Promemoria 2010-05-03 Ju2010/2238/L3 Justitiedepartementet Enheten för immaterialrätt och transporträtt Rapport från diplomatkonferens angående antagandet av ett protokoll till HNS-konventionen, International Maritime Organization 26-30 april 2010 Sammanfattning Vid en diplomatkonferens den 26-30 april antogs ett protokoll till den s.k. HNS-konventionen som rör ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen. Genom att tilläggsprotokollet har antagits är det möjligt att konventionen kan träda i kraft och få en bred anslutning, vilket Sverige länge har verkat för. Inledning Den 26 30 april 2010 hölls en diplomatkonferens i London inom ramen för den Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Syftet med konferensen var att anta ett protokoll till 1996 års internationella konvention om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen (den s.k. HNS-konventionen; HNS står för Hazardous and Noxious Substances). HNS-konventionen reglerar det civilrättsliga ansvaret för utsläpp vid transporter av farliga och skadliga ämnen till sjöss. Agendan bifogas som bilaga 1. HNS-konventionen har hittills endast ratificerats av ett fåtal stater. Syftet med protokollet var att ändra vissa bestämmelser i konventionen för att denna ska kunna träda i kraft. Utkastet till protokoll bifogas som bilaga 2. Sverige har sedan länge verkat för att HNS-konventionen ska kunna träda i kraft och få ett brett stöd. Detta skulle förbättra skyddet för havsmiljön, genom att en effektiv ordning för frågor om ansvar för skador vid transport till sjöss av farliga och skadliga ämnen skulle upprättas.
2 Före konferensen har protokollet bl.a. behandlats av IMO:s juridiska kommitté vid dess 94:e och 95:e möte. Den främsta utestående frågan inför konferensen avsåg höjningen av ansvarighetsbeloppet för fartyg som transporterar paketerat HNS-gods för att kompensera den så kallade HNS-fonden för det bortfall av bidrag till denna som blir följden av att mottagare av paketerat gods inte kommer att bidra till fonden enligt utkastet till protokoll. I konferensen deltog företrädare för 79 stater. Dessutom deltog observatörer från ett antal internationella mellanstatliga organisationer och internationella intresseorganisationer. Till ordförande för konferensen valdes Marockos ambassadör i London, Prinsessan Lalla Loumala Alaoui. Det egentliga arbetet utfördes i en huvudkommitté (Committee of the Whole) under ordförandeskap av Alfred Popp, QC (Kanada). Gaute Sivertsen (Norge), utsågs till dess förste vice ordförande. Konferensen tillsatte vidare en redaktionskommitté och en granskningskommitté. Svenska deltagare var tidigare enhetschef Måns Jacobsson och från och med den 27 april ämnessakkunnig Evelina Janunger Kaarme Ju/L3. För övriga deltagare se bilaga. Förmöte IMO:s rättschef hade kvällen före konferensen (25 april) inbjudit en liten grupp delegater med avsevärd erfarenhet av arbetet inom IMO för att över en middag tillsammans med ordföranden för huvudkommittén, Alfred Popp (Kanada), diskutera hur arbetet skulle läggas upp. I middagen deltog delegater från Australien, Danmark, Italien, Japan, Malaysia, Norge, Sverige (Måns Jacobsson) och Sydafrika. Det rådde enighet om att huvudkommittén skulle redan under sin första session ta upp den fråga som förväntades vara mest kontroversiell, nämligen höjningen av ansvarighetsbeloppet för fartyg som transporterar paketerat HNS gods. EU-koordineringsmöte Vid ett koordineringsmöte i Bryssel den 21 april inför konferensen hade EU:s medlemsstater inte kunnat enas om nivån på höjningen av ansvarighetsbeloppen för transport av paketerat gods. Kommissionen hade föreslagit en skrivning enligt vilken medlemsstaterna skulle consider favourably an increase of ship owners amount of limitation of liability for ships carrying packaged HNS (se bilaga 3). Vissa stater hade yrkat på en skrivning som innebar att en blygsam höjning ( modest increase ) skulle förespråkas, medan andra stater hade förordat en mera betydande höjning (se bilaga 4). Ett nytt koordineringsmöte hölls därför i London den 26 april, men det var inte heller möjligt att nå enighet vid detta möte. Resultatet av mötet var att varje medlemsstat fick bestämma hur uttrycket an increase of the ship
3 owners amount of liability skulle tolkas. Diskussionen vid konferensen visade också att det inte fanns någon enighet i denna fråga. Höjning av ansvarighetsbeloppen för fartyg som transporterar paketerat gods Huvudkommittén beslöt vid sitt första sammanträde den 26 april på förslag av ordföranden att koncentrera sig på att först försöka lösa frågan om en höjning av ansvarighetsbeloppen för fartyg som transporterar paketerat gods. I debatten yttrade sig över 40 delegationer. Frankrike, Kanada och Tyskland föreslog en höjning av ansvarighetsbeloppen med 50 %. Ett antal stater (Bahamas, Chile, Cypern, Kina, Liberia, Malta, Peru, Ryska Federationen och Singapore) hävdade att det, mot bakgrund av de statistiska uppgifter om olyckor under perioden 2002-2010 på vilka konventionen skulle ha varit tillämplig om den hade varit i kraft som hade lämnats av sjöförsäkringsgivarnas organisation (the International Group of Protection and Indemnity Associations, P&I Clubs), inte fanns någon anledning att höja ansvarighetsbeloppen för sådana fartyg (se bilaga 5). Vissa av dessa stater tillade emellertid att de kunde tänka sig att godta en höjning med 5 % eller med högst 10 %. Den svenska delegationen förordade en höjning med 20 %. Danmark föreslog 10 %, Finland 15-20 % och Norge 25 %. Vad gäller övriga staters inställning i frågan kan följande nämnas. Indonesien förordade en höjning om högst 5 %. Ett antal länder förordade en höjning om 10 % eller maximalt 10 % exempelvis Angola, Belgien, Bulgarien, Cooköarna, Grekland, Hong Kong Kina (som är associerad medlem i IMO), Iran, Japan, Kroatien, Malaysia, Marshallöarna, Panama, Polen, Republiken Korea och Vanuatu. Nederländerna, Portugal, Spanien och Sydafrika förordade en höjning mellan 10-15 %. Nigeria förordade 15 %, Ghana 15-20 %, Italien 20 %, samt Australien och Indien 25 %. Det stora flertalet delegationer uttalade emellertid att de var beredda till viss flexibilitet om detta kunde bidra till en konsensuslösning. När diskussionen av denna fråga hade avslutats, förklarade ordföranden att han avsåg att senare under veckan lägga fram ett förslag till kompromisslösning. Ordföranden höll därefter under en paus ett informellt möte med en grupp delegater från Cooköarna, Danmark, Ghana, Kanada, Norge, Polen, Sverige och Sydafrika för att få synpunkter på en möjlig kompromisslösning. Efter viss diskussion enades gruppen om att en höjning på 15 % troligen skulle vara godtagbar för den övervägande majoriteten stater. Ordföranden bad gruppens deltagare att sondera med andra delegationer om dessa kunde stödja ett förslag till en höjning med 15 %. Den svenska delegationen kontaktade Grekland, Italien, Japan, Malaysia, Spanien och Uruguay, som alla förklarade att de kunde godta ett sådant förslag.
4 När förhandlingarna återupptogs, godtog huvudkommittén utan diskussion ordförandens kompromissförslag om en höjning av ansvarighetsbeloppet med 15 % för fartyg som transporterar paketerat gods. Några stater uttalade emellertid att de var besvikna över den enligt deras uppfattning alltför låga höjningen men förklarade att de inte motsatte sig en konsensuslösning enligt ordförandens förslag. Bidragsskyldigheten till HNS-fonden för kondenserad naturgas (LNG) Enligt 1996 års HNS-konvention finansieras HNS-fonden genom avgifter som betalas av dem som i en konventionsstat tar emot ämnen som omfattas av konventionen (HNS-ämnen) efter sjötransport eller, såvitt avser kondenserad naturgas (liquefied natural gas, LNG) av den som hade äganderätten till lasten omedelbart före lossningen. Avgifterna beräknas på grundval av rapporter från konventionsstaterna om mottagna kvantiteter av HNS-ämnen. Under förarbetet till diplomatkonferensen påpekades att konventionens reglering på denna punkt såvitt gäller LNG, nämligen att avgiftsskyldigheten åvilade den som hade äganderätten till lasten omedelbart före lossningen, kunde ge upphov till svårigheter, särskilt i det fallet att ägaren till LNG inte var underkastad någon konventionsstats jurisdiktion. Under behandlingen av frågan i den juridiska kommittén förordade ett stort antal stater att konventionen skulle ändras så att även för LNG den fysiska mottagaren efter sjötransport skulle vara avgiftspliktig. Ett betydande minoritet förordade dock att konventionen inte skulle ändras på denna punkt. För att få till stånd en bred uppslutning bakom det förslag som skulle behandlas av diplomatkonferensen beslöt den juridiska kommittén att föreslå en kompromisslösning som innebar att den fysiska mottagaren av LNG skulle i princip vara ansvarig för avgiftsbetalningen till fonden, men att ägaren och mottagaren skulle ges rätt att komma överens om att ägaren skulle vara avgiftspliktig; avgiftsskyldigheten skulle också i detta fall åvila mottagaren om ägaren inte fullgjorde sin betalningsskyldighet. Denna kompromiss godtogs av diplomatkonferensen. Definitionen av farliga och skadliga ämnen HNS-konventionen innehåller i artikel 1.5 bestämmelser som anger vilka farliga och skadliga ämnen som omfattas av konventionen. Dessa bestämmelser anger inte direkt vilka ämnen som konventionen är tillämplig på utan hänvisar till listor i ett antal konventioner och koder som har antagits av IMO. Sammanlagt torde det röra sig om ca 6 000 ämnen.
Konventionen är avfattad på ett sådant sätt att de ändringar i dessa listor ( as amended ) som har antagits av IMO automatiskt inkorporeras i HNS-konventionen, som därför på ett smidigt sätt anpassas till utvecklingen inom den kemiska industrin. Detta gäller dock inte i fråga om artikel 1.5(vii) som avser fasta bulkvaror som innebär kemiska risker och ingår i bihang B i koden för säker hantering av fasta bulklaster (BC-koden) som den har ändrats, i den utsträckning som dessa substanser även omfattas av den internationella sjökoden för farligt gods, (the International Maritime Dangerous Goods Code, nedan kallad IMDG koden), när godset transporteras i förpackad form. Det är att märka att i fråga om IMDG koden omfattar hänvisningen endast koden i dess lydelse när HNSkonventionen antogs, d.v.s. år 1996, men inte senare ändringar i den. Detta beror inte på ett förbiseende av 1996 års diplomatiska konferens som antog HNS-konventionen utan var resultatet av en ingående teknisk utredning och en ingående diskussion vid denna konferens. Avsikten med att låsa definitionen till IMDG-koden i dess lydelse år 1996 var framförallt att säkerställa att fiskmjöl, kol och träflis inte omfattades av konventionen. Anledningen till detta var att dessa ämnen transporteras i stora mängder, och det ansågs att de bidrag till HNS-fonden som skulle betalas i fråga om dessa ämnen om de omfattades av konventionsregleringen skulle bli orimligt höga i förhållande till den relativt låga risk för skador som dessa ämnen innebar. Frågan om hänvisningen till IMDG-koden i artikel 1.5(vii) skulle ändras så att denna hänvisning avsåg koden inbegripet alla senare ändringar diskuterades vid IMO:s juridiska kommittés 95:e möte i april 2009. Efter en ingående debatt beslöt kommittén att inte föreslå någon ändring av konventionstexten på denna punkt. På konferensens andra dag föreslog Bahamas och Marshallöarna att artikel 1.5(vii) skulle ändras så att hänvisningen till IMDG-koden skulle avse koden i dess senaste version och inte vara låst till koden i 1996 års lydelse (bilaga 6). Dessa delegationer påpekade att en låsning av definitionen till 1996 års lydelse skulle innebära att 24 substanser som omfattades av koden i dess senaste lydelse men inte av koden i 1996 års lydelse skulle falla utanför ersättningssystemet enligt 2010 års protokoll. Förslaget stöddes av ett fåtal stater (Cooköarna, Cypern, Malta och Panama). Flertalet stater (bl.a. Sverige och de övriga nordiska länderna samt ett antal EU-stater) förklarade dock att de inte kunde godta en sådan ändring. Det påpekades bl.a. att konventionsregleringen på denna punkt hade föregåtts av en ingående teknisk analys år 1996. Många delegationer förklarade vidare att de inte hade möjlighet att utan tillgång till teknisk expertis ta ställning till ett förslag av detta slag som framfördes först vid själva konferensen. Huvudkommittén godtog därför inte förslaget. Några delegationer föreslog att IMO:s juridiska kommitté skulle ges i uppdrag att studera denna fråga vidare inom ramen för kommitténs 5
översyn av en guide till HNS-konventionen som den hade antagit år 2002 (jfr konferensresolution 4 i bilaga 7). Ordföranden påpekade att den juridiska kommittén inte kunde besluta om ändringar i definitionen i artikel 1.5(vii), men att den juridiska kommittén kan uppmärksammas om frågan i anledning av dess fortsatta översyn av implementeringen av konventionen, i nära samarbete med Oljeskadefonderna. 6 Diskussion kring artiklarna 20.7 och 20.8 i protokollet En av bristerna i 1996 års konvention var att den saknade sanktioner i förhållande till stater som inte rapporterade mängden mottaget gods. Mot denna bakgrund föreslogs i utkastet till protokoll flera ändringar i detta avseende. Det anges bl.a. i artikel 20.7 att en stat som uttryckt sin vilja att bli bunden av protokollet, suspenderas tillfälligt från att anses vara en kontraktsslutande stat, så länge som denna sta inte fullgör sin rapporteringsskyldighet. För att undvika en kollision av den tidigare HNS-konventionen från 1996 och dess lydelse enligt protokollet från 2010, föreskrivs i artikel 20.8 i utkastet till protokoll att den stat som angett sig vilja tillträda protokollet ska antas ha återkallat sitt samtycke till att vara bunden av 1996 års HNS-konvention. Kina föreslog ändringar i artikel. 20.7 och föreslog vidare att artikel 20.8 skulle strykas, se bilaga 8. Den kinesiska delegationen ifrågasatte om artikel 20.7 stod i överensstämmelse med internationell rätt och föreslog att den skulle ändras på så sätt att underlåten rapportering istället skulle leda till att en stats rättigheter skulle kunna suspenderas. Kina föreslog vidare att artikel 20.8 skulle strykas eftersom den ansågs vara överflödig. Det kinesiska förslaget stöddes i stort av Bahamas, Cooköarna, Cypern, Egypten, Filipinerna, Iran, Panama och Ryska federationen. Även Sydafrika visade förståelse för det kinesiska förslaget avseende artikel 20.7. Iran föreslog även vissa kompromisskrivningar och lade fram ett förslag till en konferensresolution som skulle syfta till att undvika att en situation i artikel 20.8 blir aktuell (se konferensresolution 3 i bilaga 7). En majoritet av de länder som yttrade sig motsatte sig dock Kinas förslag, däribland Sverige, Norge, Danmark, Tyskland, Nederländerna, Polen, Spanien, Frankrike, Canada, Belgien, Finland, Storbritannien, Portugal, Australien, Italien, Bulgarien, samt Angola och Marocko (som om båda har ratificerat 1996 års HNS-konvention). Huvudkommittén godtog därför inte förslaget. Frågan om tacit acceptance - tyst samtycke I protokollets artikel 23 föreskrivs en ordning som gör det möjligt att ändra beloppsbegränsningarna genom ett enklare förfarande än en
regelrätt konventionsändring, med en så kallad ändring genom tyst samtycke (tacit acceptance). Kanada och Nederländerna föreslog ändringar av artikel 23 i syfte ytterligare förenkla förutsättningarna för tacit acceptance, se bilaga 8. Inför konferensen hade även Comité Maritime International påtalat fördelarna med ändringar i artikel 23, se bilaga 9. Förslaget stöddes av ett antal länder, bland annat Australien, Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Nya Zeeland, Storbritannien och Sverige. En majoritet av de länder som uttalade sig motsatte sig dock en ändring (bl.a. Sydafrika, Iran, Panama, Egypten, Cypern, Grekland, Bahamas, Nigeria, Kina, Chile, Malaysia, Indonesien, Cooköarna, Malta, Marshallöarna, Liberia Singapore, Vanatau, Venezuela)och påtalade bland annat att en så substantiell ändring som förslaget innebar borde ha inkommit tidigare. Detta ledde till att Kanada och Nederländerna drog tillbaka sitt förslag. 7 Resultatet av diplomatkonferensen När arbetet i huvudkommittén var avslutat stod det klart att de enda substantiella ändringarna som länderna enats om i förhållande till utkastet till protokoll var en höjning av ansvarighetsbeloppet för paketerat gods med 15 %. De föreslagna konferensresolutionerna kunde också godtas av huvudkommittén. Efter en behandling av utkastet till protokoll och konferensresolutionerna i redaktionskommittén färdigställdes det slutliga konferensdokumentet (the final act) som antogs av konferensen se bilagorna 11 och 12. Konferensen antog följande konferensresolutioner (se bilaga 7): - upprättande HNS-fonden; - främjande av tekniskt samarbete och assistans; - implementering av 2010 års HNS-protokoll; samt, - undvikande av den situation att två motstridande konventioner samtidigt är operativa.