SKOLVÄSENDETS ÖVERKLAGANDENÄMND YTTRANDE Sida 1 (5) 2016-02-12 Dnr: 2016:24 Utbildningsdepartementet 103 33 Stockholm Plats för nyanlända i fler skolor (SOU 2016:9) Skolväsendets överklagandenämnd (ÖKN) vill lämna följande synpunkter på utredningen som rör områden som är av särskilt intresse för ÖKN. Avsnitt 6.2 Kommuners möjlighet att placera elever i andra skolor än de som ligger nära hemmet ska öka Utredningen har i enlighet med utredningens direktiv lagt ett förslag som leder till att kommuners möjlighet att placera elever i andra skolor än de som ligger nära hemmet ska öka. ÖKN avstyrker förslaget i dess nuvarande utformning. ÖKN anser att utredningens förslag att införa en ytterligare undantagsregel från den huvudprincip om fritt skolval som råder är olyckligt och att det med fog kan befaras att tillämpningen av de redan svårtolkade bestämmelserna om skolplacering ytterligare kommer att kompliceras. ÖKN vill till grund för sin inställning anföra följande. Nuvarande bestämmelser om skolplacering Avsteg från huvudprincipen om fritt skolval i 9 kap. 15 och 10 kap. 30 skollagen får enligt lagens ordalydelse frångås bara i två situationer. Dessa anges i paragrafernas första stycke (den s.k. närhetsprincipen) respektive andra stycke (vårdnadshavarnas önskemål får annars frångås endast om den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska och ekonomiska svårigheter för kommunen eller om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero). Kommunens beslut att inte tillmötesgå vårdnadshavarnas önskemål om skolplacering för en elev får överklagas antingen endast genom laglighetsprövning (beslut enligt första stycket) eller genom förvaltningsbesvär till ÖKN (beslut enligt andra stycket). Besluten överklagas således till olika instanser och på olika sätt beroende på vilken grund kommunen har tillämpat för sitt skolplaceringsbeslut. ÖKN anser i likhet med Högsta förvaltningsdomstolen (HFD 2015 ref 50) att denna ordning för överklagande av ett beslut om skolplacering framstår som olycklig, särskilt eftersom de olika styckena i bestämmelsen har ett inbördes samband. Postadress Box 23069 104 35 STOCKHOLM Besöksadress Sveavägen 159, 5 tr Telefon Telefax +46 (0)8-729 77 60 vx +46 (0)8-58 60 80 09
Sida 2 (5) ÖKNs hantering av inkomna överklaganden av skolplaceringar ÖKN prövar överklaganden av beslut där kommunerna har placerat en elev på en annan skola än den önskade och grundat sitt beslut på bestämmelsernas andra stycke. ÖKN får säsongsvis in många överklaganden av skolplaceringsbeslut. Under 2015 hanterade nämnden 184 sådana ärenden. Av dessa tog nämnden endast upp 24 stycken till prövning. I de andra 160 ärendena konstaterade nämnden (ofta efter nämndens kanslis egen utredning) att kommunen tillämpat första stycket i bestämmelsen om skolplacering och avvisade därför överklagandena. I en del fall överlämnade nämnden samtidigt överklagandet till förvaltningsrätten för ev. laglighetsprövning. ÖKN anser att denna hantering är onödig och kostsam. Den skulle i stort sett helt kunna undvikas om regelverket gjordes tydligare och om inte samma bestämmelse kunde överklagas till två olika instanser beroende på vilken grund kommunen har tillämpat. ÖKN har i sin handläggning noterat att kommunerna många gånger inte anger vilken grund de har tillämpat för sitt beslut utan endast hänvisar till bestämmelsen om skolplacering i sin helhet (9 kap. 15 eller 10 kap. 30 ). I andra fall hänvisar kommunerna till båda grunderna vilket medför samma utredningsarbete för nämnden som om ingen grund var åberopad. ÖKN måste i alla dessa fall först ta reda på vilken grund kommunen har åberopat för sitt beslut för att kunna ta ställning till om beslutet ens får överklagas till ÖKN. Om kommunen har tillämpat grunden i första stycket avvisar ÖKN överklagandet. Åberopar kommunen den andra grunden, dvs, betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter prövar ÖKN i nounalfallet överklagandet. ÖKN har också noterat att kommunerna har svårt att avgöra om och hur de ska foga en överklagandehänvisning till ÖKN till beslutet. Även om ingen överklagandehänvisning ska ges när det är fråga om beslut enligt första stycket är det många kommuner som har formulär om laglighetsprövning som de använder. Dessa används ibland också för de överklaganden av beslut enligt andra stycket som ska till nämnden. Förvirring råder även här. Själva ordningen för överklagandet är också olika, det ena överklagandet ska skickas till kommunen för vidare befordran till ÖKN och det andra ska skickas direkt till förvaltningsrätten för laglighetsprövning. Olika tolkningar och otydlighet ÖKN har i flera fall efter en "genomsyn" avvisat överklagandet då ÖKN ansett att kommunen tillämpat det första stycket fastän kommunen i beslutet har hänvisat till det andra stycket. (Beslut 2014-04-14 dnr. 2014:104). ÖKN har då haft följande resonemang: Det finns alltid ett begränsat antal platser i en skolenhet. Av förarbetena till skollagen framgår att utgångspunkten när elever placeras vid olika skolenheter i första hand är vårdnadshavarens önskemål. I situationer då fler önskat bli placerade i en skolenhet än det finns plats i skolenheten ska samma principer gälla som då något önskemål inte framställts d.v.s. placeringen av en elev vid en viss skolenhet får inte gå utöver ett annat barns
Sida 3 (5) berättigade krav på placering i en skolenhet nära hemmet. (Prop. 2009/10:165 s.739 och prop. 1992/93:230 s. 73) Placeringarna i de situationerna sker således i enlighet med 9 kap. 15 första stycket. A kommun har fått fler ansökningar om placering vid Z skola och Y skola än vad det finns platser. Kommunen har angett att många har sökt placeringar på samma skolor och att den önskade skolan har ett begränsat antal platser. I yttrande till Överklagandenämnden har kommunen angett att placeringen av eleven på den önskade skolan skulle medföra organisatoriska och ekonomiska svårigheter för kommunen. A kommun har utifrån 9 kap. 15 skollagen bedömt hur elever, som inte alla får plats vid de skolor som vårdnadshavarna har önskat, ska placeras vid kommunens olika skolenheter. Eftersom det är 9 kap. 15 första stycket som tillämpas i denna situation finner Överklagandenämnden att beslutet att placera NN vid X skola inte kan hänföras till kommunens betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter utan alltså handlar om placering i enlighet 9 kap. 15 första stycket. Ett sådant beslut får inte överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. Överklagandet ska därför avvisas. HFD å sin sida synes i det tidigare nämnda rättsfallet HFD 2015 ref. 50 ha ett annat resonemang. HFD uttalar i denna att det är det andra stycket som tillämpas när det är fråga om att det finns fler elever än platser och ett urval måste göras. ÖKN konstaterar således att det inte råder samsyn ens hos de instanser som ska pröva överklaganden av skolplaceringar. Särskilda skäl i ett nytt stycke Utredningen har nu föreslagit att ett nytt stycke ska läggas till bestämmelserna om skolplacering som anger att undantag från valfrihets- och den s.k. närhetsprincipen får göras om det finns särskilda skäl med hänsyn till kommunens mottagande av nyanlända. Inte heller denna grund ska få överklagas genom förvaltningsbesvär till ÖKN. ÖKN avstyrker detta förslag. Nämnden befarar att ett sådant nytt undantag från det fria skolvalet kan komma att leda till ytterligare oklarheter för kommunerna i hur skolplaceringen ska gå till -och vilket stycke som ska åberopas som grund för att inte placera en elev i en önskad skola. Detta skapar vidare onödiga problem för de instanser som ska pröva ett överklagande eftersom n de i många fall måste utreda vilken grund kommunen åberopat för att ens kunna ta ställning till om överklagandet ska prövas eller avvisas. ÖKN anser vidare att det fria skolvalet med en ytterligare undantagsbestämmelse riskerar att bli än mindre förutsebart och rättssäkert för de elever som ska välja skola. I beslut om skolplaceringar ska det göras en individuell bedömning av vaije elev vare sig han eller hon har valt eller inte valt skola. Eftersom bestämmelserna om kommunernas skolplaceringar inte ger ledning i hur urvalet ska gå till har ÖKN svårt att förstå hur kommunerna ska kunna välja
Sida 4 (5) ut vilken eller vilka elever som inte ska få sin sökta skola med hänvisning till att andra har företräde på grund av särskilda skäl. De särskilda skäl som exemplifieras i utredningen är vidare tänkta att variera över tid efter hur många och vilka nyanlända elever kommunen får. "Om förhållandena ändras och t.ex. antalet nyanlända sjunker till en nivå där situationen inte längre är lika ansträngd ska undantagsbestämmelsen inte få fortsätta att tillämpas." Hur ska detta bedömas? ÖKN noterar att då bestämmelsen främst avser att tillämpas i förhållande till elever som vistats i landet en kortare tid kan det inte uteslutas att en inte obetydlig del av dem som berörs av besluten inte är medlemmar i den kommun där barnen placeras. Detta innebär att många av dem som kan komma att beröras av besluten inte kommer att vara klagoberättigade. En separat bestämmelse i stället I direktiven sägs att kommunerna bör ges stort utrymme att fördela elever på det sätt som är anpassat till hur kommunen har valt att organisera mottagande och utbildning av nyanlända till lokala förhållanden. ÖKN föreslår att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet övervägs om det i stället går att införa en separat bestämmelse som, i likhet med förslaget om fri kvot i regelverket för fristående skolor, minskar antalet platser som omfattas av det fria skolvalet. En översyn Även om en översyn av reglerna inte ingår i utredningens uppdrag anser ÖKN att bestämmelserna måste ses över. Som framgått har bestämmelserna i sina nuvarande lydelser en olycklig utformning. Bestämmelserna redogör bara för i vilka situationer en kommun kan neka en elev placering på en önskad skola. De ger däremot ingen ledning i hur kommunen ska avgöra vilken elev som ska erbjudas en plats i konkurrens med andra för det fall att det finns fler sökande än platser vid en skolenhet. ÖKN vill betona vikten av att det tydliggörs hur kommunerna ska gå tillväga när ett urval måste göras samt att det är tydligt om och i så fall till vilken instans ett sådant beslut får överklagas. En översyn skulle i längden kunna bespara kommuner, myndigheter på skolområdet, domstolar och ÖKN mycket grubblande och en därtill kostsam och onödig handläggning. Avsnitt 8 Konsekvensanalys I betänkandet antas att antalet överklaganden till ÖKN kommer att minska något genom att fler beslut blir överklagbara till förvaltningsdomstolarna genom laglighetsprövning. ÖKN konstaterar att utredningen inte berör hur överklaganden av beslut om skolplacering idag fördelas mellan de instanser som ska pröva dessa frågor. ÖKN anser att det är svårt att säga något om hur ärendeinströmningen till nämnden kommer att påverkas av lagförslaget. Med tanke på att kommunerna redan idag många gånger är osäkra på vilken grund de ska tillämpa och till vilken instans de ska lämna ett överklagande kan det befaras att ÖKN kommer att få än fler ärenden att handlägga för att sedan avvisa dem.
Sida 5 (5) Överklaga, enämnden vägnar Pbro,... ar Mola oner Nisse Rosenlund Hedman Yttrandet har beslutats av Barbro Molander, ordförande i nämnden, samt Magnus Ahammar, Birgit Blomqvist, Görel Bråkenhielm, Einar Jakobsson och Gunilla Thole efter föredragning av juristen Nisse Rosenlund Hedman. I ärendets slutliga handläggning har kanslichefen Anna-Karin Lungren deltagit.