Plattform för samhällsekonomisk analys i miljömålssystemet

NV-00120-11 Plattform för samhällsekonomisk analys i miljömålssystemet - en förstudie NATURVÅRDSVERKET

Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00 Fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se 3

Förord Denna rapport är en förstudie av hur en myndighetsgemensam plattform för utveckling av samhällsekonomisk analys i miljömålssystemet kan byggas upp. Förstudien innehåller förslag på vad plattformen skulle kunna tillhandahålla på kort sikt (2012) samt lång sikt (2015/2016). Den korta och långa sikten har definierats mot bakgrund av den nyligen påbörjade samt den nästkommande fördjupade utvärderingen av miljömålen. Plattformen är dock tänkt att fungera som stöd till myndigheterna i miljömålssystemet generellt. Förstudien har utförts av Naturvårdsverket. Syftet har varit att bidra till skrivningen i 3 i Naturvårdsverkets nya instruktion: Naturvårdsverket, i samråd med berörda myndigheter, ska utveckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet. Under projektet har myndigheter, forskare och näringslivsrepresentanter givits möjlighet att muntligt kommentera vad plattformen bör fylla för behov samt skriftligt lämna synpunkter på förslag till innehåll i denna förstudie. Plattformens målgrupp är de som, utvecklar, genomför hela eller delar av samhällsekonomiska analyser, använder resultat eller kan påverkas av resultat från sådana. De kan vara utredare på myndigheter eller regeringskansliet, forskare eller representanter från svenskt näringsliv eller frivilliga organisationer och ha ekonomisk, naturvetenskaplig eller annan bakgrund. Stockholm 31 januari 2011 4

Innehåll FÖRORD 4 1 SAMMANFATTNING 7 1.1 Uppdraget 7 1.2 Genomförande av projektet 7 1.3 Förslag 7 2 UPPDRAG, SYFTE OCH GENOMFÖRANDE 9 2.1 Inledning 9 2.1.1 Vad är samhällsekonomisk analys? 9 2.1.2 Samhällsekonomiska analyser på miljöområdet 10 2.2 Uppdraget 11 2.3 Syfte och avgränsningar 11 2.3.1 Syfte 11 2.3.2 Mål 11 2.3.3 Målgrupp 12 2.3.4 Avgränsningar 12 2.4 Utgångspunkter för projektet 13 2.4.1 Vilka krav finns på myndigheterna att göra samhällsekonomiska analyser? 13 2.4.2 Tidigare utredningar om miljömålen vad har dom sagt? 13 2.5 Genomförande av projektet 14 2.5.1 Referensgrupper 14 2.5.2 Utskick av förslag 15 2.6 Läsanvisning 16 3 MYNDIGHETERNAS SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER NÅGRA ERFARENHETER OCH BEHOV AV FÖRBÄTTRING 17 3.1 Goda erfarenheter kring utveckling av arbetet med samhällsekonomiska konsekvensanalyser 17 3.1.1 Inledning 17 3.1.2 Transportsektorn 18 3.1.3 Stöd kopplat till förordningen om konsekvensutredning 22 3.2 Behov av förbättring 23 3.2.1 Behov enligt tidigare utredningar 23 3.2.2 Behov som framkommit på möten hösten 2010 25 4 INTERNATIONELLA ERFARENHETER 27 5

4.1 Inledning 27 4.2 Norge 27 4.3 Danmark 30 4.4 USA 31 4.5 Storbritannien 31 4.6 Holland 33 4.7 EU 34 4.8 OECD 35 5 PLATTFORMENS UPPGIFT 37 5.1 Vilka behov ska plattformen fylla? 37 5.1.1 Behov av stöd och riktlinjer 37 5.1.2 Koppling till forskning, näringslivet och regionala aspekter 37 5.1.3 Vad ska plattformen fokusera på? 38 5.1.4 Plattformen täcker inte alla delar av en samhällsekonomisk analys 39 5.1.5 Arbete på kort och lång sikt 39 5.2 Plattformen på kort sikt 40 5.2.1 Verktyg för informationsutbyte och dialog 40 5.2.2 Kontaktnätverk 40 5.2.3 Goda exempel 41 5.2.4 Handböcker 42 5.2.5 Databaser 42 5.2.6 Kurser och seminarier 43 5.2.7 Gemensam struktur på de samhällsekonomiska analyserna 44 5.3 Plattformen på lång sikt 45 5.3.1 Gemensamma riktlinjer och kalkylvärden 45 5.3.2 Rådgivande panel 45 5.3.3 Värdering av nytta 46 5.3.4 Tillgängliga metoder/modeller/verktyg för samhällsekonomisk analys 47 5.3.5 Plattformen ger uppslag till forskning och förmedlar information från forskning 47 5.3.6 Tvärvetenskaplig samordning i samhällsekonomiska analyser 48 6 KÄLLFÖRTECKNING 50 6

1 Sammanfattning 1.1 Uppdraget I den senaste miljömålspropositionen (Prop. 2009/10:155), liksom i tidigare redovisningar från Miljömålsrådet, lyfts behovet av både tillbakablickande och framåtblickande samhällsekonomiska analyser inom miljömålsarbetet fram. Underlaget om hur målen kan nås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt behöver förbättras. Med samhällsekonomisk analys menas i denna rapport analys av de kostnader och nyttor som ett styrmedel eller en åtgärd för med sig för samhället som helhet och dess aktörer samt om styrmedel och åtgärder är kostnadseffektiva. Både samhällsekonomisk konsekvensanalys (ex ante) och samhällsekonomisk utvärdering (ex post) innefattas (se vidare avsnitt 2.1.1). Målet med projektet har varit att göra en förstudie av hur en plattform för att utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser i miljömålssystemet kan utformas och drivas på kort och lång sikt. Tanken är att en sådan plattform ska bidra till att uppfylla det uppdrag som Naturvårdsverket givits i sin instruktion (3 3c) att: i samråd med berörda myndigheter, utveckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet. 1.2 Genomförande av projektet Under projektet har möten hållits med representanter för myndigheter med ansvar i miljömålssystemet och/eller med erfarenhet av att genomföra samhällsekonomiska analyser eller stödja andra i genomförandet av sådana. Möten har också hållits med miljöekonomiska forskningsmiljöer samt med representanter för svenskt näringsliv. Vi har tagit del av vilka svagheter och styrkor i de samhällsekonomiska analyserna som har lyfts upp av tidigare utredningar samt vilka utvecklingsförslag som har lagts fram. Vi har också tagit kontakt med några andra länder samt EU, EEA och OECD för att ta del av, och dra nytta av, deras erfarenheter kring hur de arbetar med att förbättra de samhällsekonomiska analyserna (på miljöområdet). 1.3 Förslag Uppbyggnaden av plattformen är ett långsiktigt arbete. Vår bedömning är att plattformen ska kunna ge visst stöd till myndigheterna i miljömålssystemet redan till 2012, men det krävs längre tid än så för att bygga upp flera av de funktioner som efterfrågas. Naturvårdsverket ansvarar för att leda och samordna arbetet med plattformen. En grundläggande förutsättning för att plattformen ska kunna byggas upp, underhållas och ge det stöd som efterfrågas är dock att andra myndigheter, forskare och när- 7

ingsliv bidrar i arbetet med tid och på sikt även med pengar. Framförallt är det viktigt att andra myndigheter avsätter tid i sin planering redan för 2011 för detta arbete. Vi bedömer att plattformen fram till 2012 kan tillhandahålla följande: verktyg för informationsutbyte och dialog där bl.a. följande tillgängliggörs: - goda exempel där hela eller delar av analyser presenteras - handböcker inom samhällsekonomisk analys inklusive en kort beskrivning av användningsområde. - databaser som kan användas i samhällsekonomiska analyser, exempelvis åtgärdskostnader och nyttovärderingar en gemensam struktur för hur olika analyser ska presenteras vilket skulle underlätta sammanställningar och jämförelser av konsekvenser. kontaktnätverk/dialogforum mellan olika aktörer för att utbyta erfarenheter på området och lära av varandra. en årlig miljöekonomikonferens på temat samhällsekonomiska analyser i miljömålssystemet för att bl.a. bidra till att knyta samman forskning med myndigheternas genomförande av samhällsekonomiska analyser Ett mål är att plattformen på lång sikt (fram till 2015/2016) kan tillhandahålla följande: en rådgivande panel som granskar ett begränsat antal analyser per år och ger goda råd om dessa utvecklade gemensamma riktlinjer och kalkylvärden samordning kring beställningar och genomförande av olika typer av värderingsstudier beskrivning av tillgängliga metoder/modeller/verktyg för samhällsekonomisk analys, både för att öka användningen av olika verktyg men också för att förbättra kunskapen om hur modellernas resultat kan tolkas. förmedling av forskningsresultat samt uppslag till ny forskning tvärvetenskaplig samordning i arbetet med samhällsekonomiska analyser 8

2 Uppdrag, syfte och genomförande 2.1 Inledning 2.1.1 Vad är samhällsekonomisk analys? Det finns ingen entydig uppfattning om vad som menas med samhällsekonomisk analys. På Naturvårdsverket används samhällsekonomiska analyser för att redovisa de kostnader och nyttor som ett styrmedel eller en åtgärd för med sig för samhället som helhet och dess aktörer samt om detta är kostnadseffektivt. Med begreppet samhällsekonomisk analys innefattas här både samhällsekonomisk konsekvensanalys (ex ante) och samhällsekonomisk utvärdering (ex post). Med samhällsekonomisk konsekvensanalys avses en framåtblickande analys av ett styrmedel eller en åtgärd. Den innehåller en beskrivning av mål, åtgärder och styrmedel för att komma till rätta med ett problem samt vilka konsekvenser och därtill följande ekonomiska konsekvenser dessa har på samhället i helhet samt för olika aktörer. Med samhällsekonomisk utvärdering avses här en tillbakablickande samhällsekonomisk analys av ett infört styrmedel eller en åtgärd och dess realiserade konsekvenser och därtill följande ekonomiska konsekvenser. I de fall en samhällsekonomisk konsekvensanalys genomförts innan styrmedlet eller åtgärden infördes kan utvärderingen även innefatta en analys av hur utfallet eventuellt avviker från vad som förutspåddes innan. Utvärderingar är även ett viktigt instrument för att följa upp och förbättra de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna. Vid projektets början var intentionen att plattformen endast skulle behandla framåtblickande samhällsekonomiska konsekvensanalyser. I den fördjupade utvärderingen 2012 har sedan fokus flyttats från (som i tidigare fördjupade utvärderingar) konsekvensanalys av nya förslag till åtgärder och styrmedel till utvärdering av redan genomförda åtgärder och styrmedel på miljöområdet. I flera fall kan samma metoder användas för samhällsekonomisk analys av konsekvenser före och efter införandet av styrmedel och åtgärder. Men det finns skillnader i angreppssätt, metoder och inte minst i tillgänglig data mellan ex ante och en ex post analyser. Härav bör samhällsekonomisk konsekvensanalys och samhällsekonomisk utvärdering särskiljas. 9

Såväl samhällsekonomiska konsekvensanalyser som utvärderingar kan innefatta samhällsekonomisk kostnadsnyttoanalys (cost-benefit analys 1 ) vilket innebär att kostnader och nyttor av ett styrmedel eller en åtgärd kvantifieras så långt möjligt i monetära termer för att se om nettonyttan förväntas bli (har varit) positiv. De kan även innehålla samhällsekonomisk kostnadseffektivitetsanalys som beskriver hur en given förändring kan nås (har nåtts) till lägsta möjliga kostnad för samhället. Genomförandet av såväl samhällsekonomiska konsekvensanalyser som utvärderingar innefattar att ta fram referensscenarier att jämföra med de alternativa (i de senare fallen realiserade) scenarierna för styrmedel och åtgärder. När begreppen samhällsekonomisk konsekvensanalys (SKA) respektive samhällsekonomisk utvärdering (SU) fortsättningsvis används i denna rapport avses definitionerna i detta avsnitt. 2.1.2 Samhällsekonomiska analyser på miljöområdet I kapitel 3 och 4 handlar framför allt om samhällsekonomisk konsekvensanalys. Anledningen till detta är att det främst är denna typ av analys som har genomförts i tidigare fördjupade utvärderingar av miljömålen och det är här stora utvecklingsbehov tidigare har identifierats. Även i andra länder arbetar man mycket med att förbättra de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna i miljöarbetet. I den senaste miljömålspropositionen (Prop. 2009/10:155) lyfts behovet av både tillbakablickande och framåtblickande samhällsekonomiska analyser inom miljömålsarbetet fram. I den nu påbörjade fördjupade utvärderingen av miljömålen ligger fokus på samhällsekonomisk utvärdering av vidtagna åtgärder och styrmedel. För att förbättra kunskapen om hur målen kan nås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt krävs samhällsekonomiska utvärderingar av de insatser som syftar till att nå målen. En utvärdering av detta slag bör genomföras med vetenskapliga metoder och inkludera en analys av vilka effekter åtgärder och styrmedel har haft på samhällsekonomin. Genom att regelbundet granska och utvärdera styrmedel och åtgärder inom miljöområdet ökar möjligheten att vidareutveckla, eller föreslå nya, styrmedel och åtgärder som bidrar till att nå målen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Samhällsekonomiska konsekvensanalyser av föreslagna åtgärder och styrmedel å andra sidan bidrar till att belysa de olika politiska avvägningar som måste göras och utgör därmed ett viktigt beslutsunderlag. Tillämpningen av konsekvensanalyser är även viktig vid precisering av etappmål och vid analys av alternativa styrmedel. Det är viktigt att de samhällsekonomiska analyserna är neutrala samt identifie- 1 Denna typ av analyser kallas samhällsekonomiska kalkyler inom bl.a. transportområdet. 10

rar och analyserar alla relevanta effekter, inte bara ekonomiska utan även miljömässiga och sociala. 2.2 Uppdraget I Naturvårdsverkets nya instruktion 2 (3, 3 c) framgår att Naturvårdsverket, i samråd med berörda myndigheter, ska utveckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet I regeringens proposition Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) aviserades att Naturvårdsverket skulle få i uppgift att: samordna en myndighetsgemensam plattform med forskaranknytning för att utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet. Regeringen anser att samhällsekonomiska konsekvensanalyser ska kunna användas för att precisera etappmål och analysera alternativa åtgärder och styrmedel. För att uppfylla syftet behövs löpande metodutveckling. Dessutom behövs en entydig användning av begrepp, transparenta metoder och arbetssätt för att öka jämförbarheten mellan olika förslag. För att uppnå detta krävs en regelbundet uppdaterad omvärldsbevakning som gemensamt kan utnyttjas av myndigheterna i deras arbete. 2.3 Syfte och avgränsningar 2.3.1 Syfte Syftet med projektet är att bidra till utvecklingen av samhällsekonomiska analyser, d.v.s. samhällsekonomiska konsekvensanalyser och samhällsekonomiska utvärderingar av styrmedel och åtgärder på miljöområdet enligt definitioner i avsnitt 2.1.1. 2.3.2 Mål Naturvårdsverket bedömer att ett lämpligt sätt att genomföra uppdraget och uppfylla ovanstående syfte är att skapa en myndighetsgemensam plattform för samhällsekonomisk analys på miljöområdet. Med plattform avses ett verktyg för att samla och utveckla aktuell kunskap om hur samhällsekonomiska analyser bör genomföras. Plattformen ska ge myndigheter med ett ansvar inom miljöarbetet en gemen- 2 Förordning (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket 11

sam grund utifrån vilken vi kan diskutera och ta ställning till olika metodologiska frågor i arbetet med att genomföra samhällsekonomiska analyser. Målet med projektet är att göra en förstudie av hur en sådan plattform kan utformas och drivas på kort och lång sikt. 2.3.3 Målgrupp Plattformens målgrupp är de som utvecklar och/eller genomför hela eller delar av samhällsekonomiska analyser, använder eller kan påverkas av resultat från sådana. De kan vara utredare på myndigheter eller regeringskansliet, forskare eller representanter från svenskt näringsliv eller frivilliga organisationer och ha ekonomisk, naturvetenskaplig eller annan bakgrund. 2.3.4 Avgränsningar I detta projekt har Naturvårdsverket tagit fasta på vad som står i regeringens proposition Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) om att samordna en myndighetsgemensam plattform. Tanken är att plattformen ska samla en stor del av det arbete som redan görs för att förbättra de samhällsekonomiska analyserna men också utgöra en grund för nya initiativ. Med begreppet samhällsekonomisk analys avses definitionen i avsnitt 2.1.1 som avgränsning. I detta projekt fokuserar vi på hur plattformen ska bidra till att utveckla tillämpningen av samhällsekonomisk analys. På längre sikt bör plattformen även stödja uppföljning och utvärdering av tillämpningen i sig. Som framgår av avsnitt 2.3.2 så är målet med projektet att göra en förstudie av hur en myndighetsgemensam plattform kan utformas och drivas. Det har alltså inte ingått i detta projekt att starta själva uppbyggnaden av plattformen. Naturvårdsverket har ansvarat för att genomföra denna förstudie men myndigheter, forskare och näringslivsrepresentanter har haft möjlighet att påverka utformningen. Tanken är att nästa steg i arbetet, att fylla plattformen med innehåll, i hög utsträckning ska bli ett gemensamt arbete men som fortsatt drivs och samordnas av Naturvårdsverket. Som framgår av avsnitt 2.1.1 så ska en samhällsekonomisk analys täcka in kostnader och nyttor för samhället som helhet. Detta innebär att ekonomiska, sociala och miljömässiga effekter ska analyseras, vilket i sin tur förutsätter att effektsamband på alla dessa tre områden ska identifieras. Plattformen kommer dock inte att kunna täcka alla delar av en samhällsekonomisk analys. På lång sikt bör analys av ekonomiska effektsamband ingå som en del av plattformens arbete. När det gäller t.ex. naturvetenskapliga effektsamband kommer plattformen förhoppningsvis på lång sikt indirekt att underlätta analys av sådana samband genom att stimulera långsiktigt samarbete med andra discipliner. 12

2.4 Utgångspunkter för projektet 2.4.1 Vilka krav finns på myndigheterna att göra samhällsekonomiska analyser? Krav på att göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser finns i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) 4. Där står att Innan en myndighet beslutar föreskrifter eller allmänna råd, ska myndigheten så tidigt som möjligt utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. Genom inrättande av Regelrådet på Näringsdepartementet granskas utformningen av förslag till nya och ändrade regler som kan få effekter av betydelse för företagen. Regelrådet ska bland annat ta ställning till om regelgivarna genomfört föreskrivna konsekvensutredningar 3 och bedöma om nya och ändrade regler utformas så att de uppnår sitt syfte på ett enkelt sätt till en, relativt sett, låg administrativ kostnad för företagen. I Naturvårdsverkets instruktion 4 (punkt 6) framgår att Naturvårdsverket skyndsamt ska redovisa en konsekvensbedömning 4 till Regeringskansliet av förslag till EU-lagstiftning som Europeiska kommissionen har lämnat. Krav på samhällsekonomiska konsekvensanalyser finns även i de regeringsuppdrag där detta är relevant. Enligt regeringsuppdraget till Naturvårdsverket om fördjupad utvärdering 2012 5 ska bland annat, en analys och utvärdering av miljöeffekten av de styrmedel och åtgärder som har införts för att nå miljökvalitetsmålen, dvs. har införda styrmedel och åtgärder medfört önskat resultat ingå. I diskussioner med Miljödepartementet har det framgått att även utvärdering av styrmedels och åtgärders samhällsekonomiska kostnadseffektivitet inkluderas i detta och att detta därmed ska finnas med i den samlade utvärderingen. Vi har inte, inom ramen för detta projekt, undersökt vilka motsvarande krav som finns på andra myndigheter. 2.4.2 Tidigare utredningar om miljömålen vad har dom sagt? Skrivningar om behovet av att utveckla de samhällsekonomiska analyserna i miljömålsarbetet finns bl.a. i Ekonomiska konsekvensanalyser i myndigheternas 3 Naturvårdsverket likställer begreppet konsekvensutredning med samhällsekonomisk konsekvensanalys. 4 Naturvårdsverket har i sin tolkning av denna paragraf givit uttrycket konsekvensbedömning samma definition som samhällsekonomisk konsekvensanalys. 5 Särskilt uppdrag 2010-09-23. Redovisa en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2012 och en utökad årlig redovisning 2011 M2010/3869/Mk 13

miljöarbete förslag till förbättringar (Naturvårdsverkets rapport 5398), Svenska miljömål - ett gemensamt uppdrag (Prop. 2004/05:150), Rapport Miljömålsrapporteringen för mycket och för lite (RiR 2005:1), Miljömålen i nya perspektiv - Betänkande av Utredningen om Miljömålssystemet (SOU 2009:83) samt Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (Prop. 2009/10:155). I prop 2009/10:155 skriver man bl.a. att: Tillämpningen av de samhällsekonomiska analyserna i miljöarbetet bör fortsätta att utvecklas. Konsekvensanalyser kan användas än mer i miljöarbetet bl.a. för att precisera etappmål och analysera alternativa styrmedel. För detta behövs metodutveckling för flera av stegen i en konsekvensanalys. Dessutom behövs en entydig användning av begrepp, transparenta metoder och arbetssätt för att öka jämförbarheten mellan olika förslag. För att uppnå detta är en regelbundet uppdaterad omvärldsbevakning viktig som gemensamt kan utnyttjas av myndigheterna i deras analysarbete. Det är viktigt att myndigheterna i miljömålssystemet har kapacitet att genomföra samhällsekonomiska analyser. I avsnitt 3.2.1 finns en något mer utförlig beskrivning av vilka utvecklingsbehov som identifierats i ovan nämnda utredningar. 2.5 Genomförande av projektet I Naturvårdsverkets arbetsgrupp har ingått Ulrika Lindstedt (projektledare) samt Linda Karlsson och Magnus Hennlock samtliga på enheten för miljöekonomi på Naturvårdsverket. Under projektet har möten hållits med representanter för myndigheter med ansvar i miljömålssystemet och/eller med erfarenheter för att genomföra samhällsekonomiska analyser eller stödja andra i genomförandet av sådana. Möten har också hållits med miljöekonomiska forskningsmiljöer samt med representanter för svenskt näringsliv. Vid start av själva uppbyggnaden av plattformen kommer ytterligare kontakter att behöva tas. 2.5.1 Referensgrupper 2.5.1.1 MYNDIGHETER Projektet inleddes med ett möte med representanter från myndigheter som i någon form arbetar med att göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser (i detta skede av projektet hade vi tolkat uppgiften som att den handlade om samhällsekonomiska konsekvensanalyser). Följande personer deltog vid ett möte på Naturvårdsverket den 31 augusti 2010: Lars Drake, Kemikalieinspektionen, Lars-Ove Lång, Sveriges Geologiska undersökningar, Stefan Karlsson Skogsstyrelsen, Bo Norell, Jordbruksverket, Ulla-Christel Götherström, Boverket, Lina Devgun, Riksatikvarieämbetet, Matilda Hansson, Socialstyrelsen, Jens Mentzer, Vattenmyndigheten Västerhavet, Dag Lestander, Vattenmyndigheten i Södra Östersjön, Malin Andersson, Vattenmyndigheten Bottenhavet, Bo Sundström, Vattenmyndigheten Bottenviken, Therese Karlsson, Energimyndigheten, Camilla Hjorth, Trafikverket, Gunnel Bångman, Trafikanalys, Anne Tiainen, Folkhälsoinstitutet, Lejla Babajic, Tillväxtverket och Bo Henriksson, Ekonomistyrningsverket. Även Strålsäkerhetsmyndig- 14

heten. Vattenmyndigheten Norra Östersjön, och Regelrådet var inbjudna men hade inte möjlighet att delta. På mötet diskuterades styrkor och svagheter vad gäller samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljömålsarbetet samt vilken roll plattformen skulle kunna ha för att stödja myndigheternas arbete med konsekvensanalyser. Den 9 december presenterade projektledaren arbetet med plattformen vid årets RUS 6 -möte för länsstyrelsernas miljömålssamordnare. 2.5.1.2 FORSKARE Följande personer deltog på ett möte på Naturvårdsverket den 3 september: Ing- Marie Gren (SLU), Henrik Scharin (Stockholm Resilience Centre), Thomas Sterner (Handelshögskolan i Göteborg), Tore Söderqvist (Enveco), Eva Samakovlis (KI), Lena Nerhagen (VTI) och Viveka Palm (SCB). På mötet diskuterades styrkor och svagheter vad gäller forskning och konsekvensanalyser i miljömålsarbetet samt plattformens roll. 2.5.1.3 NÄRINGSLIVET På ett möte den 11 november träffade projektgruppen Inger Strömdahl (Svenskt näringsliv), Eva Blixt (Jernkontoret) och Anders Normann (Plast- och kemiföretagen). Temat för mötet var styrkor och svagheter med samhällsekonomiska analyser i miljömålsarbetet samt plattformens roll med fokus på konsekvenser för näringslivet samt näringslivets roll i plattformen. 2.5.1.4 FRIVILLIGA ORGANISATIONER Kontakt har tagits med SNF, WWF, Jordens vänner och SKL. Ingen av dessa har dock anmält intresse för att delta i detta arbete. 2.5.2 Utskick av förslag Den 29 november skickades ett utkast av förstudien med förslag om hur plattformen kan börja byggas upp till myndigheter, forskare och representanter för svenskt näringsliv och frivilliga organisationer. Synpunkter begärdes in till den 17 december. Några vanligt förekommande synpunkter var att: - definitioner av vilka olika typer av samhällsekonomiska analyser som åsyftas behöver förtydligas - förslagen bör tydligare kopplas till dels de brister som lyfts upp och dels till de erfarenheter från andra länder som beskrivs 6 Regionalt uppföljningssystem för regionala miljömål: http://www.rus.lst.se/ 15

- det klart bör framgå vem vi är i rapporten om det är Naturvårdsverket eller myndigheterna gemensamt - förstudien bör vara myndighetsgemensam eftersom det ska bli en myndighetsgemensam plattform - det bör framgå hur mycket resurser som krävs från olika aktörer för att kunna realisera förslagen i rapporten. Naturvårdsverket har så långt möjligt försökt ta om hand de inkomna synpunkterna. I avsnitt 2.1.1 förtydligar vi hur Naturvårdsverket definierar olika typer av samhällsekonomiska analyser. I avsnitt 5.1 förklaras hur vi använt tidigare utredningar, möten med olika aktörer samt kontakter med andra länder då vi tagit fram de förslag som presenteras i avsnitt 5.2 och 5.3. Det är Naturvårdsverket som genomfört förstudien och vi har därför nästan genomgående ersatts med Naturvårdsverket där det inte är uppenbart att vi har den innebörden. Naturvårdsverket har via sin instruktion fått ansvar för att, i samråd med berörda myndigheter, utveckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet. Det är därför naturligt att det är Naturvårdsverket som har genomfört förstudien även om målsättningen är att själva plattformen ska bli myndighetsgemensam. Naturvårdsverket har tagit fram ett internt dokument där vi har försökt uppskatta hur mycket tid det kommer att ta i anspråk för Naturvårdsverket att under 2011 leda arbetet med att bygga upp plattformen. Det är upp till varje myndighet att själv bedöma hur mycket man vill satsa på plattformens olika delar. Naturvårdsverket har inget mandat att ge andra myndigheter uppdrag. 2.6 Läsanvisning Denna rapport består i huvudsak av tre delar: 1) Beskrivning av uppdrag, syfte och genomförande (kapitel 2) 2) Underlag vi använt för framtagande av förslagen i denna förstudie (kapitel 3 och 4) 3) Förslag på vad plattformen ska tillhandahålla på kort och lång sikt (kapitel 5) Del två består av en kort sammanfattning av det underlag kring samhällsekonomiska konsekvensanalyser som vi har använt. Underlaget består av brister som tidigare utredningar har påtalat, styrkor och svagheter som myndigheter, forskare och näringslivsrepresentanter har lyft fram på de möten vi arrangerat i projektet samt hur några andra länder arbetar för att förbättra sina samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Detta underlag är intressant dels som vägledning om vilka brister plattformen bör kunna avhjälpa och dels för att få idéer om hur andra har gjort för att avhjälpa bristerna. För den som enbart vill läsa om plattformens tänkta funktion så kan man gå direkt till kapitel 5. 16

3 Myndigheternas samhällsekonomiska analyser några erfarenheter och behov av förbättring Vad upplevs som de stora problemen i myndigheternas samhällsekonomiska analyser? Var fungerar det bättre? Vad kan plattformen tillhandahålla? Hur vill olika aktörer bidra till plattformen? Skrivningarna i detta kapitel baseras på de möten Naturvårdsverket har haft med myndigheter, forskare och representanter för svenskt näringsliv i detta projekt. Syftet med detta kapitel är att (tillsammans med kapitel 4) ge en bakgrund till de förslag till uppgifter för plattformen som beskrivs i kapitel 5. Förslagen bör bidra till att stödja de goda erfarenheter som finns av att förbättra de samhällsekonomiska analyserna samt avhjälpa de brister som tidigare utredningar och olika aktörer har påpekat. 3.1 Goda erfarenheter kring utveckling av arbetet med samhällsekonomiska konsekvensanalyser 3.1.1 Inledning Både forskare och myndigheter menade att man på transportområdet har kommit långt vad gäller samhällsekonomiska analyser. Sedan många år tillbaka görs samhällsekonomiska kalkyler i investeringsplanerna för alla infrastrukturprojekt. Många menar att en viktig styrka är att gemensamma kalkylvärden har tagits fram av Arbetsgruppen för Samhällsekonomiska Kalkyl- och analysmetoder i transportsektorn (ASEK) och som används i analyserna. I avsnitt 3.1.2 beskrivs det arbete som bedrivs inom transportsektorn kring samhällsekonomiska kalkyler. Naturvårdsverket tar inte ställning till resultatet av detta samarbete (bl.a. i form av gemensamma kalkylvärden) men de erfarenheter som finns på detta område kan vara av intresse för plattformen. Myndigheterna påpekade också vikten av att efterfrågan på konsekvensanalyser har ökat och att resultaten från konsekvensanalyserna har fått större gehör. Detta visar att samhällsekonomiska analyser är ett viktigt beslutsunderlag. En annan styrka som framhålls är att bra konsekvensanalyser inte alltid behöver innehålla siffror på alla effekter, det går att komma långt utan monetära mått. Ytterligare en styrka är att det har byggts upp en stöd- och granskningsfunktion av myndigheters konsekvensanalyser kopplade till Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). I avsnitt 3.1.3 nedan beskrivs detta arbete närmare. 17

3.1.2 Transportsektorn 7 Inom transportsektorn har man lång erfarenhet av att genomföra samhällsekonomiska analyser eftersom denna typ av analyser länge har varit en del i det underlag som används för kort- och långsiktig planering. Det finns många verktyg som underlättar detta arbete. Det finns t.ex. handböcker och rapporter som ger en introduktion till samhällsekonomiska kalkyler, gemensamma kalkylvärden som ska användas i analyserna, beräkningsverktyg för att genomföra prognoser och konsekvensanalyser. De befintliga verktygen har tagits fram både av enskilda myndigheter eller av flera myndigheter gemensamt. De modeller som ingår i verktygen är ofta framtagna tillsammans med forskare. I och med Trafikverkets bildande (1 april 2010) har förvaltningsansvaret för alla prognos- och analysverktyg som tidigare hanterades av SIKA tagits över av den nya myndigheten. En styrka inom transportsektorn som framhålls är de kalkylvärden som har tagits fram av ASEK-gruppen, de s.k. ASEK-värdena, som ska användas i de samhällsekonomiska kalkylerna (se nästa avsnitt). Aktörerna inom transportsektorn menar att de gemensamma kalkylvärdena underlättar arbetet, förbättrar analyserna och gör dem mer jämförbara. På Trafikverket arbetar man nu med att ta fram en kvalitetssäkringsprocess för Trafikverkets verktyg och modeller, effektsamband, kalkylvärden och andra indata som används vid samhällsekonomiska analyser. Annat pågående arbete är att vidareutveckla den av Vägverket framtagna s.k. Samlade effektbedömning, en metod och en mall som på ett strukturerat sätt sammanställer och sammanfattar beskrivningen av en infrastrukturåtgärd, dess kostnader och andra effekter. I den samlade effektbedömningen beskrivs resultaten från den samhällsekonomiska kalkyl som har gjorts, bedömning av de effekter som inte går att beräkna i kalkylen, måluppfyllelseanalys samt i viss mån en fördelningsanalys. Den samlade effektbedömningen användes för de ca 500 investeringsåtgärder som var aktuella vid framtagandet av Nationell plan för transportssystemet 2010-2021. Metoden för samlad effektbedömning finns beskriven i kap 7 i Vägverkets rapport Gemensamma förutsättningar (Vägverket 2009). Efter att ha testat metoden vidareutvecklas den nu och anpassas även till att kunna användas för fler typer av åtgärder (ex. drifts- och underhållningsåtgärder) samt för att kunna användas i fler skeden av planeringsprocessen. I arbetet med att utveckla de samhällsekonomiska analyserna inom plattformen är det viktigt att ta tillvara de erfarenheter som finns inom transportsektorn. Man har här lång erfarenhet av att genomföra samhällsekonomiska analyser och det finns flera handböcker och andra verktyg som underlättar arbetet. 7 Informationen om transportsektorns arbete med samhällsekonomiska analyser bygger på uppgifter från Camilla Hjorth vid Trafikverket. 18

3.1.2.1 ASEK 8 I samband med att Kommunikationskommittén i mitten på nittiotalet utarbetade en nationell kommunikationsplan samt gav förslag på framtida infrastrukturinvesteringar bildade de dåvarande trafikverken och SIKA en grupp med uppgift att samordna trafikverkens underlagsmaterial till kommittén. Gruppen som bildades fick namnet ASEK, vilket då stod för Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyler. Arbetet resulterade i att man för första gången tog fram rekommenderade värden för de viktigaste parametrarna i en samhällsekonomisk kalkyl för investeringar i väg eller järnväg. De inblandade aktörerna upplevde att erfarenheterna från denna arbetsmodell var positiva och ASEK har levt vidare, både dess arbete och som namn på arbetsgruppen ifråga. Arbetet i ASEK har haft sin grund i att trafiksektorn har en planeringsprocess där man ungefär vart 4:e år har tagit fram beslutsunderlag för planering av investeringar i infrastruktur under den närmaste tioårsperioden. Inför varje sådan åtgärdsplanering har en revidering och uppdatering av ASEK-värdena genomförts. Den senaste, ASEK 4, gjordes år 2007/2008 (SIKA 2008) och resulterade i rekommenderade kalkylvärden för användning i åtgärdsplaneringen för perioden 2010 2021. Arbetet med att ta fram nästa rapport med rekommendationer (ASEK 5) har påbörjats där det huvudsakliga arbetet kommer att ske under 2011. Ett viktigt syfte med ASEK-arbetet har varit att ta fram enhetliga kalkylprinciper och kalkylvärden som skall kunna tillämpas i olika modeller och analyser inom delar av transportsektorn för att samhällsekonomiska analyser från transportsektorn skall bli jämförbara. Fram till och med 1 april 2010 har SIKA lett ASEK-gruppen, d.v.s. representanter därifrån har varit ordförande respektive sekreterare. Dessutom har representanter från Vägverket och Banverket, Luftfartsstyrelsen, Naturvårdsverket, Vinnova samt på senare år även Rikstrafiken och Sjöfartsverket deltagit i arbetet. I och med de omorganisationer som skett i myndighetsvärlden har de olika trafikverken ersatts av representanter från de nya myndigheterna Transportstyrelsen och Trafikverket. Efter nedläggningen av SIKA har Trafikverket tagit över hela ansvaret för ASEKgruppens arbete. I samband med detta har även Svensk Kollektivtrafik och Storstockholms Lokaltrafik (SL) tillkommit i arbetsgruppen. På grund av att Trafikanalys (som kan sägas efterträdde SIKA) har till uppgift att granska Trafikverkets arbete med samhällsekonomiska analyser kommer de att ha en adjungerad representant som följer gruppens arbete i fortsättningen. Det är i första hand och i störst utsträckning före detta Vägverket och Banverket som har använt de modeller som baserats på de kalkylvärden som ASEK tagit 8 Följande text bygger till stor del på uppgifter från Gunnel Bångman vid Trafikanalys samt Camilla Hjorth vid Trafikverket. 19

fram. SIKA:s uppgift inom ASEK bestod därför till stor del i att verka för att dessa myndigheter använde modellerna och kalkylvärdena på likartat sätt. Arbetet med en översyn av ASEK-värdena börjar med att ASEK-gruppen begär in underlag från forskare eller forskargrupper med förslag till rekommenderade kalkylvärden. I vissa fall ger även enskilda eller en grupp av ASEK-representanter förslag till rekommendationer baserat på aktuella och relevanta forskningsresultat. Arbetet pågår under 1 2 år och innebär ett intensivt arbete där framtaget underlag granskas och diskuteras. De rekommenderade värden och principer som ASEKgruppen sedan föreslår sammanställs och skickas till Verksforum, en grupp på hög chefsnivå, för beslut. I den nya organisationen för arbetet med ASEK kommer ansvarig chef på Trafikverket ta motsvarande beslut. Under tidsperioderna mellan varje översyn av värden och principer hålls ungefär 5 8 möten per år där informationsutbyte och forskningsbevakning sker eller där seminarier med PM om speciella viktiga frågor har presenterats och diskuterats. ASEK-gruppen har inte arbetat med att granska kalkylresultat eller att göra beräkningar efter att projekt har genomförts. Däremot har ASEK-gruppen arbetat med frågan om hur resultaten från en samhällsekonomisk kalkyl bör redovisas. Ett resultat av det arbetet är bland annat att ASEK har givit ut rekommendationer om resultatredovisning i form av ett dokument kallat Samlad effektbedömning (se avsnitt 3.1.2) Ett tydligt och klart kvalitetsmål är att ASEK-värdena skall baseras på aktuell och väl beprövad vetenskap. På grund av att värdena i första hand är till för att användas i trafiksektorns modellsystem måste dock vissa förenklingar göras. Ambitionsnivån är emellertid att ASEK-värdena skall vara starkt kopplade till aktuell och modern forskning. Det finns en stark koppling mellan forskningen och ASEKarbetet bland annat genom att de tidigare trafikverken, främst Vägverket, har satsat resurser på forskning men även genom att Vinnova sitter med i ASEK-gruppen. ASEK-gruppen har därmed indirekt haft vissa möjligheter att påverka inriktningen på forskningen. Medlemmar i ASEK-gruppen har också suttit med i referensgrupper till flera olika projekt. Det har med andra ord funnits flera kontaktytor mellan ASEK-gruppen och forskare än enbart de kontakter som varit i samband med översynerna av ASEK-värdena. Vid den senaste ASEK-översynen tillsattes ett vetenskapligt råd för att granska ASEK-gruppens förslag till rekommendationer och deras relevans ur vetenskaplig synpunkt. Rådet fick ganska kort tid på sig att granska eftersom det tillsattes först när förslagen till rekommenderade ASEK-värden hade sammanställts. För att bättre kunna utnyttja deras kompetens hade de behövt komma in lite tidigare i processen. För att kunna ha relevanta synpunkter på ASEK-värdena krävs det även en viss kännedom om trafiksektorns modellsystem där värdena i första hand ska användas. 20

I samband med att Trafikverket tagit över ansvaret för hela modellverksamheten, inklusive ASEK-arbetet, utvärderas den gamla verksamheten för att den fortsatta verksamheten ska kunna förbättras och bli mer effektiv. I och med att Trafikverket har tagit över ordförandeskapet har ASEK-gruppens arbetsuppgifter breddats något. Gruppen arbetsuppgifter är numera att: föreslå riktlinjer för samhällsekonomisk analys föreslå vilka samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder som bör användas vid analys av olika former av åtgärder inom transportområdet. rekommendera samt i vissa fall ta fram principer för vilken viktigare indata som skall användas för trafikprognoser och samhällsekonomiska analyser: - makroekonomiska indata - socioekonomiska indata - samhällsekonomiska kalkylvärden - och vissa effektsamband. förvaltning av ovanstående ASEK ska även samordna de forsknings- och utvecklingsinsatser som genomförs inom området. En nyhet i ASEK-arbetet är även att en rådgivande grupp, bestående av Jonas Eliasson, CTS; Maria Börjesson, CTS; Lars Hultkrantz, Örebro universitet och Lena Wieweg, VTI, har bildats för att säkerställa kvalitet i ASEK-arbetet. Istället för att granska arbetet i efterhand, finns expertkunskapen nu med från början när nya rekommendationer och värden ska tas fram. Enligt Gunnel Bångman på Trafikanalys, som tidigare arbetade på SIKA och ledde arbetet med ASEK, är den generella uppfattningen att ASEK-arbetet har fungerat och fyllt sitt syfte, men att det kan förbättras. ASEK har bidragit till enhetliga samhällsekonomiska analyser som är jämförbara mellan olika trafikslag. Enligt Gunnel har dock arbetet med ASEK-värdena inte varit tillräckligt transparent och öppet mot omgivningen. Det har inte tillräckligt tydligt framgått att ASEK-värdena är speciellt framtagna för att användas i transportsektorns modeller och inte i samhällsekonomiska modeller generellt. I ett projekt som genomfördes på uppdrag av Naturvårdsverket (Naturvårdsverket 2010) utreddes huruvida ASEK-värdena är lämpliga att använda som generella schablonvärden utanför transportsektorn. Resultaten av detta arbete blev att vissa av ASEK-värdena (värdet för ett statistiskt liv samt vissa av värdena för lokala och regionala effekter av luftföroreningar) kan användas som generell värdering, däremot bör inte ASEK-värdena för koldioxidutsläpp eller buller användas utanför transportsektorn. I alla sammanhang är det viktigt att redovisa vilka antaganden, avgränsningar och speciella förutsättningar som ligger bakom de värden som används. 21

Att finna lämpliga kalkylvärden är ingen enkel uppgift. Osäkerheterna blir därför ofta betydande, och där metodproblemen är alltför stora kommer vissa effekter att lämnas helt utanför kalkylerna. Inom ASEK-gruppen pågår ett kontinuerligt arbete att fylla dessa luckor. I arbetet med plattformen och speciellt vad gäller framtagandet av gemensamma kalkylvärden är erfarenheterna från ASEK arbetet värdefulla. En lärdom som kan dras av arbetet med ASEK är att det är viktigt att eventuellt framtagna värden presenteras på ett tydligt sätt och att det framgår i vilka sammanhang de kan användas, så att deras användningsområden och säkerhet/osäkerhet inte missbedöms. 3.1.3 Stöd kopplat till förordningen om konsekvensutredning Tillväxtverket har ett samordnande ansvar för att tillsammans med Ekonomistyrningsverket svara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). Tillväxtverket har även, i samarbete med Ekonomistyrningsverket, tagit fram ett webbverktyg som beskriver de olika delarna i en konsekvensutredningen och där man praktiskt kan sammanställa konsekvensutredningen. I mallen finns hjälptexter som syftar till att förklara varför de olika delarna av konsekvensutredningen är viktiga att belysa, men även till att ge viss vägledning om vilken information som efterfrågas i anslutning till de olika punkterna. Verktyget och hjälptexterna innehåller dock inte någon vägledning om t ex vilka analytiska metoder som ska tillämpas eller vilken omfattning konsekvensutredningen bör ha. Tillväxtverket tillhandahåller också en databas över företagens administrativa kostnader. Kostnaderna mäts enligt den s.k. Standardkostnadsmodellen. (Standard Cost Model, SCM). Modellen har utvecklats i Holland och tillämpas idag av alla länder i EU samt av Europeiska kommissionen och OECD. Modellen bygger på värderingar av hur mycket tid ett normaleffektivt företag avsätter för att hantera de krav som finns i lagstiftningen på de sätt som de är avsedda att följas. Sedan 2004 har man arbetat med att mäta företagens administrativa kostnader enligt denna modell. Från 2006 och framåt har mätresultat samlats i databasen Malin. Databasen har skapats för att stödja departement och myndigheters arbete med att förbättra regelverket i Sverige. Ekonomistyrningsverket bistår Tillväxtverket med synpunkter på deras arbete samt deltar i deras utbildningar där de har föreläsning om verksamhetslogik/effektkedjor som en metod att använda för resonera om vilka som berörs och vilka konsekvenser som eventuellt kan identifieras. Regelrådet 9 är en fristående statlig kommitté som granskar utformningen av förslag till nya och ändrade regler som kan få ekonomiska effekter för näringslivet. Regelrådet ska ta ställning till om nya och ändrade regler utformas så att de uppnår sitt syfte på ett enkelt sätt och till lägsta administrativa kostnad för företagen. Regelrådet ska också bedöma konsekvensutredningarnas kvalitet. Regelrådet följer utveck- 9 Information om Regelrådet har hämtats från Regelrådets hemsida. 22

lingen inom regelförenklingsområdet och lämnar information och råd som kan främja en kostnadsmedveten och effektiv regelgivning. Departement och myndigheter ska skicka in underlag till Regelrådet som har en rådgivande funktion i förhållande till dessa. Närmare bestämmelser om detta finns i förordningen (2008:530) om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet och i Riktlinjer för Regeringskansliets överlämnande av underlag till Regelrådet. Regelrådet offentliggör sina yttranden om olika utredningar och Tillväxtverket hänvisar till de som tillstyrkts som goda exempel. 3.2 Behov av förbättring 3.2.1 Behov enligt tidigare utredningar 3.2.1.1 NATURVÅRDSVERKET 2004 I Naturvårdsverkets rapport från 2004 (Ekonomiska konsekvensanalyser i myndigheternas miljöarbete förslag till förbättringar, rapport 5398) framgår att kvaliteten på ekonomiska konsekvensanalyser av förslag till förändringar inom miljöområdet måste förbättras avsevärt. Naturvårdsverket bedömer att myndigheterna måste satsa dubbelt så mycket resurser som i dag, d.v.s. en ökning från mindre än en halv procent till en procent av myndigheternas totala tid. Det finns ett allmänt behov av utveckling av modeller som kan användas i ekonomiska analyser och av en satsning på ekonomisk värdering av miljöförändringar, d.v.s. av de miljöpolitiska förslagens nytta. Naturvårdsverket ansåg att regeringen eller regeringskansliet bör ge tydliga signaler om hur en konsekvensanalys bör utformas och i de fall konsekvensanalyserna inte håller måttet bör utredningen returneras och myndigheten få ytterligare tid för att komplettera sin utredning. Naturvårdsverket menade att en centralt placerad grupp vid regeringskansliet skulle, för en period om tre år, stödja och kontrollera arbetet med att förbättra de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna. Förutom rådgivning och granskning skulle denna grupp kunna utse och premiera goda exempel på konsekvensanalyser. Naturvårdsverket tyckte att samhällsekonomiska konsekvensanalyser bör utföras av personer med ekonomisk/miljöekonomisk kompetens i nära samarbete med andra experter. Samarbetet mellan myndigheter och med samhällets övriga aktörer måste förbättras. Nuvarande förordningar är inte tillräckliga som instruktion varför det krävs någon form av ytterligare handledning. 3.2.1.2 SVENSKA MILJÖMÅL ETT GEMENSAMT UPPDRAG 2005 Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (regeringens proposition 2004/2005:150) konstaterar att det saknas konsekvensanalyser och utvärderingar för många styrmedel och miljökvalitetsmål. Man menar att användningen av ekonomiska modeller för att analysera konsekvenser av åtgärder på miljöområdet liksom metoderna för ekonomisk värdering av miljönytta bör utvecklas. Arbetet med konsekvensanalyser behöver förstärkas och samordnas bättre mellan miljömålsmyndigheterna. Man menade att metoderna för ekonomisk värdering av miljönytta 23

behöver utvecklas liksom ekonomiska modeller för analys av konsekvenser av stora och komplexa förändringar i samhället. Det finns också ett behov av modellutveckling på miljöområdet, t.ex. när det gäller biodiversitet, miljörelaterad ohälsa, vatten och avfall. 3.2.1.3 RIKSREVISIONEN 2005 Riksrevisionen skriver i sin rapport Miljömålsrapporteringen för mycket och för lite (RiR 2005:1) att miljömålsrapporteringen i stor utsträckning saknar skattningar av samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter. Vissa effekter finns beskrivna för enskilda åtgärder men en översiktlig beskrivning av åtgärder och kostnader för att uppnå miljökvalitetsmålen saknas. Rapporteringen från Miljömålsrådet ger inte ett tillräckligt underlag för att kostnadsberäkna åtgärder ett underlag som skulle ha kunnat ligga till grund för att belysa målkonflikter, vilket är en i delmålspropositionen uttalad uppgift för Miljömålsrådet. Riksrevisionen rekommenderar att förbättringar behöver ske när det gäller överskådlighet, skattning av de statsfinansiella och samhällsekonomiska kostnaderna för olika åtgärder och belysningen av eventuella målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål som beslutats av riksdagen. 3.2.1.4 MILJÖMÅLEN I NYA PERSPEKTIV BETÄNKANDE AV UTREDNINGEN AV MILJÖMÅLSSYSTEMET 2009 Utredningen av miljömålssystemet bedömde att konsekvensanalyserna i miljömålssystemet har blivit bättre över tiden men att tillämpningen bör fortsätta att utvecklas. Utredningen identifierade utvecklingsbehov vad gäller bl.a. entydig användning av begrepp och transparenta metoder och arbetssätt för att öka jämförbarheten mellan olika förslag. De tyckte dessutom att verktyg för att bedöma hur mycket arbete som är lämpligt att lägga ned på en specifik konsekvensanalys behöver utvecklas samt att viss modellutveckling också behövs. Utredningen ville ge Konjunkturinstitutet i uppdrag att samordna en myndighetsgemensam plattform med forskaranknytning för att löpande utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser. De tyckte att plattformen behövde en bas av miljöekonomisk kompetens och knyter naturvetenskaplig och annan sakkompetens till sig i aktuella frågeställningar. 3.2.1.5 SVENSKA MILJÖMÅL FÖR ETT EFFEKTIVARE MILJÖARBETE Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete (regeringens proposition 2009/10:155) hänvisar till Miljömålsrådets båda rapporter från 2004 och 2008. De beskriver det arbete som görs inom Europeiska kommissionen där alla konsekvensanalyser granskas av The Impact Assessment Board of the European Commission. Kvalitetsäkringsfunktionen har lett till transparenta analyser och bättre förslag och har ibland resulterat i andra förslag än de mer rutinmässiga lösningarna. Som framgår av avsnitt 2.2.1 aviserar man ett uppdrag till Naturvårdsverket att samordna utveckling av konsekvensanalyser via en plattform. Syftet ska vara att konsekvens- 24

analyser ska användas mer i miljöarbetet bl.a. för att precisera etappmål och analysera alternativa styrmedel. De menar att det behövs metodutveckling för flera av stegen i en konsekvensanalys, entydig användning av begrepp, transparenta metoder och arbetssätt för att öka jämförbarheten mellan olika förslag samt regelbundet uppdaterad omvärldsbevakning. 3.2.2 Behov som framkommit på möten hösten 2010 I detta avsnitt redovisas en kort sammanfattning av vilka behov som framhållits på de möten som Naturvårdsverket anordnat i detta projekt (se avsnitt 2.5). Både myndigheter och forskare menade att det ofta saknas transparens i de konsekvensanalyser som görs av olika förslag. Det framgår inte hur man har kommit fram till den rekommendation om beslut som görs. Analyserna går sällan att jämföra eftersom de inte är strukturerade eller utförda på samma sätt. Olika myndigheter kan ha olika uppfattning om när det ska göras samhällsekonomiska analyser och vilken ambitionsnivå de ska ha. Alla tre grupper (myndigheter, forskare och näringslivet) är eniga om att indirekta och långsiktiga effekter ofta inte inkluderas i analyserna. Allmänna jämviktsanalyser görs oftast inte och inte heller analyser av hur åtgärder eller styrmedel påverkar andra områden mål än det som avses. Hänsyn till målkonflikter och till s.k. spridningseffekter är begränsad. En anledning till att det i många fall är stuprörsanalyser som genomförs är att olika myndigheter ansvarar för olika miljömål, det blir därför ingen som gör övergripande analyser vad gäller målkonflikter och synergier. Det saknas också ofta känslighetsanalyser. Forskarna menade att efterfrågan på forskning som är kopplad till samhällsekonomiska konsekvensanalyser har varit väldigt liten. Det stora problemet ligger dock inte i att befintlig forskning inte används utan i mer grundläggande faktorer som t.ex. att få en vettig struktur på konsekvensanalyserna, att skilja på vad som är åtgärd och styrmedel etc.. Myndigheterna menade att forskningen har en viktig roll när det gäller hantering av risk och osäkerhet. Man menar att ASEK-gruppen är exempel på ett arbete där det finns ett mellanled med experter mellan forskarna och myndigheter som arbetar för att göra forskningen mer tillämpbar samma modell borde kunna användas inom andra områden än transport. Liknade arbetssätt, med ett mellanled som gör forskningen mer tillämpar, finns i bland annat England. Både forskare och myndigheter lyfte problemet med avsaknad av värderingar av nyttan av olika åtgärder i samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Acceptansen för användning av resultat från värderingsstudier behöver öka. Att värdera icke prissatta varor genom värderingsstudier medför osäkerheter och på grund av dessa osäkerheter är man skeptisk till resultaten från sådana och 25

mot till s.k. benefit transfer 10. Det bör tydliggöras att det finns osäkerheter i alla stegen i en konsekvensanalys inte bara vad gäller den ekonomiska delen. Myndigheterna tyckte att analyserna av styrmedels konsekvenser saknas eller är av bristande kvalitet. Det saknas ofta underlag om hur olika grupper reagerar på olika typer av styrmedel. Både myndigheter och forskare uttryckte behov av enhetlig användning av begrepp. Det är viktigt att det i förslaget till plattform klargörs vad Naturvårdsverket lägger i begreppet samhällsekonomiska konsekvensanalyser och hur olika typer av analyser förhåller sig till varandra. Inom forskarvärlden pratar man i första hand om costbenefit analys (CBA). Terminologin som används skiljer sig mellan myndigheter. Myndigheterna pekade på svårigheterna att bedöma storleken på transaktionskostnader av olika förslag. Det saknas oftast underlag för att göra sådana bedömningar. Myndigheterna tog också upp problemet med brist på tillförlitlig data och annat underlag att använda i analyserna. Bl.a. saknas nyttodata. Forskarna å sin sida menade att det faktiskt finns mycket data, men ofta är det bara beställaren och utföraren som vet vad som har gjorts med den data som har använts. Alla tre grupperna menade att det ofta saknas kompetens för att kunna belysa alla konsekvenser inom olika områden. Alltför sällan förekommer samarbete mellan ekonomer och sakkunniga. En orsak till att det är svårt att få genomslag för samhällsekonomiska konsekvensanalyser är att man som ekonom ofta är ensam medan det finns fler som representerar andra vetenskapliga områden. I många fall är det strukturella problem som ligger bakom svårigheterna att få ekonomer och andra att jobba mer tillsammans. Bristen på miljöekonomer gör att man inte beställer det underlag och den forskning som behövs. Myndigheterna pekade på bristen på bra metoder/modeller/verktyg medan forskarna menade att problemet snarare är att befintliga verktyg inte används. Det finns exempelvis mycket forskning vad gäller CBA, styrmedelsanalyser, värderingsmetoder, osäkerhet etc.. Näringslivet påpekade att det i konsekvensanalyserna sällan framgår vilka effekter förslaget får för företagens konkurrenskraft på kort och lång sikt. Näringslivet behöver bli delaktiga i myndigheternas arbete med samhällsekonomiska analyser på ett tidigt stadium för att ha möjlighet att kunna bidra med sina kunskaper. 10 Överföring av nyttovärdering från en värderingsstudie till en annan. 26

4 Internationella erfarenheter 4.1 Inledning Detta kapitel visar på hur man jobbar för att förbättra de samhällsekonomiska analyserna i några olika länder. Syftet har varit att hitta inspiration till hur man kan tillgodose behov av att utveckla och förbättra denna typ av analyser (som redovisats i kapitel 3). Flera länder arbetar brett med att förbättra samhällsekonomiska analyser över alla sakområden. Ofta är riktlinjer för samhällsekonomiska analyser bara en del i bredare riktlinjer för konsekvensanalys och utvärdering av styrmedel och åtgärder generellt. Vi har i detta kapitel ändå valt att lyfta även den typen av arbete trots att avgränsningen i detta projekt är samhällsekonomiska analyser på miljöområdet Utgångspunkten för vilka länder som har valts är att det ska vara länder som har kommit långt vad gäller samhällsekonomiska analyser och där krav finns på att sådana ska göras. Det kan sannolikt finnas fler intressanta länder som uppfyller dessa kriterier men en avgränsning var nödvändig med hänvisning till den tid vi har haft till förfogande. Att också titta på EU-kommissionen är naturligt eftersom det svenska regelsystemet ska vara förenligt med EU:s regelverk. OECD:s arbete med att ta fram underlag och riktlinjer för samhällsekonomiska analyser är också intressant. 4.2 Norge År 2005 tog Finansdepartementet fram en vägledning för samhällsekonomisk analys (Finansdepartementet, Norge 2005). Målet med vägledningen är att den ska bidra till att samhällsekonomiska konsekvensanalyser utförs innan beslut fattas. Syftet är att ge råd om hur analyserna ska genomföras. Målgruppen är i första hand departement samt forsknings- och utredningsinstitut som utför uppdrag för offentlig sektor. Råden ska främst användas i kostnadsnyttoanalyser, kostnadseffektivitetsanalyser och kostnadsvirkningsanalyser 11 för offentliga åtgärder och reformer. Vägledningen är den senaste revideringen sedan vägledningen togs fram på 70- talet och syftet med revideringarna har varit att göra den enklare och mer pedagogisk. Den senaste revisionen genomfördes med flera forskare involverade 12. Vägledningen kan användas för allt från konkreta projekt till regeländringar och ekonomiska styrmedel. Man definierar vad en samhällsekonomisk analys är, varför 11 Kostnader och effekter kan vara uttryckta i olika termer och det är därför inte möjligt att göra en regelrätt kostnadseffektivitetsanalys. 12 Professor Kåre P. Hagen vid Norges Handelshøyskole, førsteamanuensis Karl R. Pedersen vid Norges Handelshøyskole, forsker Karine Nyborg vid Frischsenteret, førsteamanuensis Ståle Navrud vid Universitetet for miljö- og biovetenskap, professor Jon Strand vid Universitetet i Oslo, professor Bent Natvig vid Universitetet i Oslo och førsteamanuensis Arne Bang Huseby vid Universitetet i Oslo 27

en sådan ska göras och förklarar viktiga begrepp. Vägledningen innehåller en checklista med steg som ska gås igenom i en analys. Dessutom finns fördjupningsavsnitt om den teoretiska bakgrunden för hur man beräknar den samhällsekonomiska lönsamheten av ett förslag, bl.a. hur man hanterar risk och osäkerhet och vilka metoder som finns för att värdera nytta. Vägledningen innehåller dessutom exempel på samhällsekonomiska analyser som följer den struktur på analyserna som vägledningen förespråkar. Förutom denna generella vägledning har olika departement och myndigheter tagit fram egna vägledningar. Miljøverndepartementet har utarbetat en vägledning som ska ge stöd för hur man beskriver konsekvenser för miljön när man följer Utredningsinstruksen 13. Vägledningen har mer karaktären av en checklista som beskriver när konsekvenser för miljön kan behöva beskrivas, hur man bör lägga upp arbetet, vilka frågor man bör ställa etc.. Närings- och handelsdepartementet har tagit fram en vägledning för arbetet med offentliga reformer, regelverk och åtgärder (Närings- och handelsdepartementet, Norge).Vägledningen är tänkt att vara ett praktiskt verktyg för alla som förebereder förslag som t.ex. nya regler eller andra åtgärder. Vägledningen innehåller 8 punkter som ska bidra till att utreda konsekvenser för näringslivet. Senter for statlig økonomistyring (SSØ) har också tagit fram en handbok för samhällsekonomisk analys som ligger på nätet 14. I SSØ har en enhet upprättats som bl.a. ska bidra till att höja kompetensen och ge råd till statliga verksamheter om hur samhällsekonomiska analyser bör genomföras. Det har också upprättats en sakkunnig panel som ska bistå departementen med ekonomiska konsekvensanalyser: Fagpanel for økonomiske konsekvensanalyser som ligger under Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 15. Fagpanelen hjälper departementen genom att stödja och ge råd i arbetet med samhällsekonomiska konsekvenser av offentliga reformer, regeländringar, investeringar m.m.. Fagpanelen är ett sakkunnigt nätverk som består av personer från departementen och SSØ som ställer sin kunskap till förfogande för fler än bara det egna departementet. Målet är att förbättra kvaliteten på departementens beslutsunderlag och även att förbättra kompetensen i departementen när det gäller samhällsekonomisk analys. 13 Instruks med veileder. Utredningsinstruksen med veileder i utredningsarbeid. Förnyelse- och administrajionsdepartementet, Norge 14 http://www.sfso.no/templates/page 6648.aspx 15 http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/kampanjer/fagpanelet.html?id=439444 28

Fagpanelens uppgifter är bl.a. att: Vägleda om inriktning och struktur i samhällsekonomiska konsekvensanalyser Ge råd om genomförande av konsekvensanalyser Kommentera genomförda konsekvensanalyser Genomföra egna samhällsekonomiska analyser Bistå med råd och vägledning vid utformning av interna och externa utredningsuppdrag Arrangera seminarier I Norge diskuteras bl.a. hur man i kostnadsnyttoanalyser ska hantera värderingsproblem med hänsyn till långsiktig hållbarhet, klimatförändringar, förlust av biologisk mångfald och global spridning av miljögifter (NOU 2009:16). Norge har också en föreskrift som fastställer regler för och val av diskonteringsränta, skattekostnad etc (Finansdepartementet, Norge 2005). Det finns inga övriga riktlinjer för kalkylvärden på miljöresurser. I den senaste NOU-vägledningen finns råd om en gemensam framtida kalkylvärde (bana) på CO2 (Finansdepartementet, Norge 1998). För något år sedan beställde Klima- og forurensningsdirektoratet en rapport som skulle ta fram samhällsekonomiska marginalkostnader för lokala luftföroreningar. Där var värdet av ett statistiskt liv centralt och ett sådant värde togs fram i samarbete mellan Helsedirektoratet och sakkunniga som QALY (Quality-adjusted life year) m.m. Norge har till och från fört diskussioner om samarbete mellan departementen för att ta fram gemensamma kalkylvärden men det har inte kommit till stånd. Slutligen kan konstateras att Norge arbetar på liknande sätt som i Sverige med att förbättra de samhällsekonomiska analyserna. Det som skiljer är att Norges Finansdepartement tar fram icke bindande riktlinjer för samhällsekonomiska analyser som riktar sig till departement, myndigheter, forsknings- och utredningsinstitut. Riktlinjerna ska nyttjas i kostnadsnyttoanalyser, kostnadseffektivitetsanalyser och kostnadsvirkningsanalyser för offentliga åtgärder och styrmedel. Riktlinjerna är inte gemensamt framtagna av departementen - Finansdepartementet är avsändare. I Sverige finns inga sådana riktlinjer. Det som också skiljer är de fastställda reglerna för bl.a. diskonteringsränta även dessa framtagna av Finansdepartementet. Intressant är också den exempelsamling som finns i Finansdepartementets riktlinjer med tanke på att just detta är starkt efterfrågat från de svenska myndigheterna med ansvar i miljömålssystemet. Senter for statlig økonomistyrings arbete liknar det arbete som utförs av Ekonomistyrningsverket och Tillväxtverket. Fagpanelen har likheter med Sveriges Regelråd men har en bredare uppgift eftersom de ska bidra till att förbättra de samhällsekonomiska analyserna allmänt medan Regelrådet främst ska främja en kostnadsmedveten och effektiv regelgivning. I den norska Fagpanelen finns representanter från flera olika departement, medan regelrådet består av ledamöter och ett kansli. Ledamöterna har olika bakgrund och särskild erfarenhet av frågor som rör reglers effekter på företagen. Kansliet består av en kanslichef, fyra kommittésekreterare och två biträdande sekreterare. 29

4.3 Danmark Liksom i Norge så fastställer Finansdepartementet i Danmark vilka centrala parametrar som ska användas i de samhällsekonomiska analyserna. Deras senaste vägledning (Finansministeriet, Danmark 1999) har varit på gång att uppdateras under en längre tid men någon ny utgåva har ännu ej kommit. Olika myndigheter ger ut egna vägledningar i samhällsekonomisk konsekvensanalys som måste grundas på Finansministeriets riktlinjer men som har fördjupningar i olika ämnen. Miljøministeriet har gett ut två vägledningar i samhällsekonomisk konsekvensutredning som kompletterar varandra. Trafikministeriet har gett ut vägledningar (Trafikministeriet 2003), samling med exempel på hur vägledningen har använts (Trafikminsteriet 2004) samt ett räkneark för samhällsekonomisk analys på transportområdet 16. Det har getts ut vägledningar inom energi och klimatområdet (Miljöministeriet 2006). Gemensamma kalkylvärden tas fram på energiområdet (Energistyrelsen 2010) och transportområdet 17. Det finns inte på samma sätt gemensamma kalkylvärden på miljöområdet men i samband med större åtgärder på t.ex. luftområdet har kalkylvärden fastställts, bl.a. i en rapport från Arhus Universitet (Arhus universitet 2010). Samarbete mellan forskare och myndigheter förekommer ad hoc. Miljøministeriet har t.ex. samarbete med (miljö)ekonomer på Danmarks Miljø Undersøgelser (DMU) och FødevareØkonomiskInstitut (FØI) när det gäller ekonomiska konsekvenser av luft- och vattenföroreningar. Transportministeriet har samarbete med (miljö)ekonomer på Danmarks Tekniske Universitet och Energistyrelsen med Risø DTU (Nationallaboratoriet for Bæredygtig Energi ved Danmarks Tekniske Universitet). Det är tradition att involvera universitet och specialiserade forskningsinstitut i konkreta samhällsekonomiska problemställningar och framtagande av kalkylvärden som ska användas i beräkningar på miljö-, energi- och transportområdet. Liksom i Norge tar Finansdepartementet fram riktlinjer som samtliga departement och myndigheter ska följa. Myndigheterna tar fram egna handböcker baserade på dessa riktlinjer men med fokus på det egna sakområdet. Det tycks förekomma ganska frekvent samarbete mellan (miljö)ekonomer på myndigheter och (miljö) ekonomer på universitet och forskningsinstitut även om det inte är formaliserat via någon specifik plattform. 16 http://www.trm.dk/da/publikationer/2006/teresa/ 17 http://www.dtu.dk/upload/institutter/dtu%20transport/modelcenter/transportoekonomiske%20enhedspriser/transportøkonomiske%20enhedspriser%20 vers%201.3%20jul10.xls p://www.trm.dk/da/publikationer/2006/nøgletalskatalog/~/media/files/publication/2006/noegletalskatalog_rev_feb_2006.ashx 30

4.4 USA I USA finns det krav på att det ska genomföras en kostnadsnyttoanalys för alla förslag som medför utgifter på minst 100 miljoner USD per år. National Center for Environmental Economics (NCEE) vid den amerikanska motsvarigheten till Naturvårdsverket, EPA, är ansvariga för att ge riktlinjer för hur ekonomiska analyser ska genomföras. Deras riktlinjer, Guidelines for Preparing Economic Analyses, från 2000 omfattar drygt 200 sidor och innehåller bland annat riktlinjer för hur osäkerhet, diskontering och värdering av kostnader och nyttor ska hanteras. Dessa riktlinjer bygger på tidigare arbeten med att ta fram riktlinjer. Under 2008 började arbetet med att ta fram en reviderad version. Ett steg i processen med att ta fram nya riktlinjer är att de måste granskas av Science Advisory Board, en grupp som utgörs av utomstående forskare. De nya, reviderade riktlinjerna bedöms vara klar i början på 2011. Förutom att ta fram riktlinjer arbetar NCEE med att förbättra kvaliteten på de ekonomiska analyserna genom att regelbundet granska de kostnadsnyttoanalyser som det finns krav på att genomföra. De ger även viss utbildning och träning vad gäller metoder. Att de anställda vid NCEE även publicerar artiklar i peer-reviewed tidskrifter bidrar till att utveckla metoder. Utvecklingen av metoder sker även genom bidrag, eller annan finansiering till forskare. I USA har användandet av modeller stor betydelse i arbetet med ekonomiska modeller. Kopplat till EPA finns det ett speciellt råd; Council for Regulatory Environmental Modeling, som syftar till att verka för samförstånd mellan modellutvecklare och användare. På rådets hemsida (www.epa.gov/crem/) finns en databas med alla modeller som utvecklas, används eller stöds av EPA. 4.5 Storbritannien I Storbritannien är samhällsekononomiska konsekvensanalyser och utvärderingar obligatoriska att genomföra för i stort sett samtliga politiska åtgärder som påverkar samhällets sektorer. The Green Book, utgiven 2003 av finansministeriet (HM Treasury) är en vägledning för samhällsekonomisk analys av såväl ex ante som ex post karaktär. 18 Den är även en vägledning i hur analyser av ekonomiska, finansiella, sociala och miljömässiga konsekvenser ska kombineras och bli mer transparenta. För råd och vägledning om metoderna i Green Book har man dels på finansministeriet bildat ett rådgivande team (PSDA) samt anordnat utbildningar som hålls av Civil Service College. Den sista upplagan av boken har dessutom genomgått ett remissförfarande där intressenter fått komma in med kommentarer vilket främst har bidragit till 18 http://www.hm-treasury.gov.uk/data_greenbook_index.htm 31

att vägledningen blivit tydligare än tidigare. Till boken finns en mängd supplement av vägledningar som fokuserar på speciella frågor som t.ex. värdering av miljönytta, påverkan på företagens konkurrenskraft, hållbar utveckling, jämlikhet och hälsa. The Better Regulation Executive (BRE) of the Department for Business, Innovation and Skills är ansvarigt för att ta fram procedurer för samhällsekonomiska konsekvensanalyser och utvärderingar som är kompatibla med de riktlinjer som finns i the Green Book. För detta ändamål har BRE tagit fram en mall (Impact Assessment Template) som är obligatorisk för myndigheter att fylla i när en analys ska genomföras. I mallen ombeds myndigheten svara på frågor såsom varför åtgärden behövs, vad den ska uppnå, vilka alternativa åtgärder som beaktats, monetära uppskattningar av kostnader och nyttor samt vilka slutsatser och rekommendationer som ges. Mallen ingår sedan som en del i den publicerade rapporten vilket ökar transparensen mellan olika analyser. Till arbetet med att fylla i mallen har BRE även tagit fram en omfattande vägledning (Impact Assessment Toolkit) 19. Som en del i mallen ska myndigheten även fylla i en checklista för att utröna vilka typer av konsekvenser - sociala (t.ex. hälsa och rättvisa), ekonomiska (t.ex. konkurrenskraft) samt konsekvenser på klimat eller miljö som åtgärden väntas få. Beroende på vilka typer av konsekvenser som uppkommer ska myndigheten genomföra specifika konsekvenstest som återfinns på webbsidan. Om t.ex. åtgärden förväntas ha miljökonsekvenser ska myndigheten utföra the Wider Environmental Impact Test 20 som hjälper till att vidare identifiera inom vilket område (såsom t.ex. klimat, luft, vatten, ekosystem) som konsekvenserna av åtgärden uppkommer. Även för detta test finns en steg-för-steg vägledning 21. Genom att klicka på varje fråga i checklistan på webbsidan kommer det upp kontaktuppgifter (e-postsupport) där mer hjälp finns att få om värderingar av konsekvenser inom det specifika området. Normalt är det en supportgrupp the Natural Environment Economics Team vid Defra bestående av miljö- och naturresursekonomer som står för denna support samt i vissa fall även andra myndigheter som är specialiserade på området i fråga. Den färdiga samhällsekonomiska konsekvensanalysen, liksom den kommande utvärderingen av åtgärden ska slutligen signeras av den minister vars ministerium är ansvarig för den föreslagna åtgärden. De kostnader och nyttor som förekommer i analyserna ska signeras av de ekonomer som varit delaktiga i analysen. Det sista är inte ett godkännande av den rekommenderade åtgärden i sig utan endast att kostnader och nyttor anses rimliga. I och med detta, skapas incitament att på ett tidigt stadium involvera ekonomer i myndigheternas arbete med analysen. 19 http://www.bis.gov.uk/policies/better-regulation/policy/scrutinising-new-regulations/preparing-impactassessments 20 http://www.defra.gov.uk/corporate/policy/guidance/env-impact/documents/100326-ia-flowchart.pdf 21 http://www.defra.gov.uk/corporate/policy/guidance/env-impact/documents/step-by-step-guide.pdf 32

I rapporten Better Regulation Task Force (ref) som publicerades 2002 föreslogs att man skulle lansera the Policy Hub som är en webbaserad plattform som stödjer utformningen av politik. Som en del i regeringens program till förbättring av politiken lanserades portalen som en plattform att föra fram den högsta standard inom forskning och utvärdering av politiska åtgärder. Portalen innefattar länkar till forskning, pågående projekt såväl inhemska som utländska men även länkar till statistik och databaser. Man har även genomfört utvärderingar av pilotprojekt inom politik vilket resulterat i en vägledning till utvärdering av politik som tjänar som goda exempel. 4.6 Holland 22 Under 90-talet bildades en grupp, OEI (förkortningen stod för Översikt, Effekter och Infrastruktur), till följd av att ett stort järnvägsprojekt diskuteras och en mängd olika kostnadsnyttoanalyser som genomförts på olika sätt och som kom fram till olika resultat redovisats. Gruppen består av representanter från ministeriet för infrastruktur och miljö samt ministeriet för ekonomi, jordbruk och innovation. Man insåg att det fanns ett stor behov av att ta fram gemensamma riktlinjer för hur kostnadsnyttokalkyler skulle genomföras. Till att börja med var fokus helt inställt på riktlinjer för analyser för stora infrastrukturprojekt, men under senare år har även riktlinjer för hur kostnadsnyttoanalyser för projekt inom andra områden, även miljö, tagits fram. För att visa att det inte bara är infrastrukturinvesteringar det handlar om längre står förkortningen numera istället för Översikt, Effekter och Investeringar och även finansministeriet inte bara deltar utan leder arbetet i gruppen. Det finns dock bara krav på att de riktlinjer som tas fram ska följas när det gäller större projekt. Kostnadsnyttoanalyser utgör en viktig del i det beslutsunderlag som presenteras för olika projekt och efterfrågan på denna typ av analyser har ökat under senare år, framförallt i samband med genomförandet av vattendirektivet. Från det politiska hållet är efterfrågan stor på transparenta analyser där flera alternativa förslag har utretts. De riktlinjer som har tagits fram, och måste användas, vid genomförandet av större projekt används även när mindre projekt ska konsekvensanalyser även om det inte finns något formellt krav på detta. I Holland finns det en statlig myndighet The Central Planning Bureau som bland annat genomför ekonomiska beräkningar för olika politiska förslag samt arbetar med ekonomiska prognoser. Myndigheten har även en form av en granskande roll när det gäller kostnadsnyttoanalyser. Det finns inget krav på att skicka en analys för granskning, men att analysen har granskats och godkänts av myndigheten gör att förutsättningarna för att förslaget ska godkännas av parlamentet, dit det sedan 22 Texten bygger på uppgifter från Rob van der Veeren vid Institute for Environmental Studies (IES), Holland. 33

skickas, ökar. Denna statliga myndighet ger även viss support till andra myndigheter i deras arbetet med samhällsekonomiska analyser. Det finns inget formellt arbetssätt för hur resultat från forskning ska användas eller hur arbetet med att utveckla samhällsekonomiska analyser ska drivas, utan initiativ tas på olika håll. Flera myndigheter involveras sedan i arbetet. För närvarande arbetar OEI framförallt med att ta fram riktlinjer gällande kalkylvärden och hur nyttan av olika projekt ska värderas. Den holländska regeringen har inte stor tilltro till värderingsstudier där CV-metoder används, analyser av detta slag accepteras inte av regeringen. Att utveckla metoder för att värdera nytta är därför ett viktigt område. Holland har nått väldigt långt när det gäller att mäta administrativa kostnader för företag. De använder sig av en metod som heter Measuring Instrument Administrative Burdens (Mistral). Metoden anses vara väldigt tillförlitlig men den är även mycket komplicerad och resurskrävande. Det är en bottom-up ansats där metoden går ut på att man med hjälp av revisorer och andra nyckelpersoner på företagen gör beräkningar och uppskattningar av administrativa kostnader. (Naturvårdsverket 2004). Det som är intressant att ta med sig från arbetet i Holland för arbetet med plattformen är att den grupp som ger ut riktlinjer består av representanter från flera olika ministerier. Detta underlättar arbetet med att få riktlinjerna accepterade och att de verkligen används. Det är även intressant att se att det görs en granskning av de kostnadsnyttoanalyser som genomförs, även om det inte är obligatoriskt så väger det tungt i parlamentet. 4.7 EU Inom EU-kommissionen syftar konsekvensanalyser till att förbättra kvaliteten på olika förslag som läggs fram samt till att transparensen i beslutsprocessen ökar. Målet med konsekvensanalyserna är de ska belysa olika politiska avvägningar som måste göras och de utgör därmed ett underlag för politiskt beslutsfattande. För att förbättra kvaliteten på de analyser som genomförs inom kommissionen granskas de av en speciell granskningsfunktion, The Impact Assessment Board of the European Commission. Genom att funktionen består av representanter från olika generaldirektorat är förutsättningarna för att alla analyser ska genomgå en kritisk och, utifrån alla politikområden, likvärdig granskning större. Granskningsfunktionen kan även ge metodstöd och rekommendationer under det initiala arbetet med konsekvensanalysen samt hjälpa till att bedöma ambitionsnivån på enskilda analyser. (SOU 2009:83) 34

I granskningsprocessen kontrolleras framförallt att det finns en logiskt sammanhängande argumentationskedja, att analysen har rätt ambitionsnivå utifrån de förväntade konsekvenserna, att det förslag som presenteras är i proportion till problemet som det avser lösa samt om alla aspekter har analyserats på ett likvärdigt sätt. Det är endast en liten andel av de granskade konsekvensanalyserna som godkänns utan anmärkning. De allra flesta analyser blir godkända efter att kompletteringar har gjorts av berört generaldirektorat, medan en liten del blir helt underkända. De vanligaste anledningarna till att konsekvensanalyserna får anmärkningar är att logiken i argumentationskedjan är för svag, antalet åtgärder som har analyserats är för få eller att analyserna är för generella. (SOU 2009:83) Inrättandet av granskningsfunktionen bedöms ha lett till att analyserna har blivit mer transparenta och de förslag som läggs fram är bättre än tidigare. Bara det faktum att man är medveten om att konsekvensanalysen kommer att granskas höjer kvaliteten på analysen. (SOU 2009:83). Enligt erfarenheterna från EU-kommissionen kan införandet av en granskningsfunktion vara ett sätt att relativt snabbt höja kvaliteten på de samhällsekonomiska analyser som genomförs. Det kan även tänkas att införandet av en granskningsfunktion samtidigt skulle motivera arbetet med att ta fram riktlinjer och kalkylvärden och leda till att myndigheters kontakter med både näringslivet och forskarvärlden förbättras eftersom det är några av de saker som krävs för att kvaliteten på analyserna ska bli bättre. 4.8 OECD The Regulatory Committee (RPC) inom OECD bildades 2009 och är en plattform som har till uppgift att bistå länder med att förbättra kvaliteten på deras nationella politiska åtgärder. Den bygger bl.a. på att förse länderna med ett forum där man genom dialog delar med sig och lär av varandras erfarenheter på området. En av kommitténs uppgifter är att värdera och förbättra politiska åtgärder, analysverktyg och institutioner som syftar till att mål uppnås på ett mer effektivt sätt både genom ex ante och ex post analyser. Ett annat syfte med plattformen är att bygga upp och underhålla såväl kvalitativa som kvantitativa databaser och indikatorer som är väsentliga för att analysera politiska åtgärder liksom att lyfta fram best practices och goda exempel från olika länder. Kommittén samarbetar med de övriga OECD kommittéerna. Man har även gett ut en kort handbook Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA) i hur man genomför konsekvensanalyser med kostnads-nyttoanalys samt andra vägledningar bl.a. i hur man bygger en institutionell grund för att utveckla konsekvensanalyser Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Assesment Analysis baserad på erfarenheter i främst de olika medlemsländerna. 35

AMSDE (Annual Meeting of Sustainable Development Experts) har även utvärderat metoder för och användningen av konsekvensanalyser från ett perspektiv på hållbar utveckling. 23 Man kommer fram till att metoderna för konsekvensanalyser varierar mellan länder. I vissa OECD länder (t ex England) är kostnadsnyttoanalys i monetära termer ett krav i konsekvensanalyser medan det i andra länder saknas sådana krav eller endast är önskvärt (t ex Tyskland). Man anser att konsekvensanalyser kan förbättra beslutsfattandet på området hållbar utveckling bl a genom att de förbättrar transparensen i beslutsfattandet, förbättrar analyser av avvägningar mellan ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet liksom att de bättre belyser långsiktiga fördelar av en politik i kontrast till dess genomförandekostnader på kort sikt. 24 23 Guidance on Sustainability Impacts Assessment on Sustainability Impact Assessment, OECD 2010 ISBN: 9264086919 24 Options for the Assessment of Impacts on Sustainability in the Context of the OECD, SG/SD(2010)13 36

5 Plattformens uppgift 5.1 Vilka behov ska plattformen fylla? 5.1.1 Behov av stöd och riktlinjer Man kan konstatera att det finns en stor efterfrågan från myndigheterna att få mer ledning och stöd i arbetet med samhällsekonomiska konsekvensanalyser på miljöområdet. Naturvårdsverket utgår från att behov av stöd finns även när det gäller samhällsekonomisk utvärdering. Viss hjälp finns redan att få via bl.a. handböcker men även från Tillväxtverket och Regelrådet när det gäller framförallt konsekvenser för företag av åtgärder och styrmedel på miljöområdet. Transportområdet lyfts fram som ett bra exempel där man har lång erfarenhet av att genomföra samhällsekonomiska kalkyler, där kalkylvärden finns framtagna och där forskare och myndigheter arbetar tillsammans för att förbättra analyserna. Många länder har insett vikten av ett bra beslutsunderlag och arbetar därför aktivt med att förbättra de samhällsekonomiska analyserna (på miljöområdet). Generella riktlinjer för samhällsekonomisk analys är vanliga liksom handböcker för olika sakområden. I några länder har man inrättat funktioner med uppgift att på olika sätt stödja myndigheterna i deras arbete med samhällsekonomiska (konsekvens)- analyser. Stöd och råd är vanligare än krav och granskning. Samarbete mellan forskare och tjänstemän förekommer ganska ofta men är sällan formaliserat. Det är inte vanligt med förankrade och gemensamma kalkylvärden på miljöområdet men de förekommer däremot ofta på transportområdet. 5.1.2 Koppling till forskning, näringslivet och regionala aspekter I regeringens proposition Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) föreslås att den myndighetsgemensamma plattformen ska ha en forskaranknytning för att löpande utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet. Man anser, liksom Miljömålsrådet (2008), att utvecklingen av samhällsekonomiska analyser förutsätter metodutveckling av flera steg i analyserna. Anknytningen med forskningen bör vara dubbelriktad så att det samhällsvetenskapliga perspektivet och myndigheternas behov anammas i forskning och utredningsarbete. Därigenom säkerställs att forskning och utredningar levererar de metoder och den kunskap som förbättrar samhällsekonomiska analyser. Dock är det osäkert om den är tillräcklig för att etablera en långsiktigt hållbar kontakt mellan myndigheter och forskarsamhället. Forskare är normalt sysselsatta med specifika frågor i projekt och forskningsprogram som löper över många år och det kan i flera fall vara svårt att attrahera välmeriterade forskare till att göra korta insatser som kan bli aktuella på plattformen. Av samma anledning finns skäl att misstänka att det kan 37

vara svårt att få forskare att ta på sig en rådgivande roll eller stå till förfogande för att diskutera t.ex. metodfrågor när de uppstår. Just en sådan kontaktmöjlighet var för övrigt något som efterlystes av myndigheterna. För att engagera fler forskare i utvecklingsarbetet med samhällsekonomiska analyser är det därför viktigt att forskarsamhället kommer in på längre tidshorisont i ett långsiktigt samarbete med utvecklingen av samhällsekonomiska analyser. En annan viktig aspekt är att tillse att även forskarna får ut något från sin delaktighet i plattformen. Exempelvis skulle plattformen kunna ge uppslag till framtida forskning och utredning. Många av de förslag som läggs på miljöområdet påverkar direkt eller indirekt näringslivet och det är därför viktigt med en bra kontakt med näringslivet. Att kontakt med näringslivet ska tas i ett tidigt skede av en samhällsekonomisk konsekvensanalys bör ingå som ett av stegen i de riktlinjer som kan komma att tas fram inom plattformen. Detta skulle också kunna bidra till att kontakt tas med näringslivet oberoende av vilken handläggare som ansvarar för analysen. En samhällsekonomisk utvärdering eller konsekvensanalys av en åtgärd eller ett styrmedel bör beskriva effekterna för olika grupper i samhället, däribland hur olika regioner i landet påverkas. Detta är en del i det som i en samhällsekonomisk konsekvensanalys kallas för analys av fördelningseffekter. Ett exempel kan vara hur ett ekonomiskt styrmedel på nationell nivå påverkar glesbygd jämfört med storstad. 5.1.3 Vad ska plattformen fokusera på? När det gäller svagheter och möjligheter att undanröja dessa bedömer Naturvårdsverket att fokus för plattformen bör ligga på att ta fram gemensam definition av olika begrepp inom samhällsekonomisk analys ta fram gemensamma riktlinjer för hur olika typer av samhällsekonomiska analyser ska struktureras samt hur olika moment i analyserna ska behandlas och även ta fram gemensamma kalkylvärden skapa bättre förutsättningar för att sätta monetära värden på nyttan, bl.a. genom att fler värderingsstudier genomförs göra befintligt underlag i form av handböcker, metoder/modeller, databaser, goda exempel etc tillgängligt för alla. skapa mötesplats mellan myndigheter, forskare och representanter för svenskt näringsliv bidra till att utveckla analyser av effektsamband, målkonflikter och synergier samt risk och osäkerhet 38

5.1.4 Plattformen täcker inte alla delar av en samhällsekonomisk analys En förutsättning för en samhällsekonomisk analys av styrmedel och åtgärder är att inte bara de ekonomiska effektsambanden (t ex ändrade producent- och konsumentbeteenden) identifieras utan även att t.ex. socioekonomiska och naturvetenskapliga effektsamband identifieras. På lång sikt anser vi att analys av ekonomiska effektsamband bör ingå som en del i plattformens arbete då sådan analys av styrmedel och åtgärder är en del inom den miljö- och nationalekonomiska disciplinen. Dock är det viktigt att plattformens arbete även bidrar till ett långsiktigt samarbete med andra discipliner när det gäller t ex naturvetenskapliga effektsamband. (Se vidare avsnitt 5.3.6 gällande tvärvetenskaplig samordning i arbetet med samhällsekonomiska analyser på miljöområdet.) 5.1.5 Arbete på kort och lång sikt Uppbyggnaden av plattformen är ett långsiktigt arbete. Som ett första steg måste man fundera på vilken form av stöd plattformen kan ge till myndigheterna i miljömålssystemet på kort sikt. Ett andra steg är att sätta upp mål för vad plattformen ska tillhandahålla på längre sikt. En viktig aspekt är att fokus för den fördjupade utvärderingen 2012 har flyttats från (som i tidigare fördjupade utvärderingar) konsekvensanalys av nya förslag till åtgärder och styrmedel till utvärdering av redan genomförda åtgärders och styrmedel. (se även avsnitt 2.1.1). Man kan till viss del hävda att samma metoder kan användas för analys av konsekvenser före och efter införande av åtgärder och styrmedel men det finns även skillnader i angreppssätt. Det som myndigheterna med ansvar i miljömålssystemet främst har erfarenhet från de tidigare fördjupade utvärderingarna, och som man vanligtvis talar om behovet av att förbättra, är konsekvensanalyserna. I avsnitt 5.2 och 5.3 redogör vi för vad vi tror att plattformen kan åstadkomma på kort och lång sikt. Med kort sikt menar vi vilken form av stöd plattformen kan ge till myndigheterna i miljömålssystemet fram till 2012. Med lång sikt menar vi vad plattformen kan åstadkomma fram till 2015/2016, men detta arbete måste komma igång så snart som möjligt eftersom det handlar om mer tidskrävande arbete. Naturvårdsverket ansvarar för att leda och samordna arbetet med plattformen. Men en grundläggande förutsättning för att plattformen ska kunna byggas upp, underhållas och ge det stöd som efterfrågas krävs att andra myndigheter, forskare och näringsliv bidrar i arbetet med tid och på sikt även med pengar. Framförallt är det viktigt att andra myndigheter avsätter tid i sin planering för 2011 för detta arbete. Vi föreslår att någon form av styrgrupp inrättas med representanter på chefsnivå från respektive myndighet. Styrgruppen samordnas lämpligen med arbetet i den fördjupade utvärderingen av miljömålen. Vår bedömning är att detta skulle bidra till att arbetet med plattformen blir bättre förankrat och prioriterat bland myndigheterna. 39

5.2 Plattformen på kort sikt I detta avsnitt redogör vi för vilket stöd vi tror att plattformen kan utgöra för myndigheternas arbete med samhällsekonomiska analyser fram till 2012. Vi bedömer att plattformen fram till 2012 kan tillhandahålla följande: 5.2.1 Verktyg för informationsutbyte och dialog Plattformen bör underlätta för myndigheterna att få tillgång till aktuell litteratur, forskning, data, handböcker, goda exempel etc. på området. Den bör också tillhandahålla ett forum för dialog mellan aktörerna och därmed skapa förutsättningar för nätverk dem emellan. Tänkbara verktyg att använda för detta syfte är Miljömålsportalen och det webbverktyg som Naturvårdsverket har utvecklat Samverkansforum. Valet av verktyg bör anpassas efter den information och de tjänster som plattformen ska tillhandahålla. Det är viktigt att det blir känt var man kan hitta information om plattformen och hur man kan vara delaktig i arbetet med att bygga upp den. Plattformen och de webbverktyg som kommer att användas marknadsförs genom att arbetet med att fylla den med innehåll görs i samarbete med de som ska använda den. Ett bra tillfälle att särskilt informera om plattformen och tillhörande webbverktyg är på den miljöekonomiska konferens som vi föreslår i avsnitt 5.2.6. Naturvårdsverket leder arbetet med att ta fram verktyg för informationsutbyte och dialog och att med hjälp av dessa fylla plattformen med innehåll. I avsnitt 5.2.2 till 5.2.7 framgår vad vi tror att plattformen som ett första steg skulle kunna tillhandahålla med hjälp av webbverktyg. För att plattformens innehåll ska bli intressant och aktuellt för många krävs medverkan från myndigheter, forskningsinstitutioner, miljöorganisationer och näringslivet. 5.2.2 Kontaktnätverk Vår bedömning är att det finns mycket att lära genom att dela erfarenheter från arbetet med att göra analyser mellan olika myndigheter. Många uttrycker också en önskan om att förbättra kontakten med forskningen på området. I samtalen med framförallt myndigheter, men även näringsliv, har framkommit önskemål om att ha någon form av kontaktnätverk mellan myndigheter sinsemellan men också mellan myndigheter, näringsliv och forskare när det gäller frågor inom samhällsekonomiska analyser. Även forskarna ställde sig positiva till ett sådant kontaktnätverk. Kontaktnätverket skulle bl.a. kunna bidra till att stimulera samarbete mellan ekonomer och sakkunniga något som många menar saknas till stor del idag (se avsnitt 3.2.2). Representanter för näringslivet menar att man ofta kommer in sent i proces- 40

sen med samhällsekonomiska analyser och att man då inte känner till vilka analyser som pågår. Ofta tar Naturvårdsverket kontakt med näringslivet i ett sent skede när analysen är i stort sett klar med resultatet att det blir en liten tidsrymd för näringslivet att ge respons rörande t.ex. industrins kostnader. Tänkbara tjänster som skulle kunna erbjudas är kontaktlistor (med information om de registrerades arbetsområden och pågående projekt) och nyhetsutskick (samordnat med övrig nyhetsrapportering i anknytning till miljömålen). Detta skulle kunna bidra till bl.a. bättre information om pågående projekt och att man lättare kan få kontakt med personer med den kompetens man efterfrågar. Ett exempel på en förebild till ett sådant webbaserat nätverk kan vara t.ex. Göteborgs Miljövetenskapliga centrum (GMV) som är ett tvärvetenskapligt forskarnätverk med ca 500 forskare och andra intressenter inom miljöområdet. arbetsområde och pågående projekt som varje person är involverad i. Som registrerad får man nyheter via e-post om kommande presentationer, konferenser, vilka projekt som kommer att starta och är på gång. Det finns även möjligheter att man kan anmäla vilka områden man vill ha nyheter på. Ett annat webbaserat kontaktnätverk med liknande funktioner inom området politiska åtgärder är det tidigare nämnda Policy Hub i Storbritannien. Genom att även samordna nyhetsuppdateringen hos informatörer på myndigheter, universitet och forskningsinstitut kan man få in relevanta nyheter från forskning inom värdering av miljönytta och samhällsekonomiska analyser i nyhetsutskicken, inklusive nyheter om kommande miljöekonomiska konferenser (inklusive den egna som föreslås här nedan) och andra nyheter inom forskarvärlden. Detta skulle även kunna öka forskarnas intresse för att vara med i kontaktnätverket då det även skulle bidra till bättre kontakt mellan forskare inom området samhällsekonomiska analyser. Här finns även möjlighet att via seminarier och nyhetsutskick i plattformens kontaktnätverk nå ut till forskarna med de problem som ofta uppkommer i myndigheternas arbete med att genomföra samhällsekonomiska analyser. Genom att representanter från näringslivet är med i plattformens kontaktnätverk ges dessutom handläggare på myndigheterna möjlighet att ta kontakt med representanter för att be dem medverka i referensgrupper, ge information eller ställa frågor, inom det område som är aktuellt. Naturvårdsverket bör ansvara för att skapa ett kontaktnätverk som personer som arbetar med samhällsekonomiska analyser inom myndigheter, näringsliv och forskning kan ansluta sig till. 5.2.3 Goda exempel I Naturvårdsverkets kontakter med andra myndigheter, både inom ramen för detta projekt, men även tidigare i arbetet med miljömålen, har framkommit önskemål om att få se goda exempel på samhällsekonomiska analyser. Att få se hur andra har löst liknande problem liksom att se upplägget i en analys kan underlätta det egna arbetet. 41

För att täcka in så många sakområden och olika delar av analyserna som möjligt är det viktigt att exempel skickas in från flera myndigheter. Naturvårdsverket ansvarar för att exemplen görs sökbara. Respektive myndighet ansvarar för att ta fram goda exempel inom sitt område samt skriva en kort sammanfattning till varje exempel som skickas in. Av sammanfattningen bör framgå varför analysen (hela eller delar av) kan anses vara ett gott exempel samt vilka eventuella svagheter analysen har. Även forskare och representanter från näringslivet bör uppmuntras att lämna in vad de anser är goda exempel på analyser. För att undvika oklarheter är det viktigt, att de analyser som lyfts fram som goda exempel har en övergripande struktur som i så hög utsträckning som möjligt följer den gemensamma struktur för olika analyser som ska tas fram inom plattformen, se avsnitt 5.2.7. I takt med att plattformen utvecklas och därmed den gemensamma synen på hur en samhällsekonomisk analys bör utformas kan högre krav ställas på vad som är ett gott exempel. Plattformen kan även länka till goda exempel på andra webbsidor, vilket bl.a. skulle undvika att olika versioner ligger ute på olika webbsidor samt klargöra ansvaret för materialet. Exempelsamlingar finns bl.a. på Trafikverkets hemsida (se avsnitt 3.1.2) samt på Regelrådets hemsida (se avsnitt 3.1.3). Naturvårdsverket föreslår att samhällsekonomiska analyser, där hela eller delar av analyser utgör goda exempel, samlas ihop och tillgängliggörs genomplattformen. 5.2.4 Handböcker Det finns många olika handböcker på miljöområdet. Många myndigheter har uttryckt att det också är naturligt eftersom behoven av stöd ser mycket olika ut beroende på vilket miljömål man ska göra analyser för (se avsnitt 3.2.2). I vissa fall är man också betjänt av att använda handböcker som går igenom grundläggande teorier bakom samhällsekonomisk analys. Det finns därför behov av att samla olika typer av handböcker och kort beskriva deras användningsområde. Naturvårdsverket föreslår att myndigheter och forskare m.fl. samlar handböcker rörande samhällsekonomisk analys och på så vis underlättar för myndigheter att kunna hitta den handbok eller de delar i en handbok som är mest lämplig för den analys man arbetar med. Det underlättar även för att identifiera luckor och behov av nya handböcker. Naturvårdsverket ansvarar för att handböckerna som skickas in görs sökbara som en del i att bygga upp plattformen. 5.2.5 Databaser Ett vanligt problem när man ska göra en samhällsekonomisk analys är att det saknas data för flera delar av analysen. Vanligt är att man saknar uppgifter om åtgärdskostnader och värdering av nytta. Det finns därför ett behov av att dels samla information om tillgänglig data men även att ta fram ny data. På frågan om vad 42

forskarna skulle vilja se från samarbetet med en plattform framkom bl.a. önskemål om att från deras sida få bättre tillgång till databaser som Naturvårdsverket och andra myndigheter äger. Ett exempel på databaser är sådana där åtgärdskostnader sammanställs. Naturvårdsverket har påbörjat en behovsanalys för en åtgärdskostnadsdatabas samt en kartläggning av de databaser, kopplade till miljöåtgärder, som finns på Sveriges myndigheter och de åtgärdskostnader som har tagits fram i olika projekt. När sammanställningen och kartläggningen är klara kommer Naturvårdsverket bestämma i vilken form arbetet ska utvecklas vidare. Vidareutveckling av en eller flera databaser som Naturvårdsverket handhar kommer att ske. Därutöver kan eventuellt en ny databas, som samlar information om åtgärdskostnader från befintliga databaser (primärt inom Naturvårdsverket), komma att utvecklas. Det finns ett starkt önskemål bland myndigheterna att inte bara kunna beskriva kostnaderna för åtgärder utan även nyttan med åtgärderna. För att kunna sätta nyttan i relation till kostnaderna behöver man kunna sätta monetära värden även på nyttan. Det finns flera olika databaser där värderingsstudier samlas. Den nordamerikanska EVRI 25 är en sådan, Värderingsdatabasen NEVD 26 är en nordisk värderingsdatabas. Valuebase swe - The Valuation Study Database for Environmental Change in Sweden (ValueBaseSWE) utvecklades av Beijerinstitutet i ett projekt som finansierades av Naturvårdsverket. Databasen är ett resultat av en sammanställning av värderingsstudier av miljöförändringar i Sverige. Naturvårdsverket åtar sig att starta ett arbete med att samla/länka till befintliga databaser på plattformen.. 5.2.6 Kurser och seminarier Såväl myndigheter som forskare har uttryckt intresse för en årlig miljöekonomikonferens på området samhällsekonomiska analyser. Målgruppen skulle vara myndigheter, forskare eller näringslivsrepresentanter som arbetar med, eller ha intresse för, samhällsekonomiska analyser på miljöområdet. En sådan konferens skulle kunna bidra till att knyta samman forskning med myndigheternas genomförande av samhällsekonomiska analyser. Den skulle på sikt kunna bidra till förbättrat samarbete mellan myndigheter och forskare. Konferensen skulle innehålla presentationer av ny forskning inom området samhällsekonomiska analyser men även presentationer av myndigheters genomförande av samhällsekonomiska analyser och de praktiska problem som kan uppstå. En första konferens skulle lämpligen kunna anordnas under hösten 2011. Mellan de årliga konferenserna kan seminarier anord- 25 (www.evri.ca) 26 http://www.norden.org/pub/sk/showpub.asp?pubnr=2007:518) 43

nas som behandlar specifika frågor. Seminarierna kan även anordnas i anslutning till myndigheternas samarbete inom fördjupad utvärdering. Både forskare och myndigheter skulle kunna gynnas av att forskning på metoder inom samhällsekonomisk analys förs samman med praktiskt genomförande av sådana analyser. Myndigheterna skulle kunna få metodstöd och forskningen skulle kunna få uppslag till problem att lösa. Naturvårdsverket åtar sig att anordna en miljöekonomikonferens hösten 2011. 5.2.7 Gemensam struktur på de samhällsekonomiska analyserna Naturvårdsverket bedömer att det på kort sikt skulle vara möjligt att enas om är en gemensam struktur för vad olika samhällsekonomiska analyser ska innehålla samt hur de ska presenteras. Detta skulle underlätta sammanställningar och jämförelser av analyser. I den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen 2012 ansvarar Naturvårdsverket för att ge berörda myndigheter vägledning om det underlag som behövs för att genomföra uppdraget. I uppdraget ingår bl.a. att göra en analys och utvärdering av miljöeffekten av de styrmedel och åtgärder som har införts för att nå miljökvalitetsmålen Om den typ av vägledning som åsyftas i uppdraget kan stämmas av på plattformen ökar förutsättningarna för att de följs. Naturvårdsverket har erfarenhet av att ta fram riktlinjer för konsekvensanalyser men inte för utvärdering av styrmedel. Naturvårdsverket driver just nu ett internt projekt som handlar om att ta fram kriterier för vad man ska tänka på när man ska analysera styrmedel, däribland utvärdera styrmedel. Resultaten från detta projekt som ska vara klart i början på 2011 skulle kunna användas och förankras på plattformen. Naturvårdsverket åtar sig att ta fram ett förslag på gemensam struktur (rubriker och kort text om vad som bör ingå under respektive rubrik) för samhällsekonomisk konsekvensanalys samt samhällsekonomisk utvärdering av åtgärder och styrmedel. För att strukturen ska bli användbar måste den accepteras av framförallt myndigheterna i miljömålssystemet som själva ska genomföra analyser. Det är därför viktigt att samtliga myndigheter avsätter tid för detta. Det skulle också vara önskvärt att strukturen stäms av med forskare och representanter för svenskt näringsliv. Den gemensamma strukturen kan testas i den nu påbörjade fördjupade utvärderingen och skulle kunna vara ett första steg i det som på längre sikt utvecklas till gemensamma riktlinjer och kalkylvärden ( se avsnitt 5.3.1). Detta arbete bör ha hög prioritet eftersom det kan lägga en bra grund för vad de samhällsekonomiska analyser som ska genomföras inom FU 2012 ska innehålla. Det vore lämpligt att i detta arbete sätta samman en arbetsgrupp inom ramen för fördjupad utvärdering som leds av Naturvårdsverket. 44

5.3 Plattformen på lång sikt Naturvårdsverket bedömer att det vore önskvärt att plattformen på lång sikt (fram till 2015/2016) tillhandahåller följande: 5.3.1 Gemensamma riktlinjer och kalkylvärden I flera av de länder som belystes i kap 5 finns det riktlinjer för vad olika samhällsekonomiska analyser ska innehålla samt hur olika aspekter i analysen ska hanteras. Det kan innebära att det finns riktlinjer för hur exempelvis osäkerhet, kostnader, värdering och diskontering ska hanteras samt att det, precis som inom transportsektorn finns gemensamma kalkylvärden som kan användas i modeller och analyser. Gemensamma riktlinjer och kalkylvärden underlättar arbetet med samhällsekonomiska analyser samt gör analyserna mer transparenta. Arbetet består dels i att utveckla den gemensamma struktur som föreslås i 5.2.7 till att även gemensamt ta fram definitioner av olika begrepp, mer omfattande riktlinjer samt att påbörja arbetet med att ta fram kalkylvärden. Att ta fram detta är ett resurskrävande arbete som tar lång tid, men det vore önskvärt om ett sådant arbete kunde sättas igång ganska snart. Här är det viktigt att vara medveten om att det finns effekter som är svåra, eller t.o.m. omöjliga, att kvantifiera eller monetarisera. Om fokus i ett sådant här arbete enbart läggs på de effekter som det är möjligt att sätta siffror på så är det inte säkert att värden tas fram där behovet är som störst. Kalkylvärden bör därför ses brett och kan alltså även betyda att man kommer överens om hur en effekt ska beskrivas i kvalitativa termer. För att riktlinjer och kalkylvärden verkligen ska bli gemensamma och komma till användning för så många som möjligt krävs ett gediget arbete som involverar myndigheter, forskare och representanter från näringslivet. Finansieringen av detta arbete blir en viktig fråga. Arbetet skulle kunna bidra till att bygga en brygga mellan forskare och myndigheter. Det kommer förhoppningsvis också leda till att forskningen blir mer tillämpbar. Ett första steg är att identifiera vad som är mest prioriterat att börja med samt att lägga upp en plan för hur arbetet ska genomföras. 5.3.2 Rådgivande panel I våra kontakter med andra myndigheter i detta projekt har det framkommit önskemål om att det ska finnas någonstans att vända sig för att få stöd och hjälp när man arbetar med en samhällsekonomisk analys. Naturvårdsverket har bedömt att det, åtminstone på kort sikt, skulle vara svårt och resurskrävande att inrätta någon form av help desk som kan svara på frågor med kort varsel. Naturvårdsverket tror däremot att det skulle vara möjligt och värdefullt att inrätta en rådgivande panel liknande den som finns i Norge. Panelen skulle lämpligen 45

bestå av personer (tjänstemän och forskare) med lång erfarenhet av att genomföra och/eller bedöma samhällsekonomiska analyser. De som sitter i panelen skulle avsätta en viss andel av sin arbetstid för att läsa ett begränsat antal analyser per år och ge goda råd om dessa (vad var bra, vad var mindre bra, hur skulle man ha kunna göra istället). Analyserna och råden skulle (med författarens godkännande) tillgängliggöras genom plattformen så att alla kan lära sig av dem. Råden kunde även ge upphov till dialog och ev. seminarier där metoder, behov av fördjupade analyser etc. kan diskuteras. Man skulle kunna börja i liten skala och utse ett fåtal analyser på olika sakområden som ska behandlas av panelen. Ytterligare uppgifter för panelen kan vara att anordna seminarier och kurser samt att handla upp eller genomföra egna fördjupningsstudier. Mycket centrala förutsättningar för att en sådan här panel ska fungera är att deltagarna kan avsätta den tid som krävs samt att pengar avsätts för fördjupade analyser. Panelen bör finansieras av respektive departement, myndighet eller institut och i gengäld förväntas dessa dra nytta av sin paneldeltagare eftersom den förvärvar kunskap som kommer organisationen till nytta. Den rådgivande panelen kan på sikt utvecklas genom att tilldelas mer tid och resurser vilket gör att den kan ta sig an fler analyser samt även ta en granskande roll med mandat att begära kompletteringar. Innan dess bör man utvärdera hur arbetet i den rådgivande panelen har fungerat, vilka lärdomar man kan dra etc. Ett första steg skulle vara att undersöka vilket intresse som finns för att dels nyttja och dels sitta med i en sådan rådgivande panel. 5.3.3 Värdering av nytta Såväl myndigheter som forskare för fram svårigheterna med att värdera nyttan (monetärt eller på annat sätt) av olika åtgärder i samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Olika typer av metoder används för att försöka sätta monetära värden på nyttan. S.k. värderingsstudier är relativt få, bl.a. eftersom denna typ av studier ofta är mycket kostsamma. Ett alternativ kan vara att göra s.k. benefit transfers, d.v.s. att man använder sig av uppskattningar av nytta i redan gjorda studier. Detta medför dock större osäkerheter i skattningarna än om man hade genomfört nya värderingsstudier anpassade till de behov som krävs i konsekvensanalysen. Genom plattformen skulle möjligheter kunna skapas för myndigheter att samordna genomförandet av olika typer av studier som kan bidra till möjligheter att sätta värden på nyttan. En samordnad upphandling av olika värderingsstudier när det gäller såväl krav, timing som behov vilket skulle kunna leda till en mer kostnadseffektiv upphandling av värderingsstudier. Plattformen skulle även kunna bidra till att skapa en långsiktig dialog mellan myndigheter och de konsulter som genomför studierna vilket på sikt kan bidra till att höja studier- 46

nas relevans och kvalitet. En annan möjlighet är att bättre föra ut nya forskningsresultat om värderingsmetoder till myndigheter då flera av dagens värderingsmetoder är ifrågasatta inom forskningen. I ett nyligen avslutat projekt på Naturvårdsverket gjordes ett försök att ta fram förslag på monetära schablonvärden för miljöförändringar och ekosystemtjänster som svenska myndigheter kan använda i samhällsekonomiska analyser (Naturvårdsverket 2009). Baserat på värderingsstudier som genomförts i Sverige resulterade rapporten i att det gick att skapa intervall av monetära värden för fritidsfiske och vattenkvalitet (minskad tillförsel av kväve och fosfor till kusten). En av slutsatserna i rapporten var att det krävs att fler värderingsstudier genomförs för att det ska vara möjligt att ta fram schablonvärden inom flera områden. Liksom för arbete med framtagande av kalkylvärden generellt krävs det med största sannolikhet en betydande forskarinsats. Genomförande av värderingsstudier är kostsamt och finansieringen av detta arbete blir därför en mycket viktig fråga. En annan slutsats från schablonvärdesrapporten är behovet av en tydligt specificerad och enhetligt värderad miljöförändring. Om alla myndigheter använder samma fysiska förändring t.ex hektar skog eller kg kväve blir studierna direkt jämförbara och kan på ett enhetligt sätt utgöra underlag för utvecklandet av ett schablonvärde. Gemensamma riktlinjer för utförandet av värderingsstudier skulle kunna bidra till att uppnå detta. Naturligtvis är det också viktigt att säkerställa att senaste forskningsresultaten är beaktade inom ramen för riktlinjerna. Framtagande av värderingar av nytta måste samordnas med utveckling av kalkylvärden. 5.3.4 Tillgängliga metoder/modeller/verktyg för samhällsekonomisk analys Ekonomiska modeller kan på ett systematiskt och teoretiskt underbyggt sätt analysera effekter och kostnader och kan därför i vissa fall utgöra komplement till beslut baserad på teoretiska resonemang och kvalitativa bedömningar gällande samband i ekonomiska system. Användandet av modeller är därför en viktig del i samhällsekonomiska analyser. Såväl Miljömålsrådet (2008) som Statskontoret (2009) har poängterat vikten av att modeller förbättras och utvecklas som verktyg i samhällsekonomiska analyser. Det saknas även kunskap bland mottagarna om hur modellernas resultat kan tolkas (se avsnitt 3.2.2). Enheten för miljöekonomi på Naturvårdsverket har startat ett internt projekt som avser att ge en överblick över vilka ekonomiska modeller som är relevanta för miljömålsarbetet för att sedan bygga upp en kunskapsbas kring hur resultat från dessa modeller ska tolkas. Detta arbete skulle kunna samordnas med plattformens arbete varvid synergieffekter skulle kunna genereras. 5.3.5 Plattformen ger uppslag till forskning och förmedlar information från forskning Naturvårdsverket föreslår att plattformen i framtiden skulle kunna knytas till utredningar, synteser och forskningsprogram i de fall då dessa blir relevanta för utveck- 47

lingen av samhällsekonomiska analyser. Resultat från forskningsprogram och utredningar skulle sedan kunna diskuteras och presenteras mellan myndigheter och forskare i plattformens regi. Naturvårdsverkets forskningsprogram PlusMinus utgör ett exempel på ett forskningsprogram som skulle kunna knytas till plattformen. PlusMinus är ett forskningsprogram som finansieras av Naturvårdsverket och administreras av Institutionen för Skogsekonomi vid Skogsfakulteten, SLU i Umeå. Programmets målsättning är att utveckla teori och metod inom det som kallas kostnadsnyttoanalys (CBA). Resultaten ska presenteras i en användarvänlig och praktisk handbok samt kurser i hur man tillämpar en kostnadsnyttoanalys. Forskningsprogrammet handlar om värdering av nytta och kostnader inom miljöområdet. Utgångspunkten är att det idag finns ett gap mellan teori och metod för att praktiskt och enkelt kunna tillämpa samhällsekonomiska kostnadsnyttoanalyser, företrädesvis på problem som berör hushållning av miljö och naturresurser. Behovet av verktyg för att utvärdera miljömål, ny miljöpolitik och nya policyinstrument, samt att skapa grundligt genomarbetade beslutsunderlag, ställer krav på utvecklingen av konsekvensanalyser. Fyra forskningsområden prioriteras. fördelningsfrågor, risk och osäkerhet, målkonflikter och beräkning av miljövärden 27. 5.3.6 Tvärvetenskaplig samordning i samhällsekonomiska analyser En förutsättning för att kunna genomföra en samhällsekonomisk analys, liksom att fastställa mål och resultat, för styrmedel och åtgärder är att effektsambanden i kedjan mellan styrmedel (åtgärder) och deras effekter på samhälle och miljö kan identifieras. Ett styrmedel eller en åtgärd kan i allmänhet generera en mängd olika typer av effekter som genereras via t ex miljörättsliga, naturvetenskapliga, sociala och nationalekonomiska effektsamband. De effektsamband som styrmedlen (åtgärderna) genererar på samhället och miljön tar sig alltså uttryck över ett tvärvetenskapligt område. Exempel på miljörättsliga effektsamband är t ex hur processerna med tillståndsprövningar och åtgärdsprogram lyckas påverka aktörers beteende på kort och lång sikt. Exempel på nationalekonomiska effektsamband är t ex ändrade konsumentoch producentbeteenden, marknadsinträden och utträden samt teknikinvesteringar till följd av införda styrmedel och åtgärder. Exempel på naturvetenskapliga effektsamband är t ex hur förändrade utsläppsnivåer till följd av dessa beteendeförändringar påverkar människors hälsa på kort och lång sikt. Eftersom effektsambanden i kedjan från ett styrmedel till samhälle och miljö hänger samman kommer osäkerhet i t ex nationalekonomiska analyser av effektsamband mellan styrmedel och åtgärder att påverka förutsättningarna för analyser av natur- 27 http://plusminus.slu.se/dokumentpdf/faktablad%20om%20+-.pdf 48

vetenskapliga effektsamband mellan åtgärder och miljöeffekter. Att genomföra en god samhällsekonomisk analys av ett styrmedel eller åtgärd förutsätter därför i allmänhet ett gott tvärvetenskapligt samarbete och samordning över olika discipliner. Detta gäller i allra högsta grad för styrmedel och åtgärder som verkar inom områden med många och komplexa effektsamband, t ex klimat och biologisk mångfald. En möjlighet skulle kunna vara att starta en förstudie med syfte att bättre samordna analyser av effektsamband mellan olika discipliner samt se över vilka metoder, modeller och data som behövs för att förbättra analyser av effektsamband som används i samhällsekonomiska analyser. Arbetet i förstudien bör ske av en tvärvetenskaplig arbetsgrupp bestående av både myndigheter och forskare. Ett första steg skulle vara att undersöka intresset för ett sådant samarbete bland myndigheterna och i förekommande fall identifiera vad arbetet i en sådan eventuell förstudie skulle fokusera på och hur samordningen mellan tvärvetenskapliga discipliner inom myndigheterna kan förbättras i arbetet med att genomföra samhällsekonomiska analyser. 49

6 Källförteckning Arhus universitet, 2010, Miljøøkonomiske beregningspriser for emissioner, Faglig rapport fra DMU nr. 783, 2010 Energistyrelsen, Danmark (2010). Forudsætninger for samfundsøkonomiske analyser på energiområdet, April 2010, ISBN: 978-87-7844-848-4 Finansdepartementet, Norge (2005); Veileder i samfunnsøkonomiske Analyser Finansdepartementet, Norge Behandling av kalkulasjonsrente, risiko, kalkulasjonspriser og skattekostnad i samfunnsøkonomiske analyser, R-109/2005 Finansdepartementet Danmark 1999, Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) Miljöministeriet, Danmark Samfundsøkonomisk vurdering af miljøprojekter Miljøstyrelsen, Danmark, 2006, Metodemæssige problemstillinger i forbindelse med samfundsøkonomiske vurderinger af klimatilpasningstiltag Camilla Damgaard, Lisbeth Strandmark, Robert Heidemann & Trine Nielsen Miljøstyrelsen Lennart Emborg Danmarks Miljøundersøgelser Miljøprojekt Nr. 1122 2006 Naturvårdsverket, 2004.Ekonomiska konsekvensanalyser i myndigheternas miljöarbete förslag till förbättringar. Rapport 5398 Naturvårdsverket, 2004, Konsekvensanalys steg för steg - handledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys för Naturvårdsveket. Naturvårdsverket, 2008, Samhällsekonomisk konsekvensanalys av miljöåtgärder - Handbok med särskild tillämpning på vattenmiljö. 2008:4 NOU 1998: 16, Nytte-kostnadsanalyser Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor. Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. mai 1994. Avgitt til Finans- og tolldepartementet 30. september 1998 NOU, 2009, Globale miljøutfordringer norsk politikk. Hvordan bærekraftig utvikling og klima bedre kan ivaretas i offentlige beslutningsprosesser, 2009:16 50

Närings- och handelsdepartementet, Norge, NÆRINGSØKONOMISKE KONSEKVENSVURDERINGER - en veileder i arbeidet med offentlige reformer, regelverk og tiltak: http://www.regjeringen.no/nb/dep/nhd/dok/veiledninger_brosjyrer/2000/naringsok onomiske-konsekvensvurderinger.html?id=87674 Regeringens proposition 2004/05:150, Svenska miljömål - ett gemensamt uppdrag Riksrevisionen, 2005, Rapport Miljömålsrapporteringen för mycket och för lite (RiR 2005:1) Regeringens proposition 2009/10:155, Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete Riksantikvarieämbetet 2008, Metodhandledning i samhällsekonomisk konsekvensanalys kulturmiljön i miljömålsarbetet, rapport 2008:2 SIKA 2008. Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 4. PM 2008:3. SOU 2009:83, Miljömålen i nya perspektiv - Betänkande av Utredningen om Miljömålssystemet samt Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete. Todorov, T., 2007. Project MERLIN and Its Modeling Environment. Cybernetics and Information Technologies. Volume 7, No 2. Trafikministeriet, Danmark, 2003, Samfundsøkonomisk manual anvendt metode og praksis på transportområdet Trafikministeriet 2004, Den samfundsøkonomiske analyse, Casestudier illustration af fremgangsmåden ved en samfundsøkonomisk analyse April 2004 Vägverket 2009. Effektsamband för vägtransportsystemet, Gemensamma förutsättningar. Publikation 2009:150. Personliga kontakter: Camilla Horth, Trafikverket. 2010-11-15 Gunnel Bångman, Trafikanalys. 2010-11-04 Rob van der Veeren, Ministry of Transport, Public Works and Water Management, 2010-11-03 Oyvind Lone och Bent Arne Saeter vid Miljöverndepartementet 51

Henrik C Cenar vid Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet i Norge. Jörgen Schou vid Miljöstyrelsen i Danmark 52