Sundsvalls kommuns engagemang i Kommungaranti Skandinavien AB

Sundsvalls kommuns engagemang i Kommungaranti Skandinavien AB Nils Gunnar Zander: Ting

Information Denna utredning är gjord av Advokatfirman Fylgia KB på uppdrag av Sundsvalls kommun. Utredningen innefattar de frågor som Sundsvalls kommun angivit och ska inte anses som en fullständig redogörelse av de frågor och alternativ som kan aktualiseras eller som kan vara av intresse. Utredningen grundar sig huvudsakligen på skriftligt material erhållet från Sundsvalls kommun och från Kommungaranti Skandinavien Försäkrings AB. När det gäller bolags- och skatterättsliga förhållanden i Luxemburg har lokal sakkunnig anlitats. Vid utredningen har utgåtts från att uppgifter i erhållet material är korrekta och överensstämmer med verkliga förhållanden. Utredningen är endast avsedd för att Sundsvalls kommun ska erhålla underlag som tillsammans med annat underlag kan användas vid kommunens beslut om sitt framtida engagemang i Kommungaranti Skandinavien Försäkrings AB med dotterbolag. Detta innebär bland annat att ingen annan än Sundsvalls kommun, inte i något sammanhang, får åberopa eller använda sig av utredningen. Stockholm den 26 mars 2015

2 (98) Innehållsförteckning 1 SAMMANFATTNING...8 1.1 Inledning...8 1.2 Bedrivs verksamheten i Kommungaranti, med dess dotterbolag S.A., inom ramen för den kommunala kompetensen?...8 1.3 Bedrivs verksamheten hos Kommungaranti, med dess dotterbolag S.A., i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning?...9 1.4 Aktieägaravtalet och bolagsordningen... 10 1.5 Sundsvalls kommuns bundenhet till försäkringslösning... 10 1.6 GarantiförsäkringPlus innebörd... 11 1.7 Handlingsalternativ... 11 1.7.1 1.7.2 1.7.3 1.7.4 Alternativ 1 En kombination av delning och inlösen... 11 Alternativ 2 Överlåtelse till annan kommun... 12 Alternativ 3 Överlåtelse S.A. och likvidation/inlösen Kommungaranti... 13 Alternativ 4 Inlösen/förköp... 13 2 UPPDRAGET... 14 3 STRUKTURERING AV UTREDNINGEN UTIFRÅN UPPDRAGET... 15 4 BAKGRUND... 15 4.1 Ägandet... 15 4.2 Syftet med Kommungaranti... 16 4.3 Aktieägaravtal... 16 4.4 Försäkringsavtal... 17 4.5 Kapitalförvaltning i Handelsbanken... 17 4.6 Insatt kapital m.m.... 18

3 (98) 5 BEDRIVS VERKSAMHETEN HOS KOMMUNGARANTI, MED DESS DOTTERBOLAG S.A., INOM RAMEN FÖR DEN KOMMUNALA KOMPETENSEN OCH I ÖVERENSSTÄMMELSE MED GOD EKONOMISK HUSHÅLLNING... 19 5.1 Inledning... 19 5.2 Allmänt om den kommunala kompetensen... 20 5.3 Något om kommunala bolag... 23 5.4 Något om ekonomisk förvaltning... 24 5.5 Något om rättspraxis... 28 5.6 Den aktuella bolagsordningen m.fl. förhållanden av betydelse... 33 5.7 Bedömning av om verksamheten i Kommungaranti, med dess dotterbolag S.A., bedrivs inom ramen för den kommunala kompetensen och i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning... 35 5.8 Sammanfattning... 39 6 AKTIEÄGARAVTALETS INNEBÖRD... 41 6.1 Inledning... 41 6.2 Avtalstid och uppsägning... 41 6.3 Aktieägares utträde och överlåtelse av aktier... 41 6.4 Beslutsförhet... 42 6.5 Köpeskilling samt skifteslikvid vid likvidation... 43 6.6 Kommentar... 44 6.7 Sammanfattning... 45 7 FÖRSÄKRINGSAVTALEN... 46 7.1 Inledning... 46 7.1.1 Försäkringspremier... 46 7.2 Sundsvalls kommuns bundenhet... 47 7.3 GarantiförsäkringPlus innebörd... 47 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4 Erbjudande... 47 Försäkringsavtal... 48 Försäkringsbrev... 48 Försäkringsvillkor... 49

4 (98) 7.4 Sammanfattning... 50 8 HANDLINGSALTERNATIV ATT LÄMNA DELÄGARSKAPET... 50 8.1 Inledning... 50 8.2 Ekonomisk status enligt räkenskaperna i Kommungaranti och S.A.... 51 8.2.1 8.2.2 8.2.3 Räkenskaperna i koncernen... 52 Räkenskaperna i Kommungaranti... 54 Räkenskaperna i S.A.... 56 8.3 Skattemässig status... 58 8.3.1 8.3.2 Skattemässig status Kommungaranti... 58 Skattemässig status S.A.... 60 8.4 GarantiförsäkringPlus... 61 8.5 2011 års aktieägaravtal... 61 8.6 Lag, bolagsordning och aktieägaravtals inbördes förhållande... 61 9 SUNDSVALLS KOMMUN SÄLJER AKTIERNA I KOMMUNGARANTI TILL GÄVLE KOMMUN - FÖRKÖP... 62 9.1 Bolagsordningen... 62 9.2 Civilrättsliga förutsättningar... 63 9.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser... 64 9.4 Sammanfattning... 67 10 SUNDSVALLS KOMMUN SÄLJER AKTIERNA I KOMMUNGARANTI TILL ANNAN KOMMUN... 68 10.1 Bolagsordning... 68 10.2 Civilrättsliga förutsättningar... 68 10.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser... 69 10.4 Sammanfattning... 70 11 KOMMUNGARANTI LÖSER IN SUNDSVALLS KOMMUNS AKTIER... 71 11.1 Bolagsordning... 71 11.2 Civilrättsliga förutsättningar... 71 11.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser... 73

5 (98) 11.4 Sammanfattning... 75 12 KOMMUNGARANTI OCH S.A. BLIR FÖREMÅL FÖR DELNING... 76 12.1 Bolagsordning... 76 12.2 Civilrättsliga förutsättningar... 76 12.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser... 79 12.4 Sammanfattning... 84 13 KOMMUNGARANTI LIKVIDERAS... 88 13.1 Bolagsordning... 88 13.2 Civilrättsliga förutsättningar... 88 13.3 Ekonomiska och skattemässiga konsekvenser... 90 13.4 Sammanfattning... 90 14 SAMMANFATTANDE ANALYS AV REDOVISADE HANDLINGSALTERNATIV... 92 14.1 Inledning... 92 14.2 Alternativ 1 En kombination av delning och inlösen... 93 14.3 Alternativ 2 Överlåtelse till annan kommun... 94 14.4 Alternativ 3 Överlåtelse S.A. och likvidation/inlösen Kommungaranti... 95 14.5 Alternativ 4 Inlösen/förköp... 96

6 (98) FÖRKORTNINGSFÖRTECKNING Förkortning Betydelse ABL Aktiebolagslag (2005:551) FRL Försäkringsrörelselag (2010:2043) HFD IBNR Högsta förvaltningsdomstolen Inträffade men ännu ej rapporterade försäkringsskador IL Inkomstskattelag (1999:1229) JO Justitieombudsmannen / Riksdagens ombudsmän KL Kommunallag (1991:900) Kommungaranti KSFAB Kr mdkr Mkr mn euro RF RÅ S.A. S.A. II SCB SKFAB SLP Kommungaranti Skandinavien Försäkrings AB Kronor Miljarder kronor Miljoner kronor Miljoner euro Regeringsformen Regeringsrättens Årsbok Kommun Garanti Reinsurance S.A. Nytt återförsäkringsbolag efter partiell delning Statistiska Centralbyrån Svenska Kommun Försäkrings AB Särskild löneskatt på pension

7 (98) Förkortning Solvens II SOU Betydelse Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet Statens offentliga utredningar

8 (98) 1 SAMMANFATTNING 1.1 Inledning Sedan år 2010 är Sundsvalls kommun tillsammans med Gävle kommun delägare (50 % vardera) i Kommungaranti Skandinavien Försäkrings AB ( Kommungaranti ), som är ensam ägare i Kommun Garanti Reinsurance S.A. ( S.A. ). Mellan ägarkommunerna föreligger ett aktieägaravtal. Respektive kommun har ett försäkringsavtal GarantiförsäkringPlus med Kommungaranti, som i sin tur återförsäkrar risk i S.A. I samband med inträdandet som delägare i Kommungaranti inbetalade Sundsvalls kommun 580 Mkr, varav 7,5 Mkr i aktiekapital och 572,5 Mkr som ovillkorat aktieägartillskott. Kommungarantis målsättning med försäkringslösningen är att möjliggöra en hantering av ägarkommuners kommande pensionsåtaganden som avser ansvarsförbindelsen, dvs. den del av kommuners pensionsförpliktelser som intjänats före år 1998. Sundsvalls kommuns syfte med engagemanget i Kommungaranti var således att hantera delar av kommunens framtida pensionsförpliktelser och skapa en finansiering samt utjämna kostnaden för pensionsåtagandet över flera år. Sundsvalls kommun beslutade 2014 att medel utbetalade från Kommungaranti kan användas även för andra ändamål. Fram till och med 2014 har Sundsvalls kommun erlagt 46 Mkr i premier. Skadeutbetalningar till Sundsvalls kommun har skett för år 2012 med ca 600 000 kr och för år 2013 med ca 1,05 Mkr, således hittills sammantaget ca 1,6 Mkr. Sundsvalls kommun överväger sitt framtida engagemang i Kommungaranti och har i anslutning till detta uppdragit åt Fylgia att utreda vissa frågor och våra bedömningar är sammanfattningsvis följande. 1.2 Bedrivs verksamheten i Kommungaranti, med dess dotterbolag S.A., inom ramen för den kommunala kompetensen? De principer som underbygger kommunernas allmänna kompetens kan, på grund av sin egen beskaffenhet och de mycket skiftande förhållanden för vilka de är avsedda att gälla, inte medge någon exakthet i tillämpningen. Vid prövningar av principerna har i huvudsak bara fall av mer markant åsidosättande av principerna lett till att det klandrade beslutet upphävts.

9 (98) Den aktuella verksamheten i Kommungaranti med dotterbolag får anses vara speciell med få jämförbara verksamheter. Detta innebär emellertid inte i sig att verksamheten strider mot den kommunala kompetensen. Såvitt bekant har någon liknande eller jämförbar kommunal verksamhet inte varit föremål för rättslig prövning. Med utgående från att verksamheten enligt Kommungarantis bolagsordning och aktieägaravtalet ska bedrivas med iakttagande av den kommunala kompetensen, att det framstår som att det är fråga om en helt intern kommunal verksamhet, att det är ett allmänt intresse att kommunala medel förvaltas väl, samt att den förvaltning som sker hos Handelsbanken genom Kommungaranti framstår som god, så kan verksamheten i sig sannolikt inte anses klart strida mot den kommunala kompetensen. I de delar som avser finansieringen av insatta medel, som kan sägas indirekt ha skett genom upplåning, och ägande i ett utländskt bolag framstår det som något tveksamt om dessa ryms inom den kommunala kompetensen och den del av verksamheten som avser förvärv av återförsäkringsbolag riskerar att anses inte vara inom den kommunala kompetensen. Det är dock svårt att förutse utgången vid en rättslig prövning i domstol. Dessa frågor bör vid behov utredas närmare. 1.3 Bedrivs verksamheten hos Kommungaranti, med dess dotterbolag S.A., i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning? Den aktuella medelsförvaltningen hos Handelsbanken torde i sig vara i överensstämmelse med målsättningen om god ekonomisk hushållning. Med hänsyn till de administrativa kostnaderna för driften av Kommungaranti med dotterbolag och det enklare, ur skattesynpunkt säkrare och förmodligen mer ekonomiskt fördelaktiga alternativet att Sundsvalls kommun direkt med Handelsbanken eller annan ordnat förvaltningen av motsvarande belopp som insatts i Kommungaranti, kan dock sättas ifråga om denna lösning överensstämmer med målsättningen om god ekonomisk hushållning i 8 kap. 1 KL och kraven avseende medelsförvaltning i 8 kap. 2 KL. I det sammanhanget har inte beaktats att Kommungarantis förvärv av bolag skett för en köpeskilling som understiger det förvärvade bolagets likvida medel, eftersom den delen av verksamheten riskerar att anses inte vara inom den kommunala kompetensen. I det fall räntekostnaderna för Sundsvalls kommun i dess allmänna upplåning är högre än utbetalningar till Sundsvalls kommun från den avkastning som motsvarande belopp genererar genom Kommungarantis förvaltning hos Handelsbanken kan det också ifrågasättas om målsättning och krav enligt ovan uppfylls.

10 (98) 1.4 Aktieägaravtalet och bolagsordningen Avsaknaden av klara riktlinjer i avtalet om hur fördelningen ska ske vad gäller den årliga fördelningsgrunden kan medföra oklarheter vid fastställande av marknadsvärdet på respektive delägares andel vid ett eventuellt avslutat engagemang. Kommungaranti har emellertid givit uttryck för en relativt enkel och tydlig fördelningsprincip innebärande att respektive kommuns cell i balansräkningen tillhör respektive kommun. Det som anges i bolagsordningen om att köpeskillingen ska bestämmas till det värde som skulle gälla under normala förhållanden, med vilket får antas avses marknadsvärdet, kan också tjäna till ledning. På grund av att endast kommuner kan vara aktieägare i Kommungaranti är marknaden vid en eventuell aktieförsäljning emellertid begränsad. Om inte någon av befintliga aktieägare utnyttjar sin förköpsrätt och ingen annan kommun förvärvar aktierna ska bolaget enligt avtalet träda i likvidation. På grund av detta ska-krav enligt aktieägaravtalet torde den av parterna som inte medverkar till beslut om likvidation begå avtalsbrott. Bolagsrättsligt kan en likvidation sannolikt beslutas med enkel majoritet i enlighet med ABL. Eftersom det enbart är två ägare som äger 50 % var torde det emellertid inte vara möjligt att uppnå enkel majoritet om parterna inte är överens. Avtalet reglerar inte möjligheten till inlösen och delning förutom att sådana beslut ska fattas med enhällighet. Beslut om inlösen och delning sker enligt ABL på bolagsstämma med kvalificerad majoritet, varför aktieägaravtalets utformning i sig inte hindrar dessa handlingsalternativ. Av bolagsordningen framgår att om parterna vid en förköpssituation, dvs. i fall Gävle kommun har meddelat att de önskar förvärva Sundsvalls kommuns andel i bolaget, inte kommer överens ska den aktieägare som begärt förköp inom två månader från det att förköpsanmälan gjordes hänskjuta tvisten till skiljedom. Härvid uppkommer frågan om förköpsfrågan först måste avgöras av skiljenämnd innan bolaget kan träda i likvidation enligt aktieägaravtalen. Eftersom bolagsordningen inte särskilt reglerar vilken röstmajoritet som krävs för likvidation torde enkel majoritet gälla bolagsrättsligt. Mot bakgrund av att ägarna innehar 50 % vardera krävs dock i praktiken att parterna är överens för att enkel majoritet ska uppnås. 1.5 Sundsvalls kommuns bundenhet till försäkringslösning Sundsvalls kommun har inte undertecknat försäkringsavtalet gällande GarantiförsäkringPlus, varför fråga uppkommit om bundenhet. Med hänsyn till att Sundsvalls kommun erlagt försäkringspremier avseende GarantiförsäkringPlus och mottagit skadeutbetalningar enligt villkoren i detta avtal torde kommunen vara bunden av GarantiförsäkringPlus.

11 (98) 1.6 GarantiförsäkringPlus innebörd Syftet med GarantiförsäkringPlus, med det nya försäkringsmomentet om nettokostnadsökningen för äldreomsorgen i kommunen, var att på ett bättre sätt knyta an till kommunens kommande pensionsåtagande i ansvarsförbindelsen. Ytligt betraktat ligger detta moment närmare ett pensionsåtagande än försäkringsmomentet negativ budgetavvikelse i Garantiförsäkring. Vi har emellertid inte sett någon närmare utredning från Kommungaranti som visar på eventuell följsamhet mellan nettokostnadsökningen för äldreomsorgen i Sundsvalls kommun och pensionsåtagandet. De årliga premierna har för Sundsvalls kommun ökat från 7 Mkr för 2010 till 16 Mkr för 2015 till och med 2028. Hittills förekommande skadeutbetalningar till Sundsvalls kommun har i båda fallen beräknats utifrån villkoren i GarantiförsäkringPlus avseende nettokostnadsökningen i äldreomsorgen. 1.7 Handlingsalternativ I uppdraget ingår att analysera fem olika handlingsalternativ i syfte att avsluta Sundsvalls kommuns engagemang i Kommungaranti med tillhörande dotterbolag S.A. Handlingsalternativen är att Gävle kommun förvärvar Sundsvalls kommuns aktier, att annan kommun förvärvar Sundsvalls kommuns aktier, inlösen av Sundsvalls kommuns aktier, delning av bolagen och likvidation. De handlingsalternativ och kombinationer därav som vi har utrett inom ramen för uppdraget sammanfattas nedan. Vår analys och beräkningar utgår från räkenskaperna den 31 december 2013. Eftersom våra överväganden bygger på historiska fakta måste nya beräkningar och bedömning utifrån aktuella underlag ske före genomförande av valt alternativ. 1.7.1 Alternativ 1 En kombination av delning och inlösen Delning/fission förutsätter att Gävle kommun och Sundsvalls kommun sätter upp varsin ny koncern med ett tillståndspliktigt skadeförsäkringsaktiebolag i Sverige och återförsäkringsbolag i Luxemburg (fullständig delning) eller att Sundsvalls kommuns del i bolagen överförs till en ny sådan försäkringskoncern genom partiell delning. Det ekonomiska utfallet för Sundsvalls kommun torde bli detsamma vid fullständig fission och partiell fission. Transaktionskostnaderna bedöms högre vid fullständig delning framför partiell delning. I syfte att begränsa påverkan för Gävle kommun och hålla nere transaktionskostnaderna torde partiell delning vara att föredra. Om kriterierna för partiell delning är uppfyllda bör överföring kunna ske av delar av säkerhetsreserven till de nya försäkringsbolagen utan att medföra omedelbar beskattning.

12 (98) Detta bör säkerställas genom förhandsbesked och ske i samråd med Finansinspektionen i det land delning genomförs. Vid partiell delning av båda bolagen bör först delning ske av S.A. till annat av Kommungaranti nybildat återförsäkringsbolag (S.A. II). Därefter genomförs delning av Kommungaranti till ett nybildat skadeförsäkringsbolag med S.A. II som dotterbolag. Efter delningsförfarandet får Sundsvalls kommuns engagemang avslutas antingen genom likvidation eller genom att den nya försäkringskoncernen överlåts externt. Genom en likvidation måste säkerhetsreserven återläggas till beskattning. En överlåtelse torde härvid vara att föredra om det finns någon gynnsam marknad. Om inte hela koncernen kan överlåtas kan överlåtelse ske enbart av S.A. II och det nya skadeförsäkringsbolaget kan likvideras (se 1.7.3). I syfte att avsluta Sundsvalls kommuns engagemang bedöms delningsalternativet vara ekonomiskt fördelaktigt. Genomförandet i sig bedöms emellertid bli kostsamt och krångligt samt att Sundsvalls kommun måste etablera ytterligare en försäkringskoncern. Ett alternativ till partiell delning av såväl S.A. som Kommungaranti är att delning enbart sker av S.A. Genom delningen kommer Kommungaranti att äga såväl S.A. som S.A. II. Kommungaranti kan därefter överlåta S.A. II externt till en kostnad motsvarande ca 10 % av obeskattade reserver (säkerhetsreserv) om marknaden tillåter (se 1.7.3). Överlåtelsen är skattefri för Kommungaranti. Köpeskillingen tillfaller Sundsvalls kommuns cell i Kommungaranti. Efter fastställt bokslut i Kommungaranti kan beslut fattas om inlösen av Sundsvalls kommuns aktier. Säkerhetsreserven i Kommungaranti hänförlig till Sundsvalls kommuns del återläggs till beskattning tillsammans med oredovisad värdeökning på placeringstillgångar tillhörande Sundsvalls kommun. Inlösenlikviden erhålls utan skattekonsekvenser för Sundsvalls kommun. Detta alternativa tillvägagångssätt medför att kostnaden begränsas genom att säkerhetsreserven i S.A. II överlåts och det kostsamma och krångliga förfarandet som en ny försäkringskoncern innebär undviks. Vi bedömer vidare att detta alternativ är ekonomiskt fördelaktigt för Sundsvalls kommun. Delning av S.A. bör föregås av skatterättsligt förhandsbesked och ske i samråd med Finansinspektionen i Luxemburg. 1.7.2 Alternativ 2 Överlåtelse till annan kommun Ett alternativ som vi bedömer kan vara ekonomiskt fördelaktigt för Sundsvalls kommun är om Sundsvalls kommun överlåter sina aktier i Kommungaranti till annan kommun än Gävle kommun. Genom att en annan kommun träder in kan nytecknade av försäkringsavtal och återförsäkringsavtal medföra att hela eller delar av säkerhetsreserven inte behöver återläggas till beskattning, vilket kan påverka köpeskillingen positivt för

13 (98) Sundsvalls kommun. En förhandling avseende den latenta skattebelastningen hänförlig till säkerhetsreserv och oredovisad värdeökning på placeringstillgångar torde vara möjlig och kan ge ett fördelaktigt ekonomiskt utfall för Sundsvalls kommun. 1.7.3 Alternativ 3 Överlåtelse S.A. och likvidation/inlösen Kommungaranti En likvidation av både S.A. och Kommungaranti är tillsammans med handlingsalternativen förköp och inlösen de minst ekonomiskt fördelaktiga alternativen eftersom fullständig återläggning sker av säkerhetsreserven till beskattning. Till detta kommer skattebelastning på oredovisad värdeökning på placeringstillgångar. Ett bättre alternativ är att Kommungaranti överlåter S.A. till externt bolag. Det finns en god marknad för återförsäkringsbolag i Luxemburg och rådande marknadspris uppgår i dagsläget till ca 90 % av bolagets obeskattade reserv. Med detta avses 100 % av bolagets tillgångar minskat med 100 % av bolagets skulder och minskat med ett avdrag motsvarande ca 10 % av de obeskattade reserverna, dvs. säkerhetsreserven. En reduktion av värdet med ca 10 % ska i sammanhanget jämföras med en skattebelastning om 29,22 % i Luxemburg vid återläggning av de obeskattade reserverna. En överlåtelse kan föregås av utdelning från S.A. till Kommungaranti av utdelningsbara medel. Såväl utdelning från S.A. som kapitalvinst vid överlåtelse av S.A. är undantagen inkomstskatt för Kommungaranti. Kommungaranti som i sammanhanget har en mindre säkerhetsreserv kan träda i likvidation efter att S.A. har överlåtits externt. Vid en likvidation kommer säkerhetsreserven återläggas till beskattning samt övriga tillgångar kommer att realiseras och beskattas för oredovisad värdeuppgång. Det som därefter skiftas ut genom likvidationen och som härrör från Kommungaranti och från S.A. i form av utdelning och försäljningslikvid medför inga skattekonsekvenser för Sundsvalls kommun. För det fall Gävle kommun vill kvarstå som ägare i Kommungaranti efter överlåtelse av S.A. kan inlösen av Sundsvalls kommuns aktier vara ett alternativ till likvidation. Utfallet för Sundsvalls kommuns del beräknas bli detsamma. 1.7.4 Alternativ 4 Inlösen/förköp Om delning inte är genomförbar och försäljning till annan kommun inte är möjlig kan förköp eller inlösen ske av Sundsvalls kommuns aktier i Kommungaranti. Förköps- och inlösenalternativen beräknas ge samma ekonomiska utfall för Sundsvalls kommun. Båda dessa alternativ framstår som ekonomiskt mindre fördelaktiga för Sundsvalls kommun.

14 (98) Inlösen torde vara att föredra framför förköp, eftersom Sundsvalls kommun vid en inlösen erhåller betalning från Kommungaranti och S.A. för de inlösta aktierna jämfört med vid förköp då Gävle kommun ska erlägga betalning för Sundsvalls kommuns aktier. Vid en inlösen måste obeskattade reserver som belöper på Sundsvalls kommuns del återläggas till beskattning. Det gäller såväl i S.A. som i Kommungaranti. Vidare beskattas oredovisad värdeökning på bolagens placeringstillgångar som omfattas av inlösenförfarandet. Förutom den skattebelastning som inlösenalternativet medför måste kraven på bundet eget kapital beaktas i bolagen och kapitaliseringsreglerna enligt FRL och Solvens II. Ett inlösenförfarande är normalt sett relativt enkelt att genomföra, medför inte betydande transaktionskostnader och kan ske utan någon betydande påverkan för Gävle kommun. 2 UPPDRAGET Sundsvalls kommuns kommunfullmäktige beslutade den 26 maj 2014 att utreda kommunens framtida engagemang i Kommungaranti. Därefter har Sundsvalls kommun ytterligare övervägt frågor hänförliga till Kommungaranti med dotterbolaget S.A. och efterfrågat tillkommande utredning gällande vissa frågeställningar. Vårt uppdrag kan sammanfattas på följande sätt. 1. Utreda om Kommungaranti, med dess dotterbolag, och deras verksamhet bedrivs inom ramen för den kommunala kompetensen och god ekonomisk hushållning. 2. Utreda förutsättningarna för olika handlingsalternativ utifrån aktieägaravtal och försäkringslösningens eventuella betydelse samt utreda ekonomiska och skattemässiga konsekvenser av de fem handlingsalternativen. 3. Följande handlingsalternativ ska belysas. Att Sundsvalls kommun överlåter aktierna i Kommungaranti till Gävle kommun. Att Sundsvalls kommun överlåter aktierna i Kommungaranti till annan kommun. Att Kommungaranti löser in Sundsvall kommuns aktier. Att Kommungaranti likvideras. Att Kommungaranti med underliggande bolag genom delning fördelas mellan Sundsvalls kommun och Gävle kommun. Ovanstående handlingsalternativ berör i vissa fall även S.A. Vissa andra frågor kan komma att utredas senare.

15 (98) 3 STRUKTURERING AV UTREDNINGEN UTIFRÅN UPPDRAGET Utredningen har i allt väsentligt strukturerats utifrån ovan angivna frågeställningar och med utgående från det senast upprättade aktieägaravtalet och GarantiförsäkringPlus. 4 BAKGRUND 4.1 Ägandet Svenska Kommun Försäkrings AB ( SKFAB ), som har bedrivit försäkringsverksamhet sedan 2002, ägs av tio kommuner, däribland Gävle kommun och Sundsvalls kommun, som äger 26,9 % vardera. Den 19 december 2008 förvärvade SKFAB aktierna i S.A. för en köpeskilling om ca 281 Mkr, då tillgångarna i S.A. uppgick till ca 316 Mkr. SKFAB förvärvade därefter, den 19 januari 2009, aktierna i Kommungaranti (tidigare med firmanamnet Re Cere Försäkringsaktiebolag). SKFAB:s syfte med förvärven av Kommungaranti och S.A. var att bolagen skulle teckna Garantiförsäkring till ägarkommunerna. Garantiförsäkringsprodukten innehades inledningsvis av SKFAB för att sedan överföras till Kommungaranti. Enbart Gävle kommun ville från början teckna Garantiförsäkring, varvid beslut fattades att Gävle kommun skulle förvärva aktierna i Kommungaranti direkt och S.A. indirekt genom Kommungaranti. Den 19 oktober 2009 förvärvade Gävle kommun Kommungaranti för ca 73 Mkr och den 22 oktober 2009 förvärvade Kommungaranti S.A. Gävle kommun har tillskjutit 635 Mkr som ovillkorat aktieägartillskott. I februari 2010 förvärvade Sundsvalls kommun 50 % av aktierna i Kommungaranti genom en riktad nyemission. Nyemissionen registrerades i april 2010. Aktiekapitalet i Kommungaranti ökade härigenom med 7,5 Mkr till 15 Mkr. I samband med nyemissionen lämnade Sundsvalls kommun även ett ovillkorat aktieägartillskott om 572,5 Mkr till Kommungaranti. Tillskjutna medel hade erhållits sedan det av Sundsvalls kommun helägda Stadsbacken AB återbetalat en skuld till kommunen, vilken betalning finansierades genom externa lån. Totalt har sålunda vardera kommunen satt in 7,5 Mkr i aktiekapital och som ovillkorade aktieägartillskott har Sundvalls kommun skjutit till 572,5 Mkr och Gävle kommun 635 Mkr. Sammanlagt har Kommungaranti erhållit ovillkorade aktieägartillskott om ca 1,2 mdkr. Förvaltningen i Kommungaranti och S.A. av från kommunerna tillskjutna medel handhas diskretionärt 1 av Handelsbanken. 1 Diskretionär förvaltning kan beskrivas som en finansiell tjänst, som tillhandahålls av banker och fondkommissionärer, där investeraren ger förvaltaren mandat att fatta löpande placeringsbeslut, ofta inom vissa avtalade ramar. Förvaltaren kan således inom de avtalade ramarna köpa och sälja värdepapper och

16 (98) Kommungaranti ägs således idag av Gävle kommun med 7 500 aktier (50 %) och av Sundsvalls kommun med 7 500 aktier (50 %). Kommungaranti är ett skadeförsäkringsbolag och har sitt säte och huvudkontor i Gävle. Kommungaranti har ett dotterbolag i Luxemburg. Kommungarantis skiss över bolagsstruktur finns i bilaga 1. Kommungaranti har som verksamhet att i första hand direktförsäkra sin försäkringsprodukt, ursprungligen kallad Garantiförsäkring, till ägarkommunerna samt mottaga återförsäkring. S.A. har som verksamhet att i första hand återförsäkra Garantiförsäkring. Enligt återförsäkringsavtal 2 återförsäkras 87 % av 100 % för Gävle kommuns del och 99 % av 100 % för Sundsvalls kommuns del avseende försäkringsvillkoret nettokostnadsökning per invånare för äldreomsorg i kommunen. S.A. nyttjas som återförsäkringsbolag såväl för moderbolaget Kommungaranti som för SKFAB. 4.2 Syftet med Kommungaranti Enligt erhållet underlag var målsättningen med Kommungarantis Garantiförsäkring att möjliggöra en hantering av den del av kommunens pensionsförpliktelser som intjänats före 1998 (ansvarsförbindelsen). 3 Sundsvalls kommuns syfte med engagemanget i Kommungaranti var således att hantera delar av kommunens framtida pensionsförpliktelser och skapa en finansiering samt utjämna kostnaden för pensionsåtagandet över flera år. Kommunfullmäktige i Sundsvall beslutade den 26 maj 2014 att upphäva fullmäktiges tidigare beslut 4 om att medel som kommer kommunen tillgodo från Kommungaranti i form av skadeutbetalningar eller vid likvidation ovillkorligen ska användas för att möta nuvarande och framtida pensionsutbetalningar. 5 4.3 Aktieägaravtal I samband med att Sundsvalls kommun i februari 2010 förvärvade aktier i Kommungaranti tecknades ett aktieägaravtal mellan kommunerna Sundsvall och Gävle. dylikt utan uppdragsgivarens medgivande vid varje tillfälle. Ett vanligt mål är att förvaltningen över tiden ska skapa mervärde i form av överavkastning jämfört med fastställda jämförelseindex. 2 Cover note undertecknade av Gävle kommun och S.A. den 1 januari 2012 och S.A. och av Sundsvalls kommun den 1 oktober 2012 och av S.A. den 1 januari 2012. S.A. är således ett återförsäkringsbolag. Sådana används normalt sett av försäkringsbolag och försäkringsgivare för att försäkra sina risker hos större aktörer. På så sätt är försäkringstagarna skyddade om ett enskilt försäkringsbolag råkar ut för ovanligt många skadeutbetalningar under en viss tid. 3 Se PM 2009-09-07 från Kommungaranti. 4 Beslut 2009-10-26, 641. 5 Beslut 2014-05-26, 153.

17 (98) Under 2011 framlades ett nytt aktieägaravtal som syftade bl.a. till att spegla Kommungarantis verksamhet, uppbyggnad och ekonomiska redovisning på ett bättre sätt än vad som framgår av 2010 års aktieägaravtal. 6 4.4 Försäkringsavtal Enligt det ursprungliga försäkringsavtalet, Garantiförsäkring, inträder garantin (det försäkrade intresset) när försäkringstagarens (kommunens) årsresultat har en negativ avvikelse från budgeterat årsresultat. Vid skadefria år ska premieåterbetalning ske till försäkringstagaren efter överenskommelse. Det saknas närmare föreskrifter om vad som avses med negativ budgetavvikelse. 7 Försäkringsperioden anges till 2009-12-31-2028-12-31. Maximalt försäkringsbelopp över försäkringsperioden är 1 038 Mkr. Någon premieåterbetalning har inte förekommit vid skadefria år och någon skadereglering har inte skett enligt Garantiförsäkring. Garantiförsäkring har ersatts av nuvarande GarantiförsäkringPlus, i vilket det försäkrade intresset främst utgörs av om försäkringstagarens (kommunens) nettokostnadsökning per invånare och år för äldreomsorg överstiger genomsnittligt beräknad nettokostnadsökning enligt SCB:s statistik med en procentsats som anges i försäkringsbrevet. Enligt försäkringsbrevet uppgår självrisken för Sundsvalls kommun till 4,07 % av nettokostnadsökningen per invånare för äldreomsorgen för kommunen. Försäkringsbeloppet är maximalt 1 250 Mkr. Försäkringsperioden anges till 2012-01-01-2028-12-31. En liten del utgörs av negativ budgetavvikelse med maximalt försäkringsbelopp om 6 Mkr för en begränsad försäkringsperiod 2012-01-01 2021-12-31. De årliga premierna har för Sundsvalls kommun ökat från 7 Mkr för år 2010 till 16 Mkr för år 2015 till och med 2028.Skadereglering har skett för 2012 och 2013 beräknad efter försäkringsvillkoren i GarantiförsäkringPlus. 4.5 Kapitalförvaltning i Handelsbanken Både Kommungaranti och S.A. har under 2010 ingått avtal om diskretionär kapitalförvaltning med Handelsbanken Kapitalförvaltning. 6 Protokoll styrelsemöte i Kommungaranti 2010-09-29. 7 Dock är skadeersättningen enligt försäkringsbrevet för Sundsvalls kommun maximerad till 60 Mkr för varje enskilt försäkringsår (dvs. kalenderår), samt till 100 Mkr för varje sammanhängande treårsperiod.

18 (98) 4.6 Insatt kapital m.m. Totalt har Sundsvalls kommun fram till och med 2014 erlagt 626 Mkr, varav aktiekapital om 7,5 Mkr, ovillkorade aktieägartillskott om 572,5 Mkr och försäkringspremier om 46 Mkr. 8 Förutom insatt kapital med tillhörande avkastning har koncernen enligt Kommungaranti kapitaliserats genom förvärv av andra återförsäkringsbolag för en köpeskilling understigande de likvida medlen i de förvärvade bolagen. Sammanlagd köpeskilling för förvärven som skett för Sundsvalls kommuns räkning uppgår enligt erhållet underlag från Kommungaranti till ca 434 Mkr och tillgångarna i de förvärvade bolagen uppgick till ca 481 Mkr, dvs. en värdeökning om ca 47 Mkr (ca 10,8 %). Även tillgångar hänförliga till förvärven förvaltas enligt uppgift på samma sätt som övriga tillgångar i bolagen. Enligt årsredovisning i Kommungaranti för 2009 förvärvades den 14 december 2009 samtliga aktier i Svekom Reinsurance S.A. och Skandkom Reinsurance S.A. Enligt erhållet underlag från Kommungaranti förvärvades Skandkom Reinsurance S.A. för Sundsvalls kommuns räkning för en köpeskilling om ca 109 Mkr, vilket gav ett värde i räkenskaperna om ca 121 Mkr, dvs. en värdeökning om ca 11 %. Enligt årsredovisning i Kommungaranti för 2010 fusionerades de under 2009 förvärvade bolagen Svekom Reinsurance S.A. och Skandkom Reinsurance S.A med Kommungarantis dotterbolag S.A. Beträffande Kommungarantis utveckling under 2011 anges att bolaget hade givit ett indikativt bud för att köpa ett återförsäkringsbolag som skulle fusioneras in i befintliga dotterbolaget. Enligt årsredovisning i Kommungaranti för 2011 förvärvades Sundkom Reinsurance S.A. och Holkom S.A., varefter det först nämnda fusionerades med Kommungarantis dotterbolag S.A. och det senare likviderades. Förvärven skedde för Sundsvalls kommuns räkning. Köpeskillingen för dessa bolag, innehållande likvida medel om ca 240 Mkr, redovisas till sammantaget ca 217 Mkr enligt årsredovisningen. Förvärvet medförde en värdeökning om ca 11 %. Beträffande Kommungarantis utveckling under 2012 anges att bolaget planerar att förvärva återförsäkringsbolag som ska fusioneras med dotterbolaget. Enligt årsredovisning i Kommungaranti för 2012 förvärvades bolaget Nordkom Reinsurance S.A., som därefter fusionerades med Kommungarantis dotterbolag S.A. Köpeskillingen för detta bolag, innehållande likvida medel om ca 120 Mkr, som förvärvades för Sundsvalls kommuns räkning redovisas till ca 110 Mkr. Förvärvet med- 8 Varav 14 Mkr avser 2014.

19 (98) förde en värdeökning om ca 9 %. Beträffande Kommungarantis utveckling under 2013 anges att bolaget inte planerar något förvärv av återförsäkringsbolag. Enligt årsredovisning i Kommungaranti för 2013 har bolaget inte förvärvat något återförsäkringsbolag. Beträffande Kommungarantis utveckling under 2014 anges att bolaget planerar eventuellt förvärv av försäkringsbolag. Sundsvalls kommun har för 2012 och 2013 erhållit skadeersättning om ca 1,6 Mkr. Enligt kontoutdrag från Handelsbanken uppgår den totala behållningen i augusti 2014 hänförlig till Sundsvalls kommuns placeringstillgångar i bolagen till ca 766 Mkr, varav ca 490 Mkr förvaltas i S.A. och resterande ca 276 Mkr förvaltas i Kommungaranti. 5 BEDRIVS VERKSAMHETEN HOS KOMMUNGARANTI, MED DESS DOTTERBOLAG S.A., INOM RAMEN FÖR DEN KOMMUNALA KOMPETENSEN OCH I ÖVERENSSTÄMMELSE MED GOD EKONOMISK HUSHÅLLNING 5.1 Inledning Kommunernas och landstingens 9 existens, ställning och verksamhet är reglerad i RF, övriga grundlagar samt KL och i ett stort antal författningar med inriktning på speciella verksamhetsgrenar som socialvård, skolväsende och sjukvård. 10 I RF regleras kommunerna i tre hänseenden, dels i fråga om den kommunala indelningens struktur, dels innebörden av den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten, samt dels formerna för den kommunala verksamheten. Av 14 kap. RF framgår att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund och att närmare bestämmelser om detta finns i lag (2 ), samt att inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (3 ). Av grundläggande betydelse för kommunerna är att de utöver sina särskilda åligganden enligt ett flertal specialförfattningar har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns utrymme för en kommunal initiativrätt som anses vara kärnan i det som brukar kallas den kommunala självbestämmanderätten eller 9 I det följande nämns endast kommuner, även om regleringen även kan avse landsting. 10 Ulf Lindquist, Kommunala befogenheter, Norstedts Juridik, 7 uppl. 2011, s. 17. (cit. Lindquist).