Prövningen av återkravsbeslut i domstol

UMEÅ UNIVERSITET Juridiska institutionen Examensarbete 30 hp Handledare: Patrik Södergren HT 07 Prövningen av återkravsbeslut i domstol En analys av hur de processuella regler som styr prövningen används och bör användas Mikael Lundberg

Innehållsförteckning FÖRKORTNINGAR...2 1 INLEDNING...3 1.1 SYFTE...4 1.2 AVGRÄNSNINGAR...5 1.3 METOD OCH MATERIAL...5 1.4 DISPOSITION...5 2 VILKA AVGÖRANDEN AV ÅTERKRAV ÄR VERKSTÄLLBARA?...7 3 VILKEN DOMSTOL ÄR BEHÖRIG ATT PRÖVA ETT ÅTERBETALNINGSMÅL?...9 3.1 BEHÖRIGHET FÖR ALLMÄN DOMSTOL OCH FÖRVALTNINGSDOMSTOL ENLIGT SVENSK RÄTT...9 3.2 UTSTRÄCKNING AV FÖRVALTNINGSDOMSTOLS KOMPETENS MED HÄNSYN TILL EUROPARÄTTEN?...10 3.3 PARALLELL BEHÖRIGHET...12 4 VÄSENTLIGA CIVILPROCESSUELLA OCH FÖRVALTNINGSPROCESSUELLA REGLER...14 4.1 CIVILPROCESSUELLA REGLER...14 4.1.1 Principerna för rättegångens anordnande...14 4.1.2 Processmaterialets omfattning...15 4.1.3 Yrkanden och grunder...17 4.1.4 Möjligheten till analogier från RB till förvaltningsprocessen...18 4.2 FÖRVALTNINGSPROCESSUELLA REGLER...19 4.2.1 Officialprincipen...19 4.2.2 Processmaterialets omfattning...20 4.2.3 Yrkanden och grunder...21 5 TILLÄMPNINGEN AV FÖRVALTNINGS- OCH CIVILPROCESSUELLA REGLER I ÅTERBETALNINGSMÅL...23 5.1 UTGÖR PRÖVNINGEN AV ÅTERKRAVSBESLUTET I ALLMÄN DOMSTOL ETT DISPOSITIVT ELLER INDISPOSITIVT TVISTEMÅL?...23 5.2 MATERIELL PROCESSLEDNING I ÅTERBETALNINGSMÅL...24 5.3 OMFATTNINGEN AV PRÖVNINGEN AV ÅTERKRAVSBESLUTET...26 5.4 MYNDIGHETENS MÖJLIGHET ATT ÄNDRA SITT ÅTERBETALNINGSBESLUT...28 5.5 RES JUDICATA OCH LIS PENDENS-PROBLEM I DOMSTOLARNA...32 6 SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER...36 7 KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING...42 7.1 OFFENTLIGT TRYCK...42 7.2 LITTERATUR...42 1

Förkortningar AFL Lagen (1962:381) om allmän försäkring EKMR Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna FL Förvaltningslagen (1986:223) FPL Förvaltningsprocesslagen (1971:291) HD Högsta domstolen JT Juridisk tidskrift KFM Kronofogdemyndigheten NJA Nytt juridiskt arkiv avd I Prop Regeringens (resp. Kungl. Maj:ts) proposition RB Rättegångsbalken (1942:740) RegR Regeringsrätten SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk juristtidning UB Utsökningsbalken (1981:774) 2

1 Inledning Bidrag av olika slag kan betalas ut enligt olika förvaltningsrättsliga författningar. Exempelvis kan personer som är arbetslösa erhålla ersättning 1, de som inte klarar sitt uppehälle kan få socialbidrag 2 m.m. Om bidrag har utbetalats, men det senare visar sig att utbetalningen varit felaktigt, kan bidraget återkrävas av den myndighet som beslutade om utbetalning av bidraget. T.ex. kan bidrag som utbetalats genom socialförsäkringarna till någon som inte hade rätt att uppbära bidrag eller som utbetalats med för stort belopp återkrävas av Försäkringskassan (FK) med stöd av 20 kap. 4 lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Beslutet att återkräva det felaktigt utbetalda bidraget kan dock inte verkställas av myndigheten eftersom beslutet inte utgör en exekutionstitel. 3 Detta medför att återbetalningsbeslutet måste prövas i domstol för att en exekutionstitel skall kunna erhållas enligt 3 kap. 1 1 p. utsökningsbalken (1981:774) (UB). Beroende på omständigheterna kan både allmän domstol och förvaltningsdomstol vara behörig att pröva ett sådant mål. Vid domstolsprövningen i förvaltningsdomstol måste först utredas i vilka situationer denna domstol blir behörig att pröva återkravet. Därutöver är det intressant att utreda vilka förvaltningsprocessuella regler som gäller och hur dessa regler skall användas i förvaltningsdomstolen vid en prövning av ett återkravsmål. Återkravsbeslutets ställning i processen är också intressant att utreda, främst med avseende på myndighetens möjlighet att ändra sitt beslut och fatta nytt beslut angående återbetalningsskyldighet. Då allmän domstol normalt sett inte prövar förvaltningsrättsliga mål, men ändå under vissa förutsättningar kan pröva återbetalningsmål, måste det utredas i vilka situationer allmän domstol är behörig att pröva sådana mål och om denna prövning skall vara fullständig eller enbart en kontroll av återbetalningsbeslutets laglighet. Mot bakgrund av att återbetalningsbeslutet även kan prövas i förvaltningsdomstol är det också intressant att undersöka i vilken utsträckning de förvaltningsprocessuella reglerna kan användas i civilprocessen och hur dessa regler samverkar med de civilprocessuella reglerna. Även här är återkravsbeslutets ställning i processen intressant att utreda. 1 Se lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. 2 Se 4 kap 1-6 socialtjänstlagen (2001:453). 3 NJA 1983 s 362. 3

Eftersom återbetalningsmålen kan prövas av båda domstolarna kan det också uppkomma konfliktsituationer där samma ärende kan vara anhängigt i båda domstolarna. Alternativt kan en lagakraftvunnen dom föreligga från en domstol när talan väcks i den andra. Hur dessa konfliktsituationer skall lösas kommer också att utforskas i denna uppsats. 1.1 Syfte Uppsatsen har två allmänna syften. Uppsatsens huvudsyfte är att analysera hur vissa väsentliga regler inom förvaltningsprocessrätten och civilprocessrätten används och hur de borde användas vid en prövning av återbetalningsmål i allmän domstol och förvaltningsdomstol. Detta kan också uttryckas som att jag vill studera hur förvaltningsrättsliga skyddsregler påverkar möjligheten att erhålla, och påverkas av strävan att erhålla, en exekutionstitel i domstol. Den enskilde skyddas normalt inom förvaltningsrätten genom t.ex. principen om negativ rättskraft, förbudet mot reformatio in pejus, officialprincipen osv. När återbetalningsmål prövas i allmän domstol blir följaktligen frågan om dessa principer gäller även där och, om så är fallet, i vilken utsträckning. Vid en prövning i förvaltningsdomstol infinner sig också frågan i vilken utsträckning dessa regler skall tillämpas i återbetalningsmål mot bakgrund av att målen även kan prövas i allmän domstol. Mot bakgrund av att återbetalningsmålen kan komma att prövas i båda domstolsslagen, och ibland även samtidigt, är ytterliggare ett syfte att utreda hur konfliktsituationer mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol kan uppkomma och hur de bör lösas. Annorlunda uttryckt vill jag studera på vilket sätt allmän domstol och förvaltningsdomstol blir behöriga att pröva ett mål om återbetalning och när båda domstolarna blir behöriga vill jag utreda i vilka situationer prövning i endera domstolen kan uteslutas på grund av att målet är anhängigt i den andra eller en lagakraftvunnen dom från den andra domstolen föreligger. Uppsatsens syften är följaktligen att analysera hur vissa väsentliga regler inom förvaltningsrätten och civilprocessrätten används och hur de borde användas vid en prövning av återbe- 4

talningsmål i allmän domstol och förvaltningsdomstol och att utreda hur konfliktsituationer mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol kan uppkomma och hur de bör lösas. 1.2 Avgränsningar I inledningen nämns FK och återkrav enligt AFL. Detta kan betraktas som en avgränsning. De uttalanden som görs i denna framställning bör dock kunna generaliseras till att avse alla typer av återbetalningsbeslut och prövningen av dessa. 4 1.3 Metod och material För denna uppsats kommer en traditionell rättsvetenskaplig metod att användas. Med detta avses en användning av det tillvägagångssätt som normalt begagnas vid lösningen av juridiska problem. Följaktligen kommer författningstext, förarbeten, praxis och doktrin att användas i detta arbete. 1.4 Disposition Att disponera ett arbete som avser att behandla förevarande ämne har visat sig mycket komplicerat. Detta har sin grund i att de flesta av de flesta delområdena som behandlas i denna uppsats berör och överlappar varandra på flera olika sätt. Den disposition som valts tycker jag emellertid gör förståelsen av uppsatsen enklast och jag hoppas att även läsare av denna framställning skall dela min uppfattning. Inledningsvis kommer det i kapitel 2 att beskrivas vilka avgöranden av återkrav som är verkställbara. Detta skall tjäna som en introduktion till problematiken och även beskriva på vad som krävs för att ett beslut om återkrav skall bli verkställbart. I kapitel 3 beskrivs vilken domstol som är behörig att pröva en talan avseende återkravet i olika situationer. En redogörelse för vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att allmän domstol respektive förvaltningsdomstol skall kunna pröva målet görs alltså i detta kapitel. Kapitel 4 behandlar de vikti- 4 T.ex. Lavin, Återbetalning av social ersättning, s 173-210 uttalar sig också generellt kring frågor om förfarande och verkställighet. 5

gaste civilprocessuella och förvaltningsprocessuella reglerna som aktualiseras vid prövningen i de olika domstolarna. Hur de regler som beskrivits i kapitel 4 skall användas vid prövningen av återbetalningsbesluten kommer att beskrivas i kapitel 5. Detta kapitel behandlar några utvalda problem som kan uppkomma vid prövningen i domstolarna och mellan domstolarna vid prövningen av återkravsmål. Slutligen kommer en sammanfattning av uppsatsens slutsatser att göras i kapitel 6. Syftet med kapitel 6 är att det även skall kunna tjäna som en sammanfattning av uppsatsen och således kunna läsas fristående. 6

2 Vilka avgöranden av återkrav är verkställbara? När förvaltningsmyndigheten fattat ett återkravsbeslut 5 önskar de givetvis att beslutet skall kunna genomdrivas enligt sitt innehåll. Beslutet utgör dock normalt inte en exekutionstitel vilket följer av HD:s praxis 6 och 3 kap. 1 1 st. 1p. utsökningsbalken (1981:774) (UB) enligt vilket det krävs en domstols dom, utslag eller beslut för att återbetalningsbeslutet skall kunna verkställas. 7 Detta eftersom prövningen hos förvaltningsmyndigheten inte kan anses leva upp till de krav på objektivitet och allsidighet som måste ställas på en prövning som skall mynna ut i en exekutionstitel. 8 Myndigheten är dock inte tvungen att utverka en exekutionstitel i alla situationer. Ibland kan myndigheten kvitta tidigare felaktigt utgivna bidrag mot bidrag som senare skall utbetalas till den enskilde. Myndigheten kan även genom en överenskommelse med den enskilde åstadkomma en återbetalning utan behov av exekutionstitel. 9 Därutöver är vissa förvaltningsbeslut verkställbara enligt 3 kap. 1 1 st. 6p. UB, nämligen då detta anges uttryckligen i ett författningsstadgande. I AFL saknas sådana föreskrifter och följaktligen krävs att återbetalningsfrågan underställs prövning av domstol för att FK skall kunna driva in fordringen. 10 5 De typer av beslut, då myndigheten endast uttrycker sin ståndpunkt i en fråga eller framställer ett krav mot någon enskild, brukar kallas partsbesked och de anses inte bindande (Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, s 57). Annorlunda uttryckt utgör ett beslut av en myndighet ett partsbesked när myndigheten inte genom ett författningsbemyndigande anförtrotts att pröva frågan allsidigt och slutgiltigt (Prop. 1997/98:101 s 51). I NJA 1991 s 363 uttalande dock HD att: Försäkringskassans avgörande innebär emellertid - som framgår av de inledningsvis åberopade lagrummen - ett beslut om att ålägga återbetalningsskyldighet av felaktigt utgivna bidrag. Beslutet innefattar myndighetsutövning [kursiverat här] och kan efter besvär omprövas och överprövas. I nya förarbeten (prop. 2005/06:56 s 13 och prop. 2006/07:99 s 23) görs dock uttalanden som stödjer uppfattningen att återkravsbeslutet utgör ett partsbesked, d.v.s. inte innefattar myndighetsutövning. Det kan således inte anses klarlagt om återkravsbeslutet utgör ett beslut som innefattar myndighetsutövning eller blott utgör myndighetens ståndpunkt i återbetalningsfrågan. Allt detta förpassar återbetalningsbeslutet till en gråzon mellan myndighetsbeslut och partsbesked som är mycket otillfredsställande för rättstillämpningen eftersom beslut som innefattar myndighetsutövning kräver t.ex. att myndigheten utförligt motiverar sitt återkravsbeslut enligt 20 förvaltningslagen (1986:223) (FL), lämnar besvärshänvisning enligt 21 FL m.m. Dessa krav finns inte för partsbeskeden. Detta medför problem för den beslutande myndigheten som inte med säkerhet kan veta vilka krav de har att uppfylla enligt förvaltningslagen när de fattar återkravsbeslut eftersom deras karaktär inte är klarlagd. De vore mot bakgrund av det ovan anförda önskvärt att partsbeskedsbegreppet helt avskaffades och att det klarlades att återbetalningsbeslutet innefattar myndighetsutövning som kräver t.ex. motivering av återkravsbeslutet och besvärshänvisning. 6 NJA 1983 s 362. 7 Det bör i detta sammanhang erinras om möjligheten att utverka en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 1 st. 8 p. UB genom betalningsföreläggande. Betalningsföreläggande erhålls genom ansökan hos kronofogdemyndigheten (KFM) och kan erhållas för alla typer av betalningskrav av dispositiv art. En sådan ansökan som upptas hos KFM skall delges svaranden och denne skall uppmanas att ange sin inställning till det krävda beloppet. Om svaranden bestrider ansökan, vilket kan ske utan anförande av någon grund, får sökanden välja om denne vill låta saken förfalla eller om målet skall överlämnas för prövning i tingsrätten. Om svaranden inte bestrider ansökan skall KFM meddela utslag i enlighet med ansökan enligt 42 lag (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning. Detta innebär att ingen prövning av ansökan sker hos KFM utan att utslag meddelas mot bakgrund av sökandens inställning. Det materiella rättsförhållandet saknar således i princip betydelse vid betalningsförelägganden. Från betalningsföreläggande kommer dock att bortses i denna framställning eftersom ingen materiell prövning sker och därför blir det inte aktuellt att använda förvaltningsrättsliga skyddsprinciper hos KFM. Angående betalningsförelägganden se Heuman, Specialprocess, s 60-72. 8 Gregow, Utsökningsrätt, s 83-84. 9 Lavin, Återbetalning av social ersättning, s 185-187. 10 Lavin, Återbetalning av social ersättning, s 196. 7

Domar från allmän domstol som innefattar ett åläggande att fullgöra en prestation anses utgöra en exekutionstitel. 11 Att tillerkänna domar från förvaltningsdomstol denna typ av verkan bedömdes tidigare som olämpligt. 12 Dels skulle den enskildes rättsställning försämras genom dennes överklagande eftersom överklagandet kunde leda till ett verkställbart avgörande. En sådan förändring till den enskildes nackdel, s.k. reformatio in pejus, är inte tillåtet i förvaltningsprocessen. Därutöver förpliktas inte den enskilde att fullgöra något i förvaltningsdomstolens dom utan dessa lämnar normalt sett besvären utan bifall och detta kan inte anses tillräckligt för att utgöra en exekutionstitel. Lavins slutsats var att det inte ens efter tillkomsten av UB är möjligt att tillerkänna domstolarnas avgöranden i verkställighetsavseende längre gående rättsverkningar än de överklagande besluten. 13 Trots detta har i Högsta domstolens (HD) praxis ett beslut av försäkringsdomstol, som var en förvaltningsdomstol, att enskild skulle återbetala uppburen ersättning ansetts utgöra exekutionstitel och även denna dom kunde läggas till grund för verkställighet enligt 3 kap. 1 1 st. 1 p. UB. 14 Denna princip bör kunna utsträckas till att omfatta alla förvaltningsdomstolar och ej enbart gälla den numera avskaffade försäkringsdomstolen. 15 Således utgör även domar och beslut av förvaltningsdomstol exekutionstitlar trots att detta på förhand ansågs möta stora betänkligheter. 16 11 Gregow, Utsökningsrätt, s 62. 12 Frågan diskuterades i doktrinen och alla verkar vara av meningen att det möter betänkligheterna att tillerkänna förvaltningsdomstols dom denna typ av verkan. Se Lavin, FT 1984 s 276, Lavin, FT 1988 s 42-53, Lavin, FT 1988 s 245-251, Gregow, FT 1988 s 144-148. 13 Lavin, Återbetalning av social ersättning, s 198.. 14 Se NJA 1987 s 780 I och NJA 1991 s 363. 15 Se NJA 2001 s 22. 16 Domen diskuteras av Strömberg, JT 1991/92 s 290-295. Jag anser för egen del att förbudet mot reformatio in pejus kringgås när en dom från förvaltningsdomstol tillerkänns verkan som exekutionstitel eftersom beslutet går från att vara ickeverkställbart till att bli verkställbart. För den enskilde betyder detta att beslutet får mer långtgående effekter, än vad det hade innan överklagandet, på grund av att t.ex. FK mot bakgrund av domen kan begära verkställighet hos KFM och att dessa kan mäta ut den enskildes egendom. Ur en effektivitetssynvinkel ter sig dock verkställbarheten som befogad. Det blir smidigare för myndigheter att driva igenom sina krav utan att behöva väcka talan i allmän domstol efter att målet avgjorts i förvaltningsdomstol. Risken för motstridiga avgöranden minskar givetvis också. Jag anser dock att det inte är möjligt att avvika från principen om reformatio in pejus, som är en av förvaltningsprocessrättens fundament, av effektivitetsskäl. Trots den kritik som kan framföras mot HD:s avgörande utgör detta gällande rätt och följaktligen är ett avgörande av förvaltningsdomstol en exekutionstitel. 8

3 Vilken domstol är behörig att pröva ett återbetalningsmål? 3.1 Behörighet för allmän domstol och förvaltningsdomstol enligt svensk rätt Att en exekutionstitel inte kan erhållas utan domstols dom har konstaterats ovan. Det har även klarlagts att domar från såväl allmän domstol som förvaltningsdomstol är exekutionstitlar. Det måste följaktligen klarläggas i vilka situationer allmän domstol respektive förvaltningsdomstol är behörig att pröva ett återkravsmål. 17 Detta problem, som egentligen omfattar alla ärenden och inte enbart återkravsmålen, brukar kallas kompetensfördelningsproblemet och har fått relativt stor uppmärksamhet i den juridiska doktrinen 18 och rättspraxis 19 genom åren. Problemområdet byggs upp av ett antal rättsregler som alla ger oklara besked om vilken domstol som skall vara behörig att pröva en tvist. Förvaltningsdomstol anses behörig att pröva en tvist om det är uttryckligt stadgat i någon specialförfattning. 20 Återkravsbeslut som fattas av FK med stöd av 20 kap. 4 AFL kan överklagas av den enskilde till allmän förvaltningsdomstol enligt 20 kap. 10 AFL. Många återbetalningsregler i andra författningar har utformats med nämnda lagrum som mall 21 eller innehåller endast en hänvisning till AFL 22. Hänvisningen till allmän förvaltningsdomstol innebär att talan skall väckas i länsrätten enligt 14 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Den prövning som görs i länsrätten kommer, precis som tidigare nämnts, att utmynna i en exekutionstitel. 23 För det fall att den enskildes överklagande avslås kommer myndigheten att ha en exekutionstitel och därigenom kunna utmäta tillgångar för att täcka sin återkravsfordran. Allmän domstol anses även behörig i vissa situationer. Denna behörighet grundas också på författningsbestämmelser. För de allmänna domstolarna saknas dock ofta specialföreskrifter och behörigheten grundas därför på 10 kap. rättegångsbalken (1942:740) (RB) i tvistemål. I 17 Ursprungligen omfattade egentligen problematiken frågan om domstol eller myndighet skulle vara behörig att pröva målet. Se ang. detta Lavin, Domstol och administrativ myndighet, s 2. 18 Se t.ex. Lavin, Domstol och administrativ myndighet och Andersson, SvJT 2001 s 861 ff. 19 Se t.ex. NJA 1994 s 657, RÅ 1995 ref 58 och NJA 2001 s 22. 20 Bohlin & Warnling-Nerep, Förvaltningsrättens grunder, s 319. 21 Se t.ex. 68 lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. 22 Se t.ex. 7 socialförsäkringslagen (1999:799). 23 NJA 1991 s 363. 9

10 kap. 17 1 st. 1 p. RB föreskrivs ett undantag från allmän domstols behörighet då tvisten skall prövas av annan myndighet än domstol. Med begreppet myndighet avses här regeringen eller förvaltningsmyndighet av något slag. 24 I praxis har denna bestämmelse ansetts innebära att allmän domstol är obehörig då en förvaltningsmyndighet getts i uppdrag att allsidigt, objektivt och slutgiltigt pröva en fråga. Utslagsgivande blir följaktligen om lagstiftaren ämnat att ge förvaltningsmyndigheten den definitiva beslutanderätten eller ej. Att utröna en sådan avsikt bereder givetvis svårigheter i många fall. Betungande förvaltningsbeslut kan även vara undandragna allmän domstols behörighet om de kan verkställas utan att en exekutionstitel behöver inhämtas hos allmän domstol. 25 Motsatsvis är följaktligen allmän domstol behörig i de situationer då förvaltningsbeslutet inte är verkställbart. 26 Det har framgått tidigare att återkravsbeslutet inte är verkställbart utan att det måste fastställas i dom för att bli en exekutionstitel. Således kan myndigheten väcka talan i allmän domstol för att få en exekutionstitel och tvångsvis kunna ianspråkta tillgångar hos den återbetalningsskyldige. 27 Detta framgår av HD som i ett mål uttalade att allmän domstol är behörig att pröva tvister gällande återbetalning av felaktigt erhållna bidrag, trots att det handlar om tillämpning av offentligrättsliga föreskrifter. 28 Att allmän domstol är behörig att pröva tvister gällande återbetalning av felaktigt utbetalda bidrag bekräftades åter genom ett senare avgörande av HD. 29 3.2 Utsträckning av förvaltningsdomstols kompetens med hänsyn till europarätten? Problematiken kring vilken domstol som kan bli behörig att avgöra förvaltningsrättsliga frågor ställdes på sin spets i det s.k. Stallknecht-målet där såväl HD som Regeringsrätten (RegR) förklarade sig obehöriga att pröva målet. 30 Detta ledde till en negativ kompetenskonflikt, d.v.s. ingendera av domstolarna ansåg sig behörig att pröva målet. 31 En sådan ordning är naturligtvis inte önskvärd ur den enskildes synvinkel eftersom alla förvaltningsbeslut bör kunna un- 24 Bohlin & Warnling-Nerep, Förvaltningsrättens grunder, s 329. 25 Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, s 229-230 och NJA 1991 s 363. 26 Andersson, SvJT 2001 s 865. 27 Det förtjänar att förtydligas att myndigheten inte kan väcka talan i förvaltningsdomstol eftersom denna rättighet endast tillkommer den enskilde. En sådan ordning vore även högst besynnerlig eftersom myndigheten då skulle överklaga sitt eget beslut. Se Andersson, SvJT 2001 s 864-865 angående behovet av domstolsprövning för myndigheten. 28 NJA 1984 s 648. 29 NJA 1996 s 202. 30 NJA 1994 s 657 och RÅ 1995 ref 58. Båda domstolarna ansåg sig förhindrade att ta upp målet till prövning. HD ansåg att tvistefrågans art gjorde förvaltningsdomstol mer lämplig och Regeringsrätten (RegR) såg sig förhindrad eftersom överklagandeförbud rådde. 31 Lavin, Domstol och administrativ myndighet, s 392. 10

derställas domstols prövning. Problemet löses av RegR i ett senare mål 32 som gällde anspråk på arealersättning enligt EG:s jordbruksförordningar som ej beviljats av förvaltningsmyndighet. Detta beslut kunde ej överklagas enligt svensk författning. RegR fann att detta stod i strid med kravet på rättslig kontroll av varje beslut av nationell myndighet och eftersom detta reflekterade en allmän princip inom gemenskapsrätten skulle målet tas upp till prövning. RegR fann att allmän förvaltningsdomstol skulle vara behörig att pröva målet mot bakgrund av att detta var huvudregeln vid prövning av denna typ av beslut. I NJA 2002 s 288 uttalade HD att mål om utfående av presstöd skulle prövas av domstol mot bakgrund av kravet på domstolsprövning i art 6 Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR). HD konstaterade att 22a förvaltningslagen (1986:223) (FL) inte ännu trätt i kraft när talan anhängiggjordes och därför inte kunde användas för att avgöra vilken domstol som skulle vara behörig att pröva målet. HD menade dock att tvistefrågans art 33 var sådan att målet skulle prövas av förvaltningsdomstol. 34 Det ovan omtalade lagrummet 22a FL, som infördes delvis för att kodifiera rättsläget efter RÅ 1997 ref 65, innebär att domstolsprövning skall ske i allmän förvaltningsdomstol för det fall att regler om överklagande helt saknas. 35 Skulle emellertid andra bestämmelser angående överklagande finnas i den aktuella författningen har dessa företräde enligt 3 FL. 36 Ett överklagandeförbud som uppställts i specialförfattning gäller således före den allmänna regeln i 22a FL såvida detta inte strider mot art 6 i EKMR, d.v.s. europarättsliga krav på domstolsprövning. 37 Om så är fallet framgår det numera av 3 2 st. FL att 22a FL skall tillämpas oavsett vad som föreskrivits i annan författning. 32 RÅ 1997 ref 65. 33 HD anförde: Med hänsyn till det anförda får Dalslänningens på artikel 6 i Europakonventionen stödda talan rörande rätt till icke utbetalat presstöd anses vara av sådan art [kursiverat här] att det bör prövas av förvaltningsdomstol.. 34 Målet innefattade två yrkanden, ett återkrav av utbetalt presstöd och även avslag till begäran om utfående av återstående stöd. Endast det senare var överklagat till HD. Avseende det första yrkandet uttalade HD i ett obiter dictum att om tingsrättens beslut avseende återkravet av utbetald ersättning överklagats skulle allmän domstol varit behörig att pröva denna del av talan. Trots att en processekonomisk vinst skulle kunna göras menade HD att den gällande kompetensfördelningen inte borde ändras och att de två yrkandena således borde prövas i två skilda domstolar. 35 Nergelius, Förvaltningsprocess, normprövning och europarätt, s 88-89. 36 För återkrav enligt AFL gäller således att återkravet kan överklagas av den enskilde till allmän förvaltningsdomstol enligt 20 kap. 10 AFL. 37 Bohlin & Warnling-Nerep, Förvaltningsrättens grunder, s 322-323. 11

Efter ikraftträdandet av 22 a FL uppkom återigen frågan om vilken domstol som skulle vara behörig att pröva en talan om återkrav av utbetald ersättning. I målet 38 hade Jordbruksverket beslutat att bolaget Fimgro skulle återbetala uppburet jordbruksstöd. Fimgro överklagade till förvaltningsdomstol trots att detta var förbjudet enligt gällande lagstiftning. Sedan länsrätten beslutat att avvisa Fimgros talan ansökte Jordbruksverket om betalningsföreläggande hos KFM, vilket bestreds av Fimgro. Jordbruksverket väckte då fullgörelsetalan i allmän domstol. HD menade att det inte fanns möjlighet för Fimgro att väcka talan i förvaltningsdomstol och därigenom åsidosätta det överklagandeförbud som rådde eftersom målet kunde prövas av allmän domstol. Genom att målet kunde prövas av allmän domstol gav inte EKMR Fimgro rätt att åsidosätta ett överklagandeförbud med motiveringen att detta stred mot europarättsliga krav på domstolsprövning. Detta bekräftades sedan när målet prövades av RegR. 39 Sammanfattningsvis kan således sägas att förvaltningsdomstol har att bedöma om överklagandet avser en fråga som ger rätt till domstolsprövning och om allmän domstol är eller borde vara behöriga pröva tvisten. Om förvaltningsdomstolen konstaterar att allmän domstol inte är behörig skall förvaltningsdomstolen konstatera sig behörig. 40 Avseende återbetalningsmålen finns det således inte någon möjlighet att åsidosätta ett överklagandeförbud eftersom allmän domstol är behörig att pröva dessa typer av mål. Således har inte den förändring som skett genom europarättsligt inflytande någon betydelse för återbetalningsmålen avseende allmän domstols behörighet och möjligheten för allmän förvaltningsdomstol att åsidosätta överklagandeförbud i återbetalningsmål. 3.3 Parallell behörighet Trots det ovan anförda kan det uppstå problem genom att en positiv kompetenskonflikt, dvs. att båda domstolarna anser sig behöriga att pröva målet, uppkommer eftersom en enskild part kan ha möjlighet att överklaga återkravsbeslutet till förvaltningsdomstol samtidigt som myndigheten väcker talan i allmän domstol. 41 Situationen kan uppstå genom att den enskilde överklagar ett återbetalningsbeslut enligt 20 kap. 10 AFL samtidigt som myndigheten väcker talan i tingsrätten för att på det sättet utverka en exekutionstitel. På detta sätt kan såväl all- 38 NJA 2001 s 22. 39 RÅ 2005 ref 29. 40 Andersson, SvJT 2001 s 872-873. 41 Lavin, Domstol och administrativ myndighet, s 373. 12

män domstol som förvaltningsdomstol vara behöriga att pröva målet samtidigt. En sådan ordning är givetvis inte eftersträvansvärd eftersom den kan leda till uppkomsten av konkurrerande exekutionstitlar. Hur de situationer då parallell behörighet uppstår skall lösas kommer att behandlas i avsnitt 5.5. 13

4 Väsentliga civilprocessuella och förvaltningsprocessuella regler 4.1 Civilprocessuella regler 4.1.1 Principerna för rättegångens anordnande 42 Inom civilprocessrätten skiljs mellan dispositiva och indispositiva tvistemål. Det som avgör om ett mål skall anses vara dispositivt eller ej är om parterna kan träffa förlikning i målet. I ett dispositivt tvistemål kan parterna följaktligen förlikas, vilket sålunda inte är tillåtet i ett indispositivt tvistemål. 43 De dispositiva tvistemålen förekommer typiskt sett i privaträttsliga förhållanden där parterna genom avtal kan reglera sina mellanhavanden. 44 De dispositiva tvistemålen genomsyras av dispositionsprincipen. Många av de regler som följer denna princip har anor från den romerska rätten. 45 Redan då, precis som nuförtiden, får ej rätten uppta mål till prövning ex officio enligt 13 kap. 4 RB, inte gå utöver yrkanden eller grunder som åberopats av parterna enligt 17 kap. 3 RB, erkännanden är bindande för rätten och vittnesbevisning får endast upptas på parts yrkande enligt 35 kap. 3 och 6 RB och parts utevaro leder till tredskodom enligt 42 kap. 18, 44 kap. 2 och 4 RB. 46 De indispositiva tvistemålen, exempelvis fastighetsbildningsmål och familjerättsliga statusprocesser såsom äktenskapsskillnad, är underkastade andra regler än de dispositiva tvistemålen. Dessa mål bygger på officialprincipen, som utgör dispositionsprincipens motsats, och karaktäriseras av att undersökning utförs ex officio av domstolen. Domstolen kan i dessa processer grunda domen på rättsfakta som parterna ej åberopat enligt 17 kap. 3 2 p. RB motsatsvis och även införskaffa vittnesbevisning ex officio enligt 35 kap. 6 2 p. RB. Därutöver är domstolen ej bunden av parternas erkännande enligt 35 kap. 3 2 st. RB och parts utevaro leder inte till tredskodom enligt 44 kap. 3 RB. 42 Rubriken är lånad från Lindell, Civilprocessen, s 53. 43 Lindell, Civilprocessen, s 27, Ekelöf & Edelstam, Rättegång I, s 59. 44 Lavin, JT 1989/90 s 73. 45 Se Ekelöf & Edelstam, Rättegång I, s 59. 46 Ekelöf & Edelstam, Rättegång I, s 59-60. 14

Skillnaden mellan måltyperna kan sägas motiveras av det skiftande samhällsintresset av en objektivt riktig dom i de båda situationerna. 47 I de dispositiva tvistemålen gör sig detta intresse gällande i mycket liten utsträckning. Parterna har avtalsfrihet på det civilrättsliga planet och därmed har det även ansetts rimligt att de i så stor utsträckning som möjligt skall kunna behålla denna även i domstol. 48 I de indispositiva måltyperna gör ett starkare allmänintresse sig gällande. Här måste rätten tillse att de lagar som det allmänna uppställt på det aktuella området efterföljs. Att låta parterna ha en avtalsfrihet skulle motverka de intentioner som lagstiftaren haft och därmed motverka allmänintresset. 49 Om målet är dispositivt eller ej kommer att ha betydelse för i vilken utsträckning de olika civilprocessuella principerna skall tillämpas. I civilprocessen, och särskilt i dispositiva tvistemål, är utrymmet för att använda officialprincipen mycket begränsat. Däremot får det anses finnas ett utrymme, i indispositiva tvistemål, för domstolen att ge part instruktion om annat som denne kan åberopa till stöd för sin talan och således använda sig av officialprincipen. 50 Således kan slutsatsen i denna del sägas vara att dispositionsprincipen i civilprocessen blir svagare om allmänintresset ökar. 4.1.2 Processmaterialets omfattning I civilprocessen gäller, enligt 17 kapitlet 2 RB, omedelbarhetsprincipen. Domstolens dom får endast grundas på vad som framkommit vid den muntliga huvudförhandlingen. Dock behöver inte allt material från en lång skriftväxling läsas upp utan det räcker i regel med att parterna refererar till detta material för att det skall anses utgöra processmaterial enligt 43 kap. 5 RB förutsatt att det medges av parterna, rätten tagit del av materialet och det inte är olämpligt på grund av omständigheterna. Dock får alltid erfarenheter hos domarna ligga till grund för ett avgörande under förutsättning att det är omständigheter som alla känner till. Domare torde mot bakgrund av detta inte kunna lägga sådant som denne känner till från tidigare för- 47 Lavin, JT 1989/90 s 73. 48 Ekelöf & Edelstam, Rättegång I, s 60. 49 Se om detta Ekelöf & Edelstam, Rättegång I, s 62-64. 50 Lavin, JT 1989/90 s 76-77. 15

handlingar och dylikt till grund för domen eftersom parterna inte beretts tillfälle att yttra sig över dessa fakta och de knappast kan anses som allmänt kända. 51 Två lagrum, 17 kap. 3 RB och 13 kap. 3 RB, är av fundamental betydelse för omfattningen av domstolens avgörande. Den förra bestämmelsen stipulerar att domstols dom inte får omfatta annat än vad parterna yrkat och att domstolen endast får beakta de grunder som åberopats till stöd för detta i dispositiva tvistemål. 52 Den senare reglerar parternas möjlighet att ändra yrkanden och grunder under processen. Det finns dock möjlighet till materiell processledning 53 från domarens sida. Detta innebär att domaren kan berika, och även i viss utsträckning begränsa, processmaterialet såväl ex officio som genom frågor till parterna. I indispositiva tvistemål finns möjlighet för domstolen att ex officio inhämta rättsfakta och förordna om bevisupptagning. I de dispositiva tvistemålen är emellertid processledningen begränsad till en frågerätt för domaren. Domaren kan endast fråga parterna om de vill ändra sina yrkanden eller grunder. Partens uppfattning i denna fråga är bindande för rätten och denna kan således inte agera ex officio för att justera någon av parternas talan. Även under förberedelsen bör domaren utöva materiell processledning för att undanröja otydligheter, komplettera ofullständiga åberopanden och tillse att parterna uppmärksammat alla omständigheterna i målet. Då den ena parten inte biträds av advokat måste det anses vara domstolarnas skyldighet att vägleda parterna. Ibland kan domaren till och med behöva redogöra för innehållet i en tillämplig författning för att undvika en materiellt oriktig dom. Dock kan ej domaren lämna parterna råd om vad de skall yrka eller åberopa. Om parten väljer fel får han stå sitt kast, menar Ekelöf. Om båda parterna istället företräds av advokat är frågan om möjligheten till materiell processledning mer omstridd. Sannolikt bör det även här finnas en möjlighet för domaren att agera men den är möjligen något mer inskränkt än då endera parten saknar ombud. 54 Slutligen bör framhållas att domare alltid äger lägga erfarenhetssatser, prejudikat, lagstadgande eller doktrinuttalande till grund för domen, även om detta ej åberopats av någon av parterna. Det är även möjligt om parterna uttryckligen motsätter sig detta och följer av principen jura novit curia. I sådana lägen bör domaren genom materiell processledning dock fästa parternas upp- 51 Fitger, Rättegångsbalken, s 17:7 och 35:53-54, Ekelöf, Rättegång IV, s 41-42. Rättsläget kring domstolsnotoritet, dvs. i vilket utsträckning domare kan lägga sådant som denne känner till från tidigare förhandlingar och dylikt till grund för avgörandet är dock oklart. Lindell, Civilprocessen, s 415-416 uttrycker en annan uppfattning än Ekelöf och menar att sådant kan ligga till grund för domen. 52 Fitger, Rättegångsbalken, s 17:9. 53 För en omfattande redogörelse av den materiella processledningen i såväl dispositiva som indispositiva mål se prop. 1986/87:89, s 103-110. 54 Ekelöf, Edelstam, Boman, Rättegång V, s 47-54. 16

märksamhet på att sådana finns och att domstolen avser att använda sig av dem. 55 Detta är viktigt eftersom målet inte bör avgöras utan att parterna fått tillfälle att argumentera kring de frågor som bestämmer målets utgång. 56 4.1.3 Yrkanden och grunder Yrkandet är kärandens begäran till domstolen att meddela ett avgörande med yrkandens innehåll. 57 Yrkandet utgör också processens ram, vilket innebär att rätten inte får gå utöver yrkandet i målet enligt 17 kap. 3 RB. Om parterna skulle önska ända yrkandet i allmän domstol är huvudregeln, enligt 13:3 1 st. RB, att detta inte är tillåtet. Denna huvudregel är emellertid försedd med en rad undantag. Käranden anses alltid ha rätt att kräva annan fullgörelse än den om vilken talan har väckts under förutsättning att en omständighet inträffar eller kommer till kärandens vetskap senare och billighetsskäl talar för att käranden skall få ändra sitt yrkande. Detta är fallet om den yrkade fullgörelsen, t.ex. utfående av en bil som svaranden innehar, blir omöjlig, p.g.a. en brand hos svaranden i vilken bilen förstörs. Då har käranden möjlighet att ändra sitt yrkande och istället kräva ersättning motsvarande bilens värde. Detta gäller även om målet redan skulle avancerat till huvudförhandling eller skall avgöras av överrätt. 58 Käranden har också möjlighet att väcka talan om fastställelse av ett prejudiciellt 59 rättsförhållande samt att framställa tilläggsyrkande avseende ränta eller annan tilläggsförpliktelse. Slutligen har även käranden möjlighet att framställa ett helt nytt yrkande om detta stödjer sig på väsentligen samma grund 60 som det tidigare. 61 Dessa typer av ändringar av yrkandet sedan huvudförhandling påbörjats i målet får dock enbart ske om det kan göras utan olägenhet. I överrätt får, i enlighet med instansordningsprincipen, inte dessa ändringar av yrkandet göras. 62 55 Ekelöf & Edelstam, Rättegång I, s 61 och Ekelöf & Boman, Rättegång IV, s 239-240. 56 Ekelöf & Edelstam, Rättegång I, s 71-72. 57 Lindell, Civilprocessen, s 50 och Ekelöf & Edelstam, Rättegång I, s 39. 58 Ekelöf, Rättegång II, s 139 och Lindell, Civilprocessen, s 215-216. 59 Med detta avses att sakens prövning beror av huruvida ett visst rättsförhållande består eller icke består. T.ex. i ett skadeståndsmål där svaranden invänder att käranden inte är ägare till det förstörda föremålet är äganderättsfrågan prejudiciell till saken i målet, dvs. skadeståndsskyldigheten. Se Ekelöf, Rättegång I, s 45. 60 Ekelöf menar att begreppet skall uppfattas på det sättet att det rör sig väsentligen samma grund om det handlar om omständigheter som brukar vara tvistiga i mål av ifrågavarande slag (Ekelöf, Rättegång II, s 167). För en redovisning av andra meningar se Fitger, Rättegångsbalken, s 14:7-8. 61 Denna ordning motiveras av processekonomiska skäl. Om käranden inte tilläts utöka sitt yrkande kvantitativt skulle denne tvingas att väcka en ny talan för att kunna utfå tillägget. Se Ekelöf, Rättegång II, s 137-139. 62 Fitger, Rättegångsbalken, s 13:40. 17

Grunden 63 för talan, dvs. de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet, bildar också en ram för processen i dispositiva tvistemål enligt 17 kap. 3 1 st. 2 p. RB. Således får rätten inte lägga andra omständigheter till grund för avgörandet än de som åberopats av någondera av parterna. I fråga om ändring av grunden för talan gäller enligt 13 kapitlet 3 3 st. RB att det är tillåtet att åberopa en ny grund för sin talan eller ändra de befintliga grunderna såvida inte detta förändrar saken 64. I högre rätt inskränks emellertid denna rätt i dispositiva tvistemål av 50 kapitlet 25 3 st. RB om det görs sannolikt att beviset inte kunnat åberopas i tingsrätten eller att parten haft en giltig ursäkt för att inte göra det. 4.1.4 Möjligheten till analogier från RB till förvaltningsprocessen Den allmänna processen har endast genomgått en fullständig revision sedan 1734 och RB måste därför betraktas som en kvalitativt högtstående processlag. Förvaltningsprocesslagen (1971:291) (FPL) tillkom 1971 genom en lagfästning av dittills gällande sedvanerätt. Dess regler influerades också starkt av de regler som gällt för den skriftliga processen i hovrätten enligt gamla rättegångsbalken. Till skillnad från RB, vars regler endast skall tillämpas i två måltyper, skall FPL:s regler kunna tillämpas på en rad olika situationer och dessa framstår därför inte lika genomarbetade som RB:s regler. 65 Mot bakgrund av det något rudimentära regelverket i FPL måste de allmänna grundsatserna i RB kunna vara vägledande för tillämpningen av FPL då uttryckliga regler saknas i den senast omnämnda lagen. 66 63 Grunden som begrepp kan möta vissa invändningar. Mer korrekt hade istället varit att tala om åberopade omständigheter eller omständigheter som åberopats till stöd för yrkandet (Se Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 108, 280-281 och Fitger, Rättegångsbalken, s 42:7-9). Därutöver brukar begreppet grund hänföra sig till ursprungligen, dvs. i stämningsansökningen, åberopade materiella rättsfakta. Övriga materiella rättsfakta kallas då för motfakta. (Lindell, Civilprocessen, s 52) Någon sådan distinktion har jag ej för avsikt att göra utan menar när jag talar om grunden alla omständigheter som åberopats till stöd för talan. Trots dessa begreppsproblem har jag valt att använda begreppet grund då jag antar att detta underlättar läsningen istället för att jag skulle tala om omständigheter som åberopats till stöd för yrkandet. Efter denna redogörelse hoppas jag också att det inte kan missförstås. 64 Saken är ett begrepp inom processrätten som fått stor uppmärksamhet och stundtals vållar stora svårigheter i den praktiska rättstillämpningen. Här kommer ingen ingående redogörelse att göras för vad som innefattas i begreppet i gränsfallssituationer. En utförlig redogörelse för denna problematik finns i Fitger, Rättegångsbalken, s 13:45-13:48d. Enligt Ekelöf handlar det om samma sak då grunderna har samma rättsföljd. Olivecrona menar istället att det avgörande inte är om grunderna har samma rättsliga betydelse utan om de tillhör samma händelseförlopp. Den praktiska betydelsen häremellan kan dock inte betecknas som stor. (Se Ekelöf, Rättegång II, s 137). 65 Lavin, JT 1989/90 s 70. 66 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 286. 18

4.2 Förvaltningsprocessuella regler 4.2.1 Officialprincipen Förvaltningsdomstolar har en skyldighet att, ex officio, tillse att ett mål blir så utrett såsom dess beskaffenhet kräver. Denna skyldighet inordnas i officialprincipen och kommer till uttryck i 8 FPL. Enligt Wennergren bör tre frågor behandlas i anslutning till paragrafen: domstolens officialansvar för utredningens fullständighet, domstolens processledande uppgift och domstolens officialprövningsmöjlighet. 67 Domstolens officialansvar för utredningens fullständighet är en något missvisande term. Rätten har förvisso det yttersta ansvaret för utredningen i målet men detta ansvar kan dock inte utsträckas till att omfatta en fullständig utredning. Istället har domstolen en plikt att utreda målet såsom dess beskaffenhet kräver. Officialprincipen skall alltså uppfattas som en flexibel princip som måste anpassas till såväl processföremålets natur som till partsförhållandena i målet. Det är alltså, trots officialprincipens existens, parternas plikt att ordna fram utredningen i målet och domstolens processledande uppgift är följaktligen begränsad till att anvisa parterna hur utredningen i målet bör kompletteras. 68 En tvist exempelvis mellan en enskild och en myndighet kräver en större inblandning från domstolen än en tvist mellan ett stort företag företrätt av advokat och skatteverket. Inblandningen från domstolen beror följaktligen på parternas insikt i den materiella juridiken och deras vana av processen i förvaltningsdomstol. Genom införandet av en tvåpartsprocess i förvaltningsdomstolarna har processen där mer börjat efterlikna tvistemålsprocessen vid de allmänna domstolarna. Detta har lett till att förvaltningsdomstolarna allt mer slutat tillämpa officialprincipen för att komplettera utredningen. 69 Detta leder till problem för enskilda parter som utan advokathjälp svårligen kan uppmärksamma brister i utredningen och begära kompletteringar på egen hand. I denna typ av situationer måste därför domstolen, för att trygga rättsäkerheten, ingripa och med stöd av officialprincipen komplettera utredningen. 70 En förändring i förvaltningsdomstolens inställning till användningen av officialprincipen vore följaktligen önskvärd. 67 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 145. 68 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 146-148, 156-157. 69 Domarna var även innan denna reform passiva i sin processledning och utnyttjade därmed inte officialprincipen i speciellt stor utsträckning. Se ang. detta Dahlgren, SvJT 1994 s 392. 70 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 148-149. 19

Den sista frågan som skall behandlas i anslutning till officialprincipen är Domstolens officialprövningsmöjlighet, dvs. i vilken utsträckning domstolen får vidga processen utöver de partsyrkanden som ställts upp. På denna punkt får rättsläget betecknas som oklart. I strikt mening får inte domstolen enligt 29 FPL vidga den ram som parterna lagt fast genom sina yrkanden. Detta är emellertid inte fullständigt sanningsenligt. En ändring till den enskildes nackdel, dvs. reformatio in pejus, är alltid otillåten. Däremot är domstolen oförhindrad att genomföra en ändring till den enskildes fördel, s.k. reformatio in melius, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse och det föreligger särskilda skäl. 71 En sådan ändring till den enskildes fördel kan ske genom att domstolen genom sin tolkning av yrkanden och val av tilllämpliga författningsbestämmelser vidgar processens ram utöver det som ursprungligen avsetts av den enskilde. Därutöver får givetvis rätten alltid hjälpa en enskild som för talan, och inte lyckats formulera denna på ett för domstolen tillfredsställande sätt, att ändra sitt yrkande. Vidare får rätten frambringa bevisning som får den enskilde att inse att hans talan borde omformuleras. Domstolen kan också tolka parternas yrkanden efter deras tillämnade lydelse och inte efter ordalydelsen. 72 Domstolen har också en möjlighet att ex-officio vidga prövningsramen, dvs. självständigt gå utöver yrkandena i målet, till den enskildes förmån om det kan ske utan men för motstående enskilt intresse. Detta skall dock extraordinär åtgärd som bara motiveras av särskilda skäl när det är uppenbart att en felbedömning skett i den undre instansen. 73 4.2.2 Processmaterialets omfattning Förvaltningsdomstolens prövning regleras av 30 FPL som stipulerar att avgörandet måste grundas på det som framkommit i målet. I detta begrepp innefattas såväl partsinlagor som erfarenheter hos domarna, inlånade akter m.m. Rätten har alltså en möjlighet att gå utanför aktmaterialet för att döma och får grunda sitt avgörande på allt material som rätten har till sitt förfogande och däri inkluderas givetvis material som rätten åtkommit genom användning av officialprincipen. 74 Domstolen har således en betydande frihet att lägga olika material till grund för sitt avgörande. I de fall då muntlig förhandling skall hållas skall inte enbart det som 71 Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, s 208. 72 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 159-160. 73 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 296-297. 74 Se Prop 1971:30 s 584. 20

förebringas vid den muntliga förhandlingen läggas till grund för rättens dom utan allt material som framkommit i målet skall beaktas. 75 4.2.3 Yrkanden och grunder Samma ordning som gäller i allmän domstol avseende yrkanden och grunder får anses gälla i förvaltningsdomstol och ledning får hämtas ur reglerna och principerna i RB då klara bestämmelser saknas i FPL. 76 I överklagandemål i förvaltningsprocessen, som de flesta mål inklusive återbetalningsmålen är, överklagar den enskilde ett beslut, t.ex. återbetalningsbeslut, som fattats av myndigheten till förvaltningsdomstol. Enligt 4 FPL skall yrkanden och grunder anges när ett beslut överklagas. I yrkandet anger den överklagande vad denne vill att förvaltningsdomstolen skall besluta. 77 Yrkandet utgör processens ram enligt 30 FPL, förvaltningsdomstolen har dock som tidigare nämnts möjlighet att gå utöver yrkandet ex officio och således vidga prövningsramen. Sådana ändringar skall dock endast förekomma i undantagsfall och det blir därför även i förvaltningsprocessen viktigt för den överklagande vad denne yrkar. I överklagandeprocessen begränsas möjligheten till ändring av yrkandet av två faktorer. För det första anses det inte möjligt att utvidga yrkandet efter klagotidens utgång 78 och för det andra gäller instansordningsgrundsatsen som stipulerar att endast det som varit föremål för prövning hos förvaltningsmyndigheten kan yrkas i förvaltningsdomstolen. Dock anses länsrätten ha ett vitt tolkningsutrymme av vad som egentligen prövats i första instans och på detta sätt kommer ofta alla parternas yrkanden under rättens prövning. 79 Grunderna utgörs av de omständigheter som den överklagande anser stödjer yrkandet. 80 Grunderna sätter också upp processens ram enligt 30 FPL, men rätten har också möjlighet att ex officio införskaffa nya grunder. 75 Se Prop 1971:30 s 584 och 30 1 st. FPL. 76 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 286. 77 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 108. 78 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 286 not 44. 79 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 286. 80 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 108. 21

Vad som gäller för ändring av grunden i förvaltningsprocessen är oreglerat men anses genom doktrin, praxis och förvaltningsrättslig lagstiftning ändå vara att uppfatta på samma sätt som i civilprocessen. 81 Det anses följaktligen utgöra en allmän förvaltningsrättslig princip att nya omständigheter som förändrar saken inte får åberopas. 82 Det kan dock ifrågasättas om det inte utgör ett brott mot instansordningsgrundsatsen att ändring av grunden tillåts. De omständigheter som då åberopas har inte varit föremål för prövning hos förvaltningsmyndigheten och följaktligen borde ett brott mot instansordningsgrundsatsen föreligga. Mot bakgrund av redovisningen ovan verkar dock inte förvaltningsdomstolarna dela denna uppfattning, utan begreppet saken 83 styr ändring av talan även i förvaltningsdomstol. En ytterligare begränsning av möjligheten att ändra grunderna finns i 37 FPL. Denna inskränker möjlighet att i RegR inkomma med nya grunder för talan. Det bör dock anmärkas att ändring av grunden inte alltid förutsätter aktivitet från någon av parterna eftersom förvaltningsdomstolar i regel prövar fakta som förelåg före och efter det framförda överklagandet, men ej framförts i detta, genom användning av officialprincipen. 84 81 Ang. detta i civilprocessen, se ovan avsnitt 4.1.3. 82 Se RegR:s resonemang i RÅ 2003 ref 15 och Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, s 286. 83 Ang. detta se not 64 84 Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, s 183. 22