1(7) German Bender Tel: 08 782 91 85 German.bender@tco.se UTBILDNINGSDEPARTEMENTET Till TCOs kansliberedning 2015-11-06 Betänkandet Högre utbildning under tjugo år (SOU 2015:70) TCO Dnr 15-0079 TCO har på remiss från Utbildningsdepartementet erhållit ovanstående betänkande. TCO:s övergripande synpunkter Regeringens uppdrag till Utredningen om högskolans utbildningsutbud var att beskriva utvecklingen och sammansättningen av utbildningsutbudet i högskolan under de senaste 20 åren ur ett helhetsperspektiv. Utvecklingen ska redovisas på både nationell nivå och lärosätesnivå. Vidare ska utredaren bedöma om högskolans utbildningsutbud är väl avvägt i förhållande till kraven på hög kvalitet, studenternas efterfrågan, arbetsmarknadens behov och samhället i övrigt. Utredaren ska också föreslå om och i så fall vilka övergripande förändringar av utbildningsutbudet som behöver göras för att bättre möta framtida behov. Utöver detta fick utredningen i uppdrag att beskriva utvecklingen inom vissa specifika områden, exempelvis sommarkurser och distansutbildning. TCO välkomnar den mycket omfattande redovisningen av utbildningsutbudets utveckling under tidsperioden 1994-2013. Det är hög tid att utredningen genomförs och översynen visar också tydligt att utbudet framöver bör följas upp löpande och med mer förfinade kriterier än de utredningen har använt sig av. TCO stödjer till viss del utredningens övergripande slutsats om att det i huvudsak råder en god balans mellan högre utbildning och arbetsmarknad. På aggregerad nivå fungerar dimensioneringen relativt väl i den meningen att de flesta som genomgår en högskoleutbildning får ett kvalificerat arbete inte alltför lång tid efter slutförda studier och att det råder relativt god balans på arbetsmarknaden för högskoleutbildade. Samtidigt pekar utredningen också på några tydliga obalanser, där dimensioneringen under lång tid fungerat sämre, nämligen bristen på specialistsjuksköterskor och lärare. Detta är emellertid inte TCO 114 94 Stockholm Org nr: 802003-5252 Besöksadress Linnégatan 14 Stockholm Leveransadress: Linnégatan 12 114 47 Stockholm Tel: 08 782 91 00 www.tco.se info@tco.se
2(7) problem som enkelt kan lösas genom förändringar i utbildningsutbudet, utan snarare med åtgärder på efterfrågesidan. TCO noterar också att utredningen finner att andelen programutbildningar har ökat, medan utbudet av kurser för fortoch vidareutbildning har minskat under senare år. Vi välkomnar också den tydlighet med vilken utredningen slår fast att denna utveckling inte bör fortsätta. Med detta sagt menar TCO att det ändå finns brister i utbildningsutbudet som utredningen vare sig har identifierat eller lämnat förslag för att åtgärda. Det gäller i synnerhet det allt sämre utbildningsutbudet för yrkesverksamma som vill eller behöver vidareutbilda sig. I det följande lämnas mer detaljerade synpunkter på de delar av utredningen som TCO finner mest angelägna. TCO:s synpunkter på utredningens förslag och bedömningar Utredningen gör bedömningar och lämnar förslag på ett antal områden, baserade på översynen av utbildningsutbudet. Under rubrikerna nedan redovisas i korthet dessa och TCO:s synpunkter. 9. Utbildningsutbudet bedömning av balansen 9.4.1 Studenternas efterfrågan Utredningen konstaterar att lärosätena har två kriterier att beakta vid utformningen av utbildningsutbudet: studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Utredningen gör bedömningen att studenternas efterfrågan i huvudsak är väl tillgodosedd och att det är den parameter som är klart dominerande i dimensioneringen. Med andra ord erbjuder lärosätena i hög grad de utbildningar studenterna vill ha. 9.4.2 Arbetsmarknadens behov När det gäller arbetsmarknadens behov görs bedömningen att det är tillgodosett, dock med tydliga undantag vad gäller vård- och lärarutbildning där det under lång tid varit stor brist på utbildad arbetskraft. Man konstaterar också att representanter för arbetsmarknaden uttryckt missnöje med hur de kan påverka högskolans utbildningsutbud. Därför föreslår utredningen att lärosätenas skapar arenor för återkommande och systematisk dialog mellan lärosäten och berörda arbetslivsorganisationer både
3(7) regionalt och nationellt, samt att lärosätena i årsredovisningen till regeringen ska redovisa hur den systematiska samverkan med arbetslivets intressenter genomförs. Man föreslår också att Universitetskanslersämbetet ges i uppdrag att efter tre år utvärdera hur väl dessa samverkansarenor fungerar ur lärosätets och arbetslivets perspektiv. 9.4.3 Högskolans ansvar för fort- och vidareutbildning Utredningen konstaterar att det ingår i lärosätenas uppdrag att tillgodose behovet av fort- och vidareutbildning. Man gör därför bedömningen att lärosätena inte ytterligare bör minska utbudet av fristående kurser, att fort- och vidareutbildning tydligt ska ingå i den strategiska planeringen, samt att lärosätena i årsredovisningen till regeringen redovisar hur fortbildnings- och vidareutbildningsuppdraget har tydliggjorts i planeringen av utbildningsutbudet. 9.6 Sommarkurser Utredningen har också undersökt utbudet av sommarkurser och konstaterar att det är mycket litet, minskande och dessutom inte utgörs av kurser som normalt sett ingår i en examensinriktad utbildning. Utredningen menar att utbudet av sådana kurser bör öka. TCO:s synpunkter TCO tillstyrker samtliga förslag som utredningen lämnar på området Utbildningsutbudet bedömning av balansen, men menar att de är otillräckliga. TCO menar att det finns brister i bedömningen av studenternas efterfrågan som utredningen inte beaktar i tillräckligt hög grad. Dels förefaller det enligt SCB:s prognoser till 2035 finnas risk för ett överskott på utbildade inom vissa områden, som sannolikt beror på att lärosätena erbjuder utbildningar för vilka det finns ett stort söktryck, snarare än ett väl belagt arbetsmarknadsbehov. Dels är söktrycket en otillräcklig indikator på studenternas efterfrågan. Det kan finnas en latent efterfrågan som inte kommer till uttryck på grund av faktorer som studiefinansiering, utbildningsutbud, antagningsregler och behörighetskrav. Exempelvis kan en yrkesverksam person välja att inte söka en utbildning som hen egentligen behöver läsa, eftersom studiemedlet inte räcker eller utbildningen inte är tillgänglig på distans eller på halvfart.
4(7) Det finns alltså anledning för lärosätena att beakta studentgrupper för vilka söktrycket är en otillräcklig efterfrågeindikator, och för statsmakterna att justera kringliggande regelverk och system för att öppna upp den efterfrågan som sannolikt finns hos dessa grupper. Vidare menar TCO att det finns större brister än de utredningen identifierat när det gäller hur arbetsmarknadens behov vägs in i utbildningsutbudet. Som vi beskrev ovan finns det överskott på utbildade inom vissa områden som sannolikt beror på att lärosätena erbjuder utbildningar för vilka det finns ett stort söktryck, snarare än ett väl belagt arbetsmarknadsbehov. I praktiken finns det inga begränsningar för lärosätena att erbjuda sådana utbildningar, vilket kanske skulle kunna övervägas. Men i synnerhet menar TCO att den dominerande tolkningen av arbetsmarknadens behov är behovet av utbildade inom stora yrkesutbildningar, det vill säga unga som genomgår längre traditionella högskoleutbildningar. Men på arbetsmarknaden finns också ett stort, och växande, behov av vidareutbildning för yrkesverksamma. Det ingår i lärosätenas uppdrag att tillgodose detta behov, men utvecklingen har trots detta gått i motsatt riktning, vilket TCO nyligen visat i rapporten Ny kunskap för nya jobb eftergymnasialt utbildningsutbud för yrkesverksamma (TCO Granskar nr 4 2015). Sedan 2008 har utbudet av utbildningsplatser på fristående kurser minskat, liksom på kurser som ges på deltid, distans, kväll/helg eller på sommaren. TCO menar att detta är en uppenbar brist i hur utbildningsutbudet motsvarar arbetsmarknadens behov. Därför har vi föreslagit att lärosätena och andra berörda myndigheter ges ett omställningsuppdrag med syftet att öka yrkesverksammas möjligheter att med hjälp av vidareutbildning ställa om till nya jobb eller arbetsuppgifter. TCO avser att återkomma med mer konkreta förslag om hur ett sådant omställningsuppdrag kan utformas, men vill i detta sammanhang framföra att regeringen omgående bör tillsätta en utredning om ett omställningsuppdrag till det eftergymnasiala utbildningsväsendet. Frågan är mer angelägen än någonsin, på grund av den snabba förändringstakten på arbetsmarknaden som drivs på av bland annat digitalisering och globalisering, en strukturomvandling som innebär att allt fler kommer att behöva byta jobb och yrke flera gånger under livet. Att högskolans utbildningsutbud för vidareutbildning samtidigt försämrats är en hämsko för Sveriges konkurrenskraft och för enskilda individers utvecklingsmöjligheter. TCO är positiv till förslagen om samverkansarenor mellan lärosäten och arbetsmarknadens parter, om Universitetskanslersämbetet utvärdering av lärosätenas samverkan med arbetslivet och om att lärosätena ska redovisa samverkan till
5(7) regeringen i sina årsredovisningar. Men förslagen är otillräckliga och inte förpliktigande för vare sig lärosätena eller regeringen. Det framkommer exempelvis inte vad som händer om obalanser (såväl brist som överskott) inom högskoleyrken består år efter år, eller hur man kan motverka att ett lärosäte lägger ned en utbildning för vilken det finns ett arbetsmarknadsbehov. De samverkansarenor som skapas bör ha ett tydligt uppdrag att leverera konkreta förslag som syftar till att skapa balans mellan utbildningsutbud och arbetsmarknadens behov. Samverkan mellan olika parter i dessa arenor bör heller inte begränsas till diskussioner om dimensionering, utan också hantera frågor om arbetslivsanknytning. För att öka arbetslivsanknytningen och samverkan mellan lärosäten och avnämare kan det också finnas anledning att se över resurstilldelningssystemet och ge lärosätena i uppdrag att i årsredovisningen till regeringen redovisa hur de arbetar för att säkerställa en god arbetslivsanknytning i alla utbildningar. 10. Examensfrågor 10.1 Studenter som inte avlägger examen Utredningen konstaterar att svenska studenter tar ut examen i lägre utsträckning än studenter i andra länder, och att detta sannolikt beror på att den svenska arbetsmarknaden har förhållandevis få reglerade yrken, vilket gör att arbetsgivare sällan efterfrågar examensbevis. Dessutom kan examensbevis endast utfärdas om studenten själv begär det. Man föreslår därför att regeringen utreder en ändring av högskoleförordningen så att lärosätena på egen hand ska kunna utfärda examensbevis om studenten fullgjort fordringarna för examen, med målet att lärosätena helt ska ta över ansvaret för utfärdandet av examensbevis senast 2020. 10.2 Dubbla examina Med dubbla examina menas att två examina baseras på exakt samma utbildning, oftast en yrkesexamen som kombineras med en generell examen. Utredningen konstaterar att detta är ett utpräglat svenskt fenomen som är svårt att förklara utomlands och som försvårar jämförbarhet och samarbete mellan länder. Utredningen avfärdar de vanligaste argumenten som anförs för dubbla examenstillstånd och menar att det inte är nödvändigt vare sig för internationell anpassning av svenska examina eller för tillträde till utbildning på avancerad och forskarnivå. Vidare menar utredningen att fenomenet med dubbla examina riskerar att suboptimera både yrkesinriktningen och den generella inriktningen, om man planerar att genomföra båda samtidigt. Därför föreslås att regeringen utreder en ändring av högskoleförordningen med innebörden att lärosäten inte får utfärda två examina som grundar sig på samma studiemeriter.
6(7) TCO:s synpunkter TCO delar utredningens bedömning att fler studenter bör ta examen. Det gäller både de som inte slutför sin utbildning och de som fullgör den utan att formellt begära ut sitt examensbevis. Det är inte minst viktigt för att underlätta personers rörlighet på arbetsmarknaden både nationellt och internationellt. Vi delar också utredningens förslag på att utreda hur lärosätena ska kunna ta över ansvaret för att utfärda examensbevis vid fullgjorda fordringar för examen. Men för att fler studenter ska slutföra sin utbildning krävs förstås mer än så. TCO uppmanar regeringen att se över hur lärosätena och Universitets- och högskolerådet kan ta ett större ansvar för att studenter fullgör sin utbildning och tar ut en examen. Det kan handla om bättre studieinformation för att minska risken för felaktiga studieval, att man tydligare informerar om värdet i en examen, att man går in tidigt med stöd till studenter som är i riskzonen för att hoppa av sin utbildning, och andra åtgärder för att öka kvaliteten i utbildningen. När det gäller dubbla examina delar TCO utredningens bedömning att det är olämpligt att mer än en examen utfärdas på samma studiemeriter. Men i praktiken förekommer det att lärosäten kräver generell kandidatexamen för tillträde till avancerad nivå, eller masterexamen för tillträde till forskarnivå, trots att det formellt räcker med yrkesexamina på motsvarande nivå (exempelvis sjuksköterske- eller specialistsjuksköterskeexamen). Med anledning av detta vill TCO att en utredning som den utredningen föreslår, med syfte att undersöka om lärosäten inte ska få utfärda två examina som grundar sig på samma studiemeriter, särskilt beaktar hur detta skulle påverka tillträdet till högre utbildningsnivåer för studenter med yrkesexamen, särskilt inom vårdutbildningar, samt ser över/ändrar examensmålen så att det blir en tydlig progression i huvudområden för varje utbildningsprogram med yrkesexamina som också är grund för legitimation. Om möjlighet till dubbla examina avskaffas, får det inte innebära att det blir svårare för studenter med yrkesexamina att bli antagna till högre nivåer eller forskarutbildning. Om ingen progression i huvudområden sker för vårdutbildningarna blir patientsäkerheten och vårdutvecklingen lidande, vilket skulle få stora samhällskonsekvenser på både individ- och ekonomisk nivå. 11. Högskolans gränser 11.2 Yrkeshögskolans utbildning Utredningen har i uppdrag att bedöma om det förekommer utbildningar inom högskolan som istället bör organiseras i andra utbildningsformer, i synnerhet inom yrkeshögskolan. Utredningen menar att de huvudsakliga skillnaderna mellan högskole- och
7(7) yrkeshögskoleutbildning är att den förra ska vara forskningsanknuten och utgå ifrån individens långsiktiga behov, medan den senare utgår ifrån kortsiktiga behov på arbetsmarknaden och förutsätter ett aktivt deltagande från arbetslivet. Man konstaterar vidare att det är vanskligt att göra en bedömning av högskolans gränser på grund av oklarheter och en mycket stor spännvidd när det gäller vad som avses med forskningsanknuten utbildning. Därför föreslår utredningen att lärosätena ska höja och tydliggöra kraven på kortare utbildningar för att de verkligen ska vara högskolemässiga, att regeringen ska utreda hur högskolelagens krav på forskningsanknytning ska tolkas och att lärosätena utvecklar sin samverkan med Myndigheten för yrkeshögskolan i syfte att identifiera utbildningar som överlappar mellan utbildningsformerna. TCO:s synpunkter TCO ställer sig bakom samtliga förslag. Däremot ställer vi oss tveksamma till den bedömning utredningen gör av skillnaderna mellan de båda utbildningsformerna. För det första finns det många exempel på högskoleutbildningar med tydlig koppling till behov på arbetsmarknaden, exempelvis inom vården, skolan och industrin. För det andra finns det inom yrkeshögskolan exempel på utbildningar för vilka arbetsmarknadens behov är långsiktiga och relativt stabila. Det torde alltså finnas anledning att nyansera bilden och istället se över utbildningsformerna ur ett effektivitetsperspektiv: i vilken utbildningsform kan samhällets resurser bäst användas, samtidigt som arbetsmarknadens behov och individens intressen tillgodoses? Det är inte givet att alla utbildningar är rätt placerade ur dessa perspektiv, men en sådan översyn saknas i utredningen. Eva Nordmark Ordförande German Bender Utredare