Statens revisionsverks berättelse till riksdagen om sin verksamhet för finansåret 2006 Statens revisionsverks berättelser till riksdagen B 14/2007 rd
B 14/2007 rd Statens revisionsverks berättelse till riksdagen om sin verksamhet för finansåret 2006
ISSN 1796-9549 (häft.) ISSN 1796-9654 (PDF) Edita Prima Ab Helsingfors 2007
Till riksdagen Med stöd av 6 i lagen (676/2000) om statens revisionsverk ges till riksdagen Statens revisionsverks berättelse om sin verksamhet. I berättelsen framförs en på de av revisionsverket utförda revisionerna baserad översikt av statsfinansernas och förvaltningens tillstånd liksom sammanfattande information om de från riksdagens synpunkt viktigaste observationerna vid revisionerna och beskrivs revisionsverkets egen verksamhet. Berättelsen behandlar verkets verksamhet under finansåret 2006 och dess revisioner så, att de väsentligaste revisionsresultaten presenteras om de redovisningsrevisioner som har slutförts på våren 2007 och hänför sig till finansåret 2006. Motsvarigt har av förvaltningsrevisionerna i berättelsen inkluderats de revisioner som slutförts under tiden mellan början av juni 2006 och slutet av augusti 2007. Om revisionen av statsbokslutet och bokslutsberättelsen har revisionsverket gett till riksdagen en särskild berättelse den 11 september 2007. Helsingfors den 11 september 2007 Generaldirektör Tuomas Pöysti Överdirektör Marjatta Kimmonen
Innehåll 1 Berättelsens huvudsakliga innehåll och grundvalen för observationerna 7 2 Tillståndet för statsfinanserna och förvaltningen 9 2.1 Iakttagandet av budgeten och de centrala bestämmelserna om den 9 2.2 Åläggande att meddela om åtgärder med anledning av anmärkningarna i revisionsberättelsen 11 2.3 Budgeteringsförfaranden 13 2.4 Räkenskapsverkens bokslutskalkyler 14 2.5 Målsättningar gällande ämbetsverkens och inrättningarnas funktionella resultat och om detta lämnade uppgifter 15 2.6 Avgiftsbelagd verksamhet 18 2.7 Tillståndet för resultatstyrningen på basis av den funktionella effektiviteten 20 2.8 Tillståndet för intern kontroll och riskhantering 22 2.9 Intern granskning 24 2.10 Revisionen i Finland av administreringen av EU-medel 25 2.11 Statsbidrag och -stöd 26 2.12 Statens upphandling 28 2.13 Missbruk och klagomål 29 3 Öppenhet och balans i förhållandet mellan produktivitet och lönsamhet samt effekter och serviceförmåga 31 3.1 Tjänster för barn och unga 31 3.2 Reformen av resultatstyrningen 37 3.3 Informationsstyrningens funktionsduglighet 41 3.4 Sammanfattande observationer 43 4 Tillförlitligheten för finanspolitikens faktabas och rapporteringen 45 4.1 Skattestöd - redovisningsskyldighetens uppfyllande 45 4.2 Kvaliteten för statens bokslutsrapportering och bokföringens enhetlighet 54 5 Behärskandet av miljörisker och miljömålsättningarnas effekter från statsfinansiell synpunkt 6
6. Viktiga observationer vid revisionerna enligt förvaltningsområde 59 6.1 Republikens presidents kansli 59 6.2 Statsrådets kansli 60 6.3 Utrikesministeriets förvaltningsområde 61 6.4 Justitieministeriets förvaltningsområde 63 6.5 Inrikesministeriets förvaltningsområde 65 6.6 Försvarsministeriets förvaltningsområde 71 6.7 Finansministeriets förvaltningsområde 73 6.8 Undervisningsministeriets förvaltnings-område 77 6.9 Jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde 82 6.10 Kommunikationsministeriets förvaltningsområde 85 6.11 Handels- och industriministeriets förvaltningsområde 86 6.12 Social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde 89 6.13 Arbetsministeriets förvaltningsområde 91 6.14 Miljöministeriets förvaltningsområde 93 7 Revisionsverkets verksamhet och strategi år 2006 95 7.1 Ställning och uppgifter 95 7.2 Målsättning för verksamheten 96 7.3 Vision och värden 97 7.4 Revisionverkets revisionsrätt och verksamhetsområde 99 7.5 Planering av revisionsverksamheten 100 7.6 Revisionsverksamheten år 2006 101 7.7 Utvecklande av verkets verksamhet 102 7.8 EU-samarbete 104 7.9 Internationell verksamhet 105 7.10 Organisation, personal, kostnader och nyckeltal 106 6
1 Berättelsens huvudsakliga innehåll och grundvalen för observationerna En årsrevision utfördes vid samtliga 99 räkenskapsverk och två statliga fonder utanför budgeten. Att antalet räkenskapsverk minskade från 114 år 2005 till 99 år 2006 berodde på att 18 räkenskapsverk på inrikesministeriets förvaltningsområde från början av år 2006 sammanslogs till två räkenskapsverk (ministeriet och Ålands länsstyrelse). Revisionsberättelserna har distribuerats till respektive räkenskapsverk och ledamöterna av deras eventuella direktioner eller styrelser, till de styrande ministerierna, Statskontoret, statsrevisorernas kansli och revisionsutskottet samt till finanscontrollerfunktionen. Berättelserna har också sammanställts som en tryckt publikation, som har distribuerats till riksdagsledamöterna och förvaltningen. Under tiden mellan början av juni 2006 och slutet av augusti 2007 slutfördes 19 förvaltningsrevisionsberättelser och 25 uppföljningsrapporter. Revisionsberättelserna har distribuerats till revisionsobjekten och de styrande ministerierna, finansministeriet, till statsrevisorerna, från 1.6.2007 till riksdagens revisionsutskott och till finanscontrollerfunktionen samt till riksdagsledamöterna. Alla revisionsverkets redovisnings- och förvaltningsrevisionsberättelser finns att läsa på verkets Internet-sidor (http://www.vtv.fi). Resuméer av förvaltningsrevisionsberättelserna finns också på svenska och engelska på revisionsverkets Internet-sidor. I berättelsens kapitel 2 ingår en översikt av tillståndet för statsfinansernas skötsel och särskilt resursstyrningen och statsförvaltningens redovisningsskyldighet på basis av observationerna vid redovisnings- och förvaltningsrevisionen. Den bild som fås av statsfinansernas skötsel och tillståndet i förvaltningen uppkommer genom de observationer som framförts i redovisnings- och förvaltningsrevisionsberättelserna. Bilden kompletteras av uppföljningsrapporterna till observationerna vid förvaltningsrevisioner som utförts under tidigare år. I berättelsens kapitel 3 5 presenteras på basis av revisionerna observationer av teman som överskrider gränserna mellan förvaltningsområdena och som är av betydelse för statsfinanserna och statens verksamhet. Valet av rapporterade teman har styrts av de i verkets strategi för åren 2007 2012 fastställda strategiska temaområdena samt av de särskilda områdena i planeringen av verksamhet och revision (se kapitel 7.5). Fastställandet av strategiska temaområden baserar sig på genom revisionsobservationerna och med av revisionsverket utförd riskanalys identifierade frågor som är väsentliga för en resultatrik och ändamålsenlig skötsel av finanserna.i berättelsens kapitel 3 granskas öppenheten och balansen i förhållandet mellan den statliga verksamhetens produktivitet och lönsamhet samt effekter och serviceförmåga. Frågan betraktas närmast ur perspektivet för effekterna av tjänster för barn och unga samt en bedömning av tillståndet för resultatstyrningen. Rapporteringen om tillståndet för resultatstyrningen baserar sig på ett flertal under åren 2002 2006 utförda förvaltningsrevisioner samt på de årliga redovisningsrevisionerna. Rapporteringen om tjänster för barn och unga baserar sig för sin del på flera under åren 2006 2007 givna förvaltningsrevisionsberättelser. 7
Resultatstyrningen är ett styrningssystem som genomsyrar statsförvaltningen, och som i huvuddrag har införts i mitten av 1990-talet. På 2000-talet har resultatstyrningens begreppsarsenal ändrats och rapporteringsskyldigheten har preciserats. På basis av de observationer som gjorts vid redovisnings- och förvaltningsrevisionerna är det emellertid alltjämt av nöden att utveckla resultatstyrningen. Utmaningarna gäller särskilt engagemanget i resultattänkandet, utformningen av för förvaltningsområdena lämpliga resultatstyrningsmodeller, utvecklandet av resultatredovisningsväsendet samt uppställandet av målsättningar. Barn och unga är en central klientgrupp för undervisningsväsendet, social- och hälsovården samt arbetsförvaltningen. I finansieringen av tjänster åt dem deltar staten i synnerhet genom systemet med statsandelar för social- och hälsovården samt undervisningsväsendet. Vid revisionerna har bland tjänster åt barn och unga granskats bl.a. skolhälsovården, elevvården, verksamheten i arbetsverkstäder samt i vidare bemärkelse förebyggande av marginalisering av barn och ungdomar. Utmaningar som är förenade med utvecklandet av servicesystemet är särskilt styrningens brokighet, den splittrade finansieringen, det praktiska genomförandet av mångprofessionellt arbete samt bristfällig kunskap om tjänsternas effekter. I berättelsens kapitel 4 behandlas riktigheten och tillräckligheten för finanspolitikens faktabas och den finanspolitiska rapporteringen. Ett tema som särskilt rapporteras detta år är skattestöden (kapitel 4.1). Dessutom presenteras på grundval av statens revisionsverks revisioner observationer om den betydelse bristande enhetlighet i bokföringen och mera allmänt brister i resultatmål och redovisning har för det finanspolitiska beslutsfattandets faktabas (kapitel 4.2). Skattestöd är en avvikelse från beskattningens grundstruktur och med dem inverkas väsentligt på de influtna skatteintäkterna. Information om skattestödens belopp och inriktning är väsentlig för det finanspolitiska beslutsfattandet. På basis av revisionen svarar handläggningen av skattestöden i beredningen av statsbudgeten och rapporteringen om statsfinanserna inte mor skattestödens ekonomiska betydelse. I berättelsens kapitel 5 behandlas hanteringen av miljörisker och förändringar i miljön samt livsmiljön. Rapporteringen baserar sig på en förvaltningsrevision av beredningen av Natura 2000 nätverket, samt på uppföljningsrapporter om förvaltningsrevisioner som gällt effekterna av miljöstöd på handelsoch industriministeriets förvaltningsområde, avfallsbeskattningens funktionsduglighet som verktyg att uppnå miljömålsättningar och ett gott beskattningssystem. I kapitel 6 presenteras enligt förvaltningsområde de viktigaste observationerna vid och slutledningarna av de redovisnings- och förvaltningsrevisioner på vilka resumén baserar sig. De behandlade redovisningsrevisionerna har slutförts på våren 2007 och förvaltningsrevisionerna under tiden mellan juni 2006 och augusti 2007. I kapitlet presenteras också huvudpunkterna i de uppföljningsrapporter till förvaltningsrevisioner som blivit klara under ovan nämnda period. I dem klargörs vilka åtgärder som har vidtagits i förvaltningen i den sak som varit föremål för revision och utvärderas verkningarna av den utförda revisionen. I kapitel 7 ingår en översikt av Statens revisionsverks strategi samt de viktigaste uppgifterna om verksamhetens resultat och utveckling under år 2006. En mera detaljerad beskrivning av revisionsverkets ekonomi och verksamhetsresultat för år 2006 ingår i revisionsverkets bokslut och verksamhetsberättelse, som finns tillgängliga på Internet (www.vtv.fi/publikationer).
2 Tillståndet för statsfinanserna och förvaltningen 2.1 Iakttagandet av budgeten och de centrala bestämmelserna om den Vid revisionerna för finansåret 2006 konstaterades hos 50 räkenskapsverk av totalt 99 räkenskapsverk felaktiga förfaranden, om vilka en given anmärkning eller flera anmärkningar tillsammans betraktades som sådana mot budgeten eller de centrala bestämmelserna om den stridande förfaranden, att i revisionsberättelsen intogs ett specificerat negativt ställningstagande till lagenligheten. År 2005 ingick ett negativt ställningstagande till lagenligheten i 37 räkenskapsverks revisionsberättelser. Jämförande uppgifter från tre år och fördelningen enligt förvaltningsområde presenteras i tabell 1. I bilagan till Statens revisionsverks särskilda berättelse till riksdagen (B 13/2007 rd) om revisionen av statsbokslutet och statens bokslutsberättelse för år 2006 presenteras de enligt förvaltningsområde och räkenskapsverk specificerade uppgifterna. Antalet räkenskapsverk som har fått ett negativt ställningstagande till lagenligheten har ökat jämfört med år 2005. Ökningen berodde huvudsakligen på att den i lagen om statsbudgeten ingående bestämmelsen om hur resultatredovisningen bör ordnas nu för första gången beaktades till fullo vid utvärderingen av resultatredovisningens tillstånd. De främsta anledningarna till negativa ställningstaganden till lagenligheten var brister i ordnandet av resultatredovisningen och presentationen av den avgiftsbelagda verksamhetens årsresultat. Åt 21 räkenskapsverk gavs anmärkningar som gällde brister i uppföljningen av den avgiftsbelagda verksamhetens lönsamhet eller presentationen av dess årsresultat. Brister i övriga uppgifter om den funktionella effektiviteten och ordnandet av resultatredovisningen var orsak till anmärkningar åt 31 räkenskapsverk. Att resultatredovisningen är i ordning är en förutsättning i synnerhet för att uppgifter om det funktionella resultatet skall kunna ges i bokslutet. Den därnäst viktigaste helheten utgjordes av sådana fel i hänförande av utgifter till finansåret, som i praktiken också innebar att anslagets användningstid förlängdes. Emedan ställningstagandena i allmänhet gäller något delområde av finanserna eller enskilda förfaranden, kan av detta inte med tanke på statsfinanserna som helhet dras den slutsatsen, att ca en tredjedel av användningen av statens medel inte skulle uppställa det för dem uppställda laglighetskravet. Ett negativt ställningstagande till lagenligheten innebär inte heller, att det vore fråga om missbruk av statens medel. När betydelsen av negativa ställningstaganden till lagenligheten bedöms bör också beaktas, att räkenskapsverken är av varierande storlek i ekonomiskt hänseende. Ett negativt ställningstagande till lagenligheten bör emellertid alltid betraktas som en 9
allvarlig sak med tanke på skötseln av finanserna vid ifrågavarande räkenskapsverk, och revisionen har till uppgift att rapportera om förfaranden som innebär en avvikelse från ett tillbörligt iakttagande av statsbudgeten. TABELL 1: RÄKENSKAPSVERK SOM GETTS NEGATIVT STÄLLNINGSTAGANDE TILL LAGENLIGHETEN Förvaltningsområde Antal räkenskapsverk Negativa ställningstaganden till lagenligheten år år 2006 2004 2005 2006 Republikens presidents kansli 1 - - - Statsrådets kansli 1 - - 1 Utrikesministeriets förvaltningsområde 1 1 1 1 Justitieministeriets förvaltningsområde 2 1-2 Inrikesministeriets förvaltningsområde 2 4 4 1 Försvarsministeriets förvaltningsområde 3 2 1 2 Finansministeriets förvaltningsområde 6 2 2 1 Undervisningsministeriets förvaltningsområde 27 11 14 23 Jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde 8 3 2 2 Kommunikationsministeriets förvaltningsområde 10 2 3 3 Handels- och industriministeriets förvaltningsområde TE-centralerna 15 7 5 7 Övriga räkenskapsverk 12 1-4 Social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde 7 5 5 2 Arbetsministeriets förvaltningsområde 1 - - 1 Miljöministeriets förvaltningsområde 3 1 - - 99 40 37 50 10
2.2 Åläggande att meddela om åtgärder med anledning av anmärkningarna i revisionsberättelsen Enligt 5 1 momentet i lagen om statens revisionsverk skall revisionsobjektet och det ministerium till vars ansvarsområde revisionsobjektet hör meddela revisionsverket vilka åtgärder som vidtagits med anledning av anmärkningarna i granskningsberättelsen. I revisionsberättelserna har specificerats de anmärkningar som förutsätter ovan nämnt meddelande, och getts en fatalietid för meddelande om åtgärderna. Åtgärdernas tillräcklighet kontrolleras i samband med följande revision. Negativa ställningstaganden till lagenligheten är i allmänhet också ärenden som medför åläggande att meddela, men åläggande kan påföras också för anmärkningar som inte har lett till ett negativt ställningstagande till lagenligheten. I tabell 2 presenteras enligt förvaltningsområde hur åläggandena att meddela om åtgärder fördelat sig under de tre senaste åren. Antalet räkenskapsverk som getts åläggande att meddela ökade från föregående års 31 till 36. Brister i ordnandet av resultatredovisningen och presentationen av det funktionella resultatet var alltjämt de viktigaste anledningarna till anmärkningar som ledde ålägganden att meddela om åtgärder. De ledde till åläggande hos 31 räkenskapsverk (13 räkenskapsverk år 2005). Brister i fullmaktsförfarande och bokföring ledde till åläggande att meddela hos fyra räkenskapsverk. I samband med revisionerna år 2006 utreddes effekterna av de ålägganden att meddela om åtgärder som ingått i revisionsberättelserna året innan. I revisionsberättelserna för år 2005 gavs åläggande att meddela åt 31 räkenskapsverk. Av dem förnyades åläggandet antingen helt eller delvis år 2006. 11
TABELL 2: RÄKENSKAPSVERK VILKA ÅLAGTS ATT LÄMNA MEDDELANDE Förvaltningsområde Antal räkenskapsverk Meddelandeålägganden år år 2006 2004 2005 2006 Republikens presidents kansli 1 - - - Statsrådets kansli 1 - - - Utrikesministeriets förvaltningsområde 1 1 1 1 Justitieministeriets förvaltningsområde 2-1 2 Inrikesministeriets förvaltningsområde 2 1 2 - Försvarsministeriets förvaltningsområde 3 1 2 2 Finansministeriets förvaltningsområde 6 1 3 1 Undervisningsministeriets förvaltningsområde 27 8 7 17 Jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde 8 2 1 2 Kommunikationsministeriets förvaltningsområde 10 4 4 3 Handels- och industriministeriets förvaltningsområde TE-centralerna 15-6 4 Övriga räkenskapsverk 12 1 1 1 Social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde 7 1 2 2 Arbetsministeriets förvaltningsområde 1 1 1 1 Miljöministeriets förvaltningsområde 3 - - - 99 21 31 36 12
2.3 Budgeteringsförfaranden Om budgeteringsförfarandet gavs år 2006 en anmärkning i Vägförvaltningens och undervisningsministeriets revisionsberättelser. Anmärkningarna gällde hur statsbidragsutgifter hänförts till finansåret och förfarandet vid förnyande av fullmakt. År 2006 gavs en anmärkning om budgeteringsförfarandet åt ett, och år 2004 åt fem räkenskapsverk. 13
2.4 Räkenskapsverkens bokslutskalkyler I tabell 3 presenteras uppgifterna om anmärkningar gällande bokslutskalkylerna under tre år. Budgetens utfallskalkyl inkluderar uppgifter om budgetintäkter och utgifter samt uppgifter om fullmakter och hur de använts. Anmärkningar som gällde budgetens utfallskalkyl gavs med anledning av revisionerna år 2006 åt 34 räkenskapsverk, vilket är sex mera än år 2005. År 2006 hade 38 räkenskapsverk fullmakter i användning. Anmärkningar om hur uppgifterna om fullmakter presenterats eller hur fullmakten använts gavs åt 17 räkenskapsverk. De främsta orsakerna var brister i verifieringen av fullmaktens användning och användningstid och i ordnandet av fullmaktsbokföringen. Antalet anmärkningar som gällde intäktsoch utgiftskalkylen och balansräkningen var oförändrat. Om brister i noterna gavs anmärkningar åt 10 räkenskapsverk. Vid revisionerna ägnades uppmärksamhet särskilt åt sådana noter, som kan anses väsentligt komplettera de uppgifter som lämnas i bokslutskalkylerna. TABELL 3: RÄKENSKAPSVERK SOM GETTS EN ANMÄRKNING GÄLLANDE BOKSLUTSKALKYLERNA Anmärkningar år 2004 2005 2006 Budgetens utfallskalkyl 21 28 34 Intäkts- och utgiftskalkyl 6 5 5 Balansräkning 6 8 8 Noter 19 15 10 Granskning av kalkylerna 2-1 14
2.5 Målsättningar gällande ämbetsverkens och inrättningarnas funktionella resultat och om detta lämnade uppgifter Uppställande av målsättningar I anslutning till reformen av resultatstyrningen och redovisningsskyldigheten har bestämmelserna om uppställande av resultatmål och om resultat förändrats. De ändrade bestämmelserna tillämpades i fråga om uppställande av resultatmål första gången när budgeten för år 2005 gjordes upp. På ämbetsverkens resultatrapportering inverkade de första gången i boksluten för år 2005. Enligt förordningen om statsbudgeten skall i budgetmotiveringarna uppställas resultatmål både för samhälleliga verkningar och för det funktionella resultatet. Täckande och klart angivna fungerande resultatmål är av betydelse både för regeringen som utgångspunkter för resultatstyrningen och för riksdagen när den besluter om att bevilja anslag och utvärderar i vilken mån målsättningarna har uppnåtts. Riksdagens finansutskott har i sitt betänkande (45/2006 rd) om statens bokslutsberättelse för år 2005 konstaterat, att budgetförslaget och dess motiveringar bör ge en riktig och tillräcklig bild av anslagens användningsändamål och målsättningar. Motsvarigt skall i bokslutsrapporteringen en samordnad beskrivning av verksamheten och ekonomin visa vad de budgeterade anslagen har resulterat i. Lagen om statsbudgeten förutsätter att om ämbetsverkens och inrättningarnas funktionella resultat rapporteras riktiga och tillräckliga uppgifter i boksluten och verksamhetsberättelserna. Enligt 11 i förordningen om statsbudgeten skall ministeriet utan dröjsmål fastställa den detaljerade indelningen av budgeten och resultatmålen sedan riksdagen har godkänt statsbudgeten. Resultatet av verksamheten indelas enligt lagen och förordningen om statsbudgeten i i mål för funktionell effektivitet, samt produktion och kvalitetsledning, i vilket sammanhang också granskas serviceförmågan. I samband med revideringen av räkenskapsverken har revisionsverket utvärderat täckningsgraden för de funktionella resultatmål som har fastställts av ministeriet. Härvid har fokuserats särskilt på de mål som gäller lönsamhet och produktivitet. Samtidigt har emellertid också bedömts täckningsgraden för de målsättningar som gäller serviceförmågan. Uppställande av mål för den avgiftsbelagde verksamheten och de uppgifter som lämnats om detta behandlas i kapitel 2.6. Revisionsverket har utvärderat den information som riksdagen får i samband med budgeten och i statsbokslutet med särskilda revisioner på utrikesministeriets och kommunikationsministeriets förvaltningsområden. Resuméer av dessa revisioner presenteras i den särskilda berättelse som revisionsverket har gett till riksdagen om revisionen av statsbokslutet för finansår 2006 och statens bokslutsberättelse (B 13/2007 rd). Sammanfattande uppgifter för tre år om uppställandet av de viktigaste målsättningarna för resultatet ingår i nedanstående tabell. 15
TABELL 4: MÅLUPPSTÄLLANDE ÅREN 2004 2006, PROCENT AV RÄKENSKAPSVERKEN År Lönsamhet Produktivitet Serviceförmåga 2004 20 % 11 % 33 % 2005 25 % 15 % 34 % 2006 29 % 17 % 40 % På basis av revisionerna finansåret 2006 kan konstateras, att de av ministerierna godkända resultatmålen som utgör en väsentlig del av resultatstyrningen alltjämt är bristfälliga vad gäller målsättningen för lönsamhet och produktivitet. Endast för 29 procent av räkenskapsverken hade godkänts till väsentliga delar täckande målsättningar för lönsamheten. Produktivitetsmål hade i resultatavtalen uppställts för endast 17 procent av räkenskapsverken. Målsättningar gällande serviceförmågan hade enligt revisionerna uppställts för 40 procent och målsättningar för prestationer och offentliga nyttigheter för 61 procent av räkenskapsverken. Uppgifter om den funktionella effektiviteten i boksluten Om räkenskapsverkens bokslut föreskrivs i lagen om statsbudgeten och den motsvarande förordningen. I den verksamhetsberättelse som hör till bokslutet skall ges riktiga och tillräckliga uppgifter om räkenskapsverkets ekonomi och verksamhetens resultat. Enligt 65 i förordningen om statsbudgeten skall verksamhetsberättelsen innehålla uppgifter om det funktionella resultatet jämte nyckeltal och en jämförelse med de uppställda resultatmålen. Med revisionen har man gått in för att fastställa huruvida riktiga och tillräckliga uppgifter har getts om den funktionella effektiviteten. Härvid har på basis av revisionen granskats huruvida om lönsamhet, produktivitet, den avgiftsbelagda verksamhetens lönsamhet och om den samfinansierade verksamheten har getts riktiga och tillräckliga uppgifter. Tabell 5 innehåller fördelningen av lämnade uppgifter om lönsamheten under tre års tid. TABELL 5: UPPGIFTER OM LÖNSAMHETEN I BOKSLUTEN, PROCENT AV RÄKENSKAPSVERKEN År Riktiga uppgifter Tillräckliga uppgifter Riktiga och tillräckliga uppgifter 2004 77 % 77 % 64 % 2005 64 % 76 % 58 % 2006 62 % 72 % 54 % Uppgifterna om lönsamheten eller de kostnadsuppgifter som ersätter dem konstaterades vara riktiga och tillräckliga hos 53 räkenskapsverk, vilket är 54 procent av alla räkenskapsverk (66 räkenskapsverk och 58 % år 2005, 74 räkenskapsverk och 64 % år 2004). 16
Kravet på riktiga och tillräckliga uppgifter innebär, att de uppgifter som räkenskapsverket har lämnat om lönsamheten samtidigt är både riktiga och tillräckliga. Uppgifterna om produktiviteten konstaterades vara riktiga och tillräckliga hos 47 räkenskapsverk (48 räkenskapsverk år 2005). Som tillräckliga betraktades uppgifterna om produktiviteten hos 66 räkenskapsverk (68 räkenskapsverk år 2005). Som riktiga betraktades uppgifterna om produktiviteten hos 56 räkenskapsverk (55 räkenskapsverk år 2005). En central fråga med tanke på resultatstyrningens trovärdighet är alltjämt, att ministerierna inte presenterar riktiga och tillräckliga uppgifter om lönsamheten för den egna verksamhetens del. Endast de uppgifter som getts av jord- och skogsbruksministeriet, justitieministeriet, undervisningsministeriet, inrikesministeriet och miljöministeriet kunde betraktas som riktiga och tillräckliga. En kostnadsmotsvarighetskalkyl över den samfinansierade verksamheten presenterades nu för första gången i bokslutet. Av de 60 räkenskapsverk som presenterade en kalkyl gav 40 procent (39 % av 64 räkenskapsverk år 2005) riktiga och tillräckliga uppgifter om den samfinansierade verksamhetens kostnadsmotsvarighet. Av de som gjort kalkylen gav 75 procent (69 % år 2005) tillräckliga uppgifter. Det centrala problemet i uppgörandet av kalkylen var alltjämt definieringen av samfinansierad verksamhet. När de uppgifter som lämnats om den funktionella effektiviteten bedöms på basis av enskilda delområden, gavs riktiga och tillräckliga uppgifter om den funktionella effektiviteten av 32 räkenskapsverk (30 räkenskapsverk och 26 % år 2005). Om de presenterade uppgifterna bedöms som en helhet, kunde de uppgifter som getts om den funktionella effektiviteten emellertid betraktas som riktiga och tillräckliga hos 46 räkenskapsverk, vilket är 46 procent av alla räkenskapsverk. Uppgifter om produktion och kvalitetsledning i boksluten I fråga om uppgifterna om produktion och kvalitetsledning har vid revisionen granskats de uppgifter som lämnats om prestationer och offentliga nyttigheter och serviceförmågan. Tillräckligheten för uppgifterna om prestationer och offentliga nyttigheter granskades hos så gott som alla räkenskapsverk. Uppgifterna konstaterades vara tillräckliga hos 98 procent av de granskade räkenskapsverken. Uppgifternas riktighet och tillräcklighet granskades hos 62 räkenskapsverk. Av dem konstaterades 97 procent ha lämnat riktiga och tillräckliga uppgifter. Bokslutsuppgifterna om serviceförmågan granskades mera begränsat än övriga uppgifter om resultatet. Tillräckligheten för de lämnade uppgifterna granskades hos 42 räkenskapsverk, av vilka 98 procent konstaterades ha gett tillräckliga uppgifter. Uppgifternas riktighet och tillräcklighet granskades hos 18 räkenskapsverk, och allas uppgifter ansågs vara riktiga och tillräckliga. I fråga om samhälleliga effekter har det konstaterats vara problematiskt att med revisionen som medel bedöma huruvida uppgifterna i boksluten är riktiga och tillräckliga. Revisionsberättelserna innehåller inte ställningstaganden till dessa. I fråga om samhälleliga effekter accentueras ministeriernas redovisningsskyldighet. Också utvärderingen som görs av oavhängiga utomstående har sin egen betydelse. Under de senaste fem åren har hos 32 räkenskapsverk (hos 39 räkenskapsverk år 2005 och 45 räkenskapsverk år 2004) en utvärdering av effekterna gjorts av utomstående. 17
2.6 Avgiftsbelagd verksamhet Enligt 15 2 momentet i lagen om statsbudgeten skall ämbetsverken och inrättningarna ordna kontrollen av den avgiftsbelagda verksamhetens lönsamhet så att årsresultatet kan redovisas i samband med ämbetsverkets eller inrättningens bokslut, om inte den avgiftsbelagda verksamheten är obetydlig. Enligt 65 i förordningen om statsbudgeten skall verksamhetsberättelsen innehålla uppgifter om den avgiftsbelagda verksamhetens lönsamhet samt en jämförelse med de uppställda målsättningarna. Kravet på riktiga och tillräckliga uppgifter har ytterligare preciserats med en föreskrift av Statskontoret, i vilken förutsätts att kostnadsmotsvarighetskalkylerna presenteras enligt typ av prestation. Innehållet i riktiga och tillräckliga uppgifter har således i fråga om avgiftsbelagd verksamhet definierats klart i bestämmelserna. Enligt uppgifterna i centralbokföringen var statens intäkter av den avgiftsbelagda verksamheten totalt 1,2 miljarder euro, av vilka andelen för offentligrättsliga prestationer enligt lagen om grunderna för avgifter till staten var 0,3 miljarder euro, de affärsekonomiskt prissattas 0,5 miljarder euro och andelen för med stöd av speciallagar prissatta prestationer 0,3 miljarder euro. År 2006 fanns totalt 82 räkenskapsverk som bedrev sådan avgiftsbelagd verksamhet som avses i 15 i lagen om statsbudgeten. Ministerierna hade uppställt resultatmål för 65 procent av de räkenskapsverk som bedrev avgiftsbelagd verksamhet. Tabell 6 innehåller fördelningen av ställningstagandena till de givna uppgifterna om den avgiftsbelagda verksamheten under tre år. Vid revisionerna konstaterades att 50 räkenskapsverk hade gett riktiga och tillräckliga uppgifter om den avgiftsbelagda verksamheten och dess årsresultat. Året innan var motsvarande andel 61 räkenskapsverk av 99 räkenskapsverk som bedrev avgiftsbelagd verksamhet. I fråga om presenterandet av bokslutsuppgifter om den avgiftsbelagda verksamheten har situationen försvagats något jämfört med tidigare år. Ett negativt ställningstagande till lagenligheten gavs på grund av brister i kontrollen av den avgiftsbelagda verksamhetens lönsamhet och presenterandet av årsresultatet år 2006 alltjämt till 21 räkenskapsverk (17 räkenskapsverk år 2005 och 18 räkenskapsverk år 2004). Den främsta orsaken till brister i uppgifterna om den avgiftsbelagda verksamhetens årsresultat är alltjämt brister i inriktningen av arbetskostnaderna. Vid offentligrättsliga prestationer, där efterfrågan och utbudet på prestationen ba- TABELL 6: BOKSLUTSUPPGIFTER OM AVGIFTSBELAGD VERKSAMHET, PROCENT AV RÄKENSKAPS- VERK SOM HAR BEDRIVIT AVGIFTSBELAGD VERKSAMHET År Riktiga uppgifter Tillräckliga uppgifter Riktiga och tillräckliga uppgifter 2004 68 % 90 % 62 % 2005 67 % 87 % 65 % 2006 61 % 90 % 61 % 18
serar sig på lagstiftningen och myndigheten eller inrättningen i allmänhet har en på författning baserad ensamrätt att producera prestationen, tryggar ett adekvat uppgörande av kostnadsmotsvarighetskalkyler för sin del de betalningsskyldigas rättsskydd så, att inte prestationernas pris från förvaltningens kunders synpunkt blir högre än de allmänna grunder som föreskrivits i lag. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att följa upp och presentera den avgiftsbelagda verksamheten och dess årsresultat också när de statliga ämbetsverken fungerar i en konkurrenssituation med privata aktörer som bedriver samma verksamhet. Vid revisionerna av den avgiftsbelagda verksamheten framkom också en del situationer där affärsekonomiskt prissatta prestationer lett till betydande underskott samt en del problem i anknytning till det förfarande med prisstöd som avses i lagen om grunderna för avgifter till staten. 19