Yttrande Diarienr 2014-11-28 1952-2014 Ert diarienr L2014/1923/JFS Regeringskansliet Landsbygdsdepartementet 103 33 Stockholm Delbetänkande av Jaktlagsutredningen: Vildsvin och viltskador om utfordring, kameraövervakning och arrendatorers jakträtt (SOU 2014:54) Datainspektionen har granskat betänkandet utifrån sina uppgifter som central tillsynsmyndighet enligt kameraövervakningslagen (2013:460) och för att verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Sammanfattning Datainspektionen har ingen erinran mot att kameraövervakning av vildsvinsåtlar görs anmälningspliktig under förutsättning att de krav som ställs upp är tydliga och medför att kraven tillsammans ger förutsättningar för en övervakning som i de fall där den kan bli aktuell innebär ett försumbart integritetsintrång. Inspektionen har identifierat ett par oklarheter i utredningens förslag som kräver ytterligare analys innan förslaget kan bli föremål för lagstiftning. Oklarheterna handlar främst om utredningens förslag om krav på användande av s.k. integritetsskyddande teknik. Det exempel som utredningen lämnar på sådan teknik manuell gallring av bilder på enskilda utgör enligt Datainspektionen varken en teknik i ordets rätta bemärkelse, eller ett exempel på en sådan integritetsvänlig teknik som lagstiftaren velat uppmuntra användandet av i kameraövervakningslagen. Enligt Datainspektionen innebär ett krav på teknik som höjer skyddet för den Postadress: Box 8114, 104 20 Stockholm E-post: datainspektionen@datainspektionen.se Besöksadress: Drottninggatan 29, plan 5 Telefon: 08-657 61 00 Webbplats: www.datainspektionen.se Telefax: 08-652 86 52
personliga integriteten användandet av någon form av teknisk och av människan oberoende åtgärd som är inbyggd i den övervakningsutrustning som används. Eftersom utredningen konstaterar att det i dag saknas övervakningsutrustning som med hjälp av inbyggd teknik i kamerorna klarar av att t.ex. per automatik ta bort bilder på enskilda personer eller som per automatik kan vidta liknande åtgärder med inspelat material finns det, beroende på hur man definierar begreppet, en risk för att det anmälningsförfarande som utredningen föreslår inte kommer att kunna användas i praktiken. Den omständigheten talar emot att utredningens förslag ska bli föremål för lagstiftning. Anmälningsplikt i samband med åteljakt av vildsvin En grundläggande princip i kameraövervakningslagen är att kameraövervakning i huvudsak är tänkt att användas för att förebygga, avslöja eller utreda brott eller förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Det ändamål som nu är aktuellt kameraövervaka åtel för vildsvin är inte ett sådant ändamål. I förarbetena till lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning angavs att kameraövervakning som inte sker för att förebygga brott eller förhindra olyckor kunde komma i fråga under förutsättning att det var fråga om ett samhälleligt intresse och att integritetsintrånget var försumbart (prop. 1997/98:64, s. 28). Detta gäller fortfarande enligt den nya kameraövervakningslagen. Det sagda innebär att kameraövervakning i samband med åteljakt av vildsvin, enligt gällande rätt, förutsätter att övervakningen dels avser ett samhälleligt intresse, dels utförs på ett sådant sätt att integritetsintresset är försumbart. I kameraövervakningslagen finns ett antal fall där kameraövervakning får ske efter anmälan. Samtliga dessa avser övervakning i syfte att förebygga brott och förhindra olyckor, dvs. andra ändamål än vad som är aktuellt i utredningens förslag. Det kan också tilläggas att det i den praktiska tillämpningen av lagen om allmän kameraövervakning och kameraövervakningslagen har utbildats en praxis som innebär att viss tillståndpliktig kameraövervakning likställs med anmälningspliktig övervakning. Det tydligaste exemplet är kameraövervakning av betalpelare och avgränsade tankningsområden vid obemannade bensinstationer. I dessa fall, som utgör de i särklass vanligaste ärendena beträffande kameraövervakning, meddelar regelmässigt samtliga länsstyrelser tillstånd till kameraövervakning med bildinspelning dygnet runt under förutsättning att det handlar om övervakning i syfte att förebygga, avslöja och utreda brott. Av de drygt 1 000 beslut i tillsynsärenden som Datainspektionen har granskat sedan kameraövervakningslagen trädde i kraft Sida 2 av 8
den 1 juli 2013, har mer än tio procent avsett kameraövervakning på bensinstationer och inte i något fall har kameraövervakning med bildinspelning av betalpelare och tankningsområde (där fordonen är placerade vid tankning) nekats av länsstyrelsen. Kameraövervakning av kassor, entréer och drive-thru-luckor vid snabbmatsrestauranger uppvisar liknande enhetlighet. Det sagda innebär att det finns ett antal områden inom ramen för kameraövervakning där förutsättningarna för kameraövervakning efter anmälan kan sägas vara uppfyllda och som, om anmälningsplikt infördes, skulle medföra stora effektivitetsvinster hos främst länsstyrelserna och dessutom frigöra resurser för snabbare handläggning av tillståndsärenden utan att det skulle bli fråga om någon egentlig skillnad i övervakningshänseende. Datainspektionen noterar att det finns flera andra och kanske än mer angelägna områden än det nu föreslagna som skulle kunna bli föremål för ett anmälningsförfarande. Det hade därför varit lämpligare att göra en övergripande översyn av vilka områden som ska omfattas av det enklare anmälningsförfarandet och inte enbart avgränsa översynen till ett särskilt område. När det inledningsvis gäller ändamålet beträffande utredningens förslag till kameraövervakning av vildsvinsåtlar anser Datainspektionen att det, utifrån de uppgifter som presenterats om bl.a. vildsvinens skadeverkningar, svårigheterna att jaga djuret, samt den omfattande ökningen av antalet vildsvin, får anses föreligga ett klart samhälleligt intresse att vidta åtgärder som säkerställer att vildsvinsstammen kan kontrolleras genom en effektivare och mindre resurskrävande jakt än vad som sker i dag. Beträffande integritetsintresset utgör skog och mark platser som i kameraövervakningspraxis generellt sett anses ha ett högt integritetsintresse. Det hänger samman med att skog och mark ofta används för rekreation och att de flesta människor inte förväntar sig att bli kameraövervakade där. Dessutom står det klart att kameraövervakning i syfte att underlätta jakt på djur aldrig kan ha till syfte att identifiera enskilda personer i terrängen. Det innebär att personövervakningsmomentet är överflödigt vid den kameraövervakning som betänkandet avser. De anförda omständigheterna talar enligt Datainspektionen med styrka för att kameraövervakning i samband med åteljakt på vildsvin för att kunna accepteras ur ett integritetsperspektiv och dessutom kunna ske utan tillståndsprövning måste ske på ett sätt som i princip helt reducerar integritetsintrånget. Att säkerställa att så sker avseende platser som kan variera kraftigt avseende belägenhet i förhållande till exempelvis stigar, rastplatser, motionsspår samt bär- och svampområden i anslutning till tätbefolkade områden i södra och mellersta Sverige (där vildsvin finns) låter sig svårligen göras och det blir ännu svårare när det, som i anmälningsfallen, inte kan göras en prövning i det Sida 3 av 8
enskilda fallet. Samtidigt står det klart att den till synes okontrollerade tillväxten av vildsvinsstammen i delar av landet behöver åtgärdas och att åteljakt bedöms kunna vara effektivt. Utredningen har satt upp ett antal krav för att anmälan ska räcka för kameraövervakning i samband med åteljakt av vildsvin. Det första kravet är att övervakningen ska ske med fasta kameror med fast optik. De aktuella kamerorna, som saknar möjlighet att byta övervakningsområde och att förbättra upplösningen genom zoomning, utgör i sig ett mindre intrång i den personliga integriteten än rörliga kameror och kameror med zoommöjligheter. Den utrustning som ska krävas enligt utredningens förslag är dessutom densamma som får användas vid anmälningspliktig kameraövervakning i t.ex. butiker. Datainspektionen har ingen erinran mot utredningens förslag avseende den övervakningsutrustning som får användas i detta avseende. Nästa krav är att övervakningsområdet på marken inte överstiger 36 kvadratmeter, dvs. 6x6 meter för ett kvadratiskt område. Datainspektionen har ingen närmare kunskap om vilket område som krävs för att ändamålet med kameraövervakningen ska nås när det gäller övervakning av vildsvinsåtlar, men det är viktigt att övervakningsområdet inte är större än vad som krävs och dessutom inte mindre än vad som behövs för att syftet med övervakningen kan nås. Det kan enligt inspektionen nämligen aldrig vara befogat med kameraövervakning som från början inte har förutsättningar att bli verksam. Den aktuella begränsningen om 36 kvadratmeter kommer att fylla sin främsta funktion på så sätt att den säkerställer att stora områden i skog och mark inte kommer att övervakas under förutsättning att det inte blir fråga om att placera ett större antal åtlar inom ett begränsat område. Med det sagt har Datainspektionen ingen erinran mot att övervakningsområdets storlek begränsas på det sätt som utredningen föreslår, men inspektionen vill understryka att den sammanlagda ytan som övervakas i skog och mark och således det totala integritetsintrånget kommer att bero på antalet kameror som sätts upp. Ytterligare ett krav som föreslås avseende övervakningsområdet är att detta tydligt markeras. Enligt Datainspektionen utgör kravet på tydlig markering en mycket viktig förutsättning för att kunna tillåta kameraövervakning i skog och mark efter ett anmälningsförfarande. Anledningen är att en tydlig markering klargör exakt vilket område som blir föremål för övervakning och markeringen tjänar dessutom som en upplysning (utöver skyltar och andra verksamma upplysningsåtgärder som följer av 25 kameraövervakningslagen) för enskilda som rör sig i anslutning till åteln. Genom att det övervakade området är tydligt utmärkt kan enskilda själva avgöra om de vill passera in där. Sida 4 av 8
Mot den angivna bakgrunden tillstyrker Datainspektionen, med nedan angivna reservationer, att det föreskrivs att övervakningsområdet tydligt ska markeras. Det behöver dock i det fortsatta lagstiftningsarbetet tydliggöras vad som krävs för att platsen ska anses vara tydligt markerad. I det sammanhanget kan det, med anledning av att övervakning endast kommer att få ske under kvällar och nätter, betonas att den markering som används måste vara tydlig även vid dåliga ljusförhållanden. Vidare vill Datainspektionen uppmärksamma att förslaget till 15 a kameraövervakningslagen inte innehåller något krav på övervakningsområdets belägenhet. Vildsvinsåtlarna kan därför, enligt förslaget, i princip placeras var som helst så länge kraven i punkterna 1-4 är uppfyllda. I det fortsatta lagstiftningsarbetet bör det därför också övervägas hur man ska förhindra att kameraövervakning vid åtlarna inte sker intill vägar, vandringsleder, grillplatser, elljusspår eller andra platser som frekventeras av människor. Nästa förutsättning som utredningen ställer upp är att övervakning efter anmälan endast ska få ske mellan klockan 18.00 och 09.00. Precis som när det gäller övervakningsområdets storlek saknar Datainspektionen kunskap om exakt vilka tider på dygnet som kameraövervakning av vildsvinsåtlar är ändamålsenlig. Det kan dock konstateras att övervakning under kvällar och nätter i typfallet utgör ett betydligt mindre intrång i den personliga integriteten jämfört med övervakning som sker under dagtid. Mot den bakgrunden anser Datainspektionen att det är positivt att utredningen föreslår att övervakningen begränsas till kvällar och nätter. Den fjärde punkten i den föreslagna 15 a är enligt utredningen att integritetsskyddande teknik används. Vad som enligt utredningen menas med detta begrepp är enligt Datainspektionen delvis oklart, men såvitt kan utläsas handlar det i vart fall om att bilder på enskilda i det inspelade materialet omedelbart ska raderas. I 9 tredje stycket kameraövervakningslagen stadgas att vid bedömning av integritetsintresset i samband med kameraövervakning ska särskilt beaktas om teknik som främjar skyddet av den personliga integriteten ska användas vid övervakningen. I lagens förarbeten anges som exempel på sådan integritetsvänlig teknik maskering och kryptering av det inspelade materialet under förutsättning att den som bedriver övervakningen inte själv kan dekryptera materialet (se prop. 2012/13:115, s. 49). Av betänkandet framgår att utredningen bedömer att det i dag inte finns någon egentlig integritetsvänlig teknik, men att sådan teknik kan tänkas utvecklas i framtiden. Enligt Datainspektionen är det, för att utredningens förslag ska kunna användas i praktiken, viktigt att det klarläggs vad som ska Sida 5 av 8
krävas i detta avseende för att anmälningsplikt i samband med åteljakt av vildsvin ska kunna ske. Det begrepp som utredningen använder integritetsskyddande teknik finns inte i dag i kameraövervakningslagen vilket innebär att begreppet, om det ska användas, bör definieras i lagens 2. För att använda en skrivning som redan i dag finns i kameraövervakningslagen borde enligt Datainspektionen 9 tredje stycket i stället kunna användas, dvs. teknik som främjar skyddet av den personliga integriteten. Om den teknik som ska användas inte definieras skapas en oklarhet i vad som ska anses utgöra det anmälningspliktiga området, vilket riskerar att förstärkas i den praktiska tillämpningen i och med att länsstyrelsen i anmälningsfallen inte gör någon reell prövning likt den som görs vid tillståndsprövningen. Enligt Datainspektionen utgör egentlig integritetsvänlig teknik i kameraövervakningslagens mening en separat teknik som är inbyggd i den övervakningsutrustning som används. Det innebär att det exempel som utredningen ger och som består i att den som bedriver övervakningen tar del av materialet med ett mänskligt öga och därefter manuellt tar bort inspelat material inte är integritetsvänlig teknik. Istället handlar det om en åtgärd som minskar intrånget i den personliga integriteten i samband med övervakningen. Enligt Datainspektionen är det viktigt att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet, om utredningens förslag ska bli föremål för lagstiftning, klargörs vad som ska krävas såvitt avser den teknik som ska användas. Datainspektionen anser inte att det ska räcka med att bilder tas bort manuellt efter granskning eftersom det medför att identifiering av enskilda kommer att möjliggöras. Vidare bör ordet teknik inte användas i den aktuella bestämmelsen utan ersättas med ordet åtgärd. Av betänkandet framgår att vildsvinsåtlar vanligen kommer att placeras i svårtillgänglig terräng. Det talar i och för sig för att övervakningen i typfallet kommer att medföra mindre intrång i den personliga integriteten än om öppna platser övervakas. Å andra sidan ställer det höga krav på den som bedriver övervakningen att regelbundet ta sig till åtelkameran och ta bort eventuella bilder på enskilda om bildmaterialet inte är tillgängligt på avstånd. Enligt Datainspektionen finns det anledning att anta att regelbunden radering av bilder kan vara betungande, vilket ökar risker för att raderingen inte sker. Ett alternativ till att föreskriva om användning av integritetsvänlig teknik eller liknande åtgärder kan då vara att föreskriva att de lagringsmedia som används vid åtelkameror automatiskt ska spela över eller radera inspelat material efter en viss kortare tid, t.ex. något eller några dygn. Med en sådan lösning skulle det kunna säkerställas att bilder på enskilda inte sparas på ett sätt som medför i sammanhanget oacceptabla integritetsintrång. Sida 6 av 8
Sammantaget har Datainspektionen ingen erinran mot att kameraövervakning av vildsvinsåtlar görs anmälningspliktig under förutsättning att de krav som ställs upp är tydliga och medför att kraven tillsammans ger förutsättningar för en övervakning som i de fall där den kan bli aktuell innebär ett försumbart integritetsintrång. Sänkning av ansökningsavgiften för ansökan om tillstånd till kameraövervakning för viltövervakning Utredningen föreslår en lättnad när det gäller ansökningsavgiftens storlek när fysiska personer ansöker om tillstånd till kameraövervakning för viltövervakning. Om man vill differentiera avgifterna för kameraövervakning vill Datainspektionen framhålla att det skulle vara mer ändamålsenligt att istället göra en övergripande översyn av avgifterna för kameraövervakning. Som exempel kan nämnas att idag gäller samma avgift för den som ansöker om att få sätta upp en övervakningskamera över en kassa som den som ansöker om att få sätta upp flera hundra kameror i en arena. Att enbart differentiera avgifterna i förhållande till de som vill övervaka vilt är inte en tillräcklig åtgärd. Personövervakning och lågt placerade övervakningskameror Datainspektionen noterar att utredningen har kunnat konstatera att det finns länsstyrelser som anser att lågt placerade övervakningskameror inte kräver tillstånd med motiveringen att kamerorna inte kan användas för personövervakning (se 2 kameraövervakningslagen). Enligt Datainspektionen är detta synsätt inte korrekt. Inspektionen anser att rekvisitet personövervakning är uppfyllt så fort det är praktiskt möjligt att identifiera enskilda med hjälp av den övervakningsutrustning som används. Beträffande lågt placerade kameror är detta möjligt om t.ex. om en person hukar eller om ett barn lägger sig ner i terrängen. Däremot innebär en lågt placerad övervakningskamera i de allra flesta fall att integritetsintresset vid övervakningen minskar vilket ska beaktas vid prövningen enligt överviktsprincipen i 9 kameraövervakningslagen. Enligt Datainspektionen riskerar det också att uppstå oönskade gränsdragningsproblem vid bedömning av olika placeringar av kameror i förhållande till den omgivande terrängen, t.ex. när marken i anslutning till kameran sluttar vilket leder till ett stort övervakningsområde även för en lågt placerad övervakningskamera. Således anser inspektionen, i likhet med utredningen, att kameraövervakning i mårdhundsfallen i allt väsentligt handlar om tillståndspliktig övervakning. Sida 7 av 8
Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Kristina Svahn Starrsjö efter föredragning av datarådet Agneta Runmarker. Vid den slutliga handläggningen har även enhetschefen Nicklas Hjertonsson deltagit. Kristina Svahn Starrsjö Agneta Runmarker Sida 8 av 8