Kurt Strömberg 0413-622385 UTREDNING Utk 2010-10-21 Kommunstyrelsen Samordning och utveckling av kommunens fastigheter Sammanfattning Utredningar kring fastigheter har varit en ofta återkommande fråga i Eslövs kommun. I redovisningen som följer har jag gett förslag för att tydliggöra roller och skapa bättre kvalitet och effektivare utnyttjande av koncernen Eslövs resurser. Förslagen finns i tre steg: A. Det som måste göras och kan göras inom den befintliga organisationen (internhyresavtal, ekonomiska incitament och tydlig samordning). B. Det som bör göras för att öka både tydlighet och effektivitet (samlad driftorganisation för fastigheter respektive övrig service i förändrad förvaltnings- eller bolagsform) C. Det som kan göras för att få en mindre organisation (bolagisering/utförsäljning och outsorcing) Förslagen kan genomföras i ovanstående ordning och ett inriktningsbeslut bör omfatta A eller A+B medan C rimligen bör anstå till dess organisationen är utvärderingsbar i sin nya form. Kurt Strömberg Förvaltningschef Postadress 241 80 Eslöv Besöksadress Gröna Torg 2 Telefon 0413-620 00 Telefax 0413-144 00 Webb www.eslov.se 1 (9)
2 (2) 1 Uppdraget I budgetbeslutet för 2010 gav kommunfullmäktige i uppdrag åt den kommunala beredningsorganisationen att se över möjligheterna till en effektivare hantering av all fastighetsskötsel och fastighetsförvaltning inom koncernen Eslövs kommun. Kommunstyrelsen preciserade senare uppdragets omfattning och tidpunkt för redovisning. I uppdraget ingick inte att ev. förslag skall kunna beaktas i budgetarbetet för 2011. Inom Eslövs kommun hanteras fastigheter i flera olika organisationer: Bolagsform Ebo och Eifab. Förvaltningsform hos Kommunledningskontoret (tomter, industrimark, exploateringsreserver) Förvaltningsform hos Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen VA-enheten Förvaltningsform hos Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen skötsel av gatu- och parkmark Förvaltningsform hos Serviceförvaltningen (SoT) huvudsakligen kommunens verksamhets-fastigheter men även sanerings- och regleringsfastigheter (mark med byggnader). I det följande har utredningen huvudsakligen berört Ebo, Eifab och SoT. Ägarfrågan/ägarformerna kan vara intressant ur flera olika aspekter: Tydlighet mellan parter blir mer renodlat om hyresgästerna/brukarna/kunderna inte tillhör samma juridiska person en fristående organisation för fastigheterna, t.ex. ett bolag, som hyr ut lokaler till den kommunala verksamheten. I ett bolag kan resursallokering se annorlunda ut genom att bolaget kan flytta medel för större ombyggnader/underhåll mellan budgetåren. Detta kan även lösas genom användande av resultatenheter/balansräkningsenheter inom den normala kommunala förvaltningen. En försäljning av fastigheter kan även ge vissa andra positiva effekter. De mest tydliga är ett kapitaltillskott till kommunen. (Nackdelen är dock att om försäljningsvärdet överstiger det bokförda värdet kommer kapitalkostnadernas del av hyran att öka alternativt måste hyresvärden gå över till en annan hyressättning, t.ex. annuitet). En annan fördel kan vara att det är möjligt för den nye ägaren att vid köpet väga in ev. eftersatt underhåll och ekonomiskt behandla detta som en investering. I utredningen har inte ägarfrågan belysts vidare, då frågan om kostnadseffektiv förvaltning och skötsel kan lösas oavsett ägande.
2 (3) En ytterligare tolkning av uppdraget har varit att även styrningen är en del av den faktiska fastighetsförvaltningen. Detta kan innebära kortare beslutsvägar, ett bättre planeringsunderlag och tydligare uppdrag/ägardirektiv. I sammanhanget är det också intressant att se omfattningen av de kommunala fastigheterna och de värden de motsvarar. I tabellen nedan ses enbart de fastigheter som hanteras av Ebo, Eifab och SoT. (Markinnehav och övriga VA-anläggningar representerar också ett stort värde.) I årsredovisningarna anges endast bokförda värden. Det reella värdet är oftast mycket större och kan beräknas från olika parametrar, t.ex. vad hyran genererar för fastighetsvärde/marknadsvärde eller vad det skulle kosta att återuppföra byggnaderna för att motsvara dagens funktionsbehov. Det senare värdet kan uppgå till 3-6 gånger det bokförda. Lokalyta (kvm) Bokfört värde (mkr) Ebo 168 000 Ca 940 Eifab 27 000 Ca 65 SoT 153 000 Ca 420 Reellt värde?? 2 Genomförande av utredningen - Fasticon För att skapa ett utifrån-perspektiv anlitades Fasticon (http://www.fasticon.se/)som för att göra en övergripande kartläggning med utgångspunkt från befintligt skriftligt material (huvudsakligen årsredovisningar). I uppdraget ingick också att göra analys av respektive organisations styrkor och svagheter. Fasticon valdes för deras erfarenhet av liknande arbete i kommuner med motsvarande storlek (t.ex. Båstad, Ljungby). Det begränsade uppdraget omfattade inte fullständiga analyser av samtliga ingående delar, t.ex. verkliga kostnader för fastighetsservice, planerat underhåll, hyresnivåanalyser, bemanningsfrågor, IT-system m.m. Fasticons delresultat är enbart indikativa, dvs. de ger anvisningar om hur vi bör gå vidare. Fasticon har vidare belyst effekterna av Lagen om Offentlig Upphandling (LOU). Denna kan vara styrande för hur man använder bolagsformen. Momsfrågan har berörts men de fulla effekterna av momshanteringen bör analyseras vidare. (Kommunen kan lyfta moms genom det s.k. Ludvika-systemet. Bostadsföretag kan i allmänhet inte lyfta moms på motsvarande sätt.)
2 (4) Fasticons rekommendation är i första hand att skapa samordning genom att upprätta förvaltningsavtal mellan Ebo och kommunen avseende driften av kommunens verksamhetsfastigheter. Avsikten är att detta skall ske enligt gällande branschstandard ABFF 04 (Allmänna bestämmelser för entreprenader inom fastighetsförvaltning och verksamhetsanknutna tjänster). Anknytningen till denna standard gör det möjligt att i en framtid även handla upp i full konkurrens. Fasticon föreslår också att den nuvarande personalen inom fastighetsavdelningen förs över till Ebo och att den första fasen av sammanslagningen sker samtidigt med en dimensioneringsanalys. I förlängningen kan även outsourcing bli aktuellt. Fasticon avråder i nuläget för att skapa ett gemensamt driftbolag, då detta kan ge problem i samband med Ebo s upphandling. 3 Samordningsmöjligheter 3.1 Servicenämnden Förvaltningen Service och Teknik omfattar i dagsläget ca 200 anställda fördelade på sex avdelningar eller verksamheter (Måltid, Städ, IT, Fastighet, Projekt, IT och Administration). Fastighet och Projekt är helt inriktade på fastighetsfrågor och har ansvar för ny- och ombyggnader. Avdelningarna har också en viktig roll i kommunens beredskaps- och krishanteringsverksamhet. Servicenämnden är den politiska ledningen för verksamheten och består av 9 ledamöter. Nämnden sammanträder ca 9 ggr/år. Servicenämnden tar fram förslag till investeringsbudget för nämndens verksamhet. Investeringarna har sin tyngdpunkt i andra nämnders behov.investeringsbudget fastställs av kommunfullmäktige. Vid raka ärenden tas igångsättningstillstånd av kommunstyrelsens arbetsutskott på förslag av servicenämnden. I beredningen av ärendet skall verksamhetsnämnden ha godkänt hyresnivån. Vid verksamhetsutvidgning har ofta kommunfullmäktige tagit hänsyn till behov av ökad hyresram. Formella hyreskontrakt har inte tecknats. Den avtalade hyresnivån tillämpas i hyresdebiteringen, vilken normalt sker genom månatlig automatisk debitering. Justeringar av tidigare satta hyror (från 1993 och framåt) har inte skett. Det innebär att hyresnivån med tiden har blivit skev och visar inte en verklig självkostnadshyra som avsikten var 1993.
2 (5) Ofta hanterar Service och Teknik även hyresavtal med externa hyresvärdar. Dock är reglementena inte helt klara i detta avseende och flera förvaltningar skriver egna hyresavtal. En förenklad bild av dagens situation framgår nedan. 3.2 Ebo http://www.ebo.se/. Se vidare årsredovisning samt bestämmelserna om kommunala bolag på kommunens hemsida. Ebo hanterar huvudsakligen vanliga hyresbostäder men även specialbostäder för kommunala verksamheter (huvudsakligen Vård och Omsorg) och en mindre mängd lokaler. Se även Fasticons utredning. Ebo s beslutsgång är avsevärt enklare genom att VD har en bra delegationsnivå och att styrelsen fattar alla övriga beslut. Kommunfullmäktige hanterar den kommunala borgensramen och ev. behov av ägartillskott. 3.3 Eifab Bolagets syfte är att inom ramen för den kommunala kompetensen främja näringslivets utveckling inom Eslövs kommun genom att tillhandahålla ändamålsenliga lokaler. Styrelsen består av fem ledamöter. Bolaget skall bereda kommunfullmäktige i Eslövs kommun möjlighet att ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars större vikt fattas.
2 (6) Utöver vad som framgår av bolagsordning och kommunens ägarpolicy ska bolaget låta kommunfullmäktige ta ställning i exempelvis följande frågor: Åtgärder som innebär väsentligt ny eller ändrad inriktning av verksamheten. Förvärv och överlåtelse av aktier eller andelar i företag. Bildande, avveckling eller fusion av dotterbolag. Förvärv och överlåtelse av fastighetsbestånd till en köpeskilling som överstiger 100 prisbasbelopp. 4 Samordningsmöjligheter Den nuvarande ordningen med en serviceförvaltning ställer stora krav på tydlighet, spelregler och beställarkompetens. Spelreglerna fastställs i första hand genom ekonomiska styrprinciper och interna hyresavtal. Beställarkompetensen och den långsiktiga lokalförsörjningsplaneringen är dock minst lika nödvändiga. Detta bör vara ett prioriterat område då lokalfrågor har betydelse under långa tidsperioder och avveckling av lokaler tar ofta längre tid än att bygga nya. Reglementena tillåter också att verksamheterna har en stor frihet att själva teckna externa hyresavtal. Även här är en samordning önskvärd, då god beställar- och hyreskompetens svårligen kan finnas på de enskilda förvaltningarna och att samordning av lokaler ofta kan vara ett sätt att effektivisera lokalanvändningen. Ägarinflytandet inom de olika fastighetsförvaltningarna är varierande och skall i vissa fall vara detta. Strategiska bedömningsunderlag bör finnas för att kommunen skall kunna antingen fatta direkta fastighetsbeslut (köpa, sälja, bygga, hyra) eller ge ägardirektiv som stödjer kommunens långsiktiga verksamhet. Brist på tydlighet i förhållandet mellan brukare och fastighetsförvaltare kan ge dåliga planeringsförutsättningar. Service och Teknik upplever ofta att normal utredningskapacitet utnyttjas in absurdum, vilket aldrig hade varit fallet om motparten varit Ebo, Eifab eller annan hyresvärd. Detta bör också stärkas i en framtida organisation och sållning av vissa ärenden kan göras genom en kompetent beställarorganisation. Inom servicenämndens ansvarsområde har effekten av sammanslagning mellan olika typer av serviceverksamheter inte gett klara positiva effekter, i ekonomiska frågor snarare tvärtom. T.ex. har fastighetsunderhållet under flera år använts som budgetregulator vilket på sikt leder till ökat behov av underhållsmedel. Yrkesgrupper med olika uppdrag, t.ex. både fastighetsskötare /verksamhetsvaktmästare innebär ofta att individen kläms mellan olika huvudmän och upplever prioritetsproblem mellan olika arbetsledningar.
2 (7) Samordning mellan bostadsföretaget, utvecklingslokalerna och verksamhetsfastigheterna har diskuterats/utretts i flera omgångar sedan mitten av 1990-talet. En sådan samordning kan ske i flera steg se nedan. 5 Förslag 5.1 Måste göras Oavsett samordning eller direkta organisationsförändringar är det angeläget att Eslövs kommun genomför följande förändringar: Stärka den gemensamma lokalplaneringen Införa internhyresavtal baserade på självkostnadsprinciper Skapa ekonomiska incitament för effektiv lokalanvändning (inga fria men ransonerade resurser, det skall löna sig att använda alla resurser effektivt etc,) Fastighetsverksamheten skall professionaliseras (för att kunna mätas mot t.ex. extern verksamhet) Ekonomin kring fastigheter skall särredovisas och inte styras indirekt av ökade kostnader i annan serviceverksamhet. Dessa förbättringsområden kan göras utan större organisatoriska förändringar och några är under beredande (framför allt ekonomiska incitament, självkostnadshyra och internhyreskontrakt). Fullt genomförda kan de ge positiva ekonomiska och kvalitetsmässiga effekter (på sikt spara resurser genom effektivare lokalanvändning, bättre styrning och tydligare roller). 5.2 Bör göras Det andra steget bör bestå av: A. Samordning av drift-, projekt och administrationsservice (avseende fastigheter) mellan Ebo, Eifab och SoT/Fastighet. Detta bör ske genom överflyttning av berörd personal från SoT till ett utvidgat Ebo, EFAB (Eslövs kommuns Fastighets AB). En analys av dimensionering bör göras före verkställande. Ägandet av fastigheterna ligger dock kvar i kommunen, Eifab respektive Ebo. Detta innebär att mellan parterna (kommunen och Eifab) respektive EFAB skrivs förvaltningsavtal enligt AFF04. Varumärket Ebo bör bestå men den övergripande benämningen på bolaget bör knytas till fastigheter inte till bostäder.
2 (8) B. Inom kommunen skapas ett fastighetskontor som skall svara för: Beställarkompetens i hyres- och fastighetsförvaltningsfrågor Tecknande av samtliga hyres- eller upplåtelseavtal avseende sex månader eller längre Mark och exploateringsfrågor Lokalförsörjningsplanering och övriga strategiska frågor Kontoret skall lyda under kommunstyrelsens arbetsutskott/fastighetsutskott vilket utses av kommunstyrelsen. C. Den ekonomiska redovisningen bör (med hänsyn till vilka som är hyresgäster/vad som är obligatoriskt respektive ambitionsnivå) ändras så att följande delar kan särskiljas: Hyresbostäder Specialbostäder Verksamhetslokaler (förskolor, skolor etc.) Speciallokaler (bad, separata idrottshallar, idrottsplatser, samlingslokaler) Utvecklingslokaler (huvudsakligen Eifab) D. Upphandlingsfrågor bör i varje fall övergångsvis hanteras gemensamt inom kommunledningskontoret. E. Kvarvarande delar av nuvarande Service och Teknik bör ordnas i en separat serviceorganisation. I denna bör då ingå Måltid, IT, Bilpool och Städ men även Medborgarcentrum (som har en tydlig teknisk anknytning till både IT och Bilpool). Organisationen kan hanteras som en Serviceförvaltning men även som ett Servicebolag (tydlighet). Vi bör på sikt se över även möjligheter till annan servicesamordning inom koncernen Eslöv, t.ex. löneservice. 5.3 Kan göras Utan att förändra ägandet kan Eslövs kommun genom åtgärder enligt 5.1. och 5.2 åstadkomma en samordning av den fastighetsrelaterade verksamheten och en bättre struktur på servicefunktionerna. Utvecklingssteg kan i framtiden vara att: Se över fler servicefunktioner som kan läggas i det gemensamma servicebolaget/serviceförvaltningen Analysera behovet av kommunalt direkt ägande/ägande via eget bolag Förutom nyckeltalsanalys även pröva outsourcing av delar av serviceverksamheten
2 (9) 6 Målsättning Samordningen av serviceorganisationer kan efter omställning leda till minskade kostnader för ledning, styrning, lokaler och utrustning (arbetsledare, beslutsfattare, gemensamma lokaler och utrustning). Samordningen av serviceorganisationer bör genom professonialisering (gemensamma IT-system och fokusering på egen kärnverksamhet) leda till kvalitetsvinster. Internhyreskontrakt och ekonomiska incitament för effektivt lokalanvändande kommer att på sikt leda till minskade lokalkostnader per producerad enhet i den kommunala kärnverksamheten. Tydlighet i avtal och ekonomisk redovisning medför bättre rutiner, mindre spillverksamhet och kan också ge beslutsfattarna bättre underlag för pröva samhällsnyttan. 7 Tidplan Efter remiss till nämnder och styrelser bör ett inriktningsbeslut fattas av kommunfullmäktige i form av uppdrag till kommunledningskontoret att ta fram erforderligt underlag avseende dimensionering, ägardirektiv, budgetförutsättning, reglementen m.m. Det som måste göras enligt 5.1 kan hanteras inom ramen för budgetarbetet medan 5.2 har organisatoriska effekter. Genomförande av hela eller delar av 5.2 kan ske per den 1 januari 2012.