EUROPEISKA KOMMISSIONEN UNIONENS HÖGA REPRESENTANT FÖR UTRIKES FRÅGOR OCH SÄKERHETSPOLITIK Bryssel den 22.9.2016 JOIN(2016) 45 final 2016/0299 (NLE) Gemensamt förslag till RÅDETS BESLUT om undertecknande, på Europeiska unionens vägnar, och provisorisk tillämpning av samarbetsavtalet om partnerskap och utveckling mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Islamiska republiken Afghanistan, å andra sidan SV SV
1. BAKGRUND TILL FÖRSLAGET MOTIVERING Den 10 november 2011 antog rådet ett beslut om bemyndigande för Europeiska kommissionen att förhandla om ett samarbetsavtal om partnerskap och utveckling (nedan kallat samarbetsavtalet) mellan Europeiska unionen och Islamiska republiken Afghanistan. Förhandlingarna slutfördes den 29 april 2015 efter den fjärde förhandlingsomgången, som hölls i Bryssel. Samarbetsavtalet paraferades den 2 juli 2015 i Kabul. Den 13 januari 2016 lade den höga representanten och kommissionen för rådet fram ett gemensamt förslag till rådsbeslut om undertecknande respektive ingående av samarbetsavtalet, som ett avtal mellan Europeiska unionen och Afghanistan (som ingås enbart av EU) 1. Medlemsstaterna i COASI (arbetsgruppen för Asien och Oceanien) godkände innehållet i avtalet men uttryckte enhälligt en preferens för ett blandat avtal med provisorisk tillämpning. Denna ståndpunkt bekräftades formellt av Coreper den 7 september 2016, som uppmanade kommissionen och den höga representanten att se över förslagen i enlighet därmed för att beakta avtalets blandade karaktär och dess provisoriska tillämpning. Ändringen av samarbetsavtalet till ett blandat avtal och införandet av nya bestämmelser om provisorisk tillämpning har därefter diskuterats och överenskommits med den afghanska sidan. Samarbetsavtalet kommer att vara det första avtalsförhållandet mellan unionen och Afghanistan och det utgör en bekräftelse av EU:s åtagande att stödja Afghanistans framtida utveckling under dess omvandlingsdecennium (2014 2024). Det utgör den rättsliga ramen för det omfattande samarbete mellan EU och Afghanistan som vuxit fram sedan 2001 och som är förankrat i EU:s nuvarande strategi för Afghanistan för 2014 2016, som antogs av rådet i juni 2014, och i det fleråriga vägledande programmet för 2014 2020 inom ramen för instrumentet för utvecklingssamarbete. Samarbetsavtalet kommer att ligga till grund för förbindelserna mellan EU och Afghanistan under de kommande tio åren och skulle kunna förlängas automatiskt med femårsperioder. Samarbetsavtalet återspeglar de principer och villkor på vilka det framtida partnerskapet EU Afghanistan kommer att grundas (avdelningarna I och II). Det innehåller grundsatsklausulerna om mänskliga rättigheter och icke-spridning. Samarbetsavtalet ger även möjlighet till samarbete på en rad olika områden, inklusive utveckling (avdelning III), handel och investeringar (avdelning IV) samt rättsliga frågor och rättsstatsprincipen (avdelning V). I den sistnämnda ingår inte bara omfattande klausuler om kamp mot organiserad brottslighet, penningtvätt och narkotika utan även samarbete om migration, med en uttrycklig hänvisning till ingående av ett avtal om återtagande. Samarbetsavtalet innehåller även kapitel om sektorsamarbete på ett antal specifika områden (avdelning VI), vilket även det bekräftar att avtalet handlar om samarbete. 2. RÄTTSLIG GRUND, SUBSIDIARITETSPRINCIPEN OCH PROPORTIONALITETSPRINCIPEN Rättslig grund Enligt fast rättspraxis måste valet av rättslig grund ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll. 1 Se JOIN(2015) 35 final och JOIN(2015) 36 final samt rådets dokument st 15503/15 och 15504/15. SV 2 SV
Syftet med detta avtal, såsom beskrivs i artikel 2 Syfte och tillämpningsområde, är att upprätta ett partnerskap mellan parterna, som vilar på ett tillvägagångssätt med flera pelare, för att stärka dialog och samarbete. Avtalet omfattar politiskt samarbete (avdelning II), utvecklingssamarbete (avdelning III), samarbete om handels- och investeringsfrågor (avdelning IV), samarbete i rättsliga och inrikes frågor (avdelning V), sektorssamarbete (avdelning VI) och regionalt samarbete (avdelning VII). Avtalet innehåller dessutom bestämmelser om den institutionella ramen (avdelning VIII) och slutbestämmelser (avdelning IX). En detaljerad analys av syftet med och innehållet i avtalet visar att vissa bestämmelser i avtalet faller inom tillämpningsområdet för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och vissa andra delar omfattas av handelspolitiken, liksom av Europeiska unionens utvecklingssamarbetspolitik. Analysen visar också att ingen av dessa delar kan betraktas som underställd någon av de andra nämnda delarna och att ingen av de tre nämnda delarna tydligt kan identifieras som den huvudsakliga beståndsdelen. Förslaget bör följaktligen baseras på flera rättsliga grunder, nämligen artikel 37 i EU-fördraget och artiklarna 207 och 209 i EUFfördraget. Rättslig karaktär Ur rättslig synvinkel ger en analys av tillämpningsområdet för samarbetsavtalet vid handen att fördragen ger EU befogenhet att agera på alla de områden som omfattas av samarbetsavtalet. På grundval av denna rättsliga analys lade den höga representanten och kommissionen inledningsvis fram utkastet till avtal, för undertecknande och ingående, som ett avtal som ingås enbart av EU. Ur politisk synvinkel ansåg den höga representanten och kommissionen att det betydligt kortare och mer förutsägbara ratificeringsförfarandet för ikraftträdandet av samarbetsavtalet som ett avtal som ingås enbart av EU överensstämde med unionens intresse av att agera snabbt vid denna avgörande tidpunkt i Afghanistans övergång. Ett snabbt ikraftträdande av samarbetsavtalet skulle kunna signalera unionens helhjärtade engagemang i en framgångsrik övergångsprocess i Afghanistan. Såsom anges ovan har dock medlemsstaterna i rådet (arbetsgruppen för Asien och Oceanien den 13 januari och 20 juli 2016 och Coreper den 7 september 2016) enhälligt begärt att kommissionen och den höga representanten omvandlar avtalet till ett blandat avtal med provisorisk tillämpning. Till följd av detta ställningstagande och för att undvika långa förseningar i ratificeringsprocessen har kommissionen och den höga representanten beslutat att anpassa avtalet och sitt förslag om undertecknande genom att komplettera dem med ett förslag till partiell provisorisk tillämpning i enlighet med detta, så att begäran om blandad karaktär och provisorisk tillämpning återspeglas. I det bifogade utkastet föreslås därför undertecknandet av avtalet som ett blandat avtal. Det inbegriper även provisorisk tillämpning av ett antal bestämmelser som på lämpligt sätt skulle tillämpas provisoriskt mellan EU och Afghanistan i avvaktan på avtalets ikraftträdande. Andra rättsliga överväganden Genom avtalet inrättas en institutionell ram bestående av gemensamma kommittén (se avdelning VIII artikel 49 Institutionell ram). Gemensamma kommittén får upprätta särskilda kommittéer eller arbetsgrupper som ska bistå den i dess arbete. Genom artikel 54 Fullgörande av skyldigheter införs också ett tvistlösningsförfarande som ska användas om en av parterna underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt avtalet. Avtalet ska inledningsvis gälla för en period om tio år från dess ikraftträdande. Det kommer automatiskt att förlängas med på varandra följande perioder av fem år, om inte någon av SV 3 SV
parterna sex månader före utgången av dess giltighetstid till den andra parten skriftligen anmäler sin avsikt att inte förlänga det. Avtalet kan sägas upp med sex månaders varsel. 3. RESULTAT AV EFTERHANDSUTVÄRDERINGAR, SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER OCH KONSEKVENSBEDÖMNINGAR Rådet har hållits underrättat under alla stadier av förhandlingarna. Det har rådfrågats regelbundet i den relevanta arbetsgruppen för Asien. Europaparlamentet har också hållits fullt informerat under förhandlingarna och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik sände en kopia av det paraferade avtalet till Europaparlamentets ordförande den 20 juli 2015. Den höga representanten och kommissionen anser att de mål som rådet fastställde i sina förhandlingsdirektiv har uppnåtts och att utkastet till avtal kan lämnas för undertecknande och provisorisk tillämpning. SV 4 SV
Gemensamt förslag till RÅDETS BESLUT 2016/0299 (NLE) om undertecknande, på Europeiska unionens vägnar, och provisorisk tillämpning av samarbetsavtalet om partnerskap och utveckling mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Islamiska republiken Afghanistan, å andra sidan EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA BESLUT med beaktande av fördraget om Europeiska unionen, särskilt artikel 37, med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 207 och 209 jämförda med artikel 218.5 och 218.8 andra stycket, med beaktande av det gemensamma förslaget från Europeiska kommissionen och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, och av följande skäl: (1) I november 2011 bemyndigade rådet kommissionen och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik att inleda förhandlingar med Islamiska republiken Afghanistan om ett samarbetsavtal om partnerskap och utveckling 2. (2) Förhandlingarna om samarbetsavtalet var framgångsrika och avtalet paraferades den 2 juli 2015 i Kabul. (3) Artikel 59 i avtalet föreskriver om provisorisk tillämpning av avtalet före dess ikraftträdande. (4) Avtalet bör därför undertecknas på EU:s vägnar och delvis tillämpas provisoriskt i avvaktan på att de förfaranden som är nödvändiga för avtalets ingående avslutas. HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. Artikel 1 Undertecknandet av samarbetsavtalet om partnerskap och utveckling mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Islamiska republiken Afghanistan, å andra sidan, godkänns härmed på unionens vägnar, med förbehåll för att det ingås. Texten till avtalet åtföljer detta beslut. Artikel 2 1. I avvaktan på att avtalet träder i kraft ska, i enlighet med artikel 59 i avtalet och med förbehåll för de anmälningar som föreskrivs däri, följande delar av avtalet tillämpas provisoriskt mellan unionen och Islamiska republiken Afghanistan, dock endast i den mån de avser frågor som omfattas av unionens befogenhet, däribland de frågor som 2 Rådets beslut av den 10 november 2011 (dok. st 16146/11 och st 16147/11). SV 5 SV
omfattas av unionens befogenhet att fastställa och genomföra en gemensam utrikesoch säkerhetspolitik: Artikel 2 Allmänna principer Artikel 3 Politisk dialog Artikel 4 Mänskliga rättigheter Artikel 5 Jämställdhet Avdelning III Utvecklingssamarbete Avdelning IV Samarbete om handels- och investeringsfrågor Artikel 28 Samarbete rörande migration Avdelning VII Regionalt samarbete Avdelning VIII Institutionell ram, i den mån bestämmelserna i den avdelningen är begränsade till att säkerställa den provisoriska tillämpningen av avtalet Avdelning VIII Slutbestämmelser, i den mån bestämmelserna i den avdelningen är begränsade till att säkerställa den provisoriska tillämpningen av avtalet 2. Den dag från och med vilken dessa delar av avtalet ska tillämpas provisoriskt ska offentliggöras av rådets generalsekretariat i Europeiska unionens officiella tidning. Artikel 3 Rådets generalsekretariat ska utfärda det instrument som ger den eller de personer som anges av avtalets förhandlare fullständiga befogenheter att underteckna avtalet, med förbehåll för att det ingås. Artikel 4 Detta beslut träder i kraft dagen efter det att det har antagits. Utfärdat i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande SV 6 SV