Kommunrevisionen Revisionsstrategi Beslutad: 2017-12-04
Inledning Revisorernas granskningsuppdrag regleras i kommunallagen som fastställer att granskningen ska ske årligen och i den omfattning som följer av god revisionssed i kommunal verk-samhet. Revisorerna ska enligt kommunallagen årligen pröva om: Verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt Räkenskaperna är rättvisande Styrelsens och nämndernas interna kontroll är tillräcklig Vidare reglerar kommunallagen att styrelsen och övriga nämnder, de enskilda ledamöterna och ersättarna i dessa samt de anställda är skyldiga att lämna revisorerna de upplysningar som behövs för revisionsarbetet. Revisorerna ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra uppdraget enligt god revisionssed i kommunal verksamhet. God revisionssed är de principer och tillvägagångssätt som är allmänt vedertagna vid kommunal revision. God sed regleras inte i lag utan utformas och utvecklas av normbildare som t.ex. Sveriges Kommuner och landsting (SKL). God sed kan sägas ta vid där lagstiftningen slutar. I enlighet med god revisionssed har kommunrevisionen, bestående av förtroendevalda revisorer och tillika lekmannarevisorer i kommunens bolag, en strategi för det pågående och det långsiktiga revisionsarbetet. Årligen kompletteras revisionsstrategin med en revisionsplan för årets insatser. Syftet med revisionsstrategin är att klargöra hur revisionen arbetar för att uppnå sina mål och därmed fullgöra sitt uppdrag. Till stöd för sitt arbete upphandlar revisionen sakkunnigt biträde med certifierade kommunala revisorer. Revisorerna och lekmannarevisorerna biträds därmed i sitt uppdrag av sakkunniga med god kunskap om kommunal verksamhet, förvaltning och organisation och dess förutsättningar, t ex om gällande lagstiftning. Revisionens mål är att: Uppfylla kommunallagens och aktiebolagslagens krav på den kommunala revisionen och lekmannarevisionen i de kommunala bolagen. Leva upp till god revisionssed i kommunal verksamhet. Använda de tilldelade resurserna så effektivt som möjligt. Genomföra revisionsinsatser med hög kvalitet som har förmåga att bidra till förbättringar och ökad effektivitet i kommunens verksamhet. Sid 2 (8)
Bakgrund Den kommunala revisionens uppgift utgår från fullmäktige I kommuner och landsting utövas den yttersta beslutanderätten av fullmäktige. Ansvaret för beredning av ärenden, verkställighet och förvaltning ligger på förtroendevalda i styrelser och nämnder, utsedda av fullmäktige. Det ligger därför i fullmäktiges intresse att kontrollera att verksamheten inriktas och bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. De förtroendevalda revisorerna är ett viktigt instrument för denna kontroll. Skillnader mellan privat och kommunal revision I privat verksamhet är, förenklat uttryckt, målet pengarna och medlen verksamheten. I kommunal verksamhet är förhållandet precis tvärtom, målet är den verksamhet som bedrivs och medlen är pengarna. Denna skillnad återspeglas också i det regelverk som styr respektive revision, aktiebolagslagen respektive kommunallagen. God revisionssed i kommunal verksamhet Med anledning av successiva förändringar i lag, praxis och tillämpning sammanställer Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) var fjärde år en uppdaterad uttolkning och dokumentation av God revisionssed i kommunal verksamhet. Skriften lyfter fram och förtydligar revisorernas uppdrag ansvarsprövningen och dess innebörd, samt revisionsprocessen, det vill säga revisionsarbetets innehåll. När det gäller uppdraget, ska revisorerna årligen granska: all verksamhet som bedrivs inom nämnder och styrelser samt eventuella fullmäktigeberedningar årsredovisningen, inklusive den sammanställda redovisningen som även omfattar verksamhet som bedrivs i andra juridiska personer delårsrapporten; om resultatet i delårsrapporten är förenligt med de mål fullmäktige beslutat. de kommunala företagen genom de revisorer och lekmannarevisorer som utses i dessa Begreppen årligen granska all verksamhet, betyder att revisorerna för varje nämnd och styrelse varje år ska granska och bedöma: ändamålsenlighet - om verksamheten lever upp till fullmäktiges mål och följer andra beslut, lagstiftning, avtal och föreskrifter, det vill säga dess effektivitet och kvalitet ekonomi - om verksamhetens resultat och resurser står i ett rimligt förhållande till varandra, det vill säga dess produktivitet, effektivitet och om det råder god hushållning räkenskaper - om verksamhetens redovisning upprättas i enlighet med lagstiftning och god redovisningssed, det vill säga är rättvisande intern kontroll - om den kontroll som sker inom nämnderna är tillräcklig, det vill säga tillfredsställande styrning, uppföljning och kontroll samt tillförlitlig säkerhet Sid 3 (8)
Revisionsprocessen Den årliga revisionsprocessen omfattar ett flertal steg. Den börjar med en revisionsplanering som består av omvärldsanalys, väsentlighet och riskanalys och upprättande av den årliga revisionsplanen. Därefter genomförs de i revisionsplanen fastställda revisionsinsatserna. Revisionsprocessen avslutas med att årets alla granskningar analyseras och bedöms. Då prövar revisorerna om styrelse och nämnder har fullgjort sina uppdrag. En revisionsberättelse upprättas som lämnas till fullmäktige. I revisionsberättelsen uttalar sig revisorerna om ansvarsfrihet bör tillstyrkas och om fullmäktiges mål för verksamheten har uppfyllts under året. Revisionsprocessens grundstomme är analys av väsentlighet och risk. Analysen ska föregå alla prioriteringar och urval, såväl i årlig revisionsplan som vid avgränsningar och preciseringar i enskilda fördjupade granskningsprojekt. Utgångspunkten för revisionen är helhetssyn. Alla granskningsinsatser planeras och genomförs så att de stödjer varandra. De olika granskningsinsatserna under ett revisionsår planeras logiskt i tid för att revisionen ska bli effektiv. Varje granskning utgör en grund för kommande revisionsinsatser och för den avslutande ansvarsprövningen. Väsentlighet och risk är vägledande Alla delar av kommunens verksamhet ska årligen granskas av revisorerna men revisorerna måste prioritera utifrån sina resurser till de områden som de anser vara mest angelägna. Här är utgångspunkten den analys av väsentlighet och risk som revisorerna gör för samtliga delar av kommunens verksamheter och rutiner. Analysen ligger till grund för planeringen av granskningarnas inriktning, omfattning och resursbehov för det närmaste året. Meningen är att revisionsarbetet ska inriktas på sådana väsentliga områden där risker konstateras eller befaras, vilka kan påverka verksamhetens inriktning, förvaltning och redovisning eller påverka förtroendet för kommunen som organisation. Revisionsplan Med utgångspunkt från väsentlighets- och riskanalysen och tillgänglig resursram, gör revisorerna en prioritering mellan aktuella revisionsområden. För varje år utarbetar revisorerna därefter en översiktlig revisionsplan. Denna beskriver den grundläggande granskningen och de fördjupade granskningsprojekt som är prioriterade för året utifrån bedömningen av väsentlighet och risk. Revisionsplanen kommuniceras internt och externt via revisorernas hemsida. Revisorerna upprättar även en intern detaljerad revisionsplan som används för den löpande resursuppföljningen per projekt. I egenskap av uppdragsgivare, styr revisorerna och lekmannarevisorerna omfattning av och inriktning på de sakkunnigas insatser. Detta sker genom revisionsplanen och de projektplaner som upprättas för de enskilda granskningarna. Ansvarsprövning och revisionsberättelse Resultatet av samtliga granskningar ger sammantaget revisorerna underlag för uttalandet via revisionsberättelsen om att tillstyrka eller avstyrka ansvarsfrihet för styrelsen och nämnder, att rikta anmärkning eller i övrigt framföra kritik och synpunkter med anledning av årets revision. Sid 4 (8)
Grundläggande granskning Den grundläggande granskningen genomförs årligen och består av olika delar och moment som följer av lag och god revisionssed; granskning av styrning, kontroll och måluppfyllelse, granskning av finansiella rapporter samt granskning av intern kontroll. Samtidigt innebär den grundläggande granskningen, och iakttagelser i samband med denna, ett värdefullt underlag för analys av väsentlighet och risk inför löpande prioriteringar och kommande revisionsplaneringar. I det följande presenteras våra insatser och utgångspunkter för arbetet med den grundläggande granskningen. Benämning Löpande protokollsgranskning Granskning av delårsrapport per augusti Granskning av årsredovisning Granskning av styrelsens och nämndernas ansvarsutövande Granskning av tillförlitlighet i redovisning, system och rutiner Verksamhetsbesök Dialoger med verksamhetsföreträdare Stadsomvandlingen Inriktning De förtroendevalda revisorerna granskar löpande styrelsens och nämndernas protokoll med fokus på intern styrning och kontroll samt aktiva åtgärder för ändamålsenlighet och måluppfyllelse. Granskningarna syftar till att ge underlag för en bedömning om delårsrapporteringen har upprättats enligt lagens krav och anvisningar från normerande organ samt om resultatet i delårsrapporteringen är förenligt med fullmäktiges mål för en god ekonomisk hushållning. Granskningen syftar till att ge underlag för en bedömning om kommunens årsredovisning i allt väsentligt redogör för utfallet av verksamheten, dess finansiering och den ekonomiska ställningen samt om årsredovisningen i allt väsentligt uppfyller kraven på rättvisande räkenskaper och är upprättad enligt god redovisningssed. Granskningen syftar till att ge underlag för en bedömning om styrelsens och nämndernas ansvarstagande för intern styrning och kontroll samt måluppfyllelse är tillfredsställande. Granskningen syftar till att ge underlag för en bedömning om den interna kontrollen i väsentliga system och rutiner som riskerar att påverka redovisningens tillförlitlighet är tillräcklig. Val av inriktning sker utifrån en bedömning av väsentlighet och risk. Verksamhetsbesök genomförs som ett led i revisorernas informationsinhämtning, dels för att hålla kunskap om kommunens verksamheter aktuell, dels i syfte att skapa ytterligare underlag för riskanalys och kommande revisionsplaneringar. Dialogerna syftar till att hämta in kunskap om verksamheten och bildar underlag för vidare riskanalys. Dialoger planeras årligen utifrån en bedömning av väsentlighet och risk, samt kan genomföras löpande utifrån granskningsiakttagelser under innevarande år. Stadsomvandlingen är en väsentlig process för kommunen. Val av granskningsmetod och eventuell särskild inriktning kan innebära olika angreppssätt; dialoger, dokumentanalys och/eller fördjupade granskningsprojekt. Vad gäller stadsomvandlingen samverkar kommunens revisorer med Gällivare kommuns revisorer i deras granskning av Gällivare kommuns samhällsomvandling. Detta bl a i syfte att utbyta information, kunskap och erfarenheter kring processer och risker ur stads-/samhällsomvandlingsperspektiv. Sid 5 (8)
Fördjupad granskning Utöver den grundläggande granskningen genomförs årligen ett antal fördjupade granskningsprojekt. De fördjupade projekten som utförs under året aktualiseras utifrån väsentlighets- och riskanalysen samt ur information inhämtad vid exempelvis träffar med styrelser och nämnder, dialoger med verksamhetsföreträdare eller verksamhetsbesök. Den grundläggande granskningen av ansvarsutövande, delårsrapporter och protokoll ger också underlag till vilka områden som kan bli aktuella för granskning. Revisionsprojekten kan ha olika bredd och djup, d.v.s. omfatta en eller flera verksamheter på en övergripande eller djupgående nivå. De kan avse enskilda eller gemensamma funktioner eller processer. Projektens inriktningar kan ha sin tyngdpunkt antingen i granskning av ändamålsenlighet, intern kontroll eller kontroll av räkenskaper. Varje fördjupat revisionsprojekt inleds med en väsentlighets- och riskanalys av det enskilda projektet. Det är i samband med denna analys projektets inriktning samt bredd och djup avgörs. Revisionsprojekten bemannas med sakkunniga så att det är möjligt att göra en hel-hetsbedömning av de komponenter som bedöms viktiga ur väsentlighet och risksynpunkt. Projektplaner konkretisering av uppdraget För varje fördjupat granskningsprojekt upprättar de sakkunniga en projektplan. Här anges: projektets bakgrund och konkretiserad väsentlighet- och riskanalys revisionskriterier granskningens syfte och kontrollmål/granskningsmål eventuella avgränsningar metod utförande (projektstart- och slut) projektorganisation (projektledare- och medarbetare) hur projektet ska rapporteras resursåtgång oberoendeprövning Efter behandling i samband med revisionsöverläggning fastställs projektplanen av revisorerna. Revisionsrapporter och granskningssammandrag Varje projekt sammanfattas som regel av de sakkunniga i en revisionsrapport. Revisionsrapport och revisionsskrivelse expedieras till granskad styrelse/nämnd och för kännedom till fullmäktiges presidium samt hålls tillgängliga på revisionens webbsida. Sid 6 (8)
Lekmannarevision och samordnad revision Enligt kommunallagen ska kommunfullmäktige utse lekmannarevisor i de aktiebolag där kommunen direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Lekmannarevisor ska utses ur kretsen av de förtroendevalda revisorerna som utsetts för granskning av kommunstyrelse och nämnder. Uppdraget är att granska om aktiebolagets verksamhet sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt samt om bolagets interna kontroll är tillräcklig. Granskningen skall vara så ingående och omfattande som god sed vid detta slag av granskning kräver. Lekmannarevisorns uppdrag ska utföras i enlighet med revisionsprocessen, så som den är beskriven i God revisionssed i kommunal verksamhet. God revisionssed beskriver även uppdraget för förtroendevald revisor i stiftelse. För granskning av bolagets bokföring, årsredovisning samt styrelsens och VD:s förvaltning utser bolaget en yrkesrevisor. Lekmannarevisorn och bolagets yrkesrevisor är två bolagsorgan med olika uppdrag. Lekmannarevisorn och yrkesrevisorn arbetar sidoordnade och självständigt med sina respektive uppdrag. Uppdragen överlappar dock delvis varandra vid granskning av den interna kontrollen. Lekmannarevisorn och yrkesrevisorn bör därför komma överens om fördelning av granskningsinsatser avseende intern kontroll samt i övrigt komma överens om hur samverkan ska ske kring informationsutbyte och kommunikation med bolagets ledning. I syfte att skapa en god samordning mellan lekmannarevisionen och yrkesrevisorn har revisionen antagit en arbetsrutin för lekmannarevisionen i kommunen. Uppdraget som lekmannarevisor är i huvudsak detsamma som för kommunens förtroendevalda revisorer. Den främsta skillnaden är att lekmannarevisorerna inte granskar räkenskaperna. Det är yrkesrevisorn som ansvarar för att granska räkenskaperna. Lekmannarevisorn utgår i sin granskning från bolagsordning, ägarens beslut och direktiv (bolagsspecifika såväl som koncernövergripande) samt särskilda villkor som enligt lag gäller för bolagets verksamhet. Lekmannarevisorn ska biträdas av sakkunniga som de själva anlitar i den omfattning som behövs. Lekmannarevisorn har rätt till alla de upplysningar om bolaget som hon/han begär. Styrelsen och VD är också skyldiga att ge den hjälp som behövs i granskningsarbetet. Vidare är lekmannarevisorn och yrkesrevisorn skyldiga att lämna varandra de upplysningar som behövs om bolagets angelägenheter. Både lekmannarevisorn och yrkesrevisorn har också informationsplikt gentemot kommunens förtroendevalda revisorer. Lekmannarevisorn har inte det formella ansvaret att uttala sig i ansvarsfrågan, det ansvaret har yrkesrevisorn. Lekmannarevisorn kan dock i sin granskningsrapport framföra kritik och anmärkning. Sid 7 (8)
Revisionens årshjul en sammanfattning Sammanfattningsvis bedrivs ett kontinuerligt revisionsarbete under året, vilket delvis överlappar varandra i perioder där revisionsplanering sker inför kommande år samtidigt som revisionsarbetet avslutas för innevarande år. Inför revisionsplaneringen görs en väsentlighet och riskanalys som utgör en del av revisionens underlag för prioriteringar för kommande insatser. Det sker även en löpande väsentlighet- och riskanalys vilket också kan påverka prioriteringar under innevarande revisionsår. Den grundläggande granskningen innebär, utöver vissa lagstadgade granskningar, dels ett löpande granskningsarbete samt en kommunövergripande granskning av styrning och kontroll under senhöst/vinter (s k ansvarsutövandegranskning). Dessa insatser utgör viktiga delar både för den löpande analysen av väsentlighet och risk och för den mer formaliserade analysen och revisionsplaneringen inför ett nytt revisionsår. För att leva upp till lagens krav och god revisionssed i kommunal verksamhet arbetar vi enligt en process som kan sammanfattas och illustreras genom följande bild av ett årshjul. Av bilden framgår även vår ambition vad gäller återkommande dialog med verksamhetsföreträdare avseende stadsomvandlingen vilken innebär väsentliga processer för kommunen och dess bolag. Vidare framgår att vi planerar för regelbunden dialog med vår uppdragsgivare genom kvartalsvisa träffar med fullmäktiges presidium i syfte att åstadkomma ett löpande utbyte av information om planerade, genomförda och pågående insatser. Sid 8 (8)