Finansdepartementet 103 33 STOCKHOLM Yttrande Stockholm 2014-05-06 Promemoria Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2015; Dnr. Fi2014/1430 Svensk Försäkring har beretts tillfälle att yttra sig om rubricerade remiss. Yttrandet inskränker sig till kommentarer om de förslag som specifikt berör försäkringsföretag. Begränsning av avdragsrätten för privat pensionssparande I promemorian föreslås att rätten att göra avdrag för premier för pensionsförsäkring och inbetalningar på pensionssparkonton begränsas genom att det fasta beloppet sänks från 12 000 kronor till 2 400 kronor per år. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 2015 och tillämpas första gången för försäkringspremier som betalas och inbetalningar på pensionssparkonton som görs efter den 31 december 2014. Svensk Försäkring avstyrker av följande skäl att förslaget genomförs. Förslaget är inte tillräckligt utrett mot bakgrund av de förändringar som det innebär för medborgarna och samhället. Det saknas bland annat en analys av behovet av ett pensionssparande och därtill hörande försäkringar samt av skillnaderna mellan pensionssparande och andra sparandeformer. Svensk Försäkring saknar även en konsekvensanalys, där försäkringsföretagens och enskildas kostnader för omställning uppskattas. Svensk Försäkring saknar en analys av behovet av pensionssparande Svensk Försäkring anser att det är mycket olyckligt att regeringen väljer att avskaffa avdragsrätten för privat pensionssparande utan att först göra en närmare analys av behovet av privat pensionssparande. Genom pensionsreformen gavs enskilda individer ett ökat ansvar för sin pension. Det framgår inte minst i Pensionsmyndighetens budskap, att pensionen består av tre delar: allmän pension, tjänstepension och privat pensionssparande. Som beskrivs i promemorian är det i dag drygt 2 miljoner skattskyldiga som yrkar avdrag för privat pensionssparande och drygt 85 procent av dessa gör avdrag med mer än 2 400 kronor. Det visar att det finns ett mycket stort antal individer som ser Svensk Försäkring Box 24043 104 50 Stockholm Karlavägen 108 Tel 08-522 785 00 www.svenskforsakring.se
ett behov av privat pensionssparande och att de är villiga att ta ett ansvar för sin framtida pension inom ramen för dagens ordning. Förslaget är särskilt förvånande då det inom EU pågår arbeten i rakt motsatt riktning för att säkra att individer får en tillräcklig pension. Där diskuteras istället stimulanser till ökat sparande inom tjänstepension och privat pensionssparande. Pensionssparande är inte som vilket annat sparande som helst Regeringen lyfter fram investeringssparkonton som ett alternativt sparande till pensionen. Investeringssparkonton är emellertid något helt annat än privat pensionssparande. Det som skiljer pensionssparandet från annat sparande är försäkringsinslaget. Därigenom kan den försäkrade säkra livsvariga utbetalningar, som ur såväl ett individ- som ett samhällsperspektiv innebär en lägre riskexponering i jämförelse med traditionella sparandeformer där risken för långt liv inte beaktas. Samma bärande försäkringsidé gäller för övrigt inom det allmänna pensionssystemet. Svensk Försäkring anser att det är angeläget, ur såväl ett samhälls- som individperspektiv, att det även fortsättningsvis är möjligt att försäkra sig mot risken för långt liv. En annan väsentlig skillnad jämfört med andra sparandeformer är att pensionssparandet är bundet. Pensionssparandet är inte på något sätt tillgängligt för konsumtion i nutid. Det går heller inte att öka sin konsumtion i dag genom att belåna sitt pensionskapital. Utifrån ett konsumentperspektiv fyller avdragsrätten inom pensionssparandet därför en mycket stor roll. Den innebär att individer inte lockas att konsumera upp sitt pensionssparande i förtid. Forskning visar nämligen att individer ofta har ett kortsiktigt perspektiv i sitt sparande. De konsumerar hellre i dag än i morgon. Dagens avdrag utgör också ett viktigt riktmärke för hur mycket som är rimligt att pensionsspara. När regeringen nu i ett första steg sänker avdragsrätten till 2 400 kronor och aviserar en sänkning till 0 kronor anser Svensk Försäkring att det ger en olycklig signal om att privat pensionssparande inte längre behövs, vilket går emot den bild som ges av bland annat Pensionsmyndigheten. Slutligen, det är i dag inte möjligt att inom ramen för befintlig lagstiftning erbjuda alternativ till privat pensionsförsäkring som uppfyller syftet att skydda pensionssparmedel från förtida konsumtion. Svensk Försäkring menar därför att det behövs en produkt som innehåller någon form av morot för att få individer att avstå från konsumtion i nutid för att istället spara till sin framtida pension. Pensionssparande inte enbart en sparandeform Ett pensionssparande utgör inte enbart en sparandeform för den försäkrade. I en pensionsförsäkring ingår ofta även olika former av riskförsäkringar såsom skydd vid sjukdom och familjeskydd. När premieinbetalningarna till en pensionsförsäkring upphör, slutar även de riskförsäkringar som är kopplade till pensionsförsäkringen att gälla. För att bibehålla samma skydd mot risk måste då nya riskförsäkringar tecknas. Det förutsätter ny hälsoprövning, vilket av naturliga skäl kan vara förenat med svårigheter för försäkrade som tecknat pensionsförsäkringar för en längre tid sedan. En begräns- 2 (8)
ning av avdragsrätten för privat pensionssparande riskerar därför att medföra betydande försämringar i tryggheten för såväl den försäkrade som hans eller hennes efterlevande vid exempelvis sjukdom. För den grupp av försäkrade som inte har möjlighet att teckna nya riskförsäkringar innebär regeringens förslag att de försäkrade och deras efterlevande riskerar att stå utan försäkringsskydd. Dessa typer av effekter visar på behovet av att noga utreda konsekvenserna av förslag som berör miljontals pensionssparare inte minst vad gäller de långtgående effekterna för efterlevandeskydd och annat riskskydd. Ytterligare komplikationer vad gäller produkten privat pensionsförsäkring Trots den assymetri som uppstår för produkten privat pensionsförsäkring, då avdrag inte längre medges samtidigt som utfallande belopp är skattepliktigt, kan det för en försäkringstagare med riskförsäkringar kopplade till sin pensionsförsäkring fortsatt vara fördelaktigt att fortsätta premiebetalningarna eftersom riskskyddet annars upphör. Även enskilda näringsidkare med tjänstepensionslösningar i form av pensionsförsäkring (vilka inte påverkas av förslaget) faller inom kategorin privat pensionsförsäkring. De kommer sannolikt även i fortsättningen att efterfråga produkten privat pensionsförsäkring. Det är dock tveksamt om det kommer att finnas praktiska möjligheter för försäkringsföretagen att ta emot framtida premier inom produkten. Det är t.ex. förenat med stora svårigheter att skilja enskilda individer från enskilda näringsidkare. Det är vidare tveksamt om gruppen av enskilda näringsidkare är tillräckligt stor för att motivera den särskilda hantering som krävs för att fortsätta erbjuda särskilda lösningar enbart för dem. Detta innebär en risk för att enskilda näringsidkare inte kommer att kunna ges samma möjligheter till val av pensionslösningar som anställda, dvs. det uppkommer skillnader beroende på associationsform. En sådan skillnad har tidigare uppgetts vara angelägen att motarbeta 1, men är inte beaktad i förslaget. Sammantaget saknar Svensk Försäkring en analys av de praktiska och tekniska svårigheter som uppstår när det kommer till försäkringsföretagens möjligheter att fortsatt erbjuda produkten privat pensionsförsäkring. Svensk Försäkring vill vidare framhålla att förslaget om en begränsning av avdragsrätten för privat pensionssparande troligen kommer att innebära ett ökat intresse för löneavståenden inom ramen för tjänstepensionsplaner. Detta leder till effekter i form av uppskjuten inkomstskatt och minskade skatteintäkter på grund av att den särskilda löneskatt som utgår på tjänstepensionsavsättningar är lägre än de socialavgifter som utgår på inkomst av tjänst. Möjligheterna till sådan s.k. löneväxling varierar dock mellan arbetstagare bland annat beroende på om deras arbetsgivare möjliggör löneväxling eller inte. Svensk Försäkring saknar en analys även av denna typ av effekter. 1 Se t.ex. prop. 1994/95:25 Vissa ekonomisk-politiska åtgärder m.m. s. 54. 3 (8)
Det behövs alternativa förslag som stimulerar till pensionssparande Ingen av de alternativa pensionssparformer som finns i dag erbjuder samma kvalitativa fördelar som produkten privat pensionssparande. Att skapa möjligheter för varje enskild individ att kunna leva på sin pension är en så viktig fråga för medborgarna att det först bör göras en analys av vilket behov av sparande som finns. Därefter bör olika alternativa utformningar av sparanden inför pensioneringen diskuteras. En rimlig utgångspunkt för ett fortsatt arbete är att pensionssparandet ska behandlas lika, oavsett inkomst. En annan är det kan finnas behov av att se över åldersgränsen för uttag av pensionssparande så att den inte står i motsättning till målsättningen om ett längre arbetsliv. Det kan även finnas skäl att överväga om det går att skapa förutsättningar för ett pensionssparande inom exempelvis en variant av försäkringsprodukten kapitalpension. Ikraftträdande Förslaget om begränsad avdragsrätt innebär en mängd förändringar för sparare och försäkringsföretag. Det ankommer på försäkringsföretagen att informera sina kunder om de konsekvenser som de nya bestämmelserna innebär för deras privatekonomi och befintliga försäkringsskydd. Kunderna måste ges möjlighet att få information och kvalificerad rådgivning om alternativ till dagens pensionssparande så att de kan ta väl avvägda beslut om sitt framtida pensionssparande. Mot bakgrund av detta anser Svensk Försäkring att ett ikraftträdande per den 1 januari 2015 gör det omöjligt för såväl försäkringsföretagen som spararna att hinna anpassa sig till förändringarna. Förslaget om slopande av gruppregistrering till mervärdesskatt I promemorian föreslås att reglerna i mervärdesskattelagen, som möjliggör gruppregistrering till mervärdesskatt för företag inom den finansiella sektorn och för företag i inkomstskatterättsliga kommissionärsförhållanden (s.k. momsgrupper), slopas från och med den 1 januari 2015. Svensk Försäkring avstyrker förslaget i sin helhet. I bakgrundsbeskrivningen i promemorian återges de motiv som låg bakom införandet av gruppregistrering i mervärdesskattesystemet m.m. (prop. 1997/98:148). Dessa motiv anser Svensk Försäkring är högst aktuella och lika relevanta i dag som när möjligheten att bilda momsgrupper infördes. Svensk Försäkring anser därutöver att förslaget innebär en rad allvarliga konsekvenser för försäkringsbranschen som inte beaktas i promemorian. Nedan följer en mer detaljerad beskrivning av skälen till avstyrkandet. Särskilda legala krav på finansiella företag De särskilda lagkrav som ställs på finansiella företag innebär att de är förhindrade att bedriva annan verksamhet än finansiell sådan och att olika finansiella verksamheter endast får bedrivas i separata bolag. Det innebär att finansiella koncerner och företagsgrupper saknar den möjlighet som andra koncerner och företagsgrupper har vad gäller att effektivisera verksamheten genom centralisering av gemen- 4 (8)
samma funktioner och tjänster. Ett skäl till införandet av momsgrupper var att göra det möjligt för finansiella företag att skapa en kostnadseffektiv organisation på motsvarande sätt som företag inom andra sektorer. Svensk Försäkring delar inte Finansdepartementets uppfattning att momsgrupper skulle innebära en skattefördel för försäkringsbranschen i förhållande till andra sektorer. Tvärtom menar vi att möjligheten till momsgrupper skapar en neutralitet mellan den finansiella sektorn och andra sektorer som bedriver mervärdesskattepliktig verksamhet och därmed har avdragsrätt för ingående mervärdesskatt. Möjligheten att bilda momsgrupper innebär exempelvis att de olika företagen inom en momsgrupp, på motsvarande sätt som företag utanför den finansiella sektorn, kan effektivisera verksamheten genom att placera exempelvis gemensamma ITsystem och en gemensam administration vad gäller supporttjänster i ett s.k. stödbolag utan att det leder till ökade kostnader i form av mervärdesskatt. I promemorian framförs att mervärdesskattebefrielsen av finansiella tjänster och försäkringstjänster tillsammans med möjligheten till momsgrupper medför att den finansiella sektorn kan hålla lägre priser än vad som annars hade varit fallet. Det sägs i sin tur leda till att en större andel av samhällets resurser än vad som är samhällsekonomiskt optimalt tillfaller den finansiella sektorn. Här vill Svensk Försäkring särskilt framhålla att det helt saknas stöd i promemorian för påståendet att det i dag skulle finnas en överkonsumtion av finansiella tjänster. Försäkringsprodukter är komplexa. Konsumenterna söker sällan själva information om produkterna och intresset för produkterna är generellt sett lågt. Mot bakgrund av de särskilda förutsättningar som gäller vid enskilda individers beslut om försäkringar anser Svensk Försäkring att det snarare finns skäl att misstänka att enskilda individer inte når upp till det försäkringsskydd som de själva skulle anse lämpligt om de var fullt informerade. Ett sådant resonemang leder snarare till slutsatsen att det föreligger ett efterfrågeunderskott. Det ska även framhållas att svenska staten i EU-domstolens process om de svenska momsgruppsreglerna där dom meddelades så sent som i april 2013 - anförde bl.a. följande. Bestämmelserna i Mervärdesskattelagen kommer inte heller i konflikt med principerna om skatteneutralitet och likabehandling. Bestämmelserna innebär nämligen inte någon snedvridning av konkurrensen, eftersom företagen i finansoch försäkringssektorn endast konkurrerar med varandra. Dessa företag befinner sig inte heller i en jämförbar situation med företag i andra sektorer. Härtill kommer att det finns sakliga skäl för begränsningen av möjligheten att bilda en mervärdesskattegrupp. 2 Det av svenska staten i domstolsprocessen anförda står i rak motsättning till det som nu framförs i promemorian. Det framförs även i promemorian att ett slopande av gruppregistrering till momsgrupper undanröjer de konkurrensproblem som finns mellan stödföretag i en momsgrupp och fristående företag som bedriver liknande verksamhet. Svensk Försäkring menar att det förhållandet att stödföretag kan ingå i en momsgrupp inte 2 C-480/10, punkt 30. 5 (8)
leder till någon snedvridning av konkurrensen. För att få ingå i en momsgrupp måste ett stödföretag ha som huvudsaklig inriktning att tillhandahålla tjänster till företag inom den finansiella sektorn. Dessutom måste stödföretaget uppfylla samma krav på finansiellt, ekonomiskt och organisatoriskt samband som alla andra företag i momsgruppen. Svensk Försäkring har svårt att se att det är någon skillnad mellan stödverksamhet som bedrivs i ett separat bolag och stödverksamhet som har placerats i det finansiella företaget. Vi menar därför att det inte finns några konkurrensproblem mellan stödföretag i en momsgrupp och fristående företag som bedriver liknande verksamhet. Förslaget slår olika beroende på organisatorisk uppbyggnad Ett annat motiv till införandet av momsgrupper var att företag inom den finansiella sektorn är uppbyggda på organisatoriskt olika sätt. Svensk Försäkring kan också konstatera att förslaget om ett slopande av momsgrupper slår mycket olika mot företag beroende på deras organisationsform. Om möjligheten till momsgrupper slopas kommer den tillkommande mervärdesskattekostnaden att skilja sig väsentligt åt mellan olika företagsgrupper beroende på hur verksamheten är organiserad. I dagens situation skulle därför ett slopande av möjligheten till momsgrupper innebära att skattereglerna riskerar att snedvrida den inhemska konkurrenssituationen mellan olika försäkringsföretag. Särskilt hårt skulle förslaget slå mot företag som har en s.k. federativ organisation. Dessa sammanslutningar består av ett stort antal självständiga bolag, som vart och ett har en stark lokal förankring och ägs av sina kunder. Exempelvis består Länsförsäkringsgruppen av 23 stycken länsförsäkringsbolag som var för sig är självständiga försäkringsföretag. Dessa äger tillsammans ett service- och utvecklingsbolag, Länsförsäkringar AB. Alla dessa bolag ingår i en momsgrupp, där Länsförsäkringar AB:s verksamhet och därmed personal är gemensam för alla 23 länsförsäkringsbolag. För företag med denna typ av struktur, torde de anpassningar som måste göras till följd av slopandet av möjligheten till momsgrupper bli mycket komplicerade, om ens möjliga. De kräver en helt annan affärsidé och uppbyggnad av organisationen än vad som gäller i dag. Vidare gäller att ett slopande av gruppregistrering till mervärdesskatt generellt kommer att slå hårdare mot livförsäkringsverksamhet jämfört med andra aktörer. Detta då en ökad mervärdesskattekostnad är avdragsgill vid inkomsttaxeringen för ett konventionellt beskattat företag men inte för ett avkastningsbeskattat företag. Förslaget leder till betydande effektivitetsförluster och rättslig osäkerhet Effektivitetsöverväganden är som regel avgörande för den organisatoriska uppbyggnaden i en koncern/företagsgrupp för att åstadkomma en konkurrenskraftig affärsverksamhet ur såväl ett inhemskt som utländskt perspektiv. Försäkringsföretagen har därför i dagsläget anpassat sin organisation utifrån möjligheten att bilda momsgrupper. Om den möjligheten nu slopas måste försäkringsföretagen vidta genomgripande åtgärder för att åstadkomma en kostnadseffektiv organisation. 6 (8)
Exempel på sådana åtgärder kan t.ex. vara legala omstruktureringar för att minska antalet fristående bolag i koncernen eller gruppen eller flytt av personal eller hela funktioner från ett bolag till det bolag i koncernen eller gruppen som förbrukar den största delen av personalens eller funktionens tjänster. Det kan också bli fråga om att anställa personal i mer än ett bolag inom koncernen eller gruppen för att på så sätt möjliggöra att personalkostnaderna kan fördelas mellan de olika bolagen utan tillkommande momskostnad. Anpassningar kan även handla om att köpa in tjänster från företag i andra länder, där personalkostnaderna är lägre, vilket ger lägre kostnader. Samtliga typer av omorganisationer kommer förutom att skapa kostnader vid själva genomförandet att leda till en betydligt ökad administration, försämrad flexibilitet och ineffektivitet i de rutiner och processer som bygger upp försäkringsverksamheten. Vidare gäller att försäkringstjänster, finansiella tjänster samt förmedling av sådana tjänster är undantagna från mervärdesskatt. Det är många gånger en grannlaga uppgift att avgöra om en tjänst är skattepliktig eller omfattas av något undantag. Redan i dag läggs därför mycket resurser på att hantera mervärdesskattefrågor och den rättsliga osäkerhet som följer av dem. Många gånger ser sig försäkringsföretagen tvungna att anlita externa mervärdesskattespecialister och söka förhandsbesked eller föra en dialog med Skatteverket om huruvida en specifik tjänst omfattas av mervärdesskatteundantaget eller inte. Med avseende på interna tjänster inom en försäkringskoncern eller grupp innebär möjligheten till momsgrupper en stor administrativ lättnad för såväl försäkringsföretagen som Skatteverket i det att det inte beträffande varje enskild intern tjänst måste avgöras om tjänsten omfattas av ett undantag från mervärdesskatt eller inte. Om momsgrupperna slopas måste en inventering av varje enskild tjänst göras för att avgöra om den ska beläggas med moms eller inte. En sådan bedömning kommer att vara förenad med en komplicerad gränsdragningsproblematik då många interna tjänster är sammansatta av en mängd olika deltjänster som i sin tur kan utföras av personal anställd på olika bolag inom koncernen/gruppen. Sammanfattningsvis kommer alltså ett slopande av momsgrupperna att leda till betydande administrativt merarbete för försäkringsbolagen och troligen även för Skatteverket. Det finns också anledning att tro att måltillströmningen till domstolarna angående om en tjänst är momspliktig eller inte kommer att öka kraftigt. Internationella konkurrensaspekter I förarbetena till nuvarande ordning med momsgrupper motiverades reglerna av att EU-harmoniseringen inom området hade lett till en hårdare utländsk konkurrens. Detta motiv anser Svensk Försäkring är än mer giltigt i dag. Gruppregistrering till mervärdsskatt är i dag tillåtet i 18 av 28 medlemsländer inom EU samt i Norge. Att ta bort denna möjlighet för svenska företag innebär en försämrad internationell konkurrenssituation då svenska företag, i motsats till många utländska konkurrenter, inte kommer att kunna organisera sin verksamhet på det mest effektiva sättet. Det kan i det sammanhanget även framhållas att svenska staten i EUdomstolen i samband med tidigare nämnda mål, således för endast ett år sedan, 7 (8)