Konsekvenser av en höjd koldioxidskatt i den icke handlande delen av industrin

Konsekvenser av en höjd koldioxidskatt i den icke handlande delen av industrin 2007-04-16 ÅF-Process Karin Byman Ellenor Grundfelt Stefan Grönkvist Maria Stenkvist ÅF-Process Fleminggatan 7, Box 8309, 104 20 Stockholm. Telefon 08-657 10 00. Fax 08-651 53 22. www.afconsult.com Org nr 556101-7384. Säte i Stockholm. Certifierat enligt SS-EN ISO 9001 och ISO 14001 Energimyndigheten\312637\Litet allmänt\genomförande

RAPPORT 2 (142) Innehåll SAMMANFATTNING 5 1 INLEDNING 14 1.1 Bakgrund och syfte 14 1.2 Uppdragsbeskrivning 14 1.3 Metod och avgränsningar 15 2 OMFATTNING AV EU:S UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM 20 3 ENERGISKATTESYSTEMET IDAG 23 3.1 Bränslen 23 3.2 El 24 3.3 Fjärrvärme 25 3.4 Summering av nedsättningsreglerna 25 4 ENERGIANVÄNDNING OCH KOLDIOXIDUTSLÄPP I DEN ICKE HANDLANDE DELEN AV INDUSTRIN 27 5 GRUV- OCH MINERALUTVINNINGSINDUSTRIN (SNI 10-14) 30 5.1 Energianvändning 30 5.2 Förändringar i energianvändningen sedan 1990 32 5.3 Möjliga åtgärder för att minska energianvändningen 33 5.4 Konsekvenser av höjd koldioxidskatt 34 6 LIVSMEDELS- OCH TOBAKSINDUSTRIN (SNI 15-16) 35 6.1 Energianvändning 36 6.2 Förändringar i energianvändningen sedan 1990 38 6.3 Möjliga åtgärder för att minska energianvändningen 38 6.4 Konsekvenser av höjd koldioxidskatt 39 6.5 Kompletterande analys av ITPS 49 7 TEXTILINDUSTRIN (SNI 17-19) 51 7.1 Energianvändning 51 7.2 Förändringar i energianvändningen sedan 1990 53 7.3 Möjliga åtgärder för att minska energianvändningen 53 7.4 Konsekvenser av höjd koldioxidskatt 54 8 TRÄVARUTILLVERKNING (SNI 20) 55 8.1 Energianvändning 55 8.2 Förändringar i energianvändningen sedan 1990 57 8.3 Möjliga åtgärder för att minska energianvändningen 58 8.4 Konsekvenser av höjd koldioxidskatt 58

RAPPORT 3 (142) 9 GRAFISK INDUSTRI OCH FÖRLAGSVERKSAMHET (SNI 22) 59 9.1 Energianvändning 59 9.2 Förändringar i energianvändningen sedan 1990 61 9.3 Möjliga åtgärder för att minska energianvändningen 62 9.4 Konsekvenser av höjd koldioxidskatt 62 10 TILLVERKNING AV STENKOLSPRODUKTER, RAFFINERADE PETROLEUMPRODUKTER OCH KÄRNBRÄNSLE (SNI 23) 63 10.1 Energianvändning 63 10.2 Förändringar i energianvändningen sedan 1990 64 10.3 Möjliga åtgärder för att minska energianvändningen 65 10.4 Konsekvenser av höjd koldioxidskatt 65 11 KEMISK INDUSTRI (SNI 24) 66 11.1 Energianvändning 66 11.2 Förändringar i energianvändningen sedan 1990 69 11.3 Möjliga åtgärder för att minska energianvändningen 70 11.4 Konsekvenser av höjd koldioxidskatt 71 12 GUMMI- OCH PLASTVARUINDUSTRIN (SNI 25) 76 12.1 Energianvändning 76 12.2 Förändringar i energianvändningen sedan 1990 78 12.3 Möjliga åtgärder för att minska energianvändningen 78 12.4 Konsekvenser vid höjd koldioxidskatt 80 13 JORD- OCH STENINDUSTRIN (SNI 26) 84 13.1 Energianvändning 84 13.2 Förändringar i energianvändningen sedan 1990 86 13.3 Möjliga åtgärder för att minska energianvändningen 86 13.4 Konsekvenser av höjd koldioxidskatt 87 14 METALLVERK OCH GJUTERIER (SNI 27.4-27.5) 88 14.1 Energianvändning 89 14.2 Förändringar i energianvändningen sedan 1990 91 14.3 Möjliga åtgärder för att minska energianvändningen 92 14.4 Konsekvenser av höjd koldioxidskatt 93 15 VERKSTADSINDUSTRIN (SNI 28-35) 97 15.1 Energianvändning 98 15.2 Förändring i energianvändningen sedan 1990 100 15.3 Möjliga åtgärder för att minska energianvändningen 101 15.4 Konsekvenser av höjd koldioxidskatt 102

RAPPORT 4 (142) 16 ÖVRIG INDUSTRI (SNI 36-37) 107 16.1 Energianvändning 107 16.2 Förändring i energianvändningen sedan 1990 108 16.3 Möjliga åtgärder för att minska energianvändningen 109 16.4 Konsekvenser av höjd koldioxidskatt 109 17 JORDBRUK, SKOGSBRUK OCH FISKE 110 17.1 Jordbruk 111 17.2 Skogsbruk 123 17.3 Fiske 124 18 ÖVERSIKTLIG BEDÖMNING AV MÖJLIGA STYRMEDEL FÖR ATT UPPNÅ UTSLÄPPSREDUKTIONER 126 18.1 Olika former av styrmedel 126 18.2 Styrmedel för en minskad klimatpåverkan 127 18.3 Slutsatser om styrmedel 133 19 SAMMANFATTADE SLUTSATSER 134 19.1 Studerade branscher 134 19.2 Övriga branscher 136 19.3 Kommentarer om ITPS studie 136 19.4 Andra generella kommentarer 137 REFERENSER 139

RAPPORT 5 (142) Sammanfattning Energimyndigheten har givit ÅF i uppdrag att beskriva energianvändningen i de näringar som idag har nedsättning av koldioxidskatten samt möjligheterna att minska koldioxidutsläppen i dessa näringar. Vidare har uppdraget omfattat en analys av konsekvenserna av att skattenedsättningen tas bort. Nedsättningen av koldioxidskatten omfattar idag bränslen som används inom tillverkningsindustrin, d.v.s. branscher med SNI-kod 10-37 samt jordbruks-, skogsbruks-, och vattenbruksverksamhet. Dessa näringar betalar idag 21 % av koldioxidskatten, vilket motsvarar 19 öre per kg koldioxidutsläpp. Om nedsättningen tas bort skulle skatten istället vara 91 öre per kg koldioxidutsläpp. Studien omfattar endast den icke-handlande delen av industrin samt jordbruk, skogsbruk och fiske. Det innebär att följande branscher inte ingår i studien: Gruv- och järnmalmsbearbetning (SNI 13.1) Massa- och pappersindustrin (SNI 21) Petroleumraffinaderier (SNI 23.2) Järn- och stålindustrin (SNI 27.1-27.3) Jord- och stenindustrin (SNI 26.1-26.5) Energianvändning I Figur 1 sammanfattas energianvändningen i de studerade branscherna. För de branscher där delar av industrin ingår i utsläppshandelssystemet presenteras energianvändningen enbart för den del som inte ingår. Däremot inkluderas fossilbränsleanvändningen i de förbränningsanläggningar som har en installerad effekt på över 20 MW och av den anledningen ingår i utsläppshandelssystemet. Det berör främst den kemiska industrin, men även verkstadsindustrin och livsmedelsindustrin har relativt stor fossilbränsleanvändning som omfattas av utsläppshandelssystemet. För den kemiska industrin ingår omkring 90 % av koldioxidutsläppen (fr.o.m. 2008) och för både verkstadsindustrin och livsmedelsindustrin omfattas drygt 30 % av koldioxidutsläppen. Energianvändningen är störst inom livsmedelsindustrin, trävarutillverkning, kemisk industri, metallverk och gjuterier, verkstadsindustrin och jordbruket. Fossilbränsleanvändningen är störst inom livsmedelsindustrin, kemisk industri, metallverk och gjuterier, verkstadsindustrin samt de areella näringarna. I statistiken ingår även diesel för drift av arbetsmaskiner vilket svarar för det mesta av fossilbränsleanvändningen inom de areella näringarna (ca 60 % inom jordbruket, 80 % inom skogsbruket och nästan 100 % inom fiskeverksamheten).

RAPPORT 6 (142) GWh 16000 14000 12000 10000 8000 6000 Elenergi Fjärrvärme Övriga bränslen Biobränslen Naturgas och stadsgas Gasol Motorbensin Eo 2-5 Eo 1 och dieselbränsle Kol och koks 4000 2000 0 Livsmedel- och tobaksindustrin Gruv- och mineralutvinningsindustrin Textilindustrin Trävarutillverkning Grafisk industri och förlagsverksamhet Tillverkn. av stenkols- och petroleumprod. m.m Kemisk industri Gummi- och plastvaruindustrin Jord- och stenindustrin Metallverk och gjuterier Verkstadsindustrin Övrig industri Figur 1 Energianvändningen inom den icke-handlande delen av industrin och de areella näringarna. Källa: ÅF Jordbruk Skogsbruk Fiske Konsekvenser av höjd koldioxidskatt I analysen av konsekvenserna av en höjd koldioxidskatt valdes de branscher ut som visade sig stå för en betydande del av den icke-handlande sektorns fossilbränsleanvändning, ha hög energikostad i förhållande till förädlingsvärde samt bedömdes ha möjligheter att vidta åtgärder för minskad fossilbränsleanvändning. Det innebär att följande branscher omfattades av konsekvensanalysen: Livsmedelsindustrin Kemisk industri Gummi- och plastindustrin Metallverk och gjuterier Verkstadsindustrin Jordbruk (inklusive växthusnäring) Livsmedelsindustrin Livsmedelsindustrin är en brokig bransch med skilda förutsättningar i de olika delbranscherna vad gäller användning av energi och möjligheter att minska fossilbränsleanvändningen. I bagerier är jäsning och bakning de mest energikrävande processerna, medan indunstning och torkning av mjölk är de mest energikrävande processerna i mejerierna. Även kylning, diskning och pastörisering står för en stor del av energibehovet. I slakterierna används stora mängder energi till beredning av tappvarmvatten. Andelen fossila bränslen är störst inom

RAPPORT 7 (142) tillverkning av juice, frukt, bär, fetter och oljor. Inom dessa branscher svarar fossila bränslen för mer än hälften av bränsleanvändningen. Stora delar av livsmedelsindustrins energiprocesser kännetecknas av satsvisa värmeflöden. Framför allt slakterier, mejerier och bryggerier har karaktären av processindustrier. Gemensamt för många av de satsvisa processerna är att de kräver stora värmemängder momentant. Bryggeriernas värmebehov varierar dessutom påtagligt över året. Livsmedelsindustrin verkar idag på en allt mer internationell marknad med intensiv handel mellan främst EU-länderna. Producenter av framför allt flytande och skrymmande produkter är något skyddade för internationell konkurrens då dessa produkter är dyra att transportera. Prispressen från några få stora grossisthandlare bedöms vara mycket stor. Försäljning av dagligvaruhandelns egna varumärken har ökat markant de senaste åren, vilket har satt ställt höga krav på flexibilitet och effektivitet hos livsmedelsföretagen. Framför allt mindre aktörer har drabbats hårt av detta och flera företag är idag mycket känsliga för ökade utgifter. En kraftigt ökad fossilbränslekostnad skulle i många fall leda till kraftigt ökade utgifter. En del av ökningen skulle kunna kompenseras minskad bränsleanvändning genom effektiviseringsåtgärder och processoptimering. Dessutom väntas användning av fjärrvärme öka för förvärmning. Företag som tidigare använt el för ångproduktion skulle möjligen öka sin elanvändning. Mot bakgrund av de senaste årens elprisutveckling är branschen dock tveksam till stora investeringar för elanvändning. Konvertering till biobränsle skulle på sikt sannolikt ske hos en del av de större livsmedelsföretagen som generellt har flexiblare anläggningar och bättre kunskap om processplanering och bränslehantering. Biobränsleanvändning lämpar sig dock generellt bättre i andra industrier, t.ex. kemiindustrin, där processerna är mer kontinuerliga. Skattehöjningens påverkan på konkurrenskraften bedöms vara mycket stor för små livsmedelsföretag som riskerar att slås ut, medan påverkan på de större företagen bedöms vara relativt liten. Inga större utsläppsminskningar förväntas och elanvändningen bedöms öka endast marginellt. Framför allt bedöms skattehöjningen medföra ökade skatteintäkter till staten. Kemisk industri Inom den kemiska industrin används fossila bränslen för värmning av processströmmar, förångning, torkning, smältning och värmning för att skapa förutsättningar för kemiska reaktioner. Energibärare i dessa processer är ofta ånga.

RAPPORT 8 (142) Baskemisk industri Majoritet av den kemiska basindustrin ingår i utsläppshandelssystemet. Det finns dock företag utanför handelssystemet som är fossilbränsleintensiva. Kemiindustrin är en mogen bransch, där nyetableringar är ovanliga och investeringar görs i form av produktionsökningar i befintliga anläggningar. Produkterna säljs på en global marknad och prispressen bedöms vara hård. De är därför känsliga för kostnadsökningar som endast sker i Sverige. En kraftig skattehöjning kan i många fall leda till kraftigt ökade rörliga kostnader och i vissa tillämpningar är det svårt att hitta alternativ till fossila bränslen. För vissa av företagen bedöms en skattehöjning leda till nedläggning och utflyttning av produktionen utomlands. Det är troligt att några företag i branschen kommer att byta till biobränsle för ångproduktion, då processerna i regel är kontinuerliga, vilket möjliggör byte till biobränsle. Generellt sett är branschen tveksam till övergång till el idag på grund av de senaste årens prisutveckling. En skattehöjning väntas också leda till ytterligare satsningar på energieffektiviseringar i form av återvinning av processvärme. Även intresset för olika typer av integrationsprojekt, som spillvärmesamarbete mellan energibolag och kemiföretag väntas öka. Totalt sett bedöms koldioxidutsläppen från branschen minska vid en skattehöjning. Läkemedel Läkemedelsindustrin är inte lika fossilbränsleintensiv som den baskemiska industrin. Produktionen sker uteslutande satsvis vilket medför begränsade möjligheter till att byta till biobränsle vid en skattehöjning. Det är dessutom mycket svårare att genomföra förändringar i läkemedelsbranschen eftersom det finns krav på registrering av förändringar i produktionen, vilket leder till att den administrativa bördan kan bli stor. En möjlig konsekvens av ökade energikostnader är därför minskad produktion i fossilbränsleintensiv läkemedelstillverkning. Såväl fossilbränsleanvändningen som koldioxidutsläppen bedöms minska marginellt. Här väntas istället ökade skatteintäkter. Läkemedelsbranschen karaktäriseras idag av goda marginaler, med undantag för kontrakts- och legotillverkare som bedöms ha pressade marginaler. Skattehöjningens påverkan på konkurrenskraften för branschen i helhet bedöms vara relativt liten. Gummi och plast Gummiindustrin domineras av en stor koncern, som till viss del omfattas av handelssystemet med utsläppsrätter. Produktionen av gummi sker både satsvis och kontinuerlig. Fossila bränslen används främst i olika vukaniseringsprocesser och för uppvärmning av lokaler. Gummiindustrin säljer en stor del av sina produkter till fordonsindustrin och bedöms vara hårt prispressade. Merparten av företagen säljer sina produkter på en global marknad, vilket innebär att en kostnadsökning i Sverige kan slå hårt. Det finns möjlighet att vidta åtgär-

RAPPORT 9 (142) der för att minska fossilbränsleanvändningen, men kostnaderna är höga i förhållande till de marginaler som finns i branschen idag. Därför bedöms risken vara stor att produktionen flyttar till låglöneländer. Det stora flertalet industrier inom plastindustrin har ingen eller marginell användning av fossila bränslen. Det finns dock vissa nischer som är fossilbränsleintensiva. Att byta till biobränsle för ångproduktion skulle vara en möjlig åtgärd vid en skattehöjning, men idag är användning av biobränsle ovanligt i branschen. Plastindustrin säljer lågteknologiska produkter oftast på en lokal marknad, vilket gör att deras konkurrenskraft bedöms påverkas i relativ liten utsträckning av höjd koldioxidskatt. Det bedöms också finnas vissa möjligheter att öka försäljningspriset vid ökade kostnader. Konkurrenskraften för företag som producerar högteknologiska produkter, vilka säljs på en global marknad, skulle däremot försämras. Totalt sett bedöms dock branschen inte drabbas i särskilt hög utsträckning, då fossilbränsleanvändningen utgör en sådan liten del av produktionskostnaderna. Ingen större förändring väntas i fossilbränsleanvändning och koldioxidutsläpp. Metallverk och gjuterier Många metallverk och gjuterier använder el för att smälta metaller och för framställning av aluminium (elektrolys) och har en begränsad användning av fossila bränslen. De metallverk och gjuterier som har fossilbränsleeldade smältugnar och värmeugnar är fossilbränsleintensiva. På grund av en förändring i lagen om skatt på energi kommer bränslen som används i metallurgiska processer att helt befrias från energiskatt och koldioxidskatt från och med 2008. En förändrad nedsättning skulle därför endast omfatta en mycket liten del av fossilbränsleanvändningen i branschen. Bränsleanvändningen bedöms därför inte förändras och påverkan på konkurrenskraften väntas bli marginell. Om skattehöjningen däremot även skulle omfatta bränsleanvändningen i metallurgiska processer är det troligt att ett antal metallverk och gjuterier byter från gasol till el, de företag som tidigare använt el. För de stora metallgjuterierna är en övergång till el dock inte realistisk på grund av att elugnar har mindre smältkapacitet. Dessa företag har små möjligheter att minska sina energikostnader vid en skattehöjning. Marginalerna i branschen bedöms vara små och ger inte utrymme för stora investeringar. Råvarupriserna har stigit kraftigt under de senaste åren, samtidigt som företagen varit pressade att ständigt sänka sina kostnader, inte minst de företag som levererar sina produkter till fordonsindustrin. Konkurrenskraften skulle försämras kraftigt för de företag som har stor smältkapacitet som utnyttjas naturgas eller gasol i smältugnar och som inte kan substituera bränsleanvändningen. Det är troligt att denna produktion att läggas ned om skatten höjs även för metallurgiska processer. För andra företag i branschen utgör energikostnaderna inte så stor andel och påverkan på konkurrenskraften bedöms bli liten.

RAPPORT 10 (142) Verkstadsindustrin I verkstadsindustrin är fossilbränsleanvändningen förhållandevis låg. Ett stort antal företag har ingen eller en marginell användning av fossila bränslen, men det finns också fossilbränsleintensiva företag, främst inom metallvaruindustrin. Fossila bränslen används främst för uppvärmning av lokaler, ugnar och ytbehandlingsbad. En skattehöjning bedöms leda till att oljepannor för uppvärmning av lokaler ersätts med fjärrvärme, värmepumpar och i viss utsträckning biobränslepannor. Påverkan på konkurrenskraften bedöms som liten för många av verkstadsindustrins större företag, på grund av att energikostnaderna står för en liten del av produktionskostnaderna. För metallvaruindustrin finns dock företag som skulle få en påtagligt försämrad konkurrenskraft av en skattehöjning. Totalt sett väntas koldioxidutsläppen minska från verkstadsindustrin på grund av skattehöjningen. Det bör påpekas att skattebefrielsen för metallurgiska processer från och med 2008 är av betydelse även för vissa företag inom verkstadsindustrin som använder fossila bränslen för värmebehandling. Jordbruk inklusive växthusnäring Jordbruksnäringen använder stora mängder diesel för jordbearbetning, tröskning, hantering av halm, utgödsling m.m. För övrigt används eldningsolja för torkning av spannmål och uppvärmning av driftbyggnader. Grödodling och animalieproduktion Sveriges jordbrukare är hårt konkurrensutsatta av jordbrukare i framför allt andra EU-länder. Producentpriserna sjunker i Sverige på samma sätt som i konkurrensländerna men i Sverige stiger samtidigt priset på insatsvaror vilket inte sker i samma utsträckning i konkurrentländerna. En höjd koldioxidskatt skulle förstärka och påskynda denna negativa utveckling. Sammantaget bedöms dock risken för nedläggningar och minskad produktion som liten i förhållande till andra branscher. Jordbrukssektorn har nämligen generellt mycket goda förutsättningar för att byta ut olja mot biobränslen för uppvärmning av driftbyggnader. Det beror på bl.a. närheten till bränslet, kunskapen om hanteringen samt tillgången till förhållandevis stora lagerutrymmen. Koldioxidutsläppen från jordbruket bedöms åtminstone på sikt minska avsevärt vid en skattehöjning. Utsläppen kommer dock att fortsätta vara stora p.g.a. att fossilbränsleanvändningen domineras av diesel till arbetsmaskiner. Växthusnäringen Förutsättningarna för konvertering till biobränsle inom växthusnäringen är något sämre. Det sker dock inom branschen en snabb utveckling mot ökad flisoch pelletsanvändning. Bedömningen är att en kraftig skattehöjning i värsta fall skulle kunna motverka denna positiva trend, d.v.s. att utsläppsminskningar som

RAPPORT 11 (142) annars skulle ha blivit av inte blir av p.g.a. att företagen inte klarar av att investera i ny teknik när de rörliga kostnaderna ökar markant. Några enstaka företag med extremt hög energikostnadsandel (upp till 50 %) kommer med all sannolikhet att lägga ned verksamheten. Sammantaget för branschen är det troligt att koldioxidutsläppen minskar till följd av minskad produktion och nedlagda företag. Främst kommer de små företagen att drabbas. Växthusnäringen domineras dock av småföretagare, varför branschen som helhet bedöms påverkas mycket negativt. Hela den icke-handlande sektorn Bränsleanvändning väntas minska mest i verkstadsindustrin, gummiindustrin och kemiindustrin samt i jordbruket. Minst förändringar av bränsleanvändningen väntas i livsmedelsindustrin och metallverk och gjuterier. För metallverk och gjuterier gäller detta endast om metallurgiska processer inte omfattas av en skattehöjning. Om de istället skulle omfattas av en skattehöjning väntas påverkan på bränsleanvändningen i branschen bli stor, med risk för utslagen produktion i energiintensiva företag. Påverkan på konkurrenskraften väntas bli mest negativ för små livsmedelsföretag, vissa energiintensiva företag inom den baskemiska industrin, gummiindustrin samt i växthusnäringen. Inom dessa branscher finns risk för att företag skulle slås ut vid en höjning av koldioxidskatten. Sammanfattningsvis innebär det att omkring 40 % av de totala utsläppen från den icke-handlande sektorn och jordbruket väntas påverkas marginellt av en skattehöjning. Ytterligare omkring 40 % av utsläppen kommer att minska i relativt stor utsträckning, vilket visas i Figur 2.

RAPPORT 12 (142) kton koldioxid 700 600 500 400 300 200 100 0 Livsmedel Textil Trävaru Livsmedel + metallverk: knappt 40 % av utsläppen, marginell påverkan Kemi, gummi och plast, verkstad, jordbruk: knappt 40 % av utsläppen, relativt stora förändringar Massa och papper Kemi Gummi och plast Jord och sten Järn och stål Metallverk och gjuterier Verkstad Övrig industri Småindustri Raffinaderier Jordbruk Figur 2 Koldioxidutsläpp från den icke-handlande sektorn samt jordbruket. Källa: Naturvårdsverket. Anm: Utsläppen från jordbruket inkluderar även skogsbruk, men exkluderar utsläpp från arbetsmaskiner. Andra möjliga styrmedel I uppdraget ingick även att översiktligt beskriva andra möjliga styrmedel som skulle kunna användas för att nå utsläppsreduktion. Den här rapporten har visat att vissa industrier utanför handelssystemet för utsläppsrätter är att betrakta som fossilbränsleintensiva. Risken för att dessa skulle läggas ner eller att deras produktion flyttar utomlands bedöms i vissa fall som hög om kostnaden för fossila bränslen i Sverige skulle öka dramatiskt. Samtidigt har utvärderingar visat att ekonomiska styrmedel uppvisar bättre resultat än andra styrmedel. Det innebär att någon form av skatteväxling, där koldioxidskatt skiftas mot lättnader i arbetsgivaravgiften, kanske både kan vara ett effektivt verktyg för att dämpa påverkan på klimatet samtidigt som det minskar risken för att enskilda fabriker drabbas så hårt att verksamheten läggs ner eller flyttar utomlands. En sådan generell skatteväxling skulle kunna omfatta alla anläggningar. Nackdelen är dock att det fortfarande kan innebära kraftigt ökade produktionskostnader. En riktad skatteväxling av skatteväxling av NO X -typ har visat sig effektiv för att minska utsläppen av kväveoxider och det är därför troligt att den skulle kunna vara effektiv för att minska utsläppen av växthusgaser också. Det är dock komplicerat att definiera vad nyttiggjord energi är för samtliga typer av anläggningar och det troliga är därför att enbart större pannor och stationära kraftproducerande anläggningar kan komma i fråga. En riktad skatteväxling skulle där-

RAPPORT 13 (142) emot kunna genomföras genom att en avgift betalas in för emissionsfaktorn för bränslet (uttryckt i koldioxid per energimängd, baserat på värmevärdet) multiplicerat med energimängden bränsle som använts. Pengar kan därefter betalas tillbaks i förhållande till den energimängd bränsle som använts, oavsett bränsleslag.

RAPPORT 14 (142) 1 Inledning 1.1 Bakgrund och syfte Energimyndigheten och Naturvårdsverket har gemensamt fått i uppdrag att lämna underlag inför regeringens kontrollstation av det svenska klimatmålet. Arbetet innehåller både prognoser över utsläpp, utvärderingar av befintliga styrmedel samt konsekvensanalyser av förändringar av styrmedel som idag är av betydelse för utsläppen av växthusgaser och av möjliga nya styrmedel. Myndigheterna har som en del i detta arbete kartlagt och sammanställt gjorda utvärderingar av befintliga ekonomiska styrmedel, bl.a. kopplade till målet begränsad klimatpåverkan. Kartläggningen resulterade i en rapport (ER2006:34) där samlade slutsatser presenteras utifrån det inventerade utvärderingsunderlaget. Efter genomgång av befintliga utvärderingar kunde myndigheterna peka ut områden där nya utredningar behövs. Ett av myndigheternas förlag på ytterligare prioriterade utvärderingar var en analys över effekterna av att höja koldioxidskatten för de sektorer som inte omfattas av EU:s handelssystem. 1.2 Uppdragsbeskrivning ÅF har fått i uppdrag av Energimyndigheten och Naturvårdsverket att beskriva energianvändningen i de näringar idag som har nedsättning av koldioxidskatten och som inte ingår i handelssystemet för utsläppsrätter samt göra en kvalitativ analys av konsekvenserna av att ta bort nedsättningen av koldioxidskatten för dessa näringar. Konsekvensanalysen syftade till att på ett kvalitativt sätt: uppskatta förväntade utsläppsreduktioner i förhållande till förväntade skatteintäkter per bransch analysera och resonera kring konsekvenserna på branschernas elanvändning analysera och resonera kring konsekvenserna på branschernas konkurrenskraft.

1.3 Metod och avgränsningar RAPPORT 15 (142) 1.3.1 Branscher/näringar som omfattas av studien Uppdraget omfattar en kvalitativ studie av styrning inom den industri som inte omfattas av EU:s handelssystem och som idag får nedsättning av energi- och koldioxidskatten samt de areella näringarna. Följande branscher/näringar omfattas av studien: Tabell 1 Branscher/näringar som omfattas av studien Bransch/näring SNI-kod Tillverkningsindustri Gruv- och mineralutvinningsindustrin 10-14 (dock ej 13.1) Livsmedels- och dryckesvaruindustrin 15 Tobaksindustrin 16 Textil-, beklädnads- och läderindustrin 17-19 Trävarutillverkning 20 Grafisk industri och förlagsverksamhet 22 Tillverkning av stenkolsprodukter och kärnbränsle 23.1 och 23.3 Kemisk industri 24 Gummi och plastvaruindustrin 25 Jord- och stenindustrin 26 (dock ej 26.1-26.5) Metallverk och gjuterier 27 (dock ej 27.1-27.3) Verkstadsindustrin 28-35 Övrig industri 36-37 Areella näringar Jord, skogsbruk fiske 01, 02, 05 1.3.2 Metod Studien genomfördes i två etapper: Beskrivning av energianvändningen samt möjliga åtgärder för att minska energianvändningen och koldioxidutsläppen inom ovannämnda branscher/näringar Kvalitativ analys av konsekvenserna av att ta bort nedsättningen av koldioxidskatten, det vill säga höja skattesatsen från 21 % till 100 %, för ett urval av ovannämnda branscher/näringar

RAPPORT 16 (142) 1.3.2.1 Beskrivning av energianvändningen samt möjliga åtgärder för att minska energianvändningen och koldioxidutsläppen I ett första steg identifierades de branscher/näringar som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem och som idag omfattas av skattenedsättning för bränsleanvändning i processer, uppvärmning och arbetsmaskinsdrift 1. Energianvändningen i varje bransch/näring kartlades utifrån SCB:s energistatistik (per 3-siffrig SNI-kod), tillgänglig litteratur och samtal med branschorganisationer. Särskilda typprocesser samt energianvändningen i dessa beskrevs per bransch. Vidare gjordes övergripande bedömningar av möjligheter till minskad energianvändning och koldioxidutsläpp. De branscher som visade sig stå för en betydande del av den icke-handlande sektorns fossilbränsleanvändning, ha hög energikostad i förhållande till förädlingsvärde samt bedömdes ha möjligheter att vidta åtgärder för minskad fossilbränsleanvändning valdes ut för vidare analys till uppdragets andra del. Urvalsprocessen, som skedde i samråd med Energimyndigheten och Naturvårdsverket, resulterade i att följande branscher/näringar valdes ut för att ingå i konsekvensanalysen (uppdragets andra del): Livsmedelsindustrin Kemisk industri Gummi- och plastindustrin Metallverk och gjuterier Verkstadsindustrin Jordbruk (inklusive växthusnäring) Här bör påpekas att gummi- och plastindustrin valdes ut på grund av att ÅF fått uppgifter från SCB om stor naturgasanvändning i gummiindustrin. Uppgifterna korrigerades av SCB i ett senare skede, när urvalet redan var gjort. De urvalskriterier som beskrivs ovan har inneburit att följande branscher inte har studerats närmare i konsekvensanalysen (uppdragets andra del). Gruv- och mineralutvinningsindustrin, icke-handlande delen Tobaksindustrin Textilindustrin Trävaruindustrin Grafisk industri och förlagsverksamhet Tillverkning av petroleumprodukter stenkol- och kärnbränsle, ickehandlande delen Jord- och stenindustrin, icke-handlande delen 1 Beskrivning av bränsleanvändning för arbetsmaskindrift har endast varit möjlig för de areella näringarna. För tillverkningsindustrin saknas statistik uppdelat per bransch. Uppgifter finns endast om totala koldioxidutsläpp från tillverkningsindustrins arbetsmaskiner.

RAPPORT 17 (142) Övrig industri Skogsbruk och fiske Gemensamt för dessa branscher/näringar är att de har relativt liten fossilbränsleanvändning, att energikostnadens andel av förädlingsvärdet är låg och att de har små möjligheter att minska användningen av fossila bränslen. Här bör också påpekas att i enlighet med Energimyndighetens uppdragsbeskrivning har konsekvenserna av en förändrad skattenedsättning för utnyttjande av arbetsmaskiner i industrin inte analyserats i den här studien. När det gäller massa- och pappersindustrin (SNI 21), jord- och stenindustrin (26.1-26.5) och samt järn- och stålindustrin har samtliga anläggningar inom dessa branscher ansetts ingå i den handlande sektorn. Det finns dock ett fåtal anläggningar inom dessa branscher som inte omfattas av utsläppshandeln, vilka står för 5 % av de totala koldioxidutsläppen i massa och pappersindustrin, 7 % i jord- och stenindustrin samt 1 % järn- och stålindustrin. 1.3.2.2 Kvalitativ analys av konsekvenserna av att ta bort nedsättningen av koldioxidskatten I den andra delen av uppdraget analyserades konsekvenserna av att ta bort nedsättningen av koldioxidskatten för de i konsekvensanalysen ingående branscherna/näringarna (se ovan). Att ta bort nedsättningen innebär att dagens skattenivå, som motsvarar 21 % av koldioxidskatten, höjs från 19 öre till 91 öre per kg koldioxid. Parametrar som analyserades per bransch var: Påverkan på fossilbränsleanvändningen Påverkan på elanvändningen Påverkan på konkurrenskraften För att skapa ökad förståelse för möjligheter och svårigheter att minska fossilbränsleanvändningen i de olika industribranscherna och för att analysera konsekvenserna av en höjd koldioxidskatt genomfördes totalt 24 djupintervjuer (telefonintervjuer) med olika fallföretag inom de studerade branscherna. En sammanfattning av resultaten från varje telefonintervju redovisas i bilaga 1. Företagen valdes ut så att de skulle representera de branschspecifika processer som bedöms kunna påverkas vid en förändrad koldioxidbeskattning. I några branscher valdes olika stora företag ut för att spegla effekterna på företag av olika storlek. De frågor som ställdes under djupintervjuerna redovisas i bilaga 2. En intervjuguide skickades till respondenterna några dagar innan intervju-

RAPPORT 18 (142) tillfället så att respondenterna fick möjlighet att förbereda sig. Intervjuguiden redovisas i bilaga 3. Som ett komplement till djupintervjuerna genomfördes en postal enkätundersökning som omfattade 115 företag av olika storlek och med olika verksamhet inom de utvalda branscherna. Efter ett par veckors tid skickades en påminnelse till de företag som ännu inte hade svarat på enkäten. Svarsfrekvensen på enkätundersökningen uppgick till närmare 50 %. Några av företagen som svarade på enkäten kontaktades även per telefon i syfte att klargöra vissa saker och söka svar på följdfrågor. Enkäten med tillhörande introduktionsbrev och påminnelsebrev presenteras i bilaga 4. Under arbetets gång fördes därutöver en dialog med olika branschaktörer och sakkunniga inom och utanför ÅF. Bland annat intervjuades representanter för olika branschorganisationer angående exempelvis branschernas konkurrenssituation. Utifrån fallstudierna, enkätundersökningen, kontakter med branschaktörer och kompletterande litteraturstudier kunde sedan generella konsekvenser av en skattehöjning belysas per bransch. Analysresultatet har också jämförts med resultatet av den studie som ITPS genomfört på uppdrag av Energimyndigheten. ITPS har i sin studie analyserat effekterna på den icke-handlande sektorn av en skattehöjning med hjälp av en så kallad faktorefterfrågemodell. De har också skattat kostnadseffekten av en skattehöjning med hjälp av en så kallad Salteranalys. I både bedömningarna har ITPS även antagit att elpriset höjs med 9,4 öre/kwh. ITPS har också i sina bedömningar utgått från att 0,8 % - regeln (se vidare 3.1.1) kommer att fortsätta att gälla. ITPS analysmetoder beskrivs utförligare i ITPS rapport till Energimyndigheten från april 2007. I konsekvensanalysen ingick även att belysa konsekvenser för jordbruksnäringen inklusive växthusodling vid en höjning av koldioxidskatten. Här genomfördes dock inte telefonintervjuer med enskilda jordbrukare utan konsekvenserna diskuterades med en rad branschkunniga personer och information inhämtades från befintlig litteratur. Som ett sista moment i studien användes resultaten från konsekvensanalysen som underlag för en översiktlig beskrivning av andra möjliga styrmedel som bedöms kunna användas för att nå utsläppsreduktioner i de studerade branscherna/näringarna. Bedömningen utgår från befintliga styrmedel. 1.3.3 Begränsningsregler ÅF:s uppdrag var att analysera konsekvenserna av om nedsättningen av koldioxidskatten skulle tas bort. Idag finns den så kallade 0,8 % - regeln som begränsar skatteuttaget ytterligare om skatteuttaget i ett företag uppgår till 0,8

RAPPORT 19 (142) % av försäljningsvärdet (se vidare 3.1.1). Denna begränsningsregel skulle dämpa effekten av en skattehöjning från 19 öre till 91 öre per kg koldioxid. Denna begränsningsregel är dock utformad med hänsyn tagen till dagens gällande skattenivåer. Vid en höjning av skatten till 91 öre per kg koldioxid skulle förutsättningarna förändras påtagligt och denna regel skulle behöva ses över och troligen förändras. Den dämpande effekten som dagens regelverk skulle ha på en skattehöjning har därför inte analyserats. 1.3.4 Skillnader i uppgifter mellan olika källor I studien har statistik från flera olika källor använts. Den generella beskrivningen av energianvändning per bransch utgår från statistik från SCB baserad på 3-siffrig SNI-kod. För beskrivning av hur energianvändningen har förändrats mellan 1990 och 2004 används statistik från Energimyndigheten. Vidare utgör uppgifter från Naturvårdsverket underlag för uppskattning av branschernas energianvändning som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Vid jämförelser har ÅF kunnat konstatera att statistiken misstämmer i varierande grad. För vissa branscher är skillnaderna marginella medan de måste ses som väsentliga för andra, i synnerhet för kemisk industri. Skillnaderna kan bl.a. bero på att arbetsställenas tillhörighet till olika branscher och delbranscher inte definierats lika för all statistik. 1.3.5 Skiftande detaljeringsnivå i branschstudierna Erfarenheter från studien visar att branschaktörernas/företagens egna kunskaper om energianvändning och tekniska förutsättningar för minskad fossilbränsleanvändning varierar kraftigt från bransch till bransch. Den varierande mängden tillgänglig information speglas även i denna studie i form av varierande omfattning på beskrivning och analys. För vissa branscher där bedömningen är att effekten för de enskilda företagen är relativt liten har både beskrivning och analys begränsats med avsikt, medan andra branscher analyserats mer ingående.

RAPPORT 20 (142) 2 Omfattning av EU:s utsläppshandelssystem För att kunna dela upp industrin i den handlande och icke-handlande sektorn har omfattningen av utsläppshandelssystemet studerats närmare. De typer av anläggningar som omfattas av handelns andra period år 2008-2012 är: förbränningsanläggningar med en installerad kapacitet över 20 MW samt mindre förbränningsanläggningar anslutna till fjärrvärmenät med en total kapacitet över 20 MW, mineraloljeraffinaderier, koksverk, järn- och stålindustri, mineralindustri (cement, kalk, glas, keramik) samt massa- och pappersindustri. I tabellen nedan redovisas ingående branscher utifrån SNI-koder samt kommentarer vad gäller hur stor del av respektive bransch som ingår.