HÖGSTA DOMSTOLEN UTLÅTANDE Diarienr 1 (7) OH 2015/154 Givet Nr 6.10.2015 1850 TILL REPUBLIKENS PRESIDENT HÄNVISNING ÄRENDE Justitieministeriets brev 5.8.2015 gällande ärendena nr 37-42/08/2015 Ålands lagtings beslut 12.6.2015 om antagande av 1) landskapslag om tillämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om elmarknaden, 2) landskapslag om Ålands energimyndighet, 3) landskapslag om ändring av 2 landskapslagen om tillämpning i landskapet av lagen om certifiering och angivande av elens ursprung, 4) landskapslag om ändring av 3 landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om utsläppshandel, 5) landskapslag om ändring av 4 landskapslagen om tillämpning av lagen om energieffektivitetstjänster hos företag på energimarknaden och 6) landskapslag om ändring av 3 landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av bestämmelser om krav på ekodesign för och energimärkning av produkter UTLÅTANDE Högsta domstolen har granskat lagtingsbesluten i det syfte som stadgas i 19 2 mom. självstyrelselagen för Åland och får som sitt utlåtande anföra följande. Lagtinget har genom sina beslut antagit ovan nämnda landskapslagar i syfte att den förnyade rikslagstiftningen om
2 elmarknaden ska bli tillämplig i landskapet. Enligt 1 landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om elmarknaden (nedan blankettlagen) ska med de avvikelser som anges i lagen tillämpas rikets bestämmelser om elenergi i elmarknadslagen (FFS 588/2013) och 3 och 4 kap. lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden (FFS 590/2013) till den del bestämmelserna gäller elenergi. Samtidigt samlas och kompletteras regleringen som gäller Ålands energimyndighet i en landskapslag. I lagstiftningspaketet ingår vidare följdändringar i ovan nämnda landskapslagar. Regleringen i landskapslagarna hänför sig till flera lagstiftningsområden av vilka det centralaste området bör bedömas vara näringsverksamhet, som enligt 18 22 punkten självstyrelselagen, till de delar det nu är fråga om, ingår i landskapets lagstiftningsbehörighet. En betydande del av reglerna är emellertid att klassificera såsom konkurrensrättsliga till sin karaktär och även stadganden med starka inslag av konsumentskydd ingår i lagarna. I 1 1 mom. elmarknadslagen stadgas att syftet med lagen är att säkerställa förutsättningar för att den nationella och regionala elmarknaden och Europeiska unionens inre elmarknad ska fungera effektivt, säkert och miljömässigt hållbart, så att slutförbrukarna kan garanteras en god elleveranssäkerhet, konkurrenskraftiga elpriser och skäliga principer för tjänsterna. De främsta metoderna för att uppnå detta är enligt momentet att trygga en sund och fungerande ekonomisk konkurrens vid produktion och leverans av el samt att upprätthålla skäliga och jämlika principer för tjänsterna inom elnätsverksamheten. Högsta domstolen konstaterar att främjande av konkurrens och konsumentskydd hör enligt 27 10 punkten självstyrelselagen till rikets lagstiftningsbehörighet.
3 Lagarna berör också området natur- och miljövård. Landskapet har lagstiftningsbehörighet på dessa områden med stöd av 18 10 punkten självstyrelselagen. Lagarna reglerar vidare myndighetsverksamhet. Enligt 18 1 punkten självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och i fråga om de myndigheter och inrättningar vilka lyder under denna. Som ovan framgår är elmarknadslagstiftningen en reglering som går in på många olika rättsområden. Enligt 19 3 mom. självstyrelselagen kan i en landskapslag för vinnande av enhetlighet och överskådlighet upptas stadganden av rikslagstiftningsnatur som i sak överensstämmer med motsvarande stadganden i rikslag. Högsta domstolen förenar sig i den detaljerade genomgång av behörighetsfrågorna som i ärendet utförts av Ålandsdelegationen. Såsom även delegationen framfört finns det emellertid två frågeställningar i anslutning till kraven på juridiskt åtskild verksamhet, som i lagstiftningsgranskningen påkallar uppmärksamhet. Delegering av normgivningsmakt Enligt 21 1 mom. självstyrelselagen kan landskapsregeringen med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Vidare stadgas det att genom landskapslag ska utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen eller självstyrelselagen i övrigt hör till området för lag. Denna begränsning motsvarar begränsningen i 80 Finlands grundlag. Enligt 7 2 mom. blankettlagen kan landskapsregeringen, med avvikelse från bestämmelserna i 10, 60 och 61 rikets
4 elmarknadslag om krav på juridiskt åtskild distributionsnätsverksamhet, i landskapsförordning besluta närmare om det högsta antalet nätanvändare en aktör får utöva bestämmande inflytande över samt om den största elmängd som årligen får överföras av samma aktör utan krav på juridiskt åtskild distributionsnätsverksamhet. Stadgandet har samband med 4 3 punkten blankettlagen, i vilken stadgas att med avvikelse från bestämmelserna i 10 och 60 i rikets elmarknadslag ska bestämmelserna om åtskillnad av aktörer för distribution i elföretag, på grund av överförande av en viss elmängd i elnät, inte tillämpas på elföretag i landskapet. Syftet med stadgandena i 4 3 punkten och 7 2 punkten blankettlagen är att göra det möjligt att för landskapet fastställa sådana gränser som bättre motsvarar förhållandena i landskapet när det gäller frågan om när det är påkallat att förutsätta juridiskt åtskilda aktörer i distributionssystem i elföretag. Det sätt man valt för att genomföra en sådan reglering i landskapslagstiftningen är problematiskt med beaktande av de allmänna principerna om delegering av normgivning. Å ena sidan ska de kvantitativa gränserna i rikslagen enligt 4 3 punkten blankettlagen inte tillämpas i landskapet och å andra sidan innehåller 7 2 punkten blankettlagen ett bemyndigande att i landskapsförordning bestämma om dessa gränser. Detta leder till att det på landskapslagnivå inte överhuvudtaget finns materiella stadganden om när distributionsnätsverksamhet får utövas endast som åtskild verksamhet. Det är alltså inte fråga om att man genom landskapsförordning skulle ge närmare bestämmelser om antalet nätanvändare eller om den elmängd som överförs i nätet. Bemyndigandet att utfärda en landskapsförordning har lämnats helt öppet. Med beaktande av hur viktigt en gränsdragning är för aktörerna på området anser Högsta domstolen att utgångspunkten bör vara att gränserna bör fastställas i lag, såsom man gjort i riksla-
5 gen. Ur ett lagstadgande borde i vart fall klart framgå de principer enligt vilka de närmare gränserna fastställs i bestämmelser på lägre författningsnivå. Högsta domstolen anser att 7 2 mom. så som det är formulerat står i strid med stadgandena i 21 självstyrelselagen och 80 grundlagen och att stadgandet därför inte bör få träda i kraft. Högsta domstolen anser att lagrummet utgör en behörighetsöverskridning. Behörig domstol i vissa ärenden som gäller stamnätsinnehavarens oberoende Enligt 4 8 punkten blankettlagen kan Ålands förvaltningsdomstol med avvikelse från bestämmelserna i rikets elmarknadslag 38 och 39 på förslag av landskapsregeringen eller Ålands energimyndighet bestämma att en affärstransaktion eller åtgärd ska hävas, om säkerställande av stamnätsinnehavarens oberoende har vägrats för affärstransaktionen eller åtgärden i fråga. Enligt 38 elmarknadslagen, som det hänvisas till i landskapslagen, kan marknadsdomstolen på förslag av Energimarknadsverket bestämma att en affärstransaktion eller åtgärd ska hävas, om säkerställande av stamnätsinnehavarens oberoende har vägrats för affärstransaktionen eller åtgärden i fråga. Riket har enligt 27 23 punkten självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om rättskipning med beaktande av vad som stadgas i 25 och 26. Enligt 25 självstyrelselagen anförs besvär över beslut som har fattats av myndigheter under landskapsregeringen hos Ålands förvaltningsdomstol. Enligt 26 kan domstolen i landskapslag anförtros rättskipningsuppgifter i de förvaltningsangelägenheter som hör till landskapets behörighet.
6 Högsta domstolen konstaterar att ordalydelsen i 26 självstyrelselagen är rätt vid och förefaller att möjliggöra att man i landskapslag utan begränsningar kunde utöka uppgifterna för Ålands förvaltningsdomstol i rättskipningsärenden inom området för landskapets förvaltning. Förarbetena till självstyrelselagen (RP 73/1990 rd s. 50 och 73) såsom också bland annat förarbetena till den lagstiftning i vilken stadgandena om förvaltningsrättskipning på Åland justerades (RP 18/2002 rd s.9) ger klart vid handen att avsikten har varit att 26 självstyrelselagen ska gälla endast sökande av ändring i beslut som fattats av landskapsregeringen eller myndigheter som lyder under den. Avsikten har inte varit att man med landskapslag kunde överföra till exempel behörigheten hos marknadsdomstolen till Ålands förvaltningsdomstol. Med beaktande av att 26 utgör ett undantag från hur lagstiftningsbehörigheten mellan riket och landskapet enligt självstyrelselagen fördelas kan innehållet i lagrummet inte tolkningsvägen utvidgas. I 38 och 39 elmarknadslagen är det inte fråga om sökande av ändring i ett förvaltningsbeslut som fattats av en myndighet. Endast marknadsdomstolen kan fatta beslut om att häva en affärstransaktion eller åtgärd som avses i 38 elmarknadslagen. På dessa grunder anser Högsta domstolen att 4 8 punkten blankettlagen står i strid med vad som stadgas i 27 23 punkten självstyrelselagen om rättskipning. Landskapet har därför saknat behörighet att i landskapslagen inta denna bestämmelse. De övriga landskapslagarna om vilka utlåtande begärts ger inte anledning till anmärkningar. Slutledning Med hänvisning till det ovan sagda finner Högsta domstolen att 4 8 punkten och 7 2 mom. landskapslagen om till-
7 lämpning i landskapet Åland av rikslagstiftning om elmarknaden utgör behörighetsöverskridningar. Därför hemställer Högsta domstolen att dessa lagrum förordnas att förfalla. Stadgandena torde dock inte ha avgörande betydelse för tillämpningen av landskapslagen varför den till övriga delar kan förordnas att träda i kraft tillsammans med de ovan nämnda landskapslagarna. De handlingar som bilagts justitieministeriets skrivelse återställs. Ordförande Gustav Bygglin Föredragande Frey Nybergh Föredragning 1.10.2015 Närvarande GB IR MJ JS AK
Övriga uppgifter Avskrift till Ålandsdelegationen Avskrift till landskapsregeringen i landskapet Åland 8 Avskriftens riktighet bestyrker på dagen för Högsta domstolens utlåtande. Föredragande Frey Nybergh I ärendets handläggning har deltagit justitieråden Bygglin, Rautio, Jokela, Sippo och Kantor. Föredragande har varit Frey Nybergh. Asiakirjat lähettäjälle 1.10.2015 / Ruohola Taltio ja toimituskirjat tehty 5.10.2015 / Ruohola + s-posti Freylle Sähköpostit lähetetty 6.10.2015