med en transnationell dimension. Andra frågor togs också upp, till exempel möjligheten att utesluta vissa kategorier av arbetstagare (arbetstagare i hushållet som är anställda av en fysisk person och fiskare som avlönas separat). Förslag till ändring av direktiv 80/987/EEG Sedan direktiv 80/987/EEG antogs, har det successivt blivit uppenbart att det behöver ses över. DT\439427.doc 3/8 PE 300.522
Kommissionen har i sitt aktuella förslag till ändring inga planer på att ändra direktivets grund och betonar att direktivets mål att skydda arbetstagarna, den mekanism som inrättats och de resultat som uppnåtts inte kan ifrågasättas. De föreslagna ändringarna gäller - direktivets titel, - precisering av tillämpningsområdet och upphävande av bilagan, - ny definition av begreppet "insolvent", - förenkling av de artiklar som gäller betalningen av arbetstagares utestående fordringar och - införande av nya bestämmelser om fastställande av behörig garantiinstitution i transnationella situationer och införande av administrativt samarbete mellan medlemsstaterna på detta område. Kommentarer till de föreslagna ändringarna 1. Titeln Den rättsliga grund som valts för förslaget till nytt direktiv är artikel 137.2 i EG-fördraget, vilken, efter Amsterdamfördragets ikraftträdande, anses lämplig. Den nya titeln föreslås för att ta hänsyn till denna nya rättsliga grund. Kommissionens förslag behandlas enligt samrådsförfarandet. 2. Begreppet insolvent I direktiv 80/987/EEG definieras begreppet "insolvent" genom en hänvisning till nationella förfaranden som avser arbetsgivarens tillgångar och som syftar till att kollektivt tillgodose borgenärernas fordringar. Kommissionen påpekar att denna definition utesluter skydd av utestående fordringar för arbetstagare vars insolventa arbetsgivare inte kan bli föremål för ett kollektivt förfarande för att tillgodose borgenärernas fordringar (likvidationsförfaranden) eller som är föremål för andra insolvensförfaranden än likvidationsförfaranden. Kommissionen, som eftersträvar direktivets mål att tillhandahålla skydd samt dess sociala mål, föreslår en vidare definition som syftar till att på gemenskapsnivå konsolidera utvecklingen inom lagstiftningen om insolvens. Denna utveckling gäller sätt att undvika total likvidation för företag med betalningssvårigheter och göra det möjligt för dem att överleva samtidigt som, under vissa villkor, arbetstagarna också ges möjlighet att behålla sina jobb. För detta ändamål använder kommissionen i sitt förslag definitionen i förordning (EG) nr 1346/2000 av den 29 maj 2000 om insolvensförfaranden och anger även att medlemsstaterna skall åläggas att till kommissionen anmäla alla insolvensförfaranden, liksom alla ändringar av dessa förfaranden, där garantiinstitutionen ingriper. Med hänsyn till den koppling kommissionen gör mellan det nya direktivet och "överlåtelsedirektivet" (98/50/EG), som fastställer ett visst mått av flexibilitet till förmån för företag som råkar i ekonomiska svårigheter, är det icke desto mindre värt att ställa frågan om mer bör göras inom ramen för de aktuella ändringarna för att förebygga risken för eventuellt missbruk. PE 300.522 4/8 DT\439427.doc
Exempelvis bör ett företag inte omstruktureras på garantiinstitutionernas bekostnad. 3. Överensstämmelse med andra direktiv Eftersom kommissionen vill se till att direktivet stämmer överens med andra tillämpliga direktiv om arbetstagares trygghet, föreslår man att dess tillämpningsområde bör fastställas mer specifikt för att se till att medlemsstaterna inte utesluter deltidsanställda, visstidsanställda eller arbetstagare med ett anställningsförhållande via ett personaluthyrningsföretag. Följaktligen vidgas begreppet arbetstagare, men det sträcker sig inte så långt att det inbegriper andra begrepp, till exempel personer som behandlas på samma sätt som arbetstagare eller ekonomiskt beroende arbetstagare. I 1980 års direktiv och kommissionens aktuella förslag överlåts definitionen av "arbetstagare" åt den nationella lagstiftningen (även om knappast någon medlemsstat definierar begreppet "arbetstagare"), och varje medlemsstat beslutar själv vem som betecknas som "arbetstagare". Exempelvis överlåts åt varje enskild medlemsstat att besluta om praktikanter eller lärlingar skall betraktas som arbetstagare eller ges behandling som sådana. I Förenade kungariket betraktas besättningen på fiskefartyg som egenföretagare. Detta kan föranleda en medlemsstat att från direktivets tillämpningsområde utesluta fordringar från vissa kategorier av arbetstagare. Det bör emellertid understrykas att uteslutningar av detta slag undantagsvis endast är tillåtna när det finns andra former av garanti som ger arbetstagarna ett skydd motsvarande det som skall finnas enligt detta direktiv (se artikel 1.2). Med hänsyn till begreppsbestämningen av de arbetstagare som omfattas föreslår kommissionen att bilagan till direktivet upphävs, vilken ger medlemsstaterna möjlighet att utesluta vissa kategorier av arbetstagare från direktivets tillämpningsområde och uppvisar betydande skillnader mellan de olika medlemsstaterna. Arbetstagare i hushållet som är anställda av en fysisk person och fiskare som avlönas separat (kategorier av arbetstagare som har ett anställningsavtal eller anställningsförhållande av särskild art) faller dock alltjämt utanför tillämpningsområdet för det nya direktivet. När allt kommer omkring kan ett antal mer grundläggande frågor ställas. Är det till exempel inte nödvändigt att ta fram en gemenskapsdefinition av begreppet arbetstagare? Och hur kan vi skydda arbetande personer som inte är arbetstagare och/eller reella egenföretagare mot insolvens? Eller kan vi inbegripa andra specifika grupper av arbetstagare i direktivets tillämpningsområde, exempelvis chaufförer som är egenföretagare och huvudsakligen har en kund? Eller vissa former av distans- och hemarbete? Samma frågor kan ställas när det gäller andra definitioner som överlåts åt medlemsstaterna. En av dem är definitionen av arbetstagares utestående "lönefordringar". I många fall består ersättningen till arbetstagare av grundlöner och flera former av tillägg som semesterlön och gratifikationer i slutet av året, regelbunden ersättning för övertidsarbete, skiftarbete etc. Denna regelbundna ersättning är i många fall betydande jämfört med de avtalsenliga DT\439427.doc 5/8 PE 300.522
grundlönerna. Föredraganden föreslår att dessa regelbundna, extra ersättningar inbegrips i fordringarna i händelse av insolvens. 4. Begränsning av garantin i tiden Den ordning som införts för att göra det möjligt för medlemsstaterna att införa en specifik begränsning i tiden för de fordringar som garantiinstitutionen ansvarar för anses onödigt komplicerad, och kommissionen föreslår en enklare ordalydelse. Det fastställs dock en period för garanterad lön enligt gemenskapslagstiftningen, medan medlemsstaterna har möjlighet att fastställa de förfaranden samt datum och perioder som skall beaktas. Likväl föreslår föredraganden att man på nytt överväger den minimiperiod på tre månader som anges i artikel 4. I många fall förefaller en längre period lämpligare. 5. Transnationella situationer Förslaget om att fastställa behörig garantiinstitution för betalning av lönefordringar när det gäller insolventa företag med driftställen i de olika medlemsstaterna innebär ett stort framsteg i skyddet av arbetstagare i samband med integreringen av marknaderna som innebär att företags affärsverksamhet blir alltmer transnationell. Kommissionen förslår att det införs en bestämmelse för att fastställa behörig garantiinstitution i transnationella situationer och en mekanism för erkännande av inledande av insolvensförfaranden i en annan medlemsstat. Kommissionen påpekar att avsaknaden av en sådan bestämmelse i direktiv 80/987/EEG har varit en källa till rättsosäkerhet och har lett till tvister i de nationella domstolarna. I samband med utarbetandet av sitt förslag har kommissionen tagit hänsyn till EG-domstolens rättspraxis, särskilt domarna i mål C-117/96 och C-198/98. Generellt sett kan kommissionens förslag anses som tillfredsställande i den mån som det ökar arbetstagarnas rättssäkerhet genom att EG-domstolens rättspraxis konsolideras, särskilt när det gäller deras rättigheter vid insolvens med en gränsöverskridande dimension. Å andra sidan kan det ses som otillfredsställande att ett ökande antal ekonomiskt beroende arbetstagare ännu inte omfattas av ändringarna till det befintliga direktivet. Mot bakgrund av viktiga förändringar som en alltmer flexibel arbetsmarknad och alltmer flexibla relationer mellan arbetstagare och arbetsgivare, utmaningen i form av processen för fri rörlighet för arbetstagare och utvidgningen samt den pågående internationella omstruktureringen av industri- och tjänstesektorerna, är det absolut nödvändigt att modernisera och förbättra anställningsförhållanden. Ur denna synvinkel kan förslaget ses som ett första steg. Men i förslaget till betänkande kommer kommissionens förslag att ändras på det sätt som angivits i kommentarerna. PE 300.522 6/8 DT\439427.doc
BILAGA Samråd med arbetsmarknadens parter i syfte att ändra direktivet När kommissionen utarbetade sitt förslag till ändringar, samrådde den med arbetsmarknadens parter på EG-nivå och fick följande kommentarer: Europeiska sammanslutningen för hantverksföretag och små och medelstora företag: - När det gäller begreppet insolvens: fastställ en allmän ram med en förteckning över befintliga nationella förfaranden. - När det gäller överensstämmelsen med andra direktiv: ta hänsyn till det specifika förhållandet mellan den tillfälligt anställde, personaluthyrningsföretaget och användarföretaget. Europeiska fackliga samarbetsorganisationen: - När det gäller överensstämmelse med "överlåtelsedirektivet": ta hänsyn till deltidsanställda, visstidsanställda och tillfälligt anställda. - När det gäller direktivets tillämpningsområde: utvidga det nya direktivet till att omfatta flera kategorier av arbetstagare, till exempel arbetstagare som inte anses som anställda hos arbetsgivaren utan i stället har ett tjänsteavtal. Samarbetsorganisationen för chefer och högre tjänstemän: - När det gäller begreppet insolvens: fastställ en flexibel förteckning över nationella förfaranden så att det är möjligt att automatiskt föra in alla ändringar i den nationella lagstiftningen. - När det gäller överensstämmelse med andra direktiv: inbegrip i det nya direktivet begreppet "ekonomiskt beroende arbetstagare". - När det gäller systemet med begränsningar i tiden: se till att referensperioden inte leder till en minskning av det garanterade minimiskyddet. Samarbetsorganisationen för europeiska arbetsgivarföreningar och industriförbund (UNICE): UNICE är föga övertygad om behovet av att ändra direktivet, eftersom de frågor som tagits upp redan har fått en lösning i rättspraxis eller i hänvisningarna till direktiv 80/987/EG i andra direktiv. Man anser dock att det finns ett behov av att säkerställa att den garantiinstitution som gör utbetalningarna i förskott, om ett förfarande har inletts i en annan medlemsstat, kan återvinna de berörda beloppen. DT\439427.doc 7/8 PE 300.522
Europeiskt centrum för offentliga affärsverk och företag (CEEP): CEEP stöder kommissionens förslag i fråga om den transnationella dimensionen. European Community Shipowners' Associations (ECSA) vill att bilagan bibehålls när det gäller besättningar på sjögående fartyg. PE 300.522 8/8 DT\439427.doc