KONKURRENSKOMMISSIONEN KKO 14-018 PM 2 2016-03-10 SLUTLIG BEDÖMNING Fråga om snedvridning av konkurrensen genom kommunalt stöd till upprättande av en flyglinje (olagligt statsstöd). En kommun har genom sin kommunala företagskoncern lämnat ekonomiskt driftsstöd och underskottstäckning m.m. till driften av en reguljär flyglinje. Karlstads kommun (nedan Kommunen) har till ett EU-lufttrafikföretag 1 (nedan Flygbolaget) lämnat ekonomiskt stöd med sammanlagt omkring 20 miljoner kronor för driften av en reguljär flyglinje, Karlstad-Frankfurt. 2 Det aktuella stödet har ursprungligen tillkommit efter beslut av kommunfullmäktige i Karlstad den 20 mars 2014 (KF 12/14). Beslutet innebär i korthet att kommunfullmäktige inrättat ett bolag, Värmlands Näringslivsutveckling AB (nedan VNAB), 3 i vilket aktiemajoriteten (51 procent) skulle överlåtas till Handelskammaren i Värmland. 4 Kommunfullmäktige beslutade även att genom sitt kommunala holdingbolag Karlstads Stadshus AB 5 lämna aktieägartillskott till VNAB på sammanlagt 14,45 miljoner kronor. Beslutet verkställdes omgående. 6 Den 9 april 2014 offentliggjorde Kommunen i ett pressmeddelande att det ska bildas en direktlinje mellan Karlstad flygplats och Frankfurts flygplats som ska trafikeras av Flygbolaget. 7 Såvitt får förstås hade VNAB dessförinnan ingått en överenskommelse om att lämna ekonomiskt stöd till Flygbolaget med i vart fall c:a 14 miljoner kronor, vilket belopp även synes ha betalats ut under 2014. 8 Eftersom VNAB inte tillförts några medel utöver det av Kommunen inbetalade aktiekapitalet 9 respektive aktieägartillskotten måste utbetalningarna till Flygbolaget ha finansierats genom dessa medel som Kommunen överfört till bolaget. Viss återbetalning är tänkt att ske genom att affärsresenärer på flyglinjen ges möjlighet att betala en frivillig biljettavgift, en s.k. tick, på 150 kronor per biljett. För full återbetalning skulle i sådant fall fordras 96.300 frivilliga tick -betalningar vilket motsvarar fullsatta flygplan med betalande affärsresenärer, två gånger om dagen i båda riktningarna, under en period av två år. 10 1 Med EU-lufttrafikföretag avses enligt art. 2.11 EU-lufttrafikförordningen (1008/2008/EG) ett inom EU verksamt lufttrafikföretag med giltig operativ licens som, i enlighet med förordningen, utfärdats av en medlemsstats behöriga tillståndsmyndighet. 2 Flyglinjen trafikerar numera sträckningen Karlstad-Jönköping-Frankfurt med mellanlandning i Jönköping. 3 Kommunfullmäktige beslutade (punkterna 1-5) att godkänna bolagsordning och utse styrelse i Värmlands Näringslivsutveckling AB (VNAB) samt (punkten 6) att försälja bolagets aktier till sitt kommunala holdingbolag Karlstads Stadshus AB (se fotnot 4). VNAB med organisationsnummer 556947-9487 bildades den 6 november 2013 och registrerades av Bolagsverket samma dag, med ett registrerat aktiekapital på 50.000 kronor. Nuvarande firma registrerades den 7 maj 2014. Tidigare firma har varit AB Grundstenen 145886 och Karlstad Stadshus lager 1 AB. Bolagsordningen registrerades den 20 mars 2014, enligt vilken VNAB har till föremål för sin verksamhet att bedriva verksamhet som består i att medverka till samordning och utveckling av näringsliv i samt infrastruktur och kommunikationer till och från Värmland, att bedriva information och marknadsföring inom området samt därmed förenlig verksamhet. VNAB ägs f.n. till 51 procent av Handelskammaren Värmland Infrastruktur AB (556955-7878) och till 49 procent av Kommunen genom Karlstads Stadshus AB. 4 Av kommunfullmäktiges beslut framgår (punkten 7) att 51 procent av aktierna i VNAB skulle säljas till ett aktiebolag som direkt eller indirekt ägs av Handelskammaren Värmland. 5 Karlstads Stadshus AB, med organisationsnummer 556153-1657, bildades den 20 augusti 1971 och registrerades av Patent- och registreringsverket (numera Bolagsverket) den 8 november samma år. Nuvarande firma registrerades den 1 december 1995. Tidigare firma har varit AB Gajjen sjutton AB, Karlstads Hamnterminal AB och Karlstads Turistservice AB. Nu gällande bolagsordning registrerades den 21 mars 2015, enligt vilken bolaget har till föremål för sin verksamhet ( 2) att äga och förvalta aktier och andelar i kommunala företag samt att bedriva information och marknadsföring, allt inom Karlstads kommun. Bolaget är skyldigt att utföra de uppdrag som bolaget tilldelas av sin ägare. Verksamheten skall bedrivas åt ägaren i ägarens ställe Vidare föreskrivs ( 4) att Godkännande av kommunfullmäktige i Karlstad ska inhämtas innan sådana beslut som är av principiell betydelse eller annars större vikt fattas. Karlstads Stadshus AB helägs av Kommunen. 6 Samma dag som kommunfullmäktiges beslut, dvs. den 20 mars 2014, överlät Karlstads kommun aktierna i VNAB till Karlstad Stadshus AB vilket i sin tur, den 21 mars 2014, överlät 51 procent av aktierna (för dess nominella värde) till det av Handelskammaren Värmland ägda Handelskammaren Värmland Infrastruktur AB. Parterna ingick samtidigt ett aktieägaravtal avseende förvaltningen av VNAB. 7 Se Kommunens pressmeddelande av den 9 april 2014, rubricerat DIREKTLINJE FRÅN KARLSTAD TILL FRANKURT STARTAR I MAJ. Pressmeddelandet är utfärdat gemensamt med Handelskammaren Värmland och Karlstad Airport. 8 I VNAB:s årsredovisning för 2014 anges bl.a. att Under året har bolaget tecknat och fullföljt ett avtal med [Flygbolaget] som möjliggjort en etablering av flyglinjen Karlstad-Frankfurt. VNAB:s intäkter anges detta år till 453.375 kronor och kostnaderna till 14.168.624 kronor. Bolaget redovisar således en förlust för 2014 på 13.715.249 kronor och ett utgående eget kapital på 1.409.390 kronor. Förlusten har täckts genom aktivering av aktieägartillskotten från Kommunen. I årsredovisningen anger VNAB att Näringslivets finansieringsmodell bygger på att de företag som använder linjen ges möjlighet att betala en tick på 150 kronor per utresa från Karlstad Airport. 9 VNAB:s registrerade aktiekapital uppgår till 50.000 kronor. 10 Beräkningen grundar sig på att flyglinjen Karlstad-Jönköping-Frankfurt trafikeras med två avgångar tur och retur, vardagar, elva månader om året med den just nu förekommande flygplanstypen (Embraer E145) som har maximalt 52 säten för betalande passagerare.
Sid. 2 (7) Enligt uppgift ska det första årets tick- betalningar ha inbringat c:a 500.000 kronor till VNAB. 11 Härutöver har Flygbolaget även erhållit eftergift av flygplatsavgifter samt direkta penningbetalningar från det kommunala bolaget Karlstad Airport AB (nedan Karlstad Airport). 12 Enligt ett delvis sekretessbelagt avtal av den 3 april 2014 (nedan Flygplatsavgiftsavtalet) 13 ska Karlstad Airport efterge Flygbolagets samtliga flygplatsavgifter fram till och med maj 2015. Enligt uppgift har denna överenskommelse därefter förlängts 14 till åtminstone den 31 december 2015, varefter, under perioden januari 2016 t.o.m. maj 2016, Flygbolaget ska erlägga rabatterade flygplatsavgifter. Intäktsbortfallet av de eftergivna flygplatsavgifterna har uppgivits till c:a 600.000 kronor för de första sju månaderna, 15 vilket uppskattningsvis motsvarar c:a 1,5 miljon kronor under de drygt ett och ett halvt år 16 som avgifterna eftergivits. Karlstad Airport har enligt uppgift även åtagit sig att ersätta Flygbolaget för kostnader för personalövernattningar i Karlstad. Hur mycket dessa ersättningar uppgår till är dock inte möjligt att fullt ut uppskatta. Enligt vad Kommunen uppgivit har styrelsen för Karlstad Airport genomfört två utbetalningar till Flygbolaget i december 2014 och februari 2015 på sammanlagt 4,6 miljoner kronor i vad som får förstås utgöra förlusttäckningsbidrag. 17 Karlstad Airport har även låtit uppföra en flyghangar för uppskattningsvis 7,1 miljoner kronor med anledning av bl.a. Flygbolagets behov. Flyglinjen Karlstad-Jönköping-Frankfurt omfattas inte av s.k. allmän trafikplikt. Flygbolaget har heller inte valts ut i ett offentligt anbudsförfarande för tilldelning av en flygtrafikkoncession (ang. dessa begrepp, se vidare nedan). Förvaltningsrätten i Karlstad har i dom av den 5 december 2014 18 beslutat upphäva Kommunfullmäktiges ovan angivna beslut (KF 12/14) på den grunden att beslutet innefattar såväl otillåtet kommunalt stöd, jml. 2 kap. 8 kommunallagen (1991:900), som ett sådant statligt stöd vilket rätteligen skulle ha anmälts för förhandsgodkännande jml. 12 lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler (nedan statsstödslagen). Gällande rätt I Sverige gäller det ett generellt förbud mot kommunalt stöd till enskilda näringsidkare. En kommun får dock enligt 2 kap. 8 kommunallagen lämna sådant stöd enbart vid synnerliga skäl. Därmed följer att kommunala stödåtgärder på näringslivets område begränsar sig till allmänt näringslivsfrämjande stödåtgärder medan individuellt inriktat stöd får komma ifråga endast i rena undantagsfall. 19 Vidare är, enligt artikel 107.1 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF), 20 stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvri- 11 Artikel i Värmlands Folkblad den 20 januari 2016, "Det här var kanske ingen bra modell", där en företrädare för Handelskammaren i Värmland bl.a. konstaterar att näringslivet inte alls verkar ha haft det behov av en direktlinje till Frankfurt som man tidigare aviserat. 12 Karlstad Airport AB, med organisationsnummer 556804-6535, bildades den 12 april 2004 och registrerades av Patent- och registreringsverket (numera Bolagsverket) samma dag. Nuvarande firma registrerades den 26 november 2010. Tidigare firma har varit AB Grundstenen 128923. Gällande bolagsordning registrerades den 1 mars 2013, enligt vilken bolaget har till föremål för sin verksamhet att driva, förvalta och utveckla flygplatsverksamhet vid regionflygplatsen Karlstad Airport, att äga och förvalta fastigheter inom regionflygplatsens verksamhetsområde samt att marknadsföra Värmlandsregionen för utveckling av flygtrafiken på regionflygplatsen. Bolaget är skyldigt att utföra de uppdrag som bolaget tilldelas av sin ägare eller Karlstads kommun. Verksamheten skall bedrivas åt ägaren / i ägarens ställe respektive åt kommunen /i kommunens ställe. Vidare föreskrivs ( 4) att Godkännande av kommunfullmäktige i Karlstad ska inhämtas innan sådana beslut som är av principiell betydelse eller annars större vikt fattas. Karlstad Airport helägs av Kommunen genom Karlstads Stadshus AB. 13 Se Flygplatsavgiftsavtalet, rubricerat Agreement for Airport Fees and Ground Handling Services, upprättat den 21 mars och av parterna undertecknat den 3 april 2014. 14 Överenskommelsen träffades i april 2015 med godkännande av styrelsen för Karlstad Airport den 14 december 2015. 15 Nyhetsinslag i SVT-nyheterna Värmland den 29 december 2015. Vidare enligt detta inslag skulle Flygbolaget från och med juni 2015 erlägga flygplatsavgifter med 10 euro per passagerare. Detta avtal har senare kommit att förskjutas till januari 2016 (se fotnoten ovan). 16 Perioden maj 2014 till och med december 2015. 17 Se Kommunens pressmeddelande den 16 februari 2016, rubricerat Karlstad Airports vd slutar och styrelsen tillsätter utredning. 18 Se Förvaltningsrätten i Karlstads dom av den 5 december 2014 i mål nr. 1172-14 och 1495-14 samt Kammarrätten i Göteborgs beslut av den 25 mars 2015 i mål 6879-6880-15, att inte bevilja Kommunen prövningstillstånd. Målet handläggs nu för prövningstillstånd i Högsta förvaltningsdomstolen med mål nr. 2399-15. 19 I rättspraxis har individuellt inriktat näringslivsstöd kommit att godkännas för att säkra grundläggande service i glesbygd, i fråga om exempelvis livsmedelsbutiker och bensinstationer men även hotellverksamhet där sådan annars saknats. 20 Tidigare återfanns motsvarande bestämmelse i art. 87.1 EG-fördraget.
Sid. 3 (7) der eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna och kan som regel tillåtas endast om det har förhandsgodkänts av Europeiska kommissionen. Det har i den svenska statsstödslagen därför införts en föreskrift om att den som avser att vidta eller ändra sådana stödåtgärder som omfattas av EU-statsstödsbestämmelser 21 ska lämna upplysningar om dessa åtgärder till regeringen eller till den myndighet som regeringen bestämmer. 22 Regeringen svarar därefter för att förhandsanmälan sker till EU-kommissionen. Med medlemsstat avses i EU-fördragshänseende inte enbart staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ. En kommun och dess myndigheter omfattas enligt EU-domstolens rättspraxis 23 därmed av statsbegreppet. Det följer vidare av domstolens fasta praxis att det inte finns anledning att göra åtskillnad mellan sådana fall där stödet ges direkt av en myndighet eller av andra organ, exempelvis bolag som inrättats av myndigheten. Det är sålunda inte möjligt att tillskapa självständiga organ med uppgift att bl.a. distribuera stöd för att därigenom kringgå reglerna om statligt stöd. 24 Alla statligt finansierade åtgärder som kan medföra stöd (rabatt på flygplatsavgifter och andra finansiella incitament) ska vidare beaktas som en enhet och får således inte bedömas separat. 25 Enligt EU-domstolens praxis 26 ska effekterna av en affär och då närmast frågan huruvida mottagarens konkurrensvillkor påverkas positivt tillmätas avgörande betydelse vid bedömningen om en åtgärd ska anses medföra statligt stöd i unionsrättslig mening. För att en åtgärd överhuvudtaget ska anses medföra statligt stöd krävs dock att den sker på icke marknadsmässiga villkor. Enligt den s.k. principen om en privat investerare (MEIP) 27 i EU-domstolens fasta praxis 28 anses nämligen att kapital som under omständigheter som överensstämmer med normala marknadsvillkor, direkt eller indirekt, ställs till ett företags förfogande av staten, inte kan betraktas som statligt stöd. Varje ekonomisk fördel som ett företag inte skulle ha fått enligt normala marknadsvillkor, dvs. utan statligt ingripande, utgör däremot en motsvarande fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Det är ur ett MEIP-perspektiv således endast åtgärdens effekt på det berörda företaget som är relevant, inte det statliga ingripandets orsak eller syfte i sig. Om ett företags ekonomiska situation förbättras till följd av en statligt finansierad åtgärd uppkommer det sålunda en fördel. 29 I EU-kommissionens praxis har ett kommunalt flygplatsbolags åtgärder i form av rabatterade flygplatsavgifter till ett EU-lufttrafikföretag jämte anknytande köp av marknadsföringstjänster inte ansetts utgöra statligt stöd. 30 Till grund för bedömningen angavs att flygplatsbolaget vid beslutstillfället hade tillgång till uppgifter om att bolagets intäkter av en ökad flygtrafik kunde förväntas överstiga merkostnaderna av densamma. EU-kommissionen fann således att på grundval av en 21 Se art 108.3 FEUF samt 12 statsstödslagen. 22 För närvarande handläggs aktuella anmälningsärenden av Regeringskansliet (Näringsdepartementet). 23 EU-domstolens dom i Tyskland mot kommissionen (C-248/84) EU:C:1987:437. 24 EU-domstolens dom i Stardust Marine (C 482/99) EU:C:2002:294. 25 Se EU-domstolens (Tribunalen) dom i Charleroi-målet (T-196/04) EU:T:2008:585, p. 59, där domstolen uttalade bl.a. följande. När kriteriet privat investerare tillämpas måste [...] hänsyn tas till transaktionen i dess helhet för att göra det möjligt att avgöra om det statliga organet och den enhet som det kontrollerar tillsammans har betett sig som rationella aktörer i en marknadsekonomi. Kommissionen är nämligen, när den tar ställning till de omtvistade åtgärderna, skyldig att beakta samtliga relevanta omständigheter och det sammanhang i vilket åtgärderna vidtagits. 26 Se EU-domstolens dom av den 2 juli 1974 i Italien mot kommissionen (C-173/73) EU:C:1974:71, p. 27. 27 Förkortningen MEIP härleds ur principens engelska beskrivning: Market Economy Investor Principle. 28 Se EU-domstolens dom i Italien och SIM 2 Multimedia mot kommissionen (C-328/99) EU:C:2003:252, p. 37 jämte där angiven rättspraxis; jfr. även Frankrike mot kommissionen (C-482/99) EU:C:2002:294 och Italien mot kommissionen (C-305/89) EU:C:1991:142, p. 18-19. 29 Bedömningen enligt MEIP ska således utgå från om den offentliga aktören får ett utbyte av sin utbetalning, investering eller lån motsvarande det som en privat investerare under marknadsmässiga villkor skulle kräva för samma åtgärd. Om den offentliga aktörens utbyte av transaktionen motsvarar vad en privat investerare skulle acceptera, innebär åtgärden således inte något gynnande av mottagaren, medan det omvänt om åtgärden inte har genomförts på normala marknadsmässiga villkor enligt en i förväg upprättad affärsplan är fråga om ett sådant gynnande som medför statligt stöd i unionsrättslig mening. 30 Se EU-kommissionens beslut av den 10 oktober 2014 om statligt stöd avseende ärende SA.18857 (2012/C, f.d. 2011/NN), Påstått stöd till Västerås flygplats och Ryanair Ltd, avsnitt 7.4.
Sid. 4 (7) förhandsanalys var den förväntade lönsamheten för de olika åtgärder som vidtagits även vid en försiktig bedömning positiv. Åtgärderna hade således beslutats på normala marknadsvillkor. 31 EU-kommissionen har vidare funnit att en kommuns avsättning av medel tillsammans med privata investerare (inom ramen för ett gemensamt ägt bolag) i syfte att stödja flyglinjer vid den kommunala flygplatsen inte utgör stöd i unionsrättslig mening. Till grund för denna bedömning anförde kommissionen att de offentliga myndigheternas och de privata investerarnas avsättningar skedde samtidigt, stod i proportion till deras respektive andel av det gemensamma bolaget och att de därmed bidrog samtidigt med lika delar, pari passu, dvs. på samma villkor och med samma risker. 32 För att därefter pröva förekomsten av ett statligt stöd ska en bedömning göras i följande fyra avseenden. Stödet ska (a) ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel och (b) innebära en selektiv fördel som gynnar ett visst företag eller en viss produktion. Stödet ska även (c) snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen samt (d) påverka handeln mellan medlemsstaterna. Alla åtgärder som kan klassificeras som statligt stöd enligt art. 107.1 FEUF måste genomgå det ovan beskrivna kontrollförfarandet och, om de inte omfattas av något generellt undantag, ytterst anmälas till EU-kommissionen för godkännande. Generella undantag från denna notifieringsskyldighet föreligger om (1) stödet är av mindre betydelse, dvs. det samlade värdet av alla planerade eller genomförda stödåtgärder understiger (som regel) 200.000 euro per stödmottagare under en period av tre beskattningsår, 33 (2) om de särskilda s.k. Altmark-kriterierna är uppfyllda, 34 eller (3) om stödet avser tjänster av allmänt intresse eller omfattas av något uttryckligt undantag enligt en särskild EU-bestämmelse. 35 I fråga om drift- eller startstöd till flyglinjer föreligger det huvudsakligen två generella undantag från EU:s statsstödsbestämmelser. För det första kan stödet ingå i en s.k. flygtrafikkoncession jml. den s.k. EU-lufttrafikförordningen. 36 För detta krävs dock att den understödda flyglinjen, efter ett särskilt beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, 37 omfattas av s.k. allmän trafikplikt jml. art. 16 EU-lufttrafikförordningen. 38 Koncessionstilldelning kan vidare ske först efter ett offentligt anbudsförfarande enligt art. 17 samma förordning. För det andra kan s.k. startstöd medges med stöd av avsnitt 5.2 i EU-kommissionens Riktlinjer för statligt stöd till flygplatser och flygbolag (2014/C 99/03). 39 Detta stöd begränsar sig emellertid till maximalt 50 procent av flygplatsavgifterna för en flyglinje under en period av högst tre år. De stödberättigade kostnaderna utgörs således av flygplatsavgifterna för flyglinjen. 40 31 Se EU-kommissionens ovan angivna beslut, punkterna 257, 258 och 261-262. 32 Se EU-kommissionens beslut i ärende K(2007) 3274 slutlig, Business Case Norrköping, pp. 15, 17-18 samt 43-46. 33 Se Kommissionens direktiv (EU) nr 1407/2013; EUT nr L 352, 24.12.2013, s. 1. Samt Kommissionens förordning (EU) nr 1408/2013; EUT nr L 352, 24.12.2013, s. 9 (de minimis-förordningen för jordbrukssektorn), förordningen (EU) nr 360/2012 (EUT nr L 114, 26.4.2012, s.8 (SGEI-de minimis-förordningen) samt förordningen (EG) nr 875/2007 (EUT nr L 193, 25.7.2007, s. 6 (de minimis-förordningen för fiskerisektorn). 34 Se EU-domstolens dom i Altmark Trans (C-280/00), EU:C:2003:415, pp. 87-95 enligt vilken en statlig åtgärd inte utgör ett statsstöd enligt nuvarande art. 107.1 FEUF (tidigare art. 87.1 EG-fördraget) om de innefattar ersättning för allmännyttiga tjänster och det mottagande företaget därmed inte gynnas ekonomiskt genom en mer fördelaktig konkurrensställning än sina konkurrenter. EU-domstolen uppställer därvid fyra kriterier vilka samtidigt ska vara uppfyllda: (1) det mottagande företaget ska faktiskt ha ålagts klart definierad skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, (2) kriterierna för ersättningsberäkningen ska vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, (3) ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de självkostnader som har uppkommit för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid erhållits och till en rimlig vinst, samt (4) om det företag som givits ansvar för att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande, ska storleken av ersättningen ha fastställts på grundval av en (s.k. benchmark-) undersökning av kostnaderna vid fullgörandet av tjänsterna för ett motsvarande genomsnittligt och välskött företag, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid erhållits och till en rimlig vinst. 35 Se Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (nya allmänna gruppundantagsförordningen). 36 Europaparlamentets och rådets förordning (1008/2008/EG) om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen. 37 I fråga om flygtrafik är det enligt regeringens förordnande Trafikverket som beslutar om allmän trafikplikt se 3 förordningen (1994:1808) om behöriga myndigheter på den civila luftfartens område. 38 En allmän trafikplikt kan för en viss flyglinje införas endast i den utsträckning som är nödvändig för att på flyglinjen säkerställa ett minimiutbud av regelbunden lufttrafik som uppfyller fastställda normer för kontinuitet, regelbundenhet, prissättning eller minimikapacitet. EU-lufttrafikförordningen fastställer även ramarna för när den planerade allmänna trafikplikten ska bedömas som nödvändig och adekvat. 39 EU-kommissionens riktlinjer ska senast den 4 april 2015 ha genomförts i medlemsstaternas interna ordningar. 40 Se EU-kommissionens riktlinjer, p. 150, samt tabellverket, Tabell 2 (e).
Sid. 5 (7) Stödet ska som regel dessutom vara genomsynligt, så att den intresserade allmänheten lämnas tillgång till alla relevanta handlingar och till relevant information om vad som har beviljats inom ramen för den aktuella åtgärden. 41 Andra former av drift- eller startstöd än de ovan beskrivna förfarandena för flygtrafikkoncessioner respektive startstöd tillåts inte utan att godkännande inhämtats från EU-kommissionen. Intill dess att den unionsrättliga förenligheten av visst förfarande kunnat konstateras är den berörda stödgivaren förbjuden att besluta om eller verkställa åtgärden i fråga. 42 För svenskt vidkommande har unionsrättens statsstödsbestämmelser genomförts genom den ovan angivna statsstödslagen. Enligt 2 och 3 denna lag är den eller de som har lämnat ett olagligt stöd skyldiga att återkräva stödet och den som har tagit emot ett olagligt stöd är skyldig att betala tillbaka stödet, såvitt inte återkrav och återbetalning får underlåtas enligt unionsrätten. 43 Av 4 statsstödslagen följer vidare att den som är skyldig att återföra ett olagligt stöd även ska utge ränta på stödbeloppet, 44 från den dag då stödet stod till stödmottagarens förfogande till den dag då stödet betalas tillbaka. För prövning av kommunala stödåtgärder mot bestämmelserna om bl.a. statligt stöd har lagstiftaren i första hand anvisat möjlighet till laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. 45 I övriga fall och när det gäller möjligheten för ett konkurrerande företag att föra talan mot stödgivare eller stödmottagare med anledning av ett olagligt statsstöd redovisar Statsstödsutredningen i betänkandet SOU 2011:69 ett antal fall som tidigare prövats i allmän domstol. 46 Därmed anser uppenbarligen lagstiftaren 47 att det är möjligt att väcka tredjemanstalan om förbud att utge stöd och om återkrav av sådant stöd. Någon ytterligare, särskild reglering för bl.a. tredjemanstalan har således inte ansetts nödvändig att föra in i de svenska statsstödsbestämmelserna. Med stöd av statsstödslagen huvudregel, som föreskriver en obligatorisk skyldighet om återbetalning av olagligt utbetalade statsstöd, bör sålunda tredjemanstalan kunna föras med tillämpning av ordinarie civilprocessuella rättsmedel i allmän domstol. 48 41 Se EU-kommissionens riktlinjer, p. 79 (g) och 161-163. Därav följer att i fråga om stöd, överstigande i vart fall belopp över 200.000 euro, ska uppgifter om namn på enskilda stödmottagare samt form och belopp av stöd som har beviljats varje stödmottagare utan restriktioner hållas tillgängliga för bl.a. den intresserade allmänheten. 42 Se EU-domstolens dom i CELF/SIDE (C-1/09) EU:C:2010:136. 43 Av EU-domstolens praxis framgår att återbetalning kan underlåtas om kommissionen har fattat beslut om att ett stöd som inte har notifierats är förenligt med den gemensamma marknaden. Av domstolens praxis framgår vidare att återkrav i annat fall kan underlåtas endast undantagsvis i exceptionella fall, där återbetalning framstår som olämplig med hänsyn till exceptionella omständigheter eller skulle stå i strid med en allmän princip i unionsrätten - se EU-domstolens domar i Residex Capital (C-275/10) EU:C:2011:814, p. 35, SFEI m.fl. (C-39/94) EU:C:1996:285, p. 1 och i det ovannämnda målet CELF/SIDE, p. 36 se även art. 14.1 i Europeiska rådets förordning av den 22 mars 1999 (659/1999/EG) procedurförordningen samt EU-kommissionens tillkännagivande av den 15 november 2007 Effektivare verkställande av kommissionsbeslut som ålägger medlemsstater att återkräva olagligt och oförenligt statligt stöd (EUT C 272, 15.11.2007, s. 4), p. 17; jfr. prop. 2012/13:84, s. 19 f och 35 f. 44 Enligt art. 14.2 procedurförordningen (659/1999/EG) ska ränta på otillåtet utbetalat statsstöd beräknas enligt en viss modell, där EU-kommissionen fastställer den vid varje tidpunkt lämpliga räntesatsen se kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004, jfr. prop. 2012/13:84, s. 36 f. Dessa grunder för ränteberäkning ska även tillämpas om kommissionen inte har fattat något beslut i det aktuella ärendet. 45 Se prop. 202/13:84, s. 25, 41 och 43 samt SOU 2011:69, s. 202 och 232. Se även Kammarrätten i Stockholms dom av den 25 maj 2007 i mål nr 25240-05. 46 Betänkandet Olagligt statsstöd (SOU 2011:69), avsnitten 5.2 och 5.3 (s. 28-31). 47 Se prop. 2012/13:84 s.41. 48 Statsstödslagen trädde i kraft den 1 juli 2013. Inom unionsrätten tillämpas allmänt en tioårig preskriptionsfrist i fråga om statsstöd. Detta innebär att ett olagligt stöd fortfarande är återkravs- och återbetalningspliktigt, och kan göras till föremål för talan i domstol, om det har lämnats efter 2006.
Sid. 6 (7) Yttrande Kommunen har beretts tillfälle att yttra sig över en promemoria med en preliminär bedömning som upprättats i ärendet och därvid angivit att Kommunen inte ser något skäl att yttra sig i sak. Detta särskilt med hänsyn till att frågan huruvida verkställandet av kommunfullmäktiges beslut den 20 mars 2014 för tillkomsten av VNAB rymmer otillåtet statsstöd eller inte ännu inte är rättskraftigt avgjord. Bedömning Konkurrenskommissionen är en oberoende expertgrupp som uppmärksammar och motverkar fall där offentliga organ genom överträdelse av lag, genom subventioner eller genom att sammanblanda myndighetsutövning med annan verksamhet, snedvrider konkurrensen. Av utredningen framgår att kommunfullmäktige i Karlstad beslutat överföra 14,45 miljoner kronor till det av Kommunen tillsammans med Handelskammaren i Värmland ägda bolaget VNAB. Bolaget har i sin tur använt dessa pengar huvudsakligen som betalning till ett EU-lufttrafikföretag för att trafikera flyglinjen Karlstad-Jönköping-Frankfurt. Flygbolaget har härutöver erhållit ytterligare understöd från det av Kommunen helägda flygplatsbolaget Karlstad Airport i form av eftergivna flygplatsavgifter för uppskattningsvis 1,5 miljoner kronor samt direkta betalningar på i vart fall 4,6 miljoner kronor. Det har inte ens påståtts föreligga någon affärsplan eller annan förhandsanalys om en förväntad lönsamhet, där Kommunens och de kommunala bolagen skulle kunna erhålla intäkter av den ökade flygtrafiken som kan förväntas överstiga merkostnaderna av densamma. De ekonomiska fördelar som har kommit Flygbolaget till del grundar sig således inte på marknadsekonomiska överväganden enligt MEIP. Detta styrks även av att den privata investerare, i form av Handelskammaren i Värmland, som tillsammans med Kommunen äger VNAB samtidigt inte deltagit med några avsatta medel, pari passu, dvs. på samma villkor och med samma risker som Kommunen. De aktuella åtgärderna innefattar således ett stöd i unionsrättslig mening. Därmed ankommer det att bedöma om det aktuella stödet även utgör otillåtet statsstöd. Såvitt kunnat utredas härrör de pengar och ytterligare förmåner som i nu aktuellt avseende har kommit Flygbolaget till del uteslutande från Kommunen, genom den kommunala koncern där Karlstads Stadshus utgör moderbolag. Betalningarna har även sin huvudsakliga grund i ett beslut av kommunfullmäktige i Karlstad. Det är således fråga om statliga medel. Genom att tillhandahålla lufttransporttjänster bedriver Flygbolaget en sådan ekonomisk verksamhet att bolaget, som mottagare, utgör ett företag i här aktuellt avseende. Eftersom de beskrivna åtgärderna medfört en förbättring av Flygbolagets ekonomiska situation har det därigenom uppkommit en selektiv fördel som gynnar bolagets trafik på Karlstads flygplats. Stödet medför därmed en snedvridning av konkurrensen vilken, eftersom det rör sig om internationell flygtrafik, även påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Det aktuella stödet innefattar således statligt stöd enligt art 107.1 som enligt huvudregeln i art. 108.3 FEUF skulle ha förhandsanmälts till EU-kommissionen för godkännande. Fråga uppkommer därefter om det föreligger något sådant undantag att förhandsanmälan ändå inte behöver genomföras. Det samlade belopp som stödet avser överstiger väsentligt det s.k. deminimisvärdet 200.000 euro. Det är inte fråga om några sådana allmännyttiga tjänster att de s.k. Altmarkkriterierna skulle kunna göras gällande och förutsättningarna för undantag på grund av flygtrafikoncession eller för särskilt startstöd är inte uppfyllda. Något annat generellt undantag från anmälningsskyldigheten föreligger heller inte, utan de aktuella åtgärderna skulle rätteligen ha förhandsanmälts till regeringen för inhämtande av godkännande från EU-kommissionen. Så har emellertid inte skett. De aktuella åtgärderna har mot denna bakgrund genomförts i strid mot det regelverk som ytterst avser att säkerställa den nationella efterlevnanden av EU:s statsstödsbestämmelser. Det finns därför anledning att rikta allvarlig kritik mot Kommunen och de kommunala bolagen.
Sid. 7 (7) Det aktuella flyglinjestödets faktiska omfattning ankommer ytterst på EU-kommissionen att fastställa, varefter återbetalning kan komma ifråga för Flygbolaget. Det stöd i form av aktieägartillskott från Karlstads Stadshus till VNAB, som av förvaltningsrätten konstaterats utgöra ett olagligt kommunalt statsstöd, bör dock med tillämpning av den svenska statsstödslagen återkrävas och betalas tillbaka.