BFD12 080926 1 (9) Rättsavdelningen 2016-06-17 SR 17/2016 Rättsligt ställningstagande angående sökningar på referenspersoner i Migrationsverkets centrala utlänningsdatabas samt slagningar i misstanke- och belastningsregistret 1. Sammanfattning Sökning på referensperson i Migrationsverkets centrala utlänningsdatabas (CUD) Anställda vid Migrationsverket får göra sökningar i CUD (Wilma, VIS, Skapa m.fl. applikationer) på åberopade referenspersoner i följande sammanhang. När det behövs för handläggning av ärenden eller en myndighets biträde i sådana ärenden i verksamhet om bl.a. inresa, vistelse, statusförklaring, mottagande av asylsökande och andra utlänningar, bistånd och stöd till utlänningar, svenskt medborgarskap, statlig ersättning för kostnader för utlänningar, bosättning av utlänningar, eller utfärdande av resehandlingar. När det finns vilseledande uppgifter, skenäktenskap, skenpartnerskap och skenadoption samt vid vissa tips om brott. När det finns uppgiftsskyldighet i lag eller förordning inklusive offentlighetsprincipen. Regelmässiga sökningar på referenspersoner för att kontrollera om de förekommer i liknande ärenden får inte ske. Migrationsverket Rättsavdelningen Besöksadress Agnesfridsvägen 111 Postadress Box 3081, 200 22 MALMÖ Telefon 0771 235 235 Telefax 010 485 32 94 E-post migrationsverket@migrationsverket.se Hemsida www.migrationsverket.se Organisations nr 202100-2163
2 (9) Sökning i misstankeregistret (MR) respektive belastningsregistret (BR) Behovs- och proportionalitetsprinciper gäller för sökning i MR och BR. Migrationsverket får normalt hämta uppgifter ur registren inför bifallsbeslut men inte inför avslag. Sökning utan koppling till aktuellt ärende får inte ske. En begäran från domstol om att lämna en uppgift ur MR och BR i ett migrationsärende som prövas där ska dock normalt följas. 2. Rättslig bedömning Bakgrund 2.1 Sökning på referensperson i Migrationsverkets centrala utlänningsdatabas (CUD) Det finns ett behov av att tydliggöra i vilka situationer som en tjänsteman inom Migrationsverket kan genomföra en sökning i CUD på referenspersoner. Allmänt om slagning i anknytningsärenden För CUD gäller att införda personuppgifter får behandlas för myndighetens handläggning av ärenden i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller författning. När uppgifter får behandlas regleras i utlänningsdatalagen (2016:27), utlänningsdataförordningen (2016:30) och personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PUL. De primära grundläggande bestämmelserna finns i 2 och 11 utlänningsdatalagen. Av 2 framgår att lagen gäller vid behandling av personuppgifter i Migrationsverkets och utlandsmyndigheternas verksamhet som rör: 1. utlänningars inresa i Sverige, i en stat som ingår i Europeiska unionen, i en stat som är ansluten till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiz, 2. utlänningars vistelse eller arbete i Sverige och utresa eller avlägsnande från Sverige, 3. statusförklaring, 4. mottagande av asylsökande och andra utlänningar, 5. bistånd och stöd till utlänningar, 6. svenskt medborgarskap, 7. statlig ersättning för kostnader för utlänningar, 8. bosättning av utlänningar, eller 9. utfärdande av resehandlingar.
3 (9) Av 11 framgår att Migrationsverket får behandla personuppgifter om det behövs för: 1. handläggning av ärenden eller en myndighets biträde i sådana ärenden i verksamhet som avses i 2 och 3, 2. kontroll av utlänning i samband med inresa och utresa samt kontroll under vistelsen i Sverige, 3. utförande av arbetsuppgifter som gäller mottagande och bosättning av asylsökande och andra utlänningar, 4. framställning av statistik, 5. utförande av testverksamhet, eller 6. fullgörande av en rättslig skyldighet att registrera eller på annat sätt dokumentera en personuppgift. Bestämmelsen ger inte bara stöd för behandling av personuppgifter avseende den person som ärendet gäller, utan även avseende andra personer om uppgifterna behövs för handläggningen av ärendet, exempelvis anhöriga, referenspersoner eller ombud. Personuppgifter får vidare inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in (finalitetsprincipen), se 9 d PUL. Därtill tillkommer verksamhet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen). För handläggning av ärenden eller en myndighets biträde i sådana ärenden i verksamhet som avses i 2 och 3, dvs. inresa, vistelse, statusförklaring, mottagande av asylsökande och andra utlänningar, bistånd och stöd till utlänningar, svenskt medborgarskap, statlig ersättning för kostnader för utlänningar, bosättning av utlänningar, eller utfärdande av resehandlingar får slagningar göras på referenspersoner (och på övriga uppgifter som samlats in). Det är dock inte tillåtet att göra regelmässiga slagningar på anknytningspersoner för att t.ex. kontrollera om de förekommer i andra ärenden. Vilseledande uppgifter Vid misstanke om att de uppgifter som åberopas är vilseledande bör en fördjupad utredning göras. Det gäller särskilt om man misstänker att referenspersonen uppträder mot betalning eller utnyttjar sökandens position. Bedömningen av behovet av en sådan sökning bör göras av den som fattar beslut i ärendet.
4 (9) Migrationsverket har även en skyldighet, enligt Europeiska unionens råds resolution av den 4 december 1997 om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap (EGT 97/C 382/01) att utföra särskilda kontroller när det finns välgrundade misstankar om skenäktenskap, skenpartnerskap eller skenadoption. Tips om brott Migrationsverket är ingen brottsbekämpande myndighet och har ingen skyldighet att utreda brott. Ett tips om brott, som inte framstår som ogrundat, ska istället skyndsamt vidarebefordras till polismyndighet eller åklagarkammare. Om det är nödvändigt för att kunna lokalisera ett ärende får en sökning genomföras i CUD efter en åberopad referensperson. Offentlighetsprincipen Enligt 8 2 i utlänningsdatalagen ska personuppgiftslagens bestämmelser om förhållandet till offentlighetsprincipen tillämpas, bestämmelsen i 8 PUL stadgar att bestämmelserna i lagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihets-förordningen att lämna ut personuppgifter. Offentlighetsprincipen enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (1949:105), förkortad TF, innebär att myndigheterna är skyldiga att i den utsträckning sekretess inte hindrar det lämna ut allmänna handlingar till den som begär det. Handlingar eller uppgifter som omfattas av offentlighetsprincipen ska därför lämnas ut, detta gäller även uppgifter om referenspersoner som återfinns i CUD. Om det är nödvändigt för att kunna fullgöra en skyldighet enligt offentlighetsprincipen får en sökning därför genomföras i CUD efter en åberopad referensperson 1. Uppgiftsskyldighet Om det är nödvändigt för att kunna fullgöra en uppgiftsskyldighet enligt lag eller författning får en sökning efter en referensperson genomföras i CUD. Sådan uppgiftsskyldighet gäller 3 polislagen (1984:387) och enligt förordning med instruktion för Migrationsverket (2007:996) samt enligt 7 kap. utlänningsförordningen (2006:97) gentemot bl.a. Polismyndigheten och Skatteverket. 1 Enligt 6 kap. 5 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Av 13 1 st 2 utlänningsdatalagen följer att en myndighet får behandla personuppgifter i ett verksamhetsregister för fullgörande av underrättelseskyldighet som följer av lag eller annan författning.
5 (9) 2.2 Hantering av information ur misstanke- och belastningsregistret Bakgrund Migrationsverket har genom förordningsstöd direktåtkomst till MR och BR. Direktåtkomsten innebär att en anställd vid Migrationsverket, direkt via egen dator, har möjlighet att hämta ut uppgifter beträffande personer i registren. Det följande vänder sig till handläggare, beslutsfattare, chefer och andra anställda inom Migrationsverket med behörighet att hämta ut uppgift ur MR och BR och/eller rätt att bevilja annan behörighet till MR och BR. Det följande ska tillämpas då fråga uppkommer om när uppgift får hämtas ur MR och BR och när sådan inte får hämtas in. Regler för kontroll i MR och BR av personal som erbjuds anställning inom barn- och ungdomsverksamheten ges i annat dokument. Gällande rätt Migrationsverkets tillgång och användning av MR och BR framgår av: Lag (1998:620) om belastningsregister, Lag (1998:621) om misstankeregister, Förordning (1999:1134) om belastningsregister, samt Förordning (1999:1135) om misstankeregister. Vidare vägledning kan hämtas ur: Prop. 1997/98:97 (Polismyndighetens register) Bet. 1997/98: JuU20 Rskr. 1997/98:276 Prop. 1999/2000:43 (Uppehållstillstånd på grund av anknytning) Prop. 2005/06:72 (Det s.k. familjeåterföreningsdirektivet) Migrationsverket har direktåtkomst till MR och BR med stöd av respektive ovan nämnda förordningar. Rätten att ta del av uppgifter gäller dock bara: i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen (2005:716), dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning i ärenden som avses i 5 kap. 3 a första stycket 1 utlänningslagen, i fråga om någon annan än den som utredningen gäller (3 första stycket 8 förordningen om misstankeregister), samt i ärenden enligt lagen svenskt medborgarskap eller utlänningslagen, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning enligt 5 kap. 3 a första stycket 1 utlänningslagen i fråga om annan än den som ärendet gäller (10 1 st 14 förordningen om belastningsregister).
6 (9) När uppgifter får inhämtas Inhämtade av uppgifter styrs av lag. Lagreglerna kan sägas uttrycka två principer: - behovsprincipen, samt - proportionalitetsprincipen. Dessa föreskrivs i 6 lagen om misstankeregister respektive 7 lagen om belastningsregister. Behovsprincipen innebär att Migrationsverket alltid ska pröva om eventuella uppgifter om en persons kriminalitet behöver tillföras i det aktuella ärendet eller om ärendet kan avgöras ändå. Proportionalitetsprincipen innebär att uppgifter inte ska inhämtas från MR och BR om inhämtandet skulle innebära ett med hänsyn till motstående intressen oförsvarligt intrång i den personliga integriteten eller om uppgifterna kan inhämtas på något annat sätt Migrationsverket kan på grund av dessa principer i normalfallet hämta in uppgifter ur registren inför ett bifall av en ansökan. Inför ett avslag är behovsprincipen normalt inte uppfylld. Dock kan uppgifter även hämtas in för att tillgodose bestämmelsen i 1 kap. 15 utlänningslagen (d.v.s. avgöra om det finns risk för att en utlänning avviker eller inte). Enligt bestämmelsen får nämligen vid bedömningen av om det finns risk för att en utlänning avviker, hänsyn tas till om denne bl.a. har dömts för ett brott som kan leda till fängelse eller har utvisats av allmän domstol på grund av brott. Uppgift beträffande referensperson i en utredning får bara hämtas in i ärenden där sökanden har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en sådan person som är bosatt i Sverige eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här. Inhämtande av uppgift beträffande referenspersonen får endast avse uppgifter om påföljd för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken (1962:700), förkortad BrB, d.v.s. brott mot liv och hälsa, brott mot frihet, sexualbrott samt barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a BrB eller uppgifter om kontaktförbud. (10 tredje stycket förordning om belastningsregister och 3 tredje stycket förordning om misstankeregister) När uppgifter inte får inhämtas Uppgifter får inte inhämtas av användare då inhämtande avser uppgift om: användaren själv, annan person för annat syfte d.v.s. syfte som inte är hänförligt till ett ärende hos Migrationsverket enligt utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap eller motsvarande ärenden i överinstans (se nedan), person med avslutat ärende, samt enskild person som på egen begäran vill att uppgift inhämtas i ärendet om villkoren i övrigt för inhämtande inte är uppfyllda.
7 (9) Uppgifter för statistiska ändamål Enligt 7 lagen om misstankeregister och 8 lagen om belastningsregister ska uppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistiken lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan statistik. En sådan myndighet är Brottsförebyggande rådet. Registrering/arkivering Utdrag från MR och BR är allmänna handlingar. Vad gäller bl.a. utdrag ur MR och BR är Migrationsverket emellertid undantaget från skyldigheten att registrera inkomna och upprättade handlingar (2 offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Utdrag från MR och BR tillförs den sökandes akt och/eller i förekommande fall även referenspersonens akt. Användarens ansvar Den enskilde användarens ansvar redogörs för i den behörighetsblankett (Migr 6715) som användaren undertecknar vid tilldelning av behörighet till MR och BR. De val som görs i systemen måste anpassas till ärendet och gäller frågan en referensperson ska sökningen begränsas därtill. Den som hämtar ut uppgift ur MR och BR i strid mot reglerna riskerar att dömas till ansvar för dataintrång. Sekretess För uppgift ur MR och BR som förvaras i personakt eller på annat sätt arkiverats hos Migrationsverket gäller sedvanliga sekretessregler. Den som med stöd av lag har fått ta del av uppgifter om annans personliga förhållanden och obehörigen röjer dessa uppgifter, kan dömas till ansvar för brott mot tystnadsplikten. Bakgrund 2.3 Uppgiftslämnande till migrationsdomstol ur MR och BR Vid överprövningen av Migrationsverkets avslagsbeslut är det nödvändigt att även migrationsdomstolarna har tillgång till aktuella registerutdrag innan ett överklagande bifalls. Domstolarna begär därför ofta att Migrationsverket ska visa aktuella registerutdrag vid muntliga förhandlingar. Det händer även att domstolarna begär registerutdrag från verket utan samband med någon förhandling. Rättslig bedömning Till en början kan konstateras att bestämmelserna om MR och BR reglerar villkoren kring uttag och åtkomst ur och till registren. De reglerar inte i vilken utsträckning uppgifterna kan lämnas vidare från Migrationsverket.
8 (9) När väl uppgifterna finns vid Migrationsverket utgör de allmänna handlingar och det är OSL som begränsar ett utlämnande. Frågan om Migrationsverket ska söka uppgifter i MR och BR på migrationsdomstols begäran kan såtillvida delas upp i frågan om i vilken utsträckning verket kan lämna ut 1) uppgifter Migrationsverket redan har samt 2) uppgifter som Migrationsverket inte innehar men som verket kan inhämta ut registren. Den första frågeställningen måste alltså besvaras utifrån OSL:s bestämmelser. Registeruppgifter som redan finns vid Migrationsverket kan lämnas till migrationsdomstol när de behövs där för rättegång och får där sekretesskydd enligt 43 kap. 2 OSL. Mellan Migrationsverket och domstol kan alltså uppgifter utbytas utan att de lämnar utlänningssekretessens område. Registeruppgifter som Migrationsverket redan innehar kan därmed lämnas till migrationsdomstolarna. För den andra frågeställningen måste även författningarna om MR och BR beaktas. Behovs- och proportionalitetsprincipen liksom kravet på ärendeanknytning måste vara tillgodosedda för att Migrationsverket ska få inhämta nya uppgifter. Kravet på ärendeanknytning bör inte utgöra något problem. Det ska finnas ett pågående ärende. Så är fallet vare sig det handläggs vid Migrationsverket i dess helhet eller processas av verket i migrationsdomstolen. När ärendet är arkiverat får uttag ur registren inte längre göras. Behovs- och proportionalitetsprincipen kan vara svårare att tillgodose. Någon närmare ledning för tolkningen av bestämmelserna lämnas inte i förarbetena. Varje enskilt uttag av registeruppgifter (begäran eller direktaccess) ska föregås av en prövning där båda principerna tillgodoses. Det är Migrationsverket som ska göra prövningen. Självfallet kan den vara svår att göra när ärendet överlämnats till domstolen. I det skedet har Migrationsverket små möjligheter att göra egna behovs- och proportionalitetsavvägningar av i vart fall sakförhållandena. Migrationsverkets behov inskränker sig till formella skäl med grund i processen samt de fåtal materiella skäl verket kan spekulera i eller eventuellt ha kännedom om sedan tidigare. Dessa formella skäl bör dock inte underskattas. De handlar om att efterkomma en begäran från en domstol i en rättegång i vilken Migrationsverket är part. Domstolen har inom ramen för rättegången en överordnad roll och en begäran ska normalt följas, på ett helt annat sätt än vad som gäller mellan t.ex. förvaltningsmyndigheter utan den reglering som kringgärdar en rättegång. Bestämmelsen i 10 kap. 16 OSL om att sekretess inte hindrar en uppgift som behövs i en rättegång betraktas även i kommentaren till sekretesslagen (Regner m.fl.) som ett specialfall tillsammans med regeringens och riksdagens rätt till uppgifter (10 kap. 15 OSL). Anser domstolen att den behöver komplettera sitt underlag inför domen bör det inte ifrågasättas av Migrationsverket.
9 (9) Att domstolens begäran föregåtts av en rimlig behovsprövning och proportionalitetsavvägning bör vara en utgångspunkt för Migrationsverkets egen bedömning av de krav som ställs i lagstiftningen om misstanke- och belastningsregistren. En sådan begäran bör därför regelmässigt medföra att Migrationsverket inhämtar de efterfrågade uppgifterna. Det kan nämnas att frågan enligt uppgift har behandlats i samband med införandet av den nya instans- och processordningen och att svaret då betraktats som givet; Migrationsverket ska utgå ifrån att domstolen gjort en korrekt bedömning och bistå den med nödvändiga registerutdrag. Det har inte ansetts lämpligt att ge domstolarna egen åtkomst till registren. Någon närmare vägledning har inte har lämnats i proposition eller andra förarbeten. Detta rättsliga ställningstagande har beslutats av undertecknad rättchef efter föredragning av verksjuristen. Tidigare meddelat RCM 2/2012 om slagning på referensperson i Migrationsverkets centrala utlänningsdatabas samt slagningar i misstanke- och belastningsregistret upphävs härmed. Rättschef