1992 rd RIKSDAGENS GRUNDLAGSUTSKOTT Helsingfors den 4 juni 1992 Utlåtande nr lo Till Arbetspolitiska utskottet När riksdagen den 2 juni 1992 remitterade regeringens proposition nr 77 med förslag tilllag om temporär ändring av sysselsättningslagen till arbetspolitiska utskottet för beredning bestämde den samtidigt att grundlagsutskottet skall avge utlåtande i ärendet till arbetspolitiska utskottet. Utskottet har hört äldre regeringssekreteraren Harri Skog vid arbetsministeriet, professorn Antero Jyränki och professorn Ilkka Saraviita. Efter att ha behandlat ärendet från statsförfattningsrättslig synpunkt anför grundlagsutskottet vördsamt följande. Regeringens proposition I propositionen föreslås att sysselsättningslagen skall ändras så att kommunernas skyldighet att för unga personer under 20 år ordna en arbets- eller praktikplats för sex månader träder i kraft efter sex månaders arbetslöshet i stället för som nu efter tre månader. För ordnande av t.ex. utbildningsmöjligheter och andra sysselsättningsfrämjande åtgärder är tre månaders arbetslöshet en kort tid, i synnerhet som antalet arbetslösa klienter hos arbetskraftsbyråerna har ökat betydligt. Regeringen föreslår vidare att arbetstiden inom ett arbete som ordnats med stöd av sysselsättningsskyldigheter enligt sysselsättningslagen skall utgöra minst 75 procent av den normala arbetstiden på området. I samband därmed föreslås statsandelsstadgandena bli ändrade så att den normala statsandelens belopp sänks till att motsvara grunddagpenningen enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa i stället för den maximala förhöjda dagpenningen. Propositionen ansluter sig till den andra tillläggsbudgetpropositionen för 1992. Lagen avses träda i kraft den l augusti 1992 och gälla till utgången av 1992. Enligt propositionens motivering i fråga om lagstiftningsordningen kan förslaget utan hinder 220264S av 6 2 mom. regeringsformen behandlas i den ordning 66 riksdagsordningen föreskriver, eftersom sysselsättningslagen vad målen beträffar kommer att bibehållas oförändrad. Regeringen har dock ansett det vara önskvärt att förslaget till denna del sänds till grundlagsutskottet för utredning. I detta avsnitt av motiveringen konstateras också att lagförslaget enligt regeringens uppfattning kan behandlas som en sparlag som avses i 66 a l mom. riksdagsordningen. Utskottets ställningstaganden Regeringsformens 6 2 mom. I 6 2 mom. regeringsformen stadgas: "Medborgarnas arbetskraft står under rikets synnerliga hägn. Det ankommer på statsmakten att för finsk medborgare vid behov anordna möjlighet att arbeta, såframt i lag icke är annorlunda stadgat." Grundlagsutskottet har i koncentrerad form behandlat dessa stadgandens betydelse i ett färskt utlåtande, nämligen nr 6/1991 rd. I fråga om den då aktuella nedskärningen av den offentliga maktens sysselsättningsskyldigheter ansåg utskottet det vara en central statsförfattningsrättslig omständighet om sysselsättningslagen till sina mål fortfarande stämmer överens med målet att uppnå full sysselsättning, trots att lagen ändras så att den offentliga maktens sysselsättningsskyldigheter lindras. Behandlingsordningen för det nu föreliggande lagförslaget bestäms med tanke på 6 2 m om. regeringsformen med stöd av en liknande bedömning. Enligt utskottets uppfattning förändras inte sysselsättningslagens karaktär av den minskning av kommunernas sysselsättningsskyldighet och förkortning av arbetstiden som föreslås i propositionen. Också ändrad på föreslaget sätt överensstämmer sysselsättningslagen med det
2 generella mål att uppnå full sysselsättning som 6 2 mom. regeringsformen ger uttryck för. Lagförslaget kan sålunda utan hinder av 6 2 mom. regeringsformen behandlas på det sätt 66 riksdagsordningen föreskriver. Riksdagsordningens 66 a I början av mars i år trädde en temporär 66 a i riksdagsordningen i kraft. Enligt dess l mom. kan ett förslag som gäller inbesparing av statens utgifter inte lämnas vilande, om lagen skall gälla högst ett tinansår och den inte innehåller andra stadganden än sådana som gäller minskning av eller uppskov med utgifter eller verkställighet därav. Enligt paragrafens 3 mom. gäller detta förbud mot att lämna lagförslag vilande inte förslag som försvagar det lagstadgade grund- läggande utkomstskyddet Lagförslaget syftar till en minskning av statsandelsutgifterna enligt sysselsättningslagen. Lagförslaget skulle minska statens utgifter med 165 miljoner mark och är i det hänseendet alltså en lag om inbesparing av statens utgifter av den typ som riksdagsordningen generellt gäller. Om man dessutom beaktar den föreslagna lagens giltighetstid och att lagen inte innehåller stad- ganden om annat än inbesparingar, bör lagförslaget anses vara en sådan sparlag som avses i 66 a l mom. riksdagsordningen. Begreppet det lagstadgade grundläggande utkomstskyddet i 66 a 3 m om. riksdagsordningen skall förstås med utgångspunkt i den förteckning som ingår i regeringens proposition nr 32111990 rd om denna fråga och grundlagsutskottets tillägg till förteckningen enligt betänkande nr 16/ 1990 rd. Det bör anses att under 20 år gamla ungdomars rätt till arbets- eller praktikplats och en arbetstid av en viss längd på de ställen där sysselsättningsskyldigheten verkställs inte ingår i det lagstadgade grundläggande utkomstskydd som avses i 66 a 3 mom. riksdagsordningen. Det förbud mot att lämna lagförslag vilande som det stadgas om i nämnda punkt i grundlagen gäller alltså det föreliggande lagförslaget. Med stöd av det ovan sagda anför grundlagsutskottet vördsamt att lagförslaget kan handläggas i den ordning 66 riksdagsordningen föreskriver, men att det med beaktande av stadgandena i 66 a riksdagsordningen inte kan lämnas vilande. I den avgörande behandlingen deltog ordföranden Zyskowicz, medlemmarna Jansson, Jäätteenmäki, Kaarilahti, Koskinen, Laine, M. Laukkanen, Moilanen, Nikula, Varpasuo (delvis), Vistbacka, Vähänäkki och Väistö samt suppleanten Helle. Avvikande åsikter I Grundlagsutskottets majoritet anser att förslaget till en grundlagsändring kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning utan hinder av 6 2 mom. regeringsformen, eftersom den lindring av kommunernas sysselsättningsskyldighet och förkortning av arbetstiden som föreslås i regeringens proposition inte ändrar sysselsättningslagens karaktär och lagen även ändrad på föreslaget sätt överensstämmer med det mål att uppnå full sysselsättning som 6 2 mom. regeringsformen ger uttryck för. Såsom tidigare har anförts i avvikande åsikter till grundlagsutskottets utlåtande nr 6/1991 rd skiljer sig utskottsmajoritetens uppfattning om vilken innebörd och förpliktande karaktär 6 2 mom. regeringsformen har i avgörande grad från den tidigare
3 tolkningslinjen i grundlagsutskottet och hela riksdagen. I propositionen föreslås en radikal försämring av rätten till arbete för arbetslösa ungdomar under 20 år. Den andra föreslagna åtgärden att skära ned arbetstiden och samtidigt lönen i allt arbete med stöd sysselsättningsskyldigheterna i sysselsättningslagen försämrar väsentligt de sysselsattas utkomst och gör att skillnaden mellan s.k. förpliktelsearbete och normala arbetsförhållanden blir ännu större. Den nedskärning av den offentliga maktens lagstadgade sysselsättningsskyldigheter som lagförslaget innebär föreslås inte bli ersatt med andra åtgärder för att förbättra sysselsättningen eller utkomstskyddet för arbetslösa. Enligt vår uppfattning borde grundlagsutskottet vid bedömningen av lagförslaget i regeringens proposition ha utgått från att 6 2 mom. regeringsformen ger uttryck för ett konstitutionellt föreläggande, som förpliktar statsmakten att främja åtgärderna för att uppnå och upprätthålla full sysselsättning när lagstiftningen utvecklas och inom den ekonomiskpolitiska beslutsprocessen. Detta grundlagsstadgande ger sålunda uttryck för en generell skyldighet att utveckla sysselsättningslagstiftningen så att de medborgare som behöver arbete garanteras en möjlighet att arbeta. Ä ven om en exakt fastställd miniminivå för de sysselsättande åtgärderna inte kan härledas ur stadgandet, måste det därav följande principiella förbudet mot att försämra de nuvarande skyldigheterna i lagstiftningen om att anordna arbete anses vara det ur statsförfattningsrättslig synpunkt viktiga budskapet i utvecklingsskyldigheten. Eftersom förslaget till ändring av sysselsättningslagen i väsentlig grad lindrar samhällets sysselsättningsskyldigheter utan att ersättande åtgärder för att effektivera sysselsättningen eller utbildningen i stället föreslås, överensstämmer lagförslaget inte med sysselsättningsmålet i 6 2 m om. regeringsformen och kan därför behandlas bara i grundlagsordning. Med stöd av det ovan sagda anför vi att det i regeringens proposition ingåendeförslaget tilllag om temporär ändring av sysselsättningslagen bör behandlas i den ordning 67 riksdagsordningen föreskriver. Helsingfors den 4 juni 1992 Johannes Koskinen Ensio Laine Matti Vähänäkki Esko Helle II Utskottets konklusion att regeringens proposition om temporär ändring av sysselsättningslagen utan hinder av 6 2 mom. regeringsformen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning på det sätt 66 riksdagsordningen föreskriver kunde ha motiverats mer ingående än vad nu har skett. I utlåtandet hänvisar utskottet till sitt utlåtande nr 6/ 1991 rd, där det var fråga om en liknande ändring som nu. I det utlåtandet konstaterade utskottet att det var meningen att använda de insparade anslagen för arbetskraftspolitisk utbildning och annan vuxenutbildning samt för sysselsättning med av prövning beroende anslag. Enligt min åsikt visade denna motivering för sin del att den år 1991 behandlade ändringen av sysselsättningslagen inte kränkte det skydd för medborgamas arbetskraft som regleras i 6 2 mom. regeringsformen. stadgandet ger bokstavligen ett speciellt grundlagsskydd åt medborgarnas arbetskraft, men inte åt arbetstillfållena. Den i stadgandet uppställda sysselsättningsskyldigheten regleras däremot genom vanlig lagstiftning. I det föreliggande lagförslaget åberopas för de ungas vidkommande de praktiska svårigheter som en sysselsättningsskyldighet efter redan tre månader medför när det gäller att anordna utbildningsmöjligheter och andra sysselsättningsfrämjande åtgärder. Detta ändrar inte det faktum att man också efter ändringen med stöd av sysselsättningslagen måste sörja för arbetskraftsskyddet för unga arbetslösa genom att antingen få ordning på utbildningsåtgärderna och andra sysselsättande åtgärder eller också
4 uppfylla sysselsättningsskyldigheten. Enligt propositionen reserveras för ändamålet sex månader i stället för tre såsom nu. Bakgrunden är det synnerligen svåra sysselsättningsläget, som ansenligt har ökat arbetskraftsmyndigheternas klienter. Möjligheten att förkorta de sysselsattas arbetstid med högst en fjärdedel räcker enligt min uppfattning inte heller till för att frita statsmakten från dess skyldighet att värna om medborgamas arbetskraft. Också denna åtgärd bör med beaktande av att den föreslagna lagen endast skall vara i kraft en viss tid anpassas till den synnerligen svåra situationen inom den offentliga hushållningen. Det är skäl att konstatera att det ovan anförda bara gäller valet av lagstiftningsordning. Frågan om propositionens ändamålsenlighet faller utanför denna analys. Helsingfors den 4 juni 1992 Paavo Nikula Grundlagsutskottet har efter omröstning godkänt sitt utlåtande till arbetspolitiska utskottet om regeringens proposition nr 77 med förslag till temporär ändring av sysselsättningslagen i sådan form att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. I propositionen föreslås en sådan ändring av sysselsättningslagen att kommunernas skyldighet att ordna en arbets- eller praktikplats för sex månader för ungdomar under 20 år skall träda i kraft först efter sex månaders arbetslöshet i stället för såsom nu efter tre månaders arbetslöshet. Dessutom föreslår regeringen att arbetstiden inom ett arbete som ordnats med stöd av de sysselsättningsskyldigheter som det stadgas om i sysselsättningslagen skall utgöra minst 75 procent av den ordinarie arbetstiden på området. I samband därmed föreslås att statsandelsstadgandena ändras så att den normala statsandelens belopp sänks så att det motsvarar grunddagpenningen enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa i stället för som nu den maximala förhöjda dagpenningen. Lagen föreslås träda i kraft den l augusti 1992 och gälla till slutet av 1992. Den ändrade skyldigheten att sysselsätta unga kommer att minska de berördas antal från 12 000 till 10 000. Enligt propositionens motivering skulle detta minska statsandelsutgifterna 1992 med 97 miljoner mark jämfört med motsvarande utgifter för sysselsättningsskyldigheterna i budgeten för 1992. Nedgången i antalet ungdomar som skall sysselsättas skulle å andra sidan öka statens utgifter för utkomstskydd för arbetslösa med uppskattningsvis 60 miljoner mark, varför netm toinbesparingen i statsutgifterna 1992 till följd av den ändrade sysselsättningsskyldigheten vore minst 37 miljoner mark. Tillsammans med den förkortade arbetstiden samt den sänkta statsandelen till kommunerna minskar lagförslaget statens utgifter med allt som allt 165 miljoner mark. Enligt propositionen kommer regeringen inte att föreslå några ersättande åtgärder för att förbättra sysselsättningen med de inbesparade medlen, vilket regeringen däremot gjorde i motiveringen till sin proposition nr 147/1991 rd om ändring av 18 sysselsättningslagen. Lagförslaget är skadligt för arbetslösa ungdomar under 20 år, eftersom deras möjligheter att få en arbetseller praktikplats försvåras betydligt. Finland har i internationella fördrag om de mänskliga rättigheterna, såsom till exempel konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (FördrS 6/76) och Europeiska sociala stadgan (FördrS 43--44/91) förbundit sig till att alla skall ha rätt att förtjäna sitt uppehälle genom arbete som de fritt valt eller godkänt. Enligt fördragen har Finland dessutom förbundit sig att vidta åtgärder för att med hjälp av till buds stående resurser successivt genomföra rätten till arbete i hela dess omfattning. A v människorättsfördragens bestämmelser kan dessutom härledas ett förbud mot att försämra eller försvaga villkoren. Till denna del står lagförslaget i konflikt med ovan nämnda fördrag, eftersom det motiveras med den ekonomiska lågkonjunkturen, underskottet i bytesbalansen och statens skuldsättning. Grundlagsutskottet har tidigare ansett att 6 2 mom. regeringsformen förpliktar stats-
5 maktema att försöka uppnå och upprätthålla full sysselsättning när annan lagstiftning utvecklas. Om ett ändringsförslag ligger nära en grundläggande rättighet enligt regeringsformen, till exempel möjligheten att arbeta, trots att det inte helt motsvarar stadgandet i regeringsformen, kan lagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Den föreliggande propositionen försämrar emellertid sysselsättningsskyldigheten enligt gällande lag och den grundläggande rätt till arbete, speciellt för arbetslösa under 20 år som 6 2 mom. regeringsformen ger uttryck för. Den grundläggande rättigheten till arbete är på samma sätt som de andra grundläggande rättigheterna speciellt bestående och förpliktande. Helsingfors den 4 juni 1992 Propositionen minskar den offentliga maktens sysselsättningsskyldighet enligt gällande lag och ligger till sina mål rätt långt från nämnda grundlagsstadgande i och med att den speciellt drabbar en befolkningsgrupp som har det sämst ställt, nämligen arbetslösa under 20 år. Dessutom kommer de medel som sparas in tack vare propositionen inte heller enligt motiveringen att ens delvis användas för att skydda arbetskraften, till exempel för ökad arbetskraftspolitisk utbildning eller annan vuxenutbildning eller sysselsättning enligt prövning. Med stöd av det ovan anfårda anser jag att lagförslaget bör behandlas i kvalificerad lagstiftningsordning enligt 67 riksdagsordningen. Raimo Vistbacka