Rapport 2018:3 Årlig rapport 2017 sf
RAPPORT 2018:3 Årlig rapport 2017 En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2018
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) är en statlig myndighet som arbetar för en rättssäker och effektiv socialförsäkring som är hållbar för samhället och ger trygghet för individen. ISF:s rapporter har olika fokus: ISF Granskar och analyserar innehåller en omfattande granskning och analys ur flera olika perspektiv. Avsikten är att presentera så långtgående slutsatser som möjligt och lämna rekommendationer på önskvärda förändringar. ISF Redovisar presenterar fakta utan att analysera denna på djupet. Det kan till exempel handla om att redovisa statistik, en rättslig observation eller en sammanställning av existerande kunskap. ISF Kommenterar fokuserar på att synliggöra något som ISF tycker behöva uppmärksammas. Det kan till exempel handla om att kommentera en pågående debatt, effekterna av rättstillämpningen eller att synliggöra olösta problem. ISF Föreslår lämnar mer fullständiga och konkreta förslag till ändrade regler eller andra förändringar som skulle kunna få socialförsäkringen att fungera bättre. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på www.inspsf.se Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2018 ISBN: 978-91-88098-93-1
Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 5 1 Utgångspunkter för ISF:s tillsyn och granskning... 7 1.1 ISF:s uppdrag... 7 1.1.1 Rättssäkerhet... 9 1.1.2 Effektivitet... 9 1.2 Det är värdefullt att granskning av rättssäkerhet och effektivitet bedrivs samlat... 10 1.3 Resultat av ISF:s tillsyn och granskning... 11 2 Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017... 13 2.1 Sammanställning efter förmånsområde... 14 2.1.1 Övergripande granskningar... 14 2.1.2 Förmåner till barn och familjer... 15 2.1.3 Förmåner till personer med funktionsnedsättning... 15 2.1.4 Tandvårdsförmåner... 16 2.1.5 Ohälsorelaterade förmåner... 16 2.1.6 Pensioner och pensionsrelaterade förmåner... 17 2.2 Sammanställning efter inriktning mot rättssäkerhet och effektivitet... 18 2.3 Översikt för åren 2015 2017... 22 2.4 Jämställdhetsperspektiv i tillsyns- och granskningsverksamheten... 23 3 Övergripande granskningar... 25 4 Förmåner till barn och familjer... 33 5 Förmåner till personer med funktionsnedsättning... 37 6 Ohälsorelaterade förmåner... 41
Innehåll 7 Pensioner och pensionsrelaterade förmåner... 47 8 Effekter av ISF:s verksamhet... 53 8.1 Allmänt om effekterna av tillsyns- och granskningsverksamheten... 53 8.2 Effekter på riksdagens och regeringens styrning... 55 8.2.1 Underlag i utrednings- och författningsarbete... 56 8.2.2 Underlag för regeringens myndighetsstyrning... 58 8.3 Effekter på myndigheternas styrning och handläggning... 62 8.4 Effekter på rättsutvecklingen... 72 8.5 Spridning av ISF:s rapporter i övrigt... 73 8.5.1 Annan utredande verksamhet... 74 8.5.2 Konferenser, föreläsningar med mera... 74 8.5.3 Den offentliga debatten... 75 8.5.4 Kommentarer till lagstiftningen med mera... 75 Bilaga ISF:s publikationer 2015 2017... 77 Publikationer 2015... 77 Publikationer 2016... 80 Publikationer 2017... 82
Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Hur mäter vi effekterna av vårt arbete? Det är inte en hypotetisk fråga. Vi har regeringens uppdrag att göra just detta. Varje år ska Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) presentera de viktigaste resultaten av myndighetens verksamhet under det gångna året i en rapport. ISF:s uppdrag är att värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Det omfattar nästan 50 olika förmåner och en tredjedel mer än 500 miljarder kronor av de statliga utgifterna. Systemets betydelse både för enskilda individer och samhället som helhet kan inte överskattas. Det finns ingen given metod för att fastställa effekterna av ISF:s verksamhet. I abstrakt mening består de av skillnaden mellan den faktiska utvecklingen och den utveckling som skulle ha existerat om ISF inte hade funnits. I verkligheten går detta naturligtvis inte att mäta. Det vi däremot kan mäta är hur ofta det förekommer referenser till ISF i exempelvis propositioner, statliga utredningar, remissvar och motioner. Vi kan räkna hur ofta ISF nämns i de dokument som ligger till grund för regeringens myndighetsstyrning eller i statliga överenskommelser. Vi kan se spåren av ISF:s arbete i myndigheternas interna arbete och vi kan räkna hur många gånger ISF nämns i media. Allt detta kan ge en indikation om hur ISF:s arbete påverkar utvecklingen inom socialförsäkringsområdet. En uppräkning av detta slag görs i rapporten och slutsatsen är närmast överväldigande. Ändå är detta bara ett sätt att mäta effekterna av ISF:s arbete. Det tar inte hänsyn till att bara det faktum att ISF väljer att initiera en granskning kan påverka granskningsobjektens agerande. Det mäter inte 5
Generaldirektörens förord effekterna av de diskussioner som ISF:s arbete ger upphov till inom de granskade myndigheterna eller i Regeringskansliet. Vi kan inte heller mäta hur ISF:s arbete påverkar förhållningssättet inom eller förståelsen och respekten för de utmaningar som finns inom socialförsäkringsområdet och i de granskade verksamheterna. Med dessa reservationer ger föreliggande rapport en samlad överblick av de mätbara resultaten av ISF:s tillsyns- och granskningsverksamhet under 2017. Rapporten inleds med en beskrivning av ISF:s uppdrag (kapitel 1). Därefter följer en översikt över de tillsyns- och granskningsinsatser som ISF har rapporterat under 2017 (kapitel 2) samt en mer utförlig beskrivning av rapporterna som är indelad efter förmånsområde (kapitel 3 7). Avslutningsvis redovisas de effekter av ISF:s verksamhet som har kunnat iakttas under året (kapitel 8). Stockholm i februari 2018 Maria Hemström-Hemmingsson 6
Utgångspunkter för ISF:s tillsyn och granskning 1 Utgångspunkter för ISF:s tillsyn och granskning 1.1 ISF:s uppdrag Inspektionen för socialförsäkringens (ISF) har till uppgift att värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet.1 Socialförsäkringen är en central del av det svenska välfärdssystemet. Socialförsäkringssystemet består av nästan 50 olika förmåner och är av stor betydelse för många människors personliga och ekonomiska situation, genom att det ökar den ekonomiska tryggheten i olika livssituationer som föräldraskap, sjukdom och ålderdom. Samtidigt medför socialförsäkringssystemet stora kostnader för samhället det står för en tredjedel av de statliga utgifterna och omsluter mer än 500 miljarder kronor. Det innebär att det är viktigt för både enskilda medborgare och för samhället i stort att socialförsäkringssystemet fungerar som avsett. En utmaning är att socialförsäkringssystemet ständigt förändras och utvecklas. Alla förändringar får dock inte avsedd effekt. Tilllämpningen av reglerna för en förmån kan variera mellan olika handläggare eller delar av Sverige. Bristfällig eller svårbegriplig information kan göra att medborgare går miste om en förmån som de har rätt till eller fattar mindre välgrundade beslut om exempelvis sparande eller förvärvsarbete. Handläggningstider för förmåner kan bli långa och effektiviseringar och besparingar kan bli mindre änförväntat eller helt utebli. 1 1 förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen (instruktionen). 7
Utgångspunkter för ISF:s tillsyn och granskning Sammantaget innebär detta att det är viktigtatt följa upp, granska och utvärdera socialförsäkringssystemet i dess olika delar, så att eventuella brister upptäcks och rättas till. Detta är ISF:s uppgift. I uppdraget ingår att granska den verksamhet som bedrivs av de myndigheter som administrerar socialförsäkringen, nämligen Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten2 och Skatteverket (i de delar som avser beslut om pensionsgrundande inkomst). ISF kan också granska den verksamhet som bedrivs av andra aktörer när den gränsar till socialförsäkringsområdet. Dessutom kan ISF granska samverkansinsatser som har anknytning till socialförsäkringsområdet.3 ISF har inrättats för att det ska finnas en extern granskning av och tillsyn över socialförsäkringsområdet. Myndighetens medarbetare har sammantaget en kombination av generalist- och specialistkompetens som ger goda förutsättningar att bevaka hela den svenska socialförsäkringen och relevanta gränsområden. ISF:s verktyg systemtillsyn och effektivitetsgranskning ISF:s verktyg för att granska socialförsäkringssystemet är systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Systemtillsyn är granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillämpa.4 Effektivitetsgranskning är granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet.5 Något förenklat kan man säga att systemtillsyn i huvudsak är inriktad på rättssäkerhet medan effektivitetsgranskning fokuserar på effektiviteten hos den granskade verksamheten och de effekter olika delar av socialförsäkringssystemet har på samhället. 2 ISF ska inte granska den del av Pensionsmyndighetens verksamhet som står under Finansinspektionens tillsyn, se 2 2 instruktionen. 3 2 och 3 instruktionen. 4 1 instruktionen. 5 1 instruktionen. 8
Utgångspunkter för ISF:s tillsyn och granskning 1.1.1 Rättssäkerhet Rättssäkerhet är ett komplext begrepp som rymmer flera olika dimensioner. Centralt för rättssäkerheten är att de beslut som fattas är både materiellt och formellt riktiga. För att ett beslut ska kunna bli materiellt riktigt krävs att det finns tillräckligt klara och tydliga regler och att dessa regler tillämpas på ett korrekt sätt och på sakliga grunder utan hänsyn till några ovidkommande faktorer. I ett rättssäkert system måste det vara möjligt för den enskilda att förutse vilket beslut som kommer att fattas. Det är också väsentligt att lika fall bedöms lika. Den formella rättssäkerheten rör framför allt förfarandet vid handläggning och beslutsfattande. Den syftar till att den enskilda ska ges möjlighet att ta tillvara sina intressen. Den enskilda måste till exempel få möjlighet att föra fram sina argument i saken och få insyn i vilket underlag som har tillförts ärendet från någon annan än hen själv. Myndigheten måste också motivera sitt beslut på ett tydligt och begripligt sätt så att den enskilda förstår hur myndigheten har resonerat, bland annat för att den enskilda ska kunna ta ställning till om hen har anledning att överklaga beslutet. 1.1.2 Effektivitet Effektivitet kan delas upp i två kategorier administrativ effektivitet och effektivitet som ett mått på de effekter som regelverket och myndigheternas agerande får i samhället. Administrativ effektivitet Den administrativa effektiviteten handlar framför allt om hur en organisation använder sina resurser och hur den uppnår målen med sin verksamhet. Granskningar av administrativ effektivitet fokuserar ofta på vad en viss förmån kostar att administrera, om hantering och kostnader skiljer sig mellan olika kontor inom en myndighet och om de administrativa kostnaderna kan minskas utan att kvaliteten blir lidande. 9
Utgångspunkter för ISF:s tillsyn och granskning Den administrativa effektiviteten kan påverkas av hur långa handläggningstiderna är, hur ärendehanteringen inom den ansvariga myndigheten är organiserad eller hur beslutsstödet för handläggarna är utformat, liksom hur myndighetens arbete med kontroller för att förhindra felaktiga utbetalningar är utformat. Ofta måste också vissa kvalitetsaspekter som har betydelse för rättssäkerheten, som exempelvis lagenlighet och likformighet, beaktas vid granskningar av den administrativa effektiviteten för att säkerställa att en kostnadsminskning inte sker på bekostnad av sänkt kvalitet i handläggning eller beslut. Samhällseffekter Definitionen av effektivitetsgranskning i ISF:s instruktion tar sin utgångspunkt i det statliga åtagandet. En viktig del i ISF:s granskning är därför att utvärdera vilka effekter såväl avsedda som inte avsedda som olika delar av socialförsäkringen ger upphov till. Det statliga åtagandet avser de effekter som uppnås när socialförsäkringsförmåner och andra åtgärder når olika mottagare, till exempel barnfamiljer, personer med funktionsnedsättning och långtidssjukskrivna. En viss förmån kan både handläggas administrativt effektivt och vara träffsäker men ändå brista i effektivitet genom att de politiska mål som förmånen är tänkt att åstadkomma inte uppnås. 1.2 Det är värdefullt att granskning av rättssäkerhet och effektivitet bedrivs samlat I praktiken granskar ISF ofta rättsäkerhetsfrågor och frågor som rör den administrativa effektiviteten tillsammans. Rättssäkerhetsfrågor och olika effektivitetsaspekter har nämligen nära beröringspunkter och är i praktiken ofta svåra att separera. För att en verksamhet ska anses vara administrativt effektiv krävs till exempel att handläggningen håller en hög kvalitet. Ett av de främsta måtten på kvaliteten i handläggningen är just om den är rättssäker. Omvänt kan rättssäkerheten påverkas av den administrativa effektiviteten. Exempelvis kan en handläggning som är ineffektiv genom att den leder till långa handläggningstider inverka negativt på rättssäkerheten. 10
Utgångspunkter för ISF:s tillsyn och granskning Även myndigheternas arbete för att motverka felaktiga utbetalningar har både rättsäkerhets- och effektivitetsaspekter. Att de ansvariga myndigheterna på socialförsäkringsområdet säkerställer att förmåner betalas ut med rätt belopp till de mottagare som har rätt till dem är en rättssäkerhetsfråga. Men i myndigheternas uppdrag ligger också att de ska se till att använda handläggningsrutiner och inrätta kontroller av olika slag som leder till väl avvägda och väl använda administrativa resurser. I stor utsträckning används också samma metoder vid granskningar av rättssäkerhet och administrativ effektivitet, framförallt genomgångar av författningar och styrande dokument, intervjuer samt granskningar av ärendeakter. Det finns beröringspunkter även mellan rättsäkerhet och effektivitet i form av effekter av den förda politiken för samhället och medborgarna. Tolkningen av om beslut är materiellt riktiga görs med utgångspunkt från lagstiftarens intentioner, vilket innebär att frågan om huruvida reglerna och tolkningen av dem leder till avsedda effekter handlar både om effektivitet och om rättssäkerhet. Genom att exempelvis genomföra effektutvärderingar i samspel med granskningar som är inriktade på rättssäkerhet och administrativ effektivitet blir det också möjligt att undersöka de bakomliggande orsakerna om de effekter som lagstiftaren eller ansvariga myndigheter velat åstadkomma inte uppnås. Att de avsedda effekterna inte uppnås kan till exempel bero på att det finns brister i förmånssystemets utformning eller i implementeringen av reglerna, att omvärlden har förändrats eller att systemet samverkar med andra system på ett sätt som påverkar mottagarnas incitament på ett icke förutsett sättsätt. Sammanfattningsvis har det ett stort värde att rättssäkerhets- och effektivitetsfrågor kan granskas samlat. Granskningar av rättssäkerhetsfrågor kan också ge uppslag till granskningar av effektivitetsfrågor och vice versa. 1.3 Resultat av ISF:s tillsyn och granskning ISF ska löpande redovisa resultatet av sin tillsyn och granskning till regeringen. 6 Detta sker normalt i form av rapporter. Det förekommer också att ISF lämnar över skrivelser till regeringen. Skrivelserna kan användas för att rapportera om mindre omfattande granskningar, del- 6 11 instruktionen. 11
Utgångspunkter för ISF:s tillsyn och granskning redovisa regeringsuppdrag eller informera om iakttagelser som bör komma till regeringens kännedom men som inte lämpar sig för en rapport. ISF kan även använda sig av skrivelser för att informera andra myndigheter om iakttagelser som ISF har gjort men som inte bedöms behöva få den spridning som en rapport medför. Myndighetens tillsyns- och granskningsverksamhet kan även resultera i andra publikationer, främst arbetsrapporter, working papers och vetenskapliga artiklar. Arbetsrapporter kan ha karaktären av förstudier eller innehålla tekniskt betonat bakgrundsmaterial, till exempel statistiska bearbetningar, matematiska modellbeskrivningar eller översikter av förändringar i regelverket. Working papers och vetenskapliga artiklar är texter avsedda för publicering i vetenskapliga tidskrifter. Dessa typer av publikationer överlämnas inte till regeringen men publiceras på myndighetens webbplats. Senast sex veckor efter det att ISF har lämnat en rapport som särskilt berör Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten ska dessa myndigheter enligt sina respektive instruktioner till regeringen kommentera ISF:s slutsatser och redovisa de eventuella åtgärder som de avser att vidta med anledning av rapporten. 7 7 3 a förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan och 3 a förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. 12
Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 2 Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 Under 2017 har ISF publicerat 17 rapporter inklusive den årliga rapporten för 2017. Myndigheten har också publicerat 1 skrivelse till regeringen och 1 vetenskaplig artikel.8 Rapporterna och de övriga publikationerna berör både rättssäkerhetsfrågor och effektivitetsfrågor och spänner över samtliga förmånsområden. Detta kapitel inleds med två sammanställningar. Den första sammanställningen delar in rapporter och skrivelsen till regeringen efter vilket förmånsområde de handlar om (avsnitt 2.1). Den andra sammanställningen delar in publikationerna efter de huvudbegrepp som är styrande för ISF:s verksamhet, nämligen rättssäkerhet och effektivitet (avsnitt 2.2). Kapitlet innehåller också en översikt över ISF:s samtliga publikationer under perioden 2015 2017 utifrån förmånsområden och huvudsaklig inriktning (avsnitt 2.3). Kapitlet avslutas med en kort beskrivning av i vilken utsträckning ett jämställdhetsperspektiv har integrerats i ISF:s granskningar (avsnitt 2.4). 8 En beskrivning av de olika publikationstyperna finns i avsnitt 1.3. 13
Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 2.1 Sammanställning efter förmånsområde Detta avsnitt ger en överblick över de granskningar som ISF gjort under 2017 uppdelat på följande områden: Övergripande granskningar Förmåner till barn och familjer Förmåner till personer med funktionsnedsättning Tandvårdsförmåner Ohälsorelaterade förmåner Pensioner och pensionsrelaterade förmåner. 2.1.1 Övergripande granskningar En övergripande granskning är en granskning som antingen omfattar flera förmånsområden, eller som inte handlar om ett specifikt förmånsområde. ISF har under 2017 publicerat 5 rapporter inom området övergripande granskningar. Tabell 1. Nummer Publikationer inom området övergripande granskningar under 2017 Titel Rapporter 2017:3 Socialförsäkringen vid studier, arbete eller flytt utomlands Granskning av informationsgivning om socialförsäkringsfrågor 2017:4 Att främja ett professionellt handläggarskap Ur centrala funktioners perspektiv i internationella situationer 2017:6 Försäkringskassans produktivitet och effektivitet 2016 En redovisning av utvecklingen 2017:7 Informationskvalitet i socialförsäkringsregistren En granskning av den manuella hanteringen av personuppgifter och försäkringstillhörighet 2017:10 Effektiviteten i Försäkringskassans ärendehandläggning En granskning av resurseffektiviteten vid Försäkringskassans lokala försäkringscenter åren 2010 2013 med DEA-metoden 14
Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 2.1.2 Förmåner till barn och familjer Förmåner till barn och familjer omfattar huvudsakligen graviditetspenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, barnbidrag, underhållsstöd, adoptionsbidrag, vårdbidrag och bostadsbidrag. Under 2017 har ISF publicerat 2 rapporter som handlar om förmåner till barn och familjer. Tabell 2. Nummer Publikationer som handlar om förmåner till barn och familjer under 2017 Titel Rapporter 2017:11 Föräldrapenninguttag före och efter en separation En analys av hur separerade föräldrar använde föräldrapenning i jämförelse med de som inte separerade 2017:12 Barnpension och efterlevandestöd till barn En redovisning av utvecklingen 2004 2015 2.1.3 Förmåner till personer med funktionsnedsättning Förmåner till personer med funktionsnedsättning omfattar handikappersättning, assistansersättning och bilstöd. Under 2017 har ISF publicerat 1 rapport som handlar om förmåner till personer med funktionsnedsättning. Tabell 3. Nummer Publikationer som handlar om förmåner till personer med funktionsnedsättning under 2017 Titel Rapporter 2017:16 Assistansmarknaden lönsamhet och konkurrensförhållanden 15
Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 2.1.4 Tandvårdsförmåner Tandvårdsförmåner omfattar allmänt tandvårdsstöd, särskilt tandvårdsbidrag och högkostnadsskydd. Under 2016 har ISF inte publicerat någon rapport som handlar om tandvårdsförmåner. 2.1.5 Ohälsorelaterade förmåner Ohälsorelaterade förmåner omfattar huvudsakligen sjukpenning, rehabiliteringsersättning, sjukersättning, aktivitetsersättning, arbetsskadeersättning, smittbärarersättning, närståendepenning och bostadstillägg vid sjukersättning eller aktivitetsersättning. ISF har publicerat 4 rapporter och 1 skrivelse till regeringen som handlar om förmåner vid sjukdom under 2017. Tabell 4. Nummer Publikationer som handlar om ohälsorelaterade förmåner under 2017 Titel Rapporter 2017:5 Aktivitetsersättning till trettio års ålder vad händer sedan? 2017:9 Bedömningar vid 90 och 180 dagar i rehabiliteringskedjan En kommentar om hur Försäkringskassan kan förbättra sjukskrivningsprocessen 2017:13 Mötet mellan medborgaren och staten En kommentar om handläggningen vid Försäkringskassan 2017:17 Arbetsresor i stället för sjukpenning En granskning av Försäkringskassans utredning av merkostnader för arbetsresor i sjukpenningärenden Skrivelser till regeringen Uppdrag för ökad kunskap om social problematik i samband med sjukskrivningar Redovisning av del 1 i regeringsuppdrag 16
Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 Under 2017 har också en vetenskaplig artikel publicerats inom området.9 2.1.6 Pensioner och pensionsrelaterade förmåner Området omfattar huvudsakligen inkomstgrundad ålderspension, garantipension, äldreförsörjningsstöd, efterlevandeförmåner och bostadstillägg till pensionärer. Under 2017 har ISF publicerat 4 rapporter som handlar om pensioner och pensionsrelaterade förmåner. Tabell 5. Nummer Publikationer som rör pensioner och pensionsrelaterade förmåner under 2017 Titel Rapporter 9 2017:1 Tidsbegränsade uttag av tjänstepension och låg ekonomisk standard 2017:8 Kvinnors och mäns pensioner En analys av skillnader och spridning i pensionsinkomster i dag och i framtiden 2017:14 Premiepensionen: Skillnader i utfall mellan kvinnor och män En analys av skillnader och spridning i premiepensionen i dag och i framtiden 2017:15 Tidsbegränsade uttag av tjänstepension bland kvinnor och män En redovisning av utvecklingen av tidsbegränsade uttag av tjänstepension Lundin A, Leijon O, Vaez M, Hallgren M, Torgén M (2017): Predictive validity of the Work Ability Index and its individual items in the general population. Scandinavian Journal of Public Health 2017:45:350 356. 17
Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 2.2 Sammanställning efter inriktning mot rättssäkerhet och effektivitet Detta avsnitt presenterar samtliga rapporter och skrivelsen till regeringen indelade i kategorierna rättssäkerhet och effektivitet. Effektivitet har delats upp i underkategorierna administrativ effektivitet och samhällseffekter. Eftersom en granskning kan innehålla både rättssäkerhets- och effektivitetsaspekter finns några granskningar i flera kategorier. Av de rapporter och andra publikationer som publicerats under 2017 har 7 rapporter och 1 skrivelse som överlämnats till regeringen handlat om rättssäkerhetsfrågor. Under 2017 har 9 rapporter handlat om frågor om administrativ effektivitet medan 7 rapporter har behandlat samhällseffekter av regelverket och myndigheternas agerande. 18
Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 Tabell 6. Rapporter och skrivelse till regeringen publicerade under 2017 indelade efter inriktning Rättssäkerhet Administrativ effektivitet Effektivitet Samhällseffekter Rapporter Tidsbegränsade uttag av tjänstepension och låg ekonomisk standard (2017:1) Socialförsäkringen vid studier, arbete eller flytt utomlands Granskning av informationsgivning om socialförsäkringsfrågor i internationella situationer (2017:3) Att främja ett professionellt handläggarskap Ur centrala funktioners perspektiv (2017:4) Aktivitetsersättning till trettio års ålder vad händer sedan? (2017:5) Försäkringskassans produktivitet och effektivitet 2016 En redovisning av utvecklingen (2017:6) Informationskvalitet i socialförsäkringsregistren En granskning av den manuella hanteringen av personuppgifter och försäkringstillhörighet (2017:7) Kvinnors och mäns pensioner En analys av skillnader och spridning i pensionsinkomster i dag och i framtiden (2017:8) x x x x x x x x x x x x forts. 19
Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 Rättssäkerhet Administrativ effektivitet Effektivitet Samhällseffekter Rapporter, forts. Bedömningar vid 90 och 180 dagar i rehabiliteringskedjan En kommentar om hur Försäkringskassan kan förbättra sjukskrivningsprocessen (2017:9) Effektiviteten i Försäkringskassans ärendehandläggning En granskning av resurseffektiviteten vid Försäkringskassans lokala försäkringscenter åren 2010 2013 med DEA (2017:10) Föräldrapenninguttag före och efter en separation En analys av hur separerade föräldrar använde föräldrapenning i jämförelse med de som inte separerade (2017:11) Barnpension och efterlevandestöd till barn En redovisning av utvecklingen 2004 2015 (2017:12) Mötet mellan medborgaren och staten En kommentar om handläggningen vid Försäkringskassan (2017:13) Premiepensionen: Skillnader i utfall mellan kvinnor och män En analys av skillnader och spridning i premiepensionen i dag och i framtiden (2017:14) x x x x x x x forts. 20
Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 Rättssäkerhet Administrativ effektivitet Effektivitet Samhällseffekter Rapporter, forts. Tidsbegränsade uttag av tjänstepension bland kvinnor och män En redovisning av utvecklingen av tidsbegränsade uttag av tjänstepension (2017:15) Assistansmarknaden lönsamhet och konkurrensförhållanden (2017:16) Arbetsresor i stället för sjukpenning En granskning av Försäkringskassans utredning av merkostnader för arbetsresor i sjukpenningärenden (2017:17) x x x x Skrivelser till regeringen Uppdrag för ökad kunskap om social problematik i samband med sjukskrivningar Redovisning av del 1 i regeringsuppdrag x 21
Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 2.3 Översikt för åren 2015 2017 I detta avsnitt redovisas en översikt över hur de rapporter som ISF har publicerat under de tre senaste åren fördelas när det gäller förmånsområden och inriktning. Med rapporter avses även rapportformen ISF kommenterar, som användes under åren 2015 och 2016. Sammanställning av rapporter efter förmånsområde Ohälsoområdet är det största verksamhetsområdet sett till antalet publicerade rapporter under de tre senaste åren. 32 procent av rapporterna handlar om detta område. Därefter kommer övergripande granskningar med 28 procent. Förmåner till barn och familj samt pensionsförmåner ligger något lägre, med 16 respektive 14 procent, medan 6 procent av rapporterna handlar om förmåner till personer med funktionsnedsättning. Det minsta området sett till andelen publicerade rapporter är tandvårdsområdet, som behandlas i 4 procent av rapporterna. Figur 1. Fördelning av rapporter mellan förmånsområden under åren 2015 2017 7 14% 14 28% 16 32% 8 16% 3 2 6% 4% Övergripande granskningar Förmåner till barn och familjer Förmåner till personer med funktionsnedsättning Tandvårdsförmåner Ohälsorelaterade förmåner Pensioner och pensionsrelaterade förmåner 22
Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 Sammanställning av rapporter efter inriktning mot rättssäkerhet och effektivitet I 22 av de totalt 50 rapporter som har publicerats under 2015 2017 behandlas frågor om rättssäkerhet. Effektivitetsfrågor behandlas i 40 av samtliga rapporter. Frågor om administrativ effektivitet behandlas i 24 rapporter och 22 rapporter behandlar frågor om samhällseffekter. Observera att varje rapport kan ingå i mer än en kategori. Figur 2. Fördelning av rapporter efter huvudsaklig inriktning under 2015 2017 Totalt antal rapporter Rättssäkerhet Effektivitet - varav administrativ effektivitet - varav samhällseffekter 0 2.4 20 40 60 Jämställdhetsperspektiv i tillsyns- och granskningsverksamheten I regleringsbrevet för 2016 har ISF fått i uppdrag av regeringen att jämställdhetsintegrera myndighetens verksamhet. Under 2016 redovisade ISF en plan för hur myndigheten ska utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering.10 ISF har fastställt ett övergripande mål för myndighetens jämställdhetsarbete: ISF ska bidra till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen genom att i de besluts- och kunskapsunderlag som myndigheten tar fram identifiera och synliggöra de jämställdhetsproblem som finns på socialförsäkringsområdet och lämna förslag om vad man kan göra åt problemen. 10 Plan för jämställdhetsintegrering 2016 2018, dnr. 2016-0148. 23
Sammanställning av ISF:s verksamhet 2017 ISF har redan tidigare haft ett tydligt jämställdhetsfokus i flera rapporter, men för att uppnå målet fokuserar ISF sedan 2016 på jämställdhetsfrågor i tillsyns- och granskningsverksamheten i ännu högre utsträckning än tidigare. Både under 2016 och 2017 har andelen rapporter som har haft ett uttalat jämställdhetsfokus ökat jämfört med tidigare år. Under 2016 hade 21 procent av rapporterna ett uttalat fokus på jämställdhet eller könsskillnader och under 2017 var motsvarande siffra 31 procent. Under perioden 2010 2015 hade i genomsnitt en knapp tiondel av rapporterna fokus på jämställdhets eller könsskillnader. Under den senaste treårsperioden 2015 2017 har cirka en femtedel av de rapporter som ISF publicerat haft ett uttalat jämställdhetsfokus, medan cirka en tredjedel av rapporterna har innehållit könsuppdelade analyser eller inkluderat kön som förklarande faktor i analysen. Totalt har alltså hälften av rapporterna under perioden antingen haft ett uttalat jämställdhetsfokus eller innehållit könsuppdelade analyser. Figur 3. Andel rapporter med olika grad av jämställdhetsfokus under 2015 2017 Rapporter med Rapporter med könsjämställdhets- uppdelad statistik eller analys efter kön fokus 18 % Övriga rapporter 32 % 50 % 24
Övergripande granskningar 3 Övergripande granskningar Detta kapitel redovisar de rapporter som omfattar flera förmånsområden eller som inte handlar om ett särskilt förmånsområde. Socialförsäkringen vid studier, arbete eller flytt utomlands Granskning av informationsgivning om socialförsäkringsfrågor (ISF Rapport 2017:3) När personer vistas utomlands eller planerar att studera, arbeta eller bosätta sig utanför Sveriges gränser är det viktigt att de har tillgång till tydlig information om hur deras socialförsäkring påverkas. Att gå miste om en förmån eller ta emot en förmån som man inte har rätt till kan få allvarliga konsekvenser för den enskilde. ISF har därför på uppdrag av regeringen kartlagt och granskat information om socialförsäkringar till personer som rör sig över Sveriges gränser. Rapporten fokuserar på personers rörlighet i Norden och inom EU. ISF:s sammantagna bedömning är att det ofta är svårt att hitta information om hur utlandsstudier, arbete eller flytt utomlands påverkar tillgången till socialförsäkringen. Människor behöver få vetskap om hur länge de kan kvarstå i den svenska socialförsäkringen i sådana situationer. De måste också förstå när de i stället övergår till att omfattas av ett annat lands socialförsäkringssystem. Både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har gjort prioriteringar som innebär att information om vad som händer med den svenska socialförsäkringen för personer i Sverige, som av olika skäl planerar att vistas utomlands, har fått en undanskymd roll. Granskningen visar att Försäkringskassan behöver komplettera sin webbplats med information om hur tillgången till socialförsäkringen påverkas vid utlandsstudier, arbete eller flytt utomlands. I dag är Försäkringskassans webbaserade information alltför knapphändig för att under- 25
Övergripande granskningar lätta genomtänkta val i internationella situationer. Granskningen visar att även Pensionsmyndigheten kan utöka sin webbaserade information vad gäller utlandsrelaterade pensions-frågor. Det gäller särskilt frågor som rör intjänande av pension. I rapporten lämnar ISF ett antal konkreta förslag på information som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kan komplettera. De nordiska länderna har gjort gemensamma satsningar för att samordna information för personer som rör sig inom Norden. Några exempel är Nordiska ministerrådets egen informationstjänst Hallå Norden, olika gränstjänster och den myndighetsgemensamma Nordisk socialförsäkringsportal. Kvaliteten på de olika nordiska informationstjänsterna varierar och informationen är inte alltid uppdaterad. Men ISF:s kartläggning indikerar att det finns väl fungerande informationstjänster för en del grupper som förflyttar sig inom Norden, bland annat gränstjänsten Öresunddirekt som riktar sig till personer som rör sig mellan Sverige och Danmark. Hallå Norden och Nordisk socialförsäkringsportal kommer att organiseras om och informationen ska samlas på en webbplats. ISF bedömer att det är en positiv åtgärd som förhoppningsvis kan leda till en effektivisering av resurser och en förbättrad gemensam informationstjänst. Att främja ett professionellt handläggarskap Ur centrala funktioners perspektiv (ISF Rapport 2017:4) ISF har granskat Försäkringskassans arbete med att öka det professionella medarbetarskapet. Syftet är att ge en översiktlig bild av hur verksamhetsutvecklare och andra medarbetare på centrala funktioner inom Försäkringskassan arbetar med att skapa förutsättningar för handläggarna att använda sin professionella kompetens. Granskningen visar att Försäkringskassan under en längre period har arbetat systematiskt på flera fronter med att stärka handläggarnas utrymme så att de i större utsträckning ska få förutsättningar för detta. För att komma tillrätta med problem som bland annat hade uppkommit till följd av en alltför strikt mål- och resultatstyrning ändrades under perioden 2012 2016 successivt den interna styrfilosofin till en styrning baserad på systemsyn. 26
Övergripande granskningar En styrfilosofi baserad på systemsyn utgår från att de förutsättningar som medarbetarna får för att utföra arbetet har avgörande betydelse för verksamhetens resultat. Systemsyn innebär också att ha ett helhetsperspektiv på den försäkrades sammantagna behov. Försäkringskassan har infört ett teambaserat arbetssätt i hela organisationen för att handläggarna i dialog och i gemensam reflektion ska utveckla sin yrkeskunskap, det vill säga sin professionalism. Ett teambaserat arbetssätt på central nivå ses som ett medel för att överbrygga stuprörstänkande. Vidare är Försäkringskassans processer och den processtandard som används numera utformade så att handläggarna ska få större möjlighet att avgöra vilka utredningar och vilka åtgärder som behövs i ett ärende. Också det rättsliga stödet i exempelvis vägledningar har ändrats genom att exempel och typfall successivt har tagits bort. I stället betonas syftet med lagen och att handläggarna utifrån det i större utsträckning ska kunna göra egna bedömningar av vad som behöver göras i ett ärende. Produktionsstyrningen har standardiserats och håller på att införas på bred front för att öka enheters och avdelningars möjligheter att planera produktionen tillsammans över enhets- och avdelningsgränserna. Sedan början på 2017 har ett skifte skett i Försäkringskassan styrning mot en traditionell mål- och resultatstyrning. Rättssäkerhet och produktivitet poängteras särskilt. ISF framhåller att det är viktigt att i det nu pågående förändringsarbetet ta tillvara de ansträngningar som har gjorts för att förbättra handläggarnas möjligheter att använda sina erfarenheter och verksamhetsnära kunskaper i arbetet. Det är också viktigt att uppmärksamma risken för att de tidigare problemen, som bland annat berodde på en alltför strikt mål- och resultatstyrning, återuppstår eller förstärks. Även om myndigheten nu betonar myndighetsuppdraget och rättssäkerhet, finns det en risk att betoningen på produktivitet medför att chefer i handläggningen återigen riktar styrningen mot handläggarnas individuella prestationer i stället för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för handläggarna att utföra arbetet på bästa möjliga sätt. 27
Övergripande granskningar Försäkringskassans produktivitet och effektivitet 2016 En redovisning av utvecklingen (ISF Rapport 2017:6) ISF följer kontinuerligt hur den administrativa effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen utvecklas. Rapporten analyserar utvecklingen på Försäkringskassan de senaste åren med fokus på 2016. De senaste två åren har det skett stora förändringar i styrningen av Försäkringskassan och detta har påverkat handläggning och resultat. För Försäkringskassan som helhet minskade produktiviteten något under 2016. Detta är en följd av de resursförstärkningar som gjorts i sjukpenninghandläggningen. Men utifrån en lite längre tidshorisont är produktiviteten under 2016 relativt hög. Bortsett från 2015 så har produktiviteten inte varit högre sedan 2009. I rapporten konstaterar ISF att det ofta är svårt att göra en samlad bedömning av hur kvaliteten har förändrat eftersom kvalitet är ett komplext begrepp som består av flera olika aspekter. Detta gäller även 2016, eftersom resultaten har utvecklats åt olika håll för olika kvalitetsaspekter. För den rättsliga kvaliteten har den förändrade styrningen inneburit stora förändringar inom framförallt sjukförsäkringsområdet. Ett exempel är att andelen avslag på begäran om sjukpenning fördubblats från 2014 till 2016, och även andra mått pekar mot en mer strikt tillämpning. Detta har inneburit att ökningen av sjukpenningtalet bromsats upp och att möjligheterna har ökat att nå regeringens mål att sjukpenningtalet ska vara högst 9,0 vid utgången av 2020. Det finns anledning att noggrant analysera hur den rättsliga kvaliteten påverkas vid de snabba förändringar av bedömningsnivån som nu skett. Vid sidan av att förutsägbarheten minskar för de försäkrade finns risken att inte alla enheter och alla handläggare anpassar handläggningen lika snabbt till förändringarna, vilket kan leda till en ökad spridning i besluten. Rapporten visar vidare att antalet långa sjukfall över två år ökar snabbt. En viktig förklaring är att den bortre tidsgränsen för hur lång en sjukskrivning kan vara togs bort den 1 februari 2016. Handläggningstiderna också blivit längre för flera av Försäkringskassans mer utredningskrävande förmåner, som sjukersättning, assistansersättning och arbetsskadelivränta. Även för Försäkringskassans omprövningar har handläggningstiderna ökat eftersom myndigheten inte klarat att hålla jämna steg med den ökade inströmningen av 28
Övergripande granskningar ärenden. Den ökade inströmningen till omprövningsverksamheten är en följd av att fler försäkrade har fått negativa beslut inom framförallt sjukförsäkringen. De försäkrades uppfattning om Försäkringskassan har däremot fortsatt att utvecklas positivt. I Försäkringskassans kundundersökning har resultatet förbättrats stadigt sedan 2010, men ökningstakten tycks nu ha avstannat. Informationskvalitet i socialförsäkringen En granskning av den manuella hanteringen av personuppgifter och försäkringstillhörighet (ISF Rapport 2017:7) ISF har granskat Försäkringskassans arbete med att se till att informationen om enskildas generella personuppgifter och försäkringstillhörighet är korrekt, och undersökt vilka konsekvenser det kan få om informationskvaliteten i registren brister. För att den svenska socialförsäkringen ska fungera som avsett är det avgörande att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens information om enskilda personer håller god kvalitet och att myndigheternas bedömningar av om en person omfattas av den svenska socialförsäkringen är korrekta. De uppgifter som finns i Försäkringskassans register påverkar rätten till ersättning inom olika förmåner, även de förmåner som administreras av Pensionsmyndigheten. Uppgifter om generell personinformation och uppgifter om försäkringstillhörighet är särskild betydelsefulla, eftersom de påverkar rätten till alla förmåner. Granskningen visar att det finns ett stort behov av att uppgradera den betydelse som relevanta myndigheter fäster vid informationskvaliteten i sina register. När det gäller generell personinformation är den huvudsakliga slutsatsen att hanteringen och ansvaret för åtgärdsimpulser inom generell personinformation måste bli tydligare. När det gäller försäkringstillhörighet är den huvudsakliga slutsatsen att Försäkringskassan har upphört att utreda försäkringstillhörighet i vissa situationer, vilket kan få konsekvenser för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens handläggning och för enskilda personer. 29
Övergripande granskningar Både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är beroende av folkbokföringens uppgifter och utgår från dem i handläggningen. Det är därför av stor vikt att uppgifterna håller god kvalitet. Skatteverket menar att myndigheterna har ett gemensamt ansvar för att hålla god kvalitet i folkbokföringsregistret, och att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska rapportera in avvikelser till Skatteverket. Skatteverket tillhandahåller en it-tjänst för att rapportera in avvikelser. I dag är varken Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten anslutna till tjänsten och båda skickar in avvikelser via pappersblanketter. Effektiviteten i Försäkringskassans ärendehandläggning En granskning av resurseffektiviteten vid Försäkringskassans lokala försäkringscenter åren 2010 2013 med DEA-metoden (ISF Rapport 2017:10) ISF har granskat om det finns potential att förbättra effektiviteten i Försäkringskassans ärendehandläggning. Rapporten analyserar den relativa effektiviteten i ärendehandläggningen vid 44 av Försäkringskassans lokala försäkringscenter (LFC) under perioden 2010 2013. I dag är Försäkringskassans verksamhet organiserad på ett delvis annat sätt, men slutsatserna och lärdomarna är fortfarande relevanta eftersom själva handläggningen i mångt och mycket är oförändrad. I analysen används en matematisk metod kallad DEA-metoden (Data Envelopment Analysis), där effektiviteten mäts genom att produktionen av beslut och aktiviteter relateras till de använda resurserna i form av personal och lokalyta. Metoden gör det möjligt att identifiera mindre effektiva LFC, som producerar mindre än andra LFC med en given mängd resurser. En central slutsats i rapporten är att det fanns potential att öka effektiviteten i den studerade verksamheten utan att tillföra ytterligare resurser. Kontoren hade en relativ ineffektivitet på knappt 10 procent för den undersökta perioden. Så mycket högre hade alltså de studerade LFC-kontorens produktion kunnat vara utan att mer resurser tillförts verksamheten, om alla LFC-kontor varit lika effektiva som de mest effektiva kontoren. Nivån är jämförbar med andra statliga verksamheter där effektiviteten beräknats med samma metod. Inget mått på kvaliteten i handläggningen har ingått i analyserna. Inga slutsatser kan därför dras om hur eventuella skillnader i kvalitet förhåller sig till skillnaderna i effektivitet. 30
Övergripande granskningar ISF konstaterade också att effektiviteten varierade kraftigt mellan olika LFC. Många LFC var helt effektiva eller endast marginellt ineffektiva jämfört med övriga kontor under den undersökta perioden. Men för andra LFC-kontor fanns det en förbättringspotential som i vissa fall uppgick till mellan 25 och 40 procent. Spridningen i effektivitet mellan kontoren understryker att ett effektiviseringsarbete inte nödvändigtvis behöver bedrivas för hela organisationen, utan snarare bör utgå från varje enskilt kontors förutsättningar och brister. DEA-metoden är enligt ISF användbar för att identifiera verksamheters förbättringspotential. Metoden erbjuder en förhållandevis enkel möjlighet att identifiera skillnader i effektivitet mellan olika organisatoriska delar med liknande verksamhet. I rapporten rekommenderar därför ISF att Försäkringskassan använder sig av metoden. ISF rekommenderar också att Försäkringskassan ser till att tillräckliga och tillförlitliga data finns för att genomföra den typ av jämförande analys mellan olika organisatoriska delar som har gjorts i denna granskning. Men en analys med DEA-metoden är enbart ett första steg i ett effektiviseringsarbete. En viktig del av ett eventuellt fortsatt effektiviseringsarbete blir att försöka hitta faktorer som kan förklara skillnaderna i effektivitet mellan olika kontor. Sådana förklaringar kan till exempel vara att arbetssättet skiljer sig åt mellan olika organisatoriska delar, vilket möjliggör att effektivare arbetssätt kan spridas till andra delar av organisationen. Andra förklaringar kan till exempel vara skillnader i kvalitet som ytterligare fördjupar analysen av de rena effektivitetsskillnaderna. 31
Förmåner till barn och familjer 4 Förmåner till barn och familjer Detta kapitel redovisar rapporter som handlar om förmåner till barn och familjer. Föräldrapenninguttag före och efter separation En analys av hur separerade föräldrar använde föräldrapenning i jämförelse med de som inte separerade (ISF Rapport 2017:11) ISF har granskat hur föräldrar som separerar använder sina föräldrapenningdagar jämfört med föräldrar som inte separerar. Frågan om hur separerade föräldrar använder föräldrapenning är viktig ur flera aspekter. Eftersom föräldrapenning kan användas under barnets hela förskoleålder och separationer är relativt vanliga i Sverige, är det en fråga som berör en avsevärd andel av alla barn. Det finns även politiska mål i Sverige om att båda föräldrarna ska ta ansvar för barnets ekonomiska försörjning och vård oberoende om föräldrarna bor med barnet. Rapporten undersöker hur föräldrar som fick sitt första barn under åren 2002 och 2003, och som separerade under barnets första 8 år, använde och delade på föräldrapenningdagar i jämförelse med föräldrar som inte separerade. Närmare 50 000 föräldrapar undersöktes, varav 18 procent separerade under undersökningsperioden. Rapporten visar att: Separerade föräldrapar använde färre föräldrapenningdagar. Pappor som separerade överlät färre dagar till mamman. Föräldrar använde föräldrapenningen ungefär lika jämställt efter en separation. 33
Förmåner till barn och familjer Föräldrar som separerade innan barnet fyllt 8 år använde i genomsnitt färre föräldrapenningdagar än de som inte separerade. Detta gäller både för det totala uttaget för mammor och pappor var för sig och för föräldrarnas sammanlagda uttag av föräldrapenningdagar, när hänsyn tagits till skillnader i bakgrundsvariabler mellan de som separerade och de som inte separerade. Skillnaden var större bland pappor än bland mammor och minst antal dagar tog föräldrar ut som separerade under de första 2 åren. Skillnaden i uttag mellan separerade och de som inte separerade berodde också på föräldrarnas inkomst. Exempelvis tog pappor med hög inkomst som separerade tidigt ut något fler dagar än de pappor i samma inkomstkategori som inte separerade. I övriga inkomstgrupper tog de som separerade istället ut klart färre dagar. Separerade pappor överlät något färre föräldrapenningdagar till mamman åren efter separationen än pappor som inte separerade, medan de överlät ungefär lika många dagar åren före separation. Undantaget är de som separerade tidigt (senast under barnets andra levnadsår). Dessa pappor överlät i snitt fler dagar året före separationen än pappor som inte separerade. Detta skulle kunna förklaras av att mamman tog ut fler föräldrapenningdagar under det första året; hon behövde alltså fler dagar det året eftersom hon hade mindre möjlighet att sprida på dagarna. Uttaget av föräldrapenning var ungefär lika jämställt bland föräldrar som separerade som bland de som inte separerade. Undantaget är pappor som separerade tidigt. De tog en mindre andel av föräldrapenningdagarna än bland de som inte separerade. Det var relativt stora skillnader i pappans andel av dagarna beroende på inkomsten. Pappor med låg till medelhög inkomst som separerade tog en lägre andel än pappor i samma inkomstgrupp som inte separerade. Pappor med hög inkomst som separerade tog istället en något högre andel av alla föräldrapenningdagar än de som inte separerade. ISF rekommenderar i rapporten att orsakerna till de beskrivna skillnaderna i uttag av föräldrapenningdagar mellan olika grupper utreds vidare. Utifrån detta skulle mer konkreta förslag kunna utarbetas. 34
Förmåner till barn och familjer Barnpension och efterlevandestöd till barn En redovisning av utvecklingen 2004 2015 Rapporten beskriver utvecklingen av stödformerna barnpension och efterlevandestöd under perioden 2004 2015. Barn som förlorat en eller båda av sina föräldrar har rätt till ekonomiskt stöd i form av barnpension eller efterlevandestöd. Barnpension beräknas utifrån den avlidne förälderns intjänade pensionsunderlag. Om den avlidne föräldern saknar eller har låg inkomstpension får barnet i stället ett efterlevandestöd som garanterar ett ekonomiskt grundskydd. ISF konstaterar att samhällets sammantagna utgifter för dessa stöd har minskat i fasta priser, från drygt 1 200 miljoner kronor till strax under 950 miljoner kronor. Det beror på att antalet barn med antingen barnpension eller efterlevandestöd successivt minskade fram till 2013. Sedan 2013 fortsätter antalet mottagare av barnpension att minska i ungefär samma takt som tidigare men antalet barn med efterlevandestöd har i stället börjat öka. Ökningen av efterlevandestöd sedan 2013 beror bland annat på att invandringen har ökat. Eftersom barnpension kompenserar för inkomstbortfall, och män i genomsnitt har en starkare position på arbetsmarknaden än kvinnor, är ersättning i form av barnpension både vanligare och i genomsnitt högre för barn som förlorat sin pappa än sin mamma. Men skillnaderna har minskat under den studerade perioden. ISF har också analyserat skillnaderna mellan reglerna om efterlevandestöd och underhållsstöd. Underhållsstöd är ett stöd för barn till särlevande föräldrar. Dessa stöd kan inte beviljas samtidigt men båda ska ge barn en ekonomisk grundtrygghet. I de flesta fall råder det ingen tvekan om vilket stöd som ska beviljas. Men i vissa situationer, där dödsfall och i vissa situationer släktskap är svåra att styrka, och det därför behöver utredas om barnet har rätt till underhållsstöd eller till efterlevandestöd kan det uppstå gränsdragningsproblem. Ärenden där det är mer komplicerat att fastställa om underhållsstöd eller efterlevandestöd ska beviljas är förhållandevis få men har ökat de senaste åren till följd av den ökade invandringen till Sverige. 35