Datum 2015-06-12 Ert Dnr Föreståndarmeddelande 29/15 Handläggare Anders Wickander, Karin Winberg Augst, Alexander Augst, Johan Svantesson SO info@samorg.org Synpunkter från Byggnads, Elektrikernas, Seko:s och Fastighets a-kassor på parlamentariska socialförsäkringsutredningens betänkande Mer trygghet och bättre försäkring Vi har fått möjlighet att lämna synpunkter på SOU 2015:21 Mer trygghet och bättre försäkring. Nedan följer synpunkter på de delar av betänkandet som rör arbetslöshetsförsäkringen och arbetslöshetskassorna. Våra synpunkter i korthet Förslaget till nytt inkomstunderlag och en försäkring utan normalarbetstid är intressant, men minimikravet på kvalifikationsoch beräkningsregler måste vara att dessa kan tillämpas i samtliga ärenden. Inför man nya regler ska de gamla, efter en skälig övergångstid, upphöra att gälla. Förslaget att deltidsarbetslösa ska uppge sin veckoinkomst medför en väsentligt ökad risk för feldeklarationer Kassorna tillämpar redan idag förvaltningslagen, varför detta inte behöver lagregleras Deltidsbegränsningsreglerna bör slopas
Del 1 Ett rättvisande inkomstunderlag Utredningen föreslår ett nytt sätt att beräkna arbetslöshetsersättningen. Avsikten är att avskaffa normalarbetstiden och skapa en arbetslöshetsförsäkring där ersättningen endast bygger på tidigare inkomst. Även kvalifikationsreglerna ska uttryckas i inkomst, inte i arbetade timmar. Tanken är att a-kassorna ska använda sig av de inkomstuppgifter som arbetsgivare månatligen ska inrapportera till Skatteverket. Denna s.k. e- inkomst ska ligga till grund för en ersättningsgrundande inkomst, EGI, som ska var gemensam för socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Vi ställer oss positiva till grundtanken med detta. Användandet av e-inkomst torde bespara a-kassorna problemet med tidsödande komplettering och korrigering av ofullständiga och inkorrekta arbetsgivarintyg. Vi ställer oss också positiva till att införa en gemensam EGI för socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen, då detta ökar förutsebarheten för de sökande. Förslaget att en införandekommission ska leda införandet av en så genomgripande förändring är klokt. Det kan också verka klokt att föreslå ett införande i flera etapper, men det tyder också på att förslaget inte har utretts färdigt av utredningen, utan att utredarna själva är tveksamma till hur och om detta kommer att fungera. Etapp 1 Förändringen i etapp 1 avser beräkning av normalarbetstid och dagsförtjänst för sökande som haft en överenskommen arbetstid under hela ramtiden på 12 månader. Vi har inget att invända mot att förslaget i den inledande etappen endast omfattar enkla ärenden och att sökande med avgångsvederlag, anställning med särskilt anställningsstöd, bisyssla och överhoppningsbar tid inte omfattas. Vi instämmer också i att det under en övergångsfas kan vara lämpligt att behålla de gamla kvalifikations- och beräkningsreglerna för ärenden där man finner att dessa ger ett mer förmånligt resultat. Risken med dessa begränsningar av införandet i etapp 1 är dock att införandekommissionens utvärdering kommer att göras på grundval av ett alltför magert och problemfritt underlag. Utredningen föreslår att all inkomst som ligger till grund för betalning av socialavgifter ska ingå i inkomstunderlaget, oavsett om de är regelmässigt utbetalade eller inte. Vi ställer oss positiva till att frångå nuvarande ordning där vissa inkomster sorteras bort för att de inte utbetalats tillräckligt ofta. Vi instämmer med utredningen att det är smakfullt att samtliga inkomster som ligger till grund för betalning av socialavgifter också ska vara tillgodoräkningsbara till EGI. Problemet med det särskilda anställningsstödet är att inkomst från en sådan anställning skulle behöva skiljas ut i e-inkomsten, eftersom en sådan anställning inte är tillgodoräkningsbar i arbetslöshetsförsäkringen, utan endast överhoppningsbar. Det är dock inte möjligt att skilja ut dessa 2 (9)
inkomster från andra. Vi anser att det är en bra idé att även anställningar med särskilt anställningsstöd ska göras tillgodoräkningsbara. Det är svårbegripligt för den sökande som haft en sådan anställning varför just den subventionerade anställningen inte får tillgodoräknas, när andra subventionerade anställningar, såsom nystartsjobb, särskilt nystartsjobb och anställningar med lönebidrag, får räknas tillgodo till ett arbetsvillkor. Anställningar med särskilt anställningsstöd, samt de matchningsanställningar som föreslås i utredningen om matchningsanställningar bör vara tillgodoräkningsbara i arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen föreslår att det inte ska vara möjligt för företagare att medräkna socialförsäkringsförmåner till inkomstunderlaget. Orsaken sägs vara att detta inte är praktiskt tillämpligt. Vi överlåter till de a-kassor som organiserar företagare att avgöra huruvida utredningens resonemang i detta avseende stämmer. Vi anser dock att det är mindre lyckat att basera ersättning från en försäkring på ersättningar från andra försäkringar, såsom är fallet när sjuklön och socialförsäkringsförmåner ska medräknas i inkomstunderlaget till arbetslöshetsersättningen. Ett alternativ vore att även vid prövning av arbetsvillkor och fastställande av ramtid pröva den överhoppningsbara tiden dag för dag, såsom redan idag sker vid återknytande till en tidigare ersättningsperiod enligt 23 ALF. Det skulle innebära att arbetslöshetsersättningen i sin helhet kom att grundas på tidigare förvärvsinkomster och inte på ersättningar från socialförsäkringen. Utredningen föreslår att reglerna för fastställande av ramtid förändras så att den månad den sökande anmält sig som arbetslös på Arbetsförmedlingen aldrig ska ingå i ramtiden, eftersom detta skulle innebära att a-kassan var tvungen att invänta den månadens e-inkomst med en längre handläggningstid som följd. Det är en god tanke att förkorta handläggningstiden, men detta kan komma att innebära att innestående ersättningar och lönetillägg som utbetalas till den anställde med slutlönen inte kommer att ingå i EGI, med en lägre dagpenning för den sökande som följd. Det kan ju t.o.m. vara så att den sökande får sin slutlön månaden efter att denne anmält sig på Af. Utredningen föreslår att dagens dagpenningtak ersätts av ett tak för EGI. Detta torde påverka de fackliga tilläggsförsäkringar som idag verkar i spannet mellan dagpenningtaket och kompensationsnivån. Vi efterlyser en konsekvensanalys av vad denna ändring skulle innebära för dessa tilläggsförsäkringar. Etapp 2 I etapp 2 är avsikten av avskaffa normalarbetstiden och skapa en försäkring helt grundad på e-inkomst. Dagens arbetsvillkor ersätts av ett inkomstvillkor. Ett inkomstvillkor innebär att det görs enklare för en höginkomsttagare än en låginkomsttagare att uppfylla villkoret, vilket kan verka stötande. Vi 3 (9)
anser att villkoret bör vara lika för alla mätt i arbetsinsats. Som utredaren också påpekar, krävs det ändå sex månader med inkomst. En enstaka månad med hög inkomst innebär inte att den sökande uppfyller ett inkomstvillkor. Vi instämmer med utredningen i att dagens beräkning av normalarbetstid är tidsödande och svårförståelig. Att ta bort begreppet arbetstid visar sig dock inte vara så enkelt. Man föreslår att dagens regler ska kvarstå parallellt och tillämpas när den sökande inte uppfyller inkomstvillkoret, när de nuvarande beräkningsreglerna ger en högre dagpenning, när den sökande haft en anställning med särskilt anställningsstöd, när den sökande fått ett avgångsvederlag, när den sökande haft ett extraarbete vid sidan av sin huvudsakliga anställning, när den sökande har studerat jämsides sin tidigare anställning och fortsätter dessa studier under arbetslösheten, när den sökande kombinerat näringsverksamhet och anställning samt när den sökande bedrivit näringsverksamhet i någon annan företagsform än aktiebolag. Vår centrala invändning mot förslaget rör just det faktum att det i ett stort antal ärenden inte är möjligt att tillämpa de nya reglerna, utan att de nuvarande reglerna föreslås finnas kvar parallellt. Vi inser att det är en utmaning att avskaffa arbetstiden i försäkringen, men ett minimikrav på ett förslag till helt nya beräkningsregler är att dessa i allt väsentligt är möjliga att tillämpa i samtliga ärenden. De regler och omständigheter som inte är förenliga med de nya reglerna bör istället ses över och förändras. Istället för att behålla nuvarande arbetsvillkor som en andra chans för de sökande som inte uppfyller det nya inkomstvillkoret, är vårt förslag att man fastställer inkomstvillkoret till en något lägre nivå, så att man slipper finna att sökande som skulle uppfyllt arbetsvillkoret inte uppfyller inkomstvillkoret. När det gäller beräkningen av inkomstens storlek så anser vi att man måste acceptera att nya beräkningsregler inte ger exakt samma resultat som de gamla. Någon sökande kan få lite mer i ersättning med de nya reglerna, någon annan kanske lite mindre. Att för all framtid behålla de nuvarande reglerna som en extra livrem varje gång en sökande misstänker att dessa kanske skulle gett ett förmånligare resultat är inte lyckat. Detta kan möjligen vara nödvändigt under en period då e-inkomster saknas för månader längre bort vid överhoppningsbar tid, dvs. under en period av 5-6 år, men inte för all framtid. När det gäller dagens bisyssleregler så inser vi att dessa är svåra att tillämpa i en försäkring utan uppgifter om arbetad tid. Reglerna om bisyssla måste 4 (9)
då omformuleras. Möjligen kan man tänka sig att en sidoinkomst upp till en viss nivå kan få förekomma utan att denna påverkar ersättningen om medlemmen med ett anställningsbevis eller liknande styrker att extraarbetet bedrivits även före arbetslöshetens inträde. Här tror vi att det finns mycket mer att lära från de länder, både inom och utom Norden, som har en arbetslöshetsförsäkring helt baserad på inkomst. Utredningens förslag avseende bisyssla är istället att dessa ärenden beräknas på grundval av manuella periodiserade uppgifter om arbetad tid. Man föreslår dessutom att den sökande ska redovisa den inkomst som varje enskild vecka överstiger den genomsnittliga inkomsten från bisysslan under ramtiden. Man hävdar att detta ger en möjlighet till flexibilitet mellan bisyssla och deltidsarbete. Eftersom man också föreslår att deltidsbegränsningsregeln ska finnas kvar, fast med en gräns på 60 veckor istället för dagens 75 ersättningsdagar, så torde denna flexibilitet endast bestå i en risk för att bli utförsäkrad i deltidsbegränsningsregeln p.g.a. inkomster från en godkänd bisyssla och då gå miste om ersättning de veckor inkomsten från bisysslan överstiger det fastställda genomsnittet. Vi anser att utredningens förslag rörande bisyssla är ofullgånget och måste ses över. Frågan hur företagare ska inrymmas i de nya reglerna är om möjligt ännu svårare än bisysslor, då det endast kommer att finnas e-inkomst från aktiebolag. Även här bör det finnas internationella erfarenheter att bygga vidare på. Vi tycker att utredningen lite för lättvindigt konstaterar att sökande som bedrivit näringsverksamhet måste handläggas enligt nuvarande regler. Även reglerna för avgångsvederlag och studier måste justeras så att de är kompatibla med en försäkring helt baserad på inkomst. I en arbetslöshetsförsäkring där a-kassan inte kommer att förfoga över uppgifter om tidigare arbetad tid måste deltidsarbetslöshet beräknas på inkomstförlust. En följd av förslaget är att de sökande förutom arbetad tid också ska deklarera arbetsinkomst på sina kassakort. Här ser vi en ökad risk för felaktiga dagdeklarationer med återkrav som följd, särskilt som detta också torde gälla den som just har påbörjat en anställning och ännu inte har full överblick över sin inkomst och sina lönetillägg. Det blir också svårt för a-kassan att stämma av den inkomst den sökande deklarerat på sitt kassakort för en vecka mot e-inkomst för en månad. Även här skulle man möjligen kunna gå ett steg längre och övergå till en kassakortsdeklaration som avser en hel månad. På a-kassorna vet vi att det för många arbetslösa är ovant med den fjortondagarslön som dagens arbetslöshetsförsäkring erbjuder. Ännu ett problem vid kontroll av den inkomst som den sökande deklarerat på sina kassakort är att e-inkomsten redovisas enligt kontantprincipen, vilket innebär att lön avseende tidigare arbete kommer att redovisas för månader då den sökande är arbetslös. Redovisning enligt kontantprincipen förenklar uppgiftslämnandet för 5 (9)
arbetsgivarna och eliminerar en hel del korrigeringar av uppgifter i efterhand, men försvårar a-kassornas kontrollmöjlighet. Det kan också konstateras att en försäkring byggd på inkomstförlust inte alltid ger samma utfall vid deltidsarbetslöshet som en försäkring byggd på förlust av arbetstid, beroende på att storleken på inkomsten från deltidsarbetet kommer att påverka ersättningen på ett sätt som inte sker idag. Utredningen försöker förhindra detta genom en spärr som innebär att en sökande inte kan få ersättning för fler timmar än 40 minus omfattningen av deltidsarbetet. Detta fungerar dock endast för en sökande som arbetat heltid före arbetslösheten och får ett deltidsarbete med lägre timlön än i det tidigare heltidsarbetet. För en sökande som arbetat deltid även före arbetslösheten slår timlönen igenom, så att ett nytt deltidsarbete med låg lön ger utrymme för mer fyllnadsersättning än med dagens försäkring, medan ett nytt deltidsarbete med en hög lön ger mindre fyllnadsersättning än med dagens regler. Viss ersättning kommer således att avse inkomstförlust som inte har någon underliggande förlust av arbetstid. Det skulle kunna innebära att oseriösa arbetsgivare erbjuder en lägre lön med hänvisning till att den anställde kan få mellanskillnaden från arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen föreslår att grundförsäkringen görs inkomstrelaterad, med en kompensationsnivå på 40 procent och ett tak för EGI på 210 000 kronor per år. Detta skulle ge ett högsta möjliga grundbelopp som motsvarar dagens 320 kronor per dag. Här saknar vi en analys av vad detta skulle innebära för företagare som under åren före arbetslöshetens inträde har bedrivit näringsverksamhet med låg lönsamhet, beroende på att de in i det längsta har fortsatt driva sitt olönsamma företag i hopp om en vändning. Dessa sökande får med dagens regelverk oftast ett grundbelopp på 320 kronor, då normalarbetstiden oftast blir 40 timmar per vecka. När även grundbeloppet görs inkomstrelaterat, torde denna grupp av arbetslösa riskera att helt bli utan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Detta skulle möjligen kunna avhjälpas genom att det ges möjlighet att för företagare kunna beräkna villkor och ersättning som ett genomsnitt på flera år längre bakåt i tiden. Del 5 En trygg och rättvis arbetslöshetsförsäkring Det ökande antalet oförsäkrade på arbetsmarknaden är i regel inte kopplat till anslutningsgraden till den frivilligare inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen, utan till kvalifikationsvillkorens utformning. Kassorna förordar en lösning där kvalifikationsvillkoren för rätt till ersättning sänks generellt för alla sökande. Kassorna anser att den del av finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen som medlemmarna står för bör sättas i relation till den grad av inflytande i föreningens verksamhet lagstiftaren önskar. Att underkasta kassorna förvaltningslagen och förordna om intern styrning, kontroll och 6 (9)
informationssäkerhet, vilket naturligtvis är en kostnadsdrivande åtgärd, torde följa först efter en sänkning av kassornas kostnader till staten. A-kassorna rättar sig sedan länge i allt väsentligt efter förvaltningslagens principer. För undertecknande kassor finns därmed inte skäl att avstyrka en lösning där arbetslöshetskassorna omfattas av förvaltningslagen. På samma sätt uppfyller a-kassorna redan idag den nivå av intern styrning och kontroll kommittén förespråkar. Även Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om säkerhetskrav för informationssäkerhet efterlevs i motsvarande grad. Vi kan dock se att mindre a-kassor kan komma att få svårt att efterleva vad kommittén föreslår, såväl personellt som resursmässigt. I det fortsatta lagstiftningsarbetet bör därför preciseras hur en a-kassa som inte uppfyller ställda krav ska avvecklas. En ordning där Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen utfärdar allmänna råd förordas av kassorna framför ett system med tolkningsbesked, varav det senare måste anses alltför administrativt betungande. Det är vår mening att a-kassorna är bättre lämpade att administrera aktivitetsstödet än Försäkringskassan, eller någon annan myndighet. Ställningstagandet utgår främst från följande två punkter: För att ersättningstagarna ska få ut rätt antal ersättningsdagar och rätt nivå på sin ersättning sker en elektronisk rapportering mellan a- kassorna och Försäkringskassan. Det är inte ovanligt att ersättningstagarna får vänta på arbetslöshetsersättning, efter ett avslutat program, mot bakgrund av att a-kassan måste invänta en återrapportering från Försäkringskassan. Även det omvända är problematiskt, att en ersättningstagare som precis påbörjat ett program erhåller lägstabeloppet i aktivitetsstöd till dess a-kassan rapporterat uppgifter om dagpenning och kvarvarande ersättningsdagar. A-kassorna är skyldiga att lämna uppgifter till Försäkringskassan om dagpenningens storlek. Det är sedan Försäkringskassan som fastställer aktivitetsstödets storlek med utgångpunkt i a-kassans uppgifter. En ersättningstagare som är missnöjd med aktivitetsstödets storlek ska anföra besvär hos Försäkringskassan, som saknar kännedom om hur dagpenningen räknats fram. A- kassans lämnande av uppgifter till Försäkringskassan kan däremot inte överklagas. Detta försätter den enskilde ersättningstagaren i en utsatt och rättsosäker position. Det är vår bestämda uppfattning att ytterligare en myndighet, eventuellt med befogenhet att även betala ut ersättning enligt grundförsäkringen, skulle skapa ytterligare rättsosäkerhet i handläggningsprocessen. Både arbetsförmedlande uppgifter och möjligheten att administrera kompletterande försäkringar ligger närmare fackförbundens verksamhet än a-kassornas, i vart fall för de undertecknande kassorna. I det fall a-kassorna ändå skulle ges sådana uppgifter bör det inte betraktas som myndighetsutövande mot enskild. 7 (9)
Vi menar att en regel som begränsar deltidsarbete jämsides med arbetslöshetsersättning nu har spelat ut sin roll. I och med det kontrollsystem som infördes i september 2013, med bland annat månatlig aktivitetsrapportering till Arbetsförmedlingen, säkerställs att var och en som söker ersättning också är beredd att i första hand anta ett heltidsarbete. Vi förordar därför att deltidsbegränsningsregeln tas bort, oavsett i vilken form den föreslås. Kommittén föreslår att nuvarande begränsning av ersättningsperioden i 300 ersättningsdagar (alternativt 450 ersättningsdagar när den sökande har barn under 18 år) bör kompletteras med en ramtidsbegränsning. Tiden inom vilken de 300/450 ersättningsdagarna ska förbrukas bör vara fem år d.v.s. samma tidsperiod som reglerna för överhoppningsbar tid avser. Vi ser ingen naturlig koppling mellan begränsningen i överhoppningsbar tid vid fastställande av arbetsvillkor och ett införande av begränsning i ersättningsperiodens längd. Effekterna på drivkrafterna för de sökande som skulle omfattas av förslaget ser vi som marginella. Vidare skulle förslaget sannolikt endast flytta kostnader från arbetslöshetsförsäkringen till aktivitetsstödet Ett återinförande av den så kallade 100-dagarsregeln välkomnas av kassorna, som delar uppfattningen att detta ger en bättre matchning och undviker onödig yrkesväxling. Undertecknande kassor förordar en indexering av ersättningsnivån. Vi menar att indexeringen bör knytas till prisbasbeloppet. Förutsebarheten för den enskilde ökar om såväl sjuk- som arbetslöshetsförsäkringen följer samma uppräkning, vilket är särskilt önskvärt då inkomstbegreppet blir gemensamt. Del 6 Bättre försäkringsskydd för vissa grupper Kommitténs uppfattning är att arbetslöshetsförsäkringen ska täcka inkomstbortfall vid förlorat förvärvsarbete. Studier kan därför inte ligga till grund för arbetslöshetsersättning. För att täcka försörjningen mellan arbete och studier föreslås att frågan om matchningslån utreds vidare snarare än att införa ett studerandevillkor eller liknande. Vi delar kommitténs uppfattning och har inget att invända mot förslagen. I dagens regelverk finns dock begränsningar i hur länge arbetslöshetsersättning får utgå under tid den sökande studerar. Dessa begränsningar gäller dessvärre även arbetslösa som bedriver SFI-studier. Då språkkunskaper i många fall är avgörande för möjligheterna att få ett arbete har begränsningarna en alltför negativ effekt på möjligheterna för denna grupp att bryta sig ur arbetslösheten och komma in på arbetsmarknaden. Vi föreslår därför en förändring av regelverket så att det blir möjligt att bedriva SFI-studier under en längre tid med arbetslöshetsersättning. Under förutsättning att SFI-studierna inte utgör ett hinder för att söka och ta arbete bör de inte heller utgöra ett hinder för arbetslöshetsersättning. 8 (9)
Kommittén föreslår att möjligheten att få arbetslöshetsersättningen baserad på tidigare anställningsinkomster vid företagande ska förlängas till 36 månader. Då det kan ta flertalet år att bygga upp en lönsam näringsverksamhet kan förändringen motivera till ökat nystartande av företag. Vi välkomnar därför kommitténs förslag i denna del. Elektrikernas a-kassa Byggnads a-kassa Sekos a-kassa Fastighets a-kassa Alexander Augst Anders Wickander Karin Winberg Augst Johan Svantesson 9 (9)