REVISIONSRAPPORT Landstinget Halland granskning av ärendehanteringen inom primärvårdsnämnden i Halmstad
2003-09-30 Manfred Bachmann (2)
Innehållsförteckning 1. SAMMANFATTANDE SYNPUNKTER...4 2. INLEDNING...4 2.1 UPPDRAGET...4 3. GENOMFÖRD GRANSKNING...4 3.1 NÄMNDENS UPPDRAG...4 3.2 ORDFÖRANDEINSTRUKTION...5 3.3 GENOMGÅNG AV PRIMÄRVÅRDSNÄMNDENS PROTOKOLL OCH ARBETSFORMER 5 3.4 UPPFÖLJNING AV MÅL M.M...6 3.5 DELEGATION...6 3.5.1 Anställning av personal...7 3.5.2 Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar...8 3.5.3 Primärvårdsnämndens befogenheter som arbetsgivare...8 3.5.4 Begäran om utlämnande av allmänna handlingar...8 3.5.5 Anmälan av delegationsbeslut...9 (3)
1. Sammanfattande synpunkter Landstingets revisorer har gett Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att bl.a. granska ärendehanteringen inom primärvårdsnämnden i Halmstad. Nämnden synes ha bra arbetsformer men behöver förbättra sin uppföljning och utvärdering mot uppställda mål. Nämnden synes också behöva utveckla sitt arbete med de strategiska personalfrågorna och arbetsmiljön. Nämndens delegationsförteckning behöver arbetas om och tydliga regler och rutiner skapas för anmälan och kontroll av delegationsbeslut. Att kontrollera och följa upp delegationsbeslut är en del av den interna kontrollen som åvilar nämnden enligt KL 6 kap. 7. 2. Inledning 2.1 Uppdraget Landstingets revisorer har gett Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska bl.a. nämndens ärendehantering inkl. beredningen, dokumentationens kvalitet samt nämndens uppföljning och kontroll bl.a. av delegationsbeslut. Granskningen har genomförts genom genomgång av nämndens protokoll fram från 1.1.03 t.o.m. augusti månad 2003, granskning av handlingar samt intervjuer främst med nämndens sekreterare. 3. Genomförd granskning 3.1 Nämndens uppdrag Landstigsfullmäktige har antagit ett för samtliga nämnder gällande reglemente nämndsgemensamma bestämmelser för beslutsfattande, delegation m.m. inom landstinget Halland. Därutöver finns ett särskilt reglemente för primärvårdsnämnderna. Enligt detta är det nämndernas primära ansvar att finansiera och tillhandahålla primärvård och tandvård till befolkningen i primärvårdsområdet och dessutom erbjuda valfrihetspatienter primärvård och tandvård. (4)
Vidare ankommer det på nämnden att bl.a. - finansiera, lämna uppdrag/teckna avtal, följa upp och utvärdera den primärvård och tandvård som utförs av egna och andra vårdgivare inom primärvården - driva primärvård och tandvård i egen regi, vari ingår att svara för personalplanering, personalförsörjning och arbetsmiljöfrågor - utifrån fullmäktiges budgetramar och bedömningar av befolkningens vårdbehov, fastställa nämndens internbudget och hälso- och vårdförsörjningsplan/ verksamhetsplan 3.2 Ordförandeinstruktion Inom landstinget finns en ordförandeinstruktion antagen 1984. Den anger bl.a. att ordföranden ansvarar inför nämnden för beredning och föredragning av ärenden inom dess verksamhetsområde. Ordföranden skall dessutom bl.a. verka för - att nämnden får allsidig information om verksamheten och arbetsuppgifter inom verksamhetsområdet - att nämnden ägnar särskild uppmärksamhet åt ärenden av väsentlig och principiell betydelse och särskilt beaktar den långsiktiga planeringen inom verksamhetsområdet - att för verksamheten fastställda långsiktiga planer, budgetar, reglementen och andra föreskrifter iakttas - att sådana utredningar görs, som behövs för att en fråga skall bli allsidigt belyst För att kunna fullgöra sina befogenheter äger ordföranden rätt att påkalla biträde av landstingets tjänstemän i första hand från den egna förvaltningen. 3.3 Genomgång av primärvårdsnämndens protokoll och arbetsformer I kommunallagen finns inga särskilda föreskrifter om hur en nämnd skall kallas eller vilka handlingar som skall finnas. Enligt KL 6 kap. 32 skall dock fullmäktige (5)
utfärda reglementen med närmare föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer. I landstingets reglemente anges bara preliminär föredragningslista skall vara ledamöterna tillhanda minst 5 dagar före sammanträde. Det framgår dock inte vem som avgör vilka handlingar i övrigt som skall bifogas kallelsen. Formellt åligger dock denna uppgift ordföranden. Nämnden sammanträder en gång per månad och den har t.o.m. augusti månad behandlat 80 ärenden varav c.a 35 var formella/administrativa ärenden. Nämnden har erhållit mycket information genom att verksamhetsföreträdare fått presentera sin verksamhet, samverkansprotokoll m.m.. Frågor om utveckling och utvärdering har behandlats vid c.a. 10 tillfällen. Nämnden har också en pågående diskussion om verksamhetens mål. Enligt sitt reglemente skall nämnden även arbeta med bl.a. personalplanering, personalförsörjning och arbetsmiljöfrågor. 3.4 Uppföljning av mål m.m. Landstingsfullmäktige har i mars 2002 beslutat om den framtida primärvården innehåll och utveckling. Nämndens budget för 2003 och flerårsplan för 2004-2005 innehåller ett antal allmänt formulerade mål som i flera fall knappast går att följa upp och utvärdera. Nämndens budget för 2004 är i detta avseende betydligt bättre, särskilt folktandvårdens, vilken redovisar sin verksamhet enligt Balanserat Styrkort. Man beskriver därvid en verksamhetsidé utifrån perspektiven kund, odontologi, medarbetare, förnyelse och ekonomi. Nämndens verksamhetsberättelser/måluppföljningar för 2002 innehåller redovisningar av måluppfyllelsen m.m. för de olika enheterna. Redovisningarna innehåller enhetliga rubriker men trots detta är det svårt att få en sammanhängande bild av verksamheten resultat och måluppfyllelse. Den av nämnden genomförda ekonomi- och verksamhetsuppföljningen för perioden januari juni 2003 innehåller en kortfattad redovisning av måluppfyllelsen och en likaså kortfattad verksamhetsuppföljning. 3.5 Delegation I det nämndsgemensamma reglementet anges under 13 att delegation får ske med undantag som anges i kommunallagen 6 kap. 34. (6)
Nämnden har i sin beslutsordning fastslagit att bl.a. mål och riktlinjer, budget och bokslut m.m, kvalitetsfrågor och befolkningsföreträdarskapsfrågor är områden där nämnden fattar beslut. Nämnden har också angivit att övriga beslut som inte finns angivna på delegationsordningen är att betrakta som arbetsbeslut (verkställighet) och fattas av resursansvariga chefer i linjeorganisationen utifrån interna överenskommelser/ arbetsordningar. Som allmän förutsättning gäller dock bl.a. att resp. chef har en definierad budget kopplad till attesträtt. Nämnden har dock fastställt vissa inskränkningar i beslutanderätten bl.a. beträffande startande/nedläggning av verksamhet, inrättande/indragning av tjänster samt samrådskyldighet med förvaltningschefen i vissa fall. Förvaltningen har i sitt yttrande över vårt rapportutkast framhållit att den av fullmäktige fastslagna subsidaritetsprincipen har utgjort en viktig grund när nämnden valt att utforma sin delegationsordning. Fullmäktiges intentioner innebär, enligt förvaltningen, också ett förtydligande av rågången mellan politik och professionell ledning. Nämnden har delegerat tio beslut eller beslutsområden till arbetsutskottet, förvaltningschefen och ordföranden. Förvaltningschefen har getts rätt till vidaredelegation i vissa fall. Denne har till nämnden i september 2003 rapporterat om vilken vidaredelegation som har skett. Ett bemyndigande om att delegera behövs inte eftersom nämnderna har rätt att fritt delegera enligt KL 6 kap. 33 med de undantag som anges i 34. Bestämmelsen i reglementet bör därför tas bort eftersom den kan ge intryck av att fullmäktiges tillstånd krävs. 3.5.1 Anställning av personal Förordnandet av verksamhetschefer har delegerats till förvaltningschefen men inte övriga anställningar. Enligt förvaltningens yttrande är förordnandet verksamhetschef inte tjänstetillsättning utan ett tidsbegränsat förordnande och tillsättning av personal ett operativt beslut inom anvisad budget. Anställning av personal på tillsvidareanställning är enligt vår uppfattning beslut och bör därför delegeras. Frågan om det handlar om beslut eller verkställighet styrs inte av tjänstens dignitet eller antalet anställningsbeslut. (7)
3.5.2 Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar har delegerats till förvaltningschefen. Arbetsmiljöansvaret regleras av särskild lagstiftning och delegation skall därför ske enligt denna lagstiftning. Någon delegation enligt kommunallagen behövs därför inte. Om delegation sker enligt kommunallagen innebär detta att varje beslut inom arbetsmiljöområdet måste anmälas till nämnden. 3.5.3 Primärvårdsnämndens befogenheter som arbetsgivare Punkten om befogenheter som arbetsgivare måste preciseras så att det klart framgår vilka beslut som har delegerats. Förvaltningen har i sitt yttrande bl.a. ifrågasatt om punkten överhuvudtaget skall vara med på delegationsförteckningen. Registertillstånd för dataregister och register enligt PUL Registertillstånd för dataregister inkl. register enligt personuppgiftslagen(pul). Denna lag använder begreppet behandling av personuppgifter vilket omfattar ett antal åtgärder varav registrering är en. Sådana behandlingar skall anmälas till personuppgiftsombudet eller om sådant inte utsetts till Datainspektionen. Behandling av personuppgifter enligt PUL är knappast att anse som delegation enligt kommunallagen. Nämndens kontroll av behandlingen sker lämpligast genom att personuppgiftsombudet upprättar en årlig rapport. Förvaltningen har i sitt yttrande instämt i synpunkterna och kommer att föreslå att en del av uppgifterna kommer att flyttas över till personuppgiftsombudet. 3.5.4 Begäran om utlämnande av allmänna handlingar Begäran om utlämnande av allmänna handlingar har delegerats till nämndens ordförande. Att utlämna allmänna handlingar bör varje anställd ha rätt att göra och det får förutsättas att de har erforderliga kunskaper om gällande regler. Detta är inte att anse som ett beslut. Att vägra att lämna ut en handling är däremot ett beslut som (8)
kan överklagas. Eftersom det i sådana fall finns särskilda regler om skyndsam handläggning bör detta beslut delegeras till en eller flera anställda som normalt finns tillgängliga på nämndens kansli. Förvaltningen kommer att föreslå att rubriken på delegationen ändras till prövning av beslut att ej utlämna allmänna handlingar. 3.5.5 Anmälan av delegationsbeslut Anmälan av delegerade beslut till nämnden har endast skett i ett fåtal fall. Det är inte redovisat hur vidaredelegerade beslut skall anmälas för nämnden. Sammanfattningsvis bör delegationsförteckningen omarbetas. Vidare bör nämnden pröva om inte vissa andra frågor bör delegeras som t.e.x. upphandling över en viss nivå, representation över en viss nivå samt förtroendevaldas deltagande i kurser och konferenser. Nämnden måste fastställa klara rutiner för hur anmälan av delegerade beslut skall ske. Nämnden bör också diskutera hur nämnden på ett lämpligt sätt skall kontrollera hur delegationsrätten utövas. Vidaredelegerade beslut skall enligt kommunallagen anmälas till chefen. Vidaredelegerade beslut måste dock också anmälas till nämnden eftersom den har en kontrollskyldighet. Icke anmälda delegationsbeslut inkl. vidaredelegerade delegationsbeslut vinner inte laga kraft om de inte har kungjorts på annat sätt. (9)