Projekt ny kommunal styrmodell och organisation. Förslag till ny styrmodell och organisation Slutrapport 2009-12-03

Projekt ny kommunal styrmodell och organisation Förslag till ny styrmodell och organisation Slutrapport 2009-12-03

1 Sammanfattning av rekommendationer och förslag...3 2 Projektet Ny styrmodell och organisation...3 2.1 Bakgrund och uppdrag...3 2.2 Mål...4 2.3 Begreppen styrmodell och organisation...4 2.4 Arbetsmetoder och tillvägagångssätt i projektet...5 3 Analyser och slutsatser...5 3.1 Nulägesanalys...5 3.2 Trender och tendenser i omvärlden...6 Kommunernas organisationsstrukturer...6 4 Rekommendationer och förslag...9 4.1 Projektets detaljeringsnivå...9 4.2 Förslag till ny styrmodell...9 4.2.1 Värdegrund...9 4.2.2 Ledarskap...10 4.2.3 Målkedjan...11 4.2.4 Budgetprocessen...12 4.2.5 Styrdokument...13 4.3 Förslag till ny organisationsstruktur...14 4.3.1 Organisationsskiss...14 4.3.2 Politisk organisation...15 4.3.3 Förvaltningsorganisation...17 4.3.4 Ledningsorganisation...20 5 Genomförande...22 5.1 Tidplan...23 Sida 2

Sida 3 1 Sammanfattning av rekommendationer och förslag Alla kommuner behöver med jämna mellanrum se över och anpassa sin organisation efter förändringar i omvärlden. Även förändrade uppdrag kan föranleda behov av organisationsförändring. För att försäkra sig om att kommunens verksamhet drivs effektivt och med borlängebon i fokus beslutade kommunfullmäktige i mars 2008 om en översyn av kommunens styrmodell och organisation. Syftet har varit att genom ett brett och öppet arbetssätt komma fram till ett eller flera förslag till ny styrmodell och organisation för Borlänge kommun. Ledord för processen har varit förenkling, effektivisering, tillgänglighet, koncernnytta och decentralisering. Förslaget har sin utgångspunkt i de trender och tendenser som finns i omvärlden. Att stärka kommunfullmäktiges roll och öka dialogen med medborgarna har varit en av flera utgångspunkter. Färre och ansvarsmässigt bredare nämnder har varit viktigt för ökad styrbarhet och för att åstadkomma större helhetssyn. För att få projektet framgångsrikt har detaljeringsnivån hållits på en nivå som möjliggör för den nya organisationen att delvis utforma den styrning och organisation de själva ska verka i. Därmed är förslaget en inriktning som ska gälla vid genomförandet av ny styrmodell och organisation, där projektet ger förslag på de viktigaste förändringarna som bör genomföras. Avsikten med förslaget är att styrningen av den kommunala verksamheten ska bli enklare och tydligare. Projektet ger förslag till nya organisationen att arbeta fram och införa en gemensam värdegrund, implementera ett ledarskap med större helhetssyn och tydligare arbetsgivarroll, skapa en mer sammanhållen planeringsprocess som bygger på en tydligare målkedja, införa mer av gemensam plattform och nya arbetsformer i budgetprocessen samt att införa en mer enhetlig struktur för kommunens styrdokument. En ny organisationsstruktur föreslås där den politiska organisationen innehåller en koncentrerad nämndorganisation vilket underlättar politisk ledning och samsyn. Dessutom föreslås att tillfälliga beredningar kopplas till fullmäktige och att kommunstyrelsen får en tydligare roll i sin styr- och ledningsfunktion. Vidare föreslås en samlad och gemensam förvaltningsorganisation med tre sektorer. För att garantera helhetssynen föreslås även att prioriterade sektorsövergripande frågor, så kallade fokusområden löper horisontellt över sektorsgränserna. Den föreslagna organisationsstrukturen skapar förutsättningar för helhetssyn och förenkling av styrning och samordning i organisationen. 2 Projektet Ny styrmodell och organisation 2.1 Bakgrund och uppdrag I Borlänge kommun, liksom i landets övriga kommuner finns ett behov av att kontinuerligt se över och anpassa organisationen efter de förändringar som sker i kommunen och i omvärlden. Stora delar av Borlänge kommuns verksamhet är sedan 1992 organiserade i en beställarutförarmodell. Modellen var framgångsrik under de första tio åren, men har därefter inte nått förväntat resultat. Under de år som gått sedan den nuvarande organisationsmodellen infördes har dessutom förutsättningarna förändrats, till exempel avseende den kommunalekonomiska

Sida 4 situationen, värderingsförskjutningar i samhället och nya krav och förväntningar på kommunernas verksamheter. Med bland annat detta som bakgrund beslutade kommunfullmäktige den 27 mars 2008 om en översyn av nuvarande organisation och styrmodell. Kommunstyrelsens finansutskott utsågs till styrgrupp för projektet. Styrgruppen ställde sig därefter bakom en översiktlig projektplan vid sitt sammanträde den 10 juni 2008. Arbetet har bedrivits i projektform med en projektgrupp med sex tjänstemän från olika delar av den kommunala organisationen. Projektet har haft två referensgrupper knutna till sig som bestått av representanter för de fackliga organisationerna och deltagarna i kommunens chefsgrupp. Projektgruppens uppdrag har varit att ta fram ett förslag till styrmodell och organisation för Borlänge kommun. Projektgruppen har haft frihet att föreslå de lösningar som den bedömer vara bäst för Borlänges framtid. I uppdraget ingår inte att genomföra den nya organisationen och inte heller att bemanna den. 2.2 Mål Målet för projektet har varit att genom ett brett och öppet arbetssätt komma fram till ett (eller flera) förslag till styrmodell och organisation, som gör att de kommunala verksamheterna drivs på ett effektivt och tydligt sätt. I kommunfullmäktiges beslut anges följande ledord för förändringsarbetet decentralisering förenkling tillgänglighet effektivisering koncernnytta. 2.3 Begreppen styrmodell och organisation Som en utgångspunkt för projektet har de bägge begreppen definierats. Dessa definitioner ligger till grund för rekommendationer och förslag: Med styrmodell menas i projektet en modell för att påverka beteenden och att fördela resurser i hela kommunen så att målen uppnås. Styrmodellen visar också processerna och vilka förhållningssätt som bör genomsyra hela Borlänge kommun, med kommunfullmäktiges ledord som utgångspunkt. Med organisation menas i projektet en struktur för att genomföra verksamheten och som tydliggör roller, ansvar och befogenheter i organisationen.

Sida 5 2.4 Arbetsmetoder och tillvägagångssätt i projektet Projektgruppen har tillämpat ett brett och öppet arbetssätt. Detta har inneburit att projektet haft ett processorienterat arbetssätt som avvikit från ett traditionellt sätt att bedriva organisationsutredning. Under oktober och november 2008 har projektgruppen träffat olika delar av kommunens verksamheter för förutsättningslösa diskussioner kring nuläget i dagens organisation och framgångsfaktorer för projektet. Ett 15 tal samtal har ägt rum, med bl a nämndordföranden, nämndsekreterare, utredare, ekonomer, kommunens bolag m fl. En utvecklad målbild och nulägesanalys presenterades i början av 2009 som delrapport 1. Styrgruppen och projektgruppen har haft en workshop under ett dygn för att tillsammans arbeta fram en programförklaring för projektets fortsättning. En heldag har ägnats åt ett arbetsseminarium med deltagare från styrgruppen, projektgruppen, referensgrupperna, gruppledarna i fullmäktige, bolagens ordförande och vd samt nämndernas ordförande och vice ordförande. Seminariet syftade till att förankra det arbete som gjorts och att ytterligare öka delaktigheten i projektet. Ytterligare en dag har arrangeras med samma deltagare med fokus på genomförandefrågor. Projektet har haft regelbundna möten med referensgrupperna (fackliga organisationerna och kommunens chefer). Vid två tillfällen har referensgrupperna träffats tillsammans en halvdag för att processa frågor om målbilden och om den framtida styrmodellen och organisationen. Kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören har under våren 2009 genomfört ett antal möten i verksamheten och bland annat informerat om och diskuterat projektet. Projektledaren och delar av projektgruppen har regelbundet rapporterat och processat frågor med styrgruppen. Projektgruppen har rapporterat till kommunfullmäktige i mars 2009. Information om projektet har funnits tillgängligt på kommunens intranät. Projektet har haft en e-postadress som har möjliggjort dialog med projektgruppen. Besök/kontakter i andra kommuner har genomförts/tagits. Projektgruppen har studerat forskningsrapporter och rapporter från bl a Sveriges kommuner och landsting och sammanställt en delrapport 2, omvärldsbevakning. Styrgrupp och projektgrupp har träffats två halvdagar för att gå igenom rapportens slutsatser och förslag samt diskuterat beslutsgång och genomförande. Politiska partier har fått förslaget presenterat av projektgruppen. Projektet har vid återkommande tillfällen haft externt processtöd. 3 Analyser och slutsatser 3.1 Nulägesanalys Enligt projektplanen ingår det i projektets uppdrag att beskriva nuläget. Att definiera styrkor och svagheter utifrån olika aspekter är en viktig grund i arbetet med att forma kommunens framtida styrmodell och organisation. Om projektet ska hitta förbättringar och förnyelse bör det klargöras vad det är som är mest angeläget att förbättra, förenkla och utveckla. Delrapport 1, Utvecklad målbild och nulägesanalys ger en bild av den nuvarande organisationens respektive styrmodellens styrkor och svagheter.

Sida 6 Projektet har sammanfattat nuläget i nedanstående swot-analys. Analysen visar att det finns en utbredd uppfattning om att organisation och styrmodell behöver förändras. I sammanhanget bedöms detta vara den viktigaste starka sidan, att ta fasta på i det fortsatta förändringsarbetet. De svaga sidorna tar upp frågor som en ny organisation och framför allt en ny styrmodell särskilt behöver utveckla. De viktigaste möjligheterna att utnyttja med en ny styrmodell och organisation, sammanfattas i nästa ruta. Den sammanfattande swot-analysen avslutas med att ange de viktigaste hoten om inte organisationen och styrmodellen förändras. IDAG Starka sidor En bred överensstämmelse om att nuvarande organisation och styrmodell inte fungerar tillfredsställande. Svaga sidor Brist på helhetssyn och samordning i styrning ledarskap roller processer analys FRAMÖVER Möjligheter Bättre helhetssyn Tydligare ansvar och befogenheter Engagerat och målinriktat ledarskap Tydlighet och tillit i roller Stödjande processer Utvecklande verksamhet och ökad effektivitet Hot Handlingsförlamning Fortsatt ekonomiskt underskott Den negativa trenden fortsätter 3.2 Trender och tendenser i omvärlden Kommunernas organisationsstrukturer Projekts delrapport 2 består av en beskrivning av hur styrmodeller och organisationer ser ut runt om i landets kommuner, vad som kännetecknar framgångsrika kommuner och vad som är viktigt för att få en fungerande organisation och styrmodell. Rapporten ger ingen heltäckande bild, men visar de tendenser som finns i kommunerna. Detta avsnitt är en sammanfattning av delrapport 2 Omvärldsbevakning. I början av 1990-talet förändrades kommunallagen och kommunerna gavs större frihet att anpassa organisationsstrukturen till lokala önskemål och behov. Vid den tidpunkten införde många kommuner kommundelsnämndsorganisation eller beställar-utförarorganisation. De senaste åren har mångfalden av olika organisatoriska lösningar brett ut sig, och en utvecklingstendens är att så kallade nämndlösa organisationer blivit vanligare. En majoritet av kommunerna har en traditionell organisation med facknämnder och fackförvaltningar. Det är också relativt vanligt att man till kommunfullmäktige kopplar beredningar med olika inriktning bestående av ledamöter ur kommunfullmäktige.

Sida 7 I de kommuner som aktualiserat förändringar i organisationsstrukturen har det i en majoritet av fallen handlat om att reducera antalet nämnder eller helt avveckla nämnderna. En utveckling i den riktningen har i många fall inneburit att kommunstyrelsen blir den enda verksamhetsdrivande nämnden, samtidigt som fackförvaltningarna läggs samman till en sammanhållen förvaltning. Utvecklingsprojekt mot mer processorientering det vill säga att se organisationen som en kedja av värdeskapande aktiviteter snarare än organisatoriska funktioner, har även varit en vanligt förekommande trend i ett antal kommuner. Det framgår att det är det traditionella sättet att organisera den kommunala verksamheten som dominerar. Även om detta dominerar finns en inte obetydlig trend att förändra de politiska organisationerna, företrädesvis att införa beredningar och avveckla facknämnder och deras förvaltningar. I såväl studier av kommunala organisationer, som i kommunernas egna utvecklingsprojekt, återkommer ofta frågan om att utveckla och stärka kommunfullmäktige. Bakgrunden kan sammanfattas i följande punkter ett minskat antal ärenden initieras i fullmäktige frågorna upplevs inte sällan vara avgjorda innan de kommer till fullmäktige fullmäktige upplevs ha mindre makt än kommunstyrelsen svårigheter att få önskat engagemang hos fullmäktigeledamöterna bristande intresse för fullmäktige hos medborgarna. I projektets genomgång av trender och tendenser i organisationsfrågan, kan följande huvudtendenser skönjas: Färre uppdrag för förtroendevalda Antalet förtroendeuppdrag i den kommunala politiska organisationen minskar, vilket är en direkt följd av de organisatoriska förändringar som pågår, men är också en följd av att antalet ledamöter i de organ som kvarstår minskar. Ökat intresse för beredningar till fullmäktige Den vanligaste förändringen som berör fullmäktige är att antalet ledamöter minskas. Den andra tydliga tendensen är att allt fler kommuner inrättar fasta beredningar. Motiven är vanligen att man vill stärka fullmäktiges roll och stärka dialogen med medborgarna. Genom beredningar och dess dialoger med medborgarna ska frågor och förslag kunna komma fram direkt av fullmäktige. Det vanligaste tycks vara att två till fem beredningar inrättas. Justeringar av nämndsorganisationen Tre tendenser inom detta område är tydliga: 1. Färre och ansvarsmässigt bredare verksamhetsnämnder 2. Fler frågor samlas direkt under KS 3. Samverkan ger konsekvenser på den politiska organisationen Helhetstänkande för ökad effektivitet, är en annan tydlig utvecklingstendens i landets kommuner. Beskrivningen nedan kan vara ett sätt att sammanfatta hur resonemangen går i många kommuner.

Sida 8 Det talas mycket om behovet av helhetssyn i kommuner och landsting. Resurserna räcker inte till och många politiker och ledande tjänstemän brottas med organisationer som känns svåra att styra på ett effektivt sätt. I budgettider sätts den egna verksamheten i det första rummet och den samlade analysen får stå tillbaka. Allt mer politisk och administrativ kraft går åt till att samordna verksamheter som drar åt olika håll. Verksamheter och nämnder slåss mot varandra i kampen om resurser och tar inte ansvar för sin tilldelade budget. Kommunala bolag är ovilliga att se att de ingår i den kommunala familjen. Det fordras ständiga insatser för att få organisationen att se sig som en del i helheten och gå åt samma håll. Det finns samtidigt ett spänningsfält mellan helhetstänkande och decentralisering. Ledningen måste se till att delegerat ansvar och kreativitet inte hämmas när behovet av ett helhetsgrepp ökar. Det hjälper knappast att peka med hela handen och fatta ett beslut om att helhetssyn ska råda i organisationen. Snarare handlar det om ett tydligt ledarskap, förändrade attityder och utveckling på lite längre sikt.

Sida 9 4 Rekommendationer och förslag I detta avsnitt redovisas dels de förslag till förändringar i organisation och styrmodell som projektet rekommenderar, dels förslag till specifika uppdrag i genomförandet av en ny styrmodell och organisation. Respektive avsnitt avslutas därför med att ange de specifika uppdragen i genomförandet. 4.1 Projektets detaljeringsnivå Balansen i detaljeringsnivå har varit en viktig fråga för framtagande av ny styrmodell och organisation. Förslaget ska å ena sidan lägga fast inriktningen för kommunens nya styrmodell och organisation. Å andra sidan ska verksamhetsansvariga chefer och deras medarbetare ges möjlighet att utforma den styrning och organisation de själva ska verka i. Projektgruppen har försökt att balansera detta. Förslaget ger en bild av inriktningen i en ny styrmodell och organisation, men lämnar till den nya organisationen att utforma detaljerna. Balansgången i förslag och beslut Betydelsen av att lägga fast inriktningen för Borlänge kommuns nya styrmodell och organisation Betydelsen av att ge verksamhetsansvariga chefer och deras medarbetare möjlighet att utforma den styrning och organisation de själva ska verka i 4.2 Förslag till ny styrmodell 4.2.1 Värdegrund En ny styrmodell för Borlänge kommun bör vila på en tydlig värdegrund. Syftet med värdegrunden är att förenkla styrningen genom bättre samverkan mellan olika delar i organisationen. Värdegrunden ska genomsyra hela kommunkoncernen. För att göra rätt saker och agera klokt i olika situationer är det viktigt att utgå från gemensamt uttalade värderingar. Syftet med värdegrunden är också att öka effektiviteten genom att förtydliga de värden och mål som visionen anger. Därigenom underlättas helhetssyn och motivation bland medarbetarna och ett större ansvarstagande kan uppnås. Sammantaget kan man säga att värdegrundsarbetet ska underlätta att styra mot målen och att alltid sätta medborgaren i centrum.

Sida 10 Uppdrag till genomförandeorganisationen Att genom ett brett och öppet arbetssätt - med vägledning av nyckelorden helhetssyn, öppenhet, tillgänglighet och tydlighet ansvara för att under åren 2010-2011 arbeta fram och införa en gemensam värdegrund i den nya organisationen. 4.2.2 Ledarskap Ledarskapet är en avgörande fråga i arbetet med att skapa en gemensam värdegrund och för att få effekt av en ny styrmodell och organisation. Det är viktigt att värdegrunden omsätts i ett engagerat ledarskap, där kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören har stor betydelse som ledande aktörer i politik respektive förvaltning. Ledarskapet i den nya organisationen ska vara tydligt i fråga om ansvar för helheten, lojalitet med fattade beslut, initiativkraft och förmåga att själv driva utveckling, ett engagerande ledarskap. Detta innebär inte minst en tydligare roll som arbetsgivare, chefer som goda förebilder och arbetsgivarrepresentanter, ansvar för eget lärande och kompetensutveckling, ett chefsskap som tillämpar ett brett och öppet arbetssätt som syftar till att tillvarata organisationens kompetens. I den nya organisationen ska chefsbefattningarna bemannas efter en kravprofil på de högsta cheferna i Borlänge kommun. Denna kravprofil ska ta sin utgångspunkt i det ledarskap som nämns ovan och särskilt ta upp förmågan att fullt ut genomföra kommunens nya organisation och styrmodell, förmåga att arbeta mål- och resultatinriktat, förmåga till engagemang i frågor om hela kommunkoncernens utveckling, ansvaret att initiera och leda utvecklingsinsatser för övriga chefer och ledare i kommunen, förmåga att möjliggöra ett decentraliserat arbetssätt i hela organisationen, förmåga att stå för ett reflekterande och processinriktat arbetssätt. Uppdrag till genomförandeorganisationen Att i den nya organisationen implementera detta ledarskap i chefsförsörjning, ledarutveckling, lönebildning, chefsavveckling etc. Att kravprofilen läggs till grund för bemanning av chefsposterna i den nya organisationen.

Sida 11 4.2.3 Målkedjan I en ny styrmodell och organisation bör styrningen i högre grad ta sin utgångspunkt i en väl genomarbetad målstruktur med gemensamma begrepp. Ett gemensamt språk och terminologi förenklar kommunikationen och underlättar processen. För att balansera styrningen ska mål tas fram inom vart och ett av perspektiven medborgare, ekonomi, verksamhet och utveckling. Medborgarperspektivet Mål med externt perspektiv kopplat till medborgare och brukare. Målen beskriver hur vi uppfyller behov och önskemål med fokus på nöjda brukare. Ekonomiperspektivet Mål för hur vi uppfyller kraven på en god ekonomisk hushållning att vi ger mycket verksamhet för de medel vi tilldelats och att vi är kostnadseffektiva och ändamålsenliga. Perspektivet innefattar även mål för hur vi använder och förvaltar andra resurser än pengar. Verksamhetsperspektivet Mål ur ett verksamhetsperspektiv där fokus ligger på hur vi bedriver verksamheten och dess aktiviteter, hur vi samarbetar, hur trivsel, sjukfrånvaro medarbetarskap etc. är. Utvecklingsperspektivet Mål för hur vi arbetar med utveckling och förnyelse, hur vi anpassar oss till vad som sker i omvärlden och hur vi rustar oss för framtiden. Uppdrag till genomförandeorganisationen I Borlänge kommuns nya styrmodell föreslås följande begrepp tillämpas på olika nivåer i den årliga planeringsprocessen: Budget antas av kommunfullmäktige och innehåller: vision ses över varje mandatperiod inriktningsmål inom vart och ett av perspektiven medborgaren, ekonomi, verksamhet och utveckling. Sektorsplan antas av respektive styrelse/nämnd och innehåller: nämndmål, uppföljningsbara inom vart och ett av perspektiven medborgaren, ekonomi, verksamhet och utveckling, nämndens mål inom vart och ett av fokusområdena (sektorsövergripande frågor). Denna process leds och samordnas av kommundirektör och utsedd sektorschef. Verksamhetsplan antas av respektive sektorschef och innehåller: nämndens mål, nedbrutna till aktiviteter och anpassade till sektorns verksamheter. Arbetsplaner antas av sektorschef/verksamhetschef och innehåller: konkreta aktiviteter, för att uppnå det som sägs i sektorns verksamhetsplan.

Sida 12 Illustration över målkedjan Politik Budget Kommunfullmäktige Vision, inriktningsmål Sektorsplan Nämnd/styrelse Nämndmål för berörd sektor Mål för fokusområdena Dialog Förvaltning Verksamhetsplan Sektorschef Nämndmålen nedbrutna till aktiviteter Arbetsplan Verksamhetschef Konkreta aktiviteter 4.2.4 Budgetprocessen Budgetprocessen utgör en mycket viktig del i samordningen och styrningen av kommunens verksamhet. För att få budgetprocessen att fungera krävs en kultur med långsiktiga beslut och ständiga förbättringar, där kommundirektören i den nya organisationen får en viktig roll som ledare för en budgetprocess som ger bästa möjliga förutsättningar för beslutsfattandet i kommunstyrelse, nämnder och kommunfullmäktige. I den nya organisationen behövs en bra samordning mellan olika styrprocesser som budgetprocess, kvalitetsarbete, systematiskt arbetsmiljöarbete, arbete med mål med mera. Budgetprocessen kan principiellt delas in i tre faser analys/planering, genomförande, uppföljning/efterkontroll. I var och en av dessa faser behövs en utveckling av budgetprocessen i den riktning som nedan anges i uppdraget till genomförandeorganisationen. Uppdrag till genomförandeorganisationen I budgetprocessen ska följande principer tillämpas ökad öppenhet och mer av gemensam plattform i den omvärldsanalys/nulägesanalys som startar varje budgetprocess, tydligare krav och förväntningar på styrelser, nämnder och ansvariga chefer att svara upp mot den budget som kommunfullmäktige antar, andra arbetsformer än idag kommunstyrelsen och kommundirektören ska ges ett tydligare ansvar för att driva budgetprocessen som en process med öppenhet och engagemang, mer fokus på uppföljning och analys med sikte på ständiga förbättringar, samt en tydligare och mer förutsägbar resursfördelningsmodell.

Sida 13 4.2.5 Styrdokument De styrdokument som finns i Borlänge kommun bör vara strukturerade på ett enkelt sätt för att nå effekt. Syftet med en struktur för styrdokumenten är att fastställa en definition för vad som är ett styrdokument samt att skapa en enhetlig struktur för de olika styrdokumentens inbördes förhållande. För att uppnå en effektiv politisk styrning bör man fokusera på ett fåtal områden och eftersträva enkelhet och tydlighet. Styrdokumenten ska kontinuerligt vara föremål för utvärdering och uppföljning. Det är angeläget att styrdokumenten samordnas, att de är så konkreta, enkla och så få som möjligt för att skapa goda förutsättningar för styrning och uppföljning. I syfte att tydliggöra och förenkla kommunens styrdokument föreslås följande struktur och begrepp tillämpas Styrdokument som antas av kommunfullmäktige Program Programmet talar om vad vi ska uppnå inom ett visst område. Plan En plan ska beskriva de önskade åtgärderna så att de kan omsättas till verkligheten. Planen ska även ange vem som ansvarar för att åtgärderna genomförs, när de ska vara genomförda samt vilka prioriteringar som ska ske. Policy En policy anger vårt förhållningssätt till något. Den kan klargöra vår syn på exempelvis medarbetare, arbetssätt/process eller ekonomi. En policy anger principer som kan tjäna som vägledning inom det aktuella området, vilka allmänna mål som eftersträvas och vilka värden som ska beaktas. Strategi Programdokument på ett område där kommunen är en av flera agerande parter. Styrdokument som antas av kommunfullmäktige, av nämnd, eller av sektorsledning Riktlinjer Riktlinjer avser främst frågor rörande ren verkställighet. Riktlinjer kan betraktas som en slags handbok som ska ange ramarna för vårt handlingsutrymme i en viss fråga. Instruktion Instruktioner anger absoluta normer för vårt agerande. De ska liksom lagtext vara tydliga och inte innehålla formuleringar som låter den enskilde göra egna tolkningar. Varje styrdokument ska ha en dokumentansvarig. Den dokumentansvarige ansvarar för att styrdokumentet kommuniceras samt finns tillgängligt och uppdaterat på kommunens interna och externa hemsida. I ansvaret ingår också att hålla styrdokumentet aktuellt, samt att det löpande följs upp och revideras vid behov. Om styrdokumentet inte längre fyller någon funktion ska det avslutas och tas bort.

Sida 14 Uppdrag till genomförandeorganisationen Att under åren 2010 och 2011 se över och förenkla kommunens styrdokument med utgångspunkt i denna struktur och de begrepp som anges i detta stycke. 4.3 Förslag till ny organisationsstruktur Balansen i detaljeringsnivå har som tidigare nämnts varit en viktig fråga för framtagande av ny styrmodell och organisation. Förslaget ska å ena sidan lägga fast inriktningen för kommunens nya styrmodell och organisation. Å andra sidan ska verksamhetsansvariga chefer och deras medarbetare ges möjlighet att utforma den styrning och organisation de själva ska verka i. Denna balansgång har resulterat i ett förslag till ny organisation för Borlänge kommun som illustreras nedan. 4.3.1 Organisationsskiss Tillfällig beredning Tillfällig beredning Kommunfullmäktige Tillfällig beredning Tillfällig beredning Nämnd för Barn och Utbildning Nämnd för Vård och omsorg Nämnd för Individ och familjeomsorg Kommunstyrelse Nämnd för Miljö och Stadsbyggnad Nämnd för Kultur och Fritid Kommundirektör Stöd i styrning och ledning av koncernen Borlänge kommun Stab Stöd och Service Eventuellt gemensam med Borlänge kommuns Förvaltnings AB Sektor Fokusområden, för helhetssyn över sektorsgränserna Sektor Miljö och Samhällsbyggnad Fokusområde Sektor Sektor Barn, Utbildning Fritid, Kultur Sektor Vård och omsorg IFO En dörr in -E-tjänster/webb -Telefoni, e-post -Fysiska besök Sektor Kommentar: Organisationsskissen är ej heltäckande. Den visar t ex inte de kommunala bolagen. I en heltäckande bild skall dessutom t ex revisorerna och valnämnden återfinnas, kopplade till kommunfullmäktige.

Sida 15 Den föreslagna organisationsstrukturen i ett koncernperspektiv: KF Nämnd för Miljö och stadsbyggnad Kommunstyrelse Borlänge Kommuns Förvaltnings AB Helägda (100%) Nämnd för Barn och Utbildning AB Borlänge Energi Nämnd för Vård och omsorg Borlänge kommunförvaltning AB Stora Tunabyggen Nämnd för Individ och familjeomsorg Norra Backa i Borlänge AB Nämnd för Kultur och fritid Fastigh AB Hushagen Maserhallen AB 4.3.2 Politisk organisation Enligt kommunallagen ska det i en kommun finnas kommunfullmäktige, kommunstyrelse, revisorer och valnämnd samt överförmyndare alternativt överförmyndarnämnd. Därutöver har kommunen stor frihet att organisera sin verksamhet. Förslaget till ny organisation för Borlänge kommun bygger på en tydlig rollfördelning mellan politik och förvaltning och syftar till att lägga en grund för utveckling av såväl den politiska rollen som tjänstemannarollen. Kommunfullmäktige Dialogen mellan medborgare och förtroendevalda behöver stärkas. Kommunfullmäktige behöver ges en mer aktiv och tydlig roll och utgöra motor i demokratiarbetet. Ett livaktigare fullmäktige är en viktig del i ett framtida förnyelsearbete. Detta föreslås ske genom att kommunfullmäktige inrättar tillfälliga beredningar, men kan också till exempel ske genom att fullmäktige i större utsträckning diskuterar utvärderingar av de kommunala verksamheterna, fullmäktige öppnar för förutsättningslösa diskussioner i stora sakfrågor, nya arbetsformer och arbetssätt prövas i fullmäktige, fullmäktige har en bredare dialog med kommuninvånarna och på så sätt öka intresset för politikens utveckling. En ökad respekt för kommunfullmäktiges roll som kommunens högsta beslutande organ är en förutsättning för att den nya styrmodellen och organisationen ska få genomslag.

Sida 16 Kommunfullmäktiges beredningar Kommunfullmäktige behöver utrymme för strategiska diskussioner och att vara företrädare för kommuninvånarna. Ett sätt att göra detta möjligt är att inrätta beredningar under kommunfullmäktige. Indelning i och uppdragen för beredningarna fastställs av kommunfullmäktige. Beredningarna föreslås ha externt fokus med medborgardialogen som en viktig uppgift. Beredningar föreslås vara tillfälliga. De kan arbeta med frågor som har koppling till visionen eller till demokratiaspekten. Beredningarna föreslås ha en styrande roll i arbetet med fullmäktiges inriktningsmål. Beredningarna föreslås ges tjänstemannastöd av sektorscheferna. Kommunstyrelsen Kommunstyrelsen ges i den nya organisationen en tydligare roll i att på kommunfullmäktiges uppdrag styra och leda Borlänge kommun. Särskilt gäller att kommunstyrelsen har att utveckla sin styr- och ledningsfunktion där det ingår att leda arbetet med och samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten och göra framställningar i målfrågor som inte i lag är förbehållna annan nämnd övervaka att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten och ekonomin efterlevs och att kommunens löpande förvaltning handhas rationellt och ekonomiskt effektivt. Kommunstyrelsen föreslås ha ett särskilt ansvar som garant för och vårdare av styrmodell och organisation och också ges en utökad roll som anställningsmyndighet för all personal inom kommunförvaltningen. Nämnderna Förslaget med en koncentrerad nämndorganisation möjliggör att fokus i det politiska arbetet i nämnderna flyttas från beslut i frågor om hur utförandet sker, till politiska diskussioner och överväganden kring viktiga strategiska vägval, mål och uppföljningar. Detta kan möjliggöra en tydligare rågång mellan politiken och verksamhetsproduktionen så att politiken påtagligare företräder medborgarnas krav och undviker att i första hand bli verksamhetsförsvarare. Nämndernas möjlighet att bilda utskott ska framgå av reglementena. Fördelarna med en koncentrerad nämndorganisation av det slag som föreslås är att det underlättar helhetssyn utifrån borlängebon, ökar styrbarheten, underlättar politisk ledning och samsyn, underlättar prioriteringar och anpassningar till förändrade förutsättningar minskar risken för stuprörsperspektiv och risken för att frågor hamnar mellan stolarna. Nämnderna föreslås ha till uppgift att säkerställa den politiska styrningen av den kommunala verksamheten, bland annat med en indelning som motsvarar indelningen i den gemensamma förvaltningen. Nämnderna avgör även, på kommunfullmäktiges uppdrag, frågor om valfrihetssystem och konkurrensutsättning. En i förhållande till den kommunala förvaltningen fri roll är en förutsättning för detta och nämnderna är i förslaget inte heller anställningsmyndig-

Sida 17 het för medarbetarna inom motsvarande sektor. Nämnderna har budgetansvar inom sitt politikområde och får sitt tjänstemannastöd av respektive sektorsledning. Grunden till ett lyckat samspel mellan politik och förvaltning är en sund relation som bygger på en gemensam målbild med förståelse och respekt för varandras roller, vilket också har varit tanken i nuvarande organisationsmodell. Rollerna mellan politik och förvaltning behöver vara tydliga. Det görs genom sektorsplanen där nämnden ger ett uppdrag åt förvaltningen och verksamhetsplanen som är sektorschefens beskrivning av hur sektorsplanen ska genomföras. Dessa dokument är lika bindande som nuvarande modells avtal. Kontakten mellan nämnden och sektorschefen sker direkt genom dialog. Sektorschefen ansvarar för att återrapportering och uppföljning av verksamheten sker direkt till nämnden. Ovanstående arbetssätt tydliggör skillnaderna mellan politikens vad-frågor och tjänstemännens hur-frågor. 4.3.3 Förvaltningsorganisation Översynen av den samlade förvaltningsorganisationen ska genomföras med medborgarperspektivet som utgångspunkt. Ett förslag till förvaltningsorganisation har formats med huvudsakligt syfte att säkerställa leverans utifrån de politiskt fattade besluten om verksamhetens inriktning och omfattning. Borlängeborna ska säkerställas full valuta för skattepengarna i form av en bra verksamhet, med effektivitet, måluppfyllelse och kvalitet. En samlad och gemensam förvaltning föreslås; Borlänge kommunförvaltning. Skälen för detta är ett mer effektivt resursutnyttjande i en samlad organisation, en större möjlighet till administrativ samordning, ett tydligare ansvar och befogenheter underlättar styrning och ledning, en samlad organisation möjliggör processer över funktionsgränserna, att helheten sätts i fokus. Organisationen är uppbyggd dels på en linjeorganisation med chefer för respektive sektor, dels gemensamma sektorsövergripande frågor, så kallade fokusområden, som kommunfullmäktige årligen fastställer och som berör alla sektorer, t ex arbete och tillväxt. Kommundirektören är högsta chef i förvaltningen och inför kommunstyrelsen ytterst ansvarig för förvaltningens verksamhet och ekonomi. I utformningen av detaljorganisationen föreslås en huvudprincip vara En dörr in för borlängebons möten med kommunen. Tre sektorer Indelningen i tre sektorer innebär att det blir tydliga ansvarsgränser i organisationen med avgränsade sakområden. Ansvaret för respektive sektorsledning blir heltäckande till skillnad från dagens uppdelning mellan beställare och utförare.

Sida 18 Detaljorganisationen för respektive sektor föreslås utformas av verksamhetsansvariga i den nya organisationen. Följande huvudsakliga verksamhetsindelning föreslås vara utgångspunkt för detta arbete: Sektor Barn, Utbildning Kultur Fritid, Verksamheter: Förskola Grundskola Gymnasieskola Vuxenutbildning Kultur och fritid Integration AME Sektor Vård och omsorg, IFO Verksamheter: IFO Äldreomsorg Omsorg om personer med funktionshinder Sektor Samhällsbyggnad Miljö Verksamheter: Miljö Stadsbyggnad Hållbar samhällsbyggnad Chefsnivåer Antalet chefsnivåer ska minimeras, samtidigt som det ska vara möjligt för varje chef att ha en kontinuerlig kommunikation med sina medarbetare. Varje sektorschef föreslås ges en handlingsfrihet att mot bakgrund av de principer som anges i denna slutrapport, organisera respektive sektor på ett så effektivt sätt som möjligt. Chefsnivåerna under sektorschef ska benämnas verksamhetschef enhetschef/rektor. Decentraliserad organisation Decentralisering innebär en delegering av ansvar ut i organisationen för att ge medarbetare ett mer självständigt beslutsutrymme att arbeta inom. Decentralisering förutsätter ett ledarskap som utvecklar medarbetarnas engagemang och kompetens. Ett engagerande ledarskap leder till bättre kvalitet, bättre arbetsmiljö, ökad effektivitet och ett ökat engagemang hos medarbetarna. Det finns ett stort värde i att främja entreprenörskapets drivkrafter och det engagemang och nyskapande som genereras i en miljö där individen ges förtroende att ta egna beslut och växa med uppgifterna. Därför bör den nya organisationen skapa förutsättningar för en hög grad av självständighet för hur man i verksamheten lever upp till hela kommunens mål och inriktning. Med en långtgående decentralisering av ansvar och befogenheter blir beslutsvägarna korta och individen får stora möjligheter att själv påverka sin arbetssituation och sitt resultat, Genom den styrmodell som föreslås eftersträvas en så optimal balans som möjligt mellan den lilla enhetens flexibilitet, närhet och effektivitet med den stora kommunens stabilitet och möjligheter till synergivinster. Fokusområden Helhetssyn över sektorsgränserna förutsätter att sektorsorganisationen kompletteras med prioriterade fokusområden, t ex integration. Fokusområdena ska lyfta fram frågor av gemensam betydelse för hela Borlänge kommun, frågor som behöver lösas över

Sida 19 sektorsgränserna och som inte naturligt kan sorteras in i någon särskild sektor eller del av verksamheten. Dessa sektorsövergripande frågor ger förutsättningar för helhetssyn och ställer krav på nya arbetsformer. Ansvariga för ett fokusområde är en av sektorscheferna. Det är viktigt för att skapa tydlighet i ledning och befogenhet. Inom fokusområdena ska uppföljning och analys ske och ha en med sektorsorganisationen likartad status. Återrapporteringen av fokusområdena ska alltid ske uppåt i organisationen, vilket underlättar tydlighet och styrning. Kommunstyrelsen har ett särskilt ansvar för uppföljning inom vart och ett av fokusområdena. Fullmäktiges inriktningsmål styr valet av fokusområden som därigenom begränsas i antal. Nämndernas mål omfattar även fokusområdena, eftersom de styrs av fullmäktiges inriktningsmål. Sektorscheferna ska stödja nämnderna i framtagandet av nämndmål och kommundirektören har en viktig roll att leda och samordna sektorschefernas arbete. Principen om en dörr in" Samhällets krav ökar på tillgängligheten i den kommunala verksamheten, samtidigt som det finns en vilja inom kommunen att höja servicenivån till medborgarna. Ökad tillgänglighet och service handlar i första hand om att ha en välutvecklad hemsida, e-tjänster, en bra e-post- och telefonkultur samt en utvecklad växel. Tillgängligheten är viktigast och den som kontaktar Borlänge kommun ska försäkras ett bra bemötande och ett snabbt och korrekt svar. I ett medborgarperspektiv bör målsättningen med en organisation som bygger på principen En dörr in vara ökad servicegrad. Det innebär ökad tillgänglighet, inte minst genom utvecklade e-tjänster ökad öppenhet, enklare en väg in, bättre förutsägbarhet (uppdaterade telefonnummer och e-postadresser mm) Principen om En dörr in bör tillämpas så att den skapar möjligheter att effektivisera kommunens verksamheter genom till exempel ytterligare utveckling av e-tjänster, samordna information och öka säkerheten.

Sida 20 Att säkerställa principen om En dörr in är ett viktigt uppdrag för genomförandeorganisationen. Inriktningen ska vara att skapa ett möte med borlängebon som bygger på enkelhet, öppenhet, tillgänglighet och det bästa av bemötande. Stöd och service En utredning om samordning av stöd- och servicefunktioner pågår inom koncernen. Syftet är att identifiera samordningsmöjligheter med bolagen. Resultatet av utredningen kommer att vara en del av genomförandet i den nya organisationen. Inriktningen för stöd och service ska vara en hög grad av samordning och standardisering för att säkerställa helhetssyn, effektivitet, professionalitet och kvalitet. De interna servicetjänsterna ska så långt som möjligt efterfrågestyras och prissättas där sektorerna och eventuellt bolagen debiteras kostnaden enligt överenskommelse. Som en utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att utforma detaljorganisation, föreslås stöd och service bestå av följande funktioner/kompetenser ekonomi inköp/upphandling personal/hr it/telefoni kost- och lokalservice information kontorsadministration risk- och säkerhet karta/gis Stöd och service ska ha en chef som ansvarar för att samordna stöd, utveckling och service mellan funktionerna som tillhör stöd och service. Vid utformningen av detaljorganisationen får man pröva vilka funktioner och på vilken nivå som ska tillhöra stöd och service. Stöd och service ska vara efterfrågestyrd, men också ha ansvar för helheten och för en positiv utveckling av t ex personalpolitiken, it eller ekonomistyrningen i hela kommunen. I syfte att vinna största möjliga fördelar ska utgångspunkten vara att samla all stöd och service under en enhet. I undantagsfall bör frågan om annan organisatorisk placering, till exempel tillhörande en av sektorerna, prövas. 4.3.4 Ledningsorganisation Den stora utmaningen för den nya ledningsorganisationen är att hitta en balans mellan å ena sidan den centrala styrningen och å andra sidan betydelsen av att ge chefer och medarbetare i organisationen möjlighet att själva styra sin enhet. För kommunens inre arbete kommer kommundirektören och sektorscheferna tillsammans med de traditionella stabsfunktionerna inom exempelvis styrning och arbetsgivarfrågor att ha en bred överblick och en helhetssyn för att driva organisationen framåt. En ledningsgrupp ska arbeta strategiskt med utformning och konkretisering av till exempel mål och visioner samt