Remissvar om förslag till handlingsplan för hållbar användning av växtskyddsmedel.

KEM Kemikalieinspektionen Swedish Chemicals Agency 2017-08-14 Er referens 4.4.17-10688/17 Dlarlenr 4.2.3.b-H17-05701 Jordbruksverket 551 82 Jönköping j ordbruksverket@jordbruksverket.se Remissvar om förslag till handlingsplan för hållbar användning av växtskyddsmedel. Samrnanfattning Kemikalieinspektionen lämnar följande huvudsakliga synpunkter i sitt yttrande. De svenska miljökvalitetsmålen bör även fortsättningsvis vara vägledande för våra handlingsplaner för hållbar användning av växtskyddsmedel. Målen i planen bör, så långt det är möjligt, kunna kvantifieras och visa på en högre ambition än att bara efterleva skyldigheter som redan följer av annan lagstiftning inom området. Ett område som bör utvecklas är skyddet av biologisk mångfald. Kemikalieinspektionen ger förslag på hur några av målen kan omformuleras för att bli mer konkreta. Det vore värdefullt med en beskrivning i rapporten av de positiva resultat som uppnåtts i tidigare handlingsplaner och genom branschens egna åtgärder, samt vikten av att fortsatt befrämja dessa. Kemikalieinspektionen tillstyrker de tre nya exemplen på God praxis som Jordbruksverket föreslår, men motsätter sig att de redan existerande exemplen kring tillväxtreglering och nedvissning i stråsäd tas bort. Kemikalieinspektionen instämmer i Jordbruksverkets förslag på verksamma ämnen som vi behöver följa upp användningen av och de problemanvändningar som kräver särskild uppmärksamhet. I rapporten saknas kommentarer kring den ökade intensiteten i användningen av växtskyddsmedel (mätt som antal hektardoser) och vilka åtgärder som behövs för att motverka denna utveckling. Kemikalieinspektionen har tagit del av rapporten "Förslag till Nationell handlingsplan för användning av växtskyddsmedel för perioden 2018-2022" och vill lämna följande kommentarer. Förutsättningar I arbetet med att ta fram rapporten har det hållits några referensgruppsmöten under senvåren där berörda myndigheter har getts möjlighet att lämna synpunkter, men det är först i och med denna remiss som ett första utkast till rapport har presenterats av Jordbruksverket. Att remisstiden nu ligger under semestertid har försämrat Kemikalieinspektionen Postadress Besök & leverans Faktureringsadress Telefon & fax Intern et Org nr Box 2 Esplanaden 3A FE 124 Telefon 08-519 41 100 www.kemi.se 202100-3880 172 13 Sundbyberg 172 67 Sundbyberg 838 80 Frösön Fax 08-735 76 98 kemi@kemi.se

möjligheten för oss att bereda detaljerade synpunkter på rapporten. Kemikalieinspektionen har därför i första hand valt att fokusera på några väsentliga övergripande frågor. Fokus har flyttats från de nationella miljökvalitetsmålen Som nämns i avsnitt 2.2 har svenska handlingsplaner för bekämpningsmedel utarbetats sedan mitten av 1980-talet. Det är ett riktigt konstaterande att dessa, åtminstone sedan 2002, haft som utgångspunkt att understödja måluppfyllelsen av de nationella milj ökvalitetsmålen. I nu gällande och i den föreslagna planen har fokus flyttats från de nationella milj ökvalitetsmålen. Istället är det rapporteringskravet till kommissionen i Direktiv 2009/128/EG om en hållbar användning av bekämpningsmedel' (nedan: "direktivet") som dominerar innehåll och rapportens disposition. Kapitel 4 till 14 i rapporten verkar till exempel endast vara en genomgång av artiklarna i direktivet där man i slutet bara konstaterar att vi har genomfört dessa i svensk rätt och att det bidrar till att uppfylla målen. Kemikalieinspektionen gör följande reflektion med anledning av detta. Handlingsplanen ska vara nationell och för svensk del innebär det att både målformuleringar och behov av åtgärder bör beaktas med utgångspunkt från relevanta miljökvalitetsmål. De övergripande målsättningarna i direktivet harmonierar väl med de svenska miljökvalitetsmålen, särskilt Giftfri miljö. Direktivet är en rättsakt på miljöpolitikens område som i detta fall är utformad som minimiregler. Mycket talar därför för att de svenska milj ökvalitetsmålen även fortsättningsvis bör vara vägledande för våra handlingsplaner för hållbar användning av växtskyddsmedel. Det är riktigt att det finns ett krav i direktivet för medlemsstaterna att beskriva hur de kommer att genomföra åtgärder enligt direktivet. Detta krav framgår av artikel 4 i direktivet, men det är inte rapporteringen till EU-kommissionen om hur vi genomfört de olika artiklarna som är huvudsyftet med rättsakten. Det har enligt Kemikalieinspektionens uppfattning skett en minskning i ambitionsnivån i flera målsättningar jämfört med de nationella handlingsplaner som beslutades före genomförandet av direktivet i svensk rätt. Detta påpekade Kemikalieinspektionen i samband med sitt yttrande på det förra förslaget till handlingsplan 2012-08-15. Vi kan konstatera att det fortsatt är så att flera av de föreslagna målen är allmänt hållna med en ambition som inte sträcker sig längre än lagkraven. Det gäller till exempel mål nr 3, rörande att resthalter i inhemskt odlade vegetabilier ska vara fortsatt låga och inte innebära risker för konsumenten. I en tidigare handlingsplan (2008-2013) var motsvarande mål att det totala intaget av bekämpningsmedelsrester från inhemskt odlade, ur intagssynpunkt viktiga, vegetabilier ska minska. Kemikalieinspektionen ser en tydlig ambitionssänkning i detta fall som är olycklig och tveksam sett till intentionen med direktivet. Att resthalter ska vara låga och inte innebära risker för konsumenter är i grunden ett lagkrav, som gäller både importerade och inhemskt odlade vegetabilier. Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för at uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel. 2 (7)

Det övergripande syftet med direktivet är att "uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel genom att minska de risker och konsekvenser som användningen av bekämpningsmedel innebär för människors hälsa och miljön och genom att främja användning av integrerat växtskydd och andra alternativa metoder eller tekniker såsom icke-kemiska alternativ till bekämpningsmedel". Direktivet kompletterar annan EU-rätt på området, såsom EU:s förordning om växtskyddsmedel (EG) nr 1107/2009 och EU:s förordning om gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i eller på livsmedel och foder (EG) nr 396/2005. Det är svårt att se det meningsfulla i att genomförandet av direktivet enbart skulle upprätthålla de krav som redan gäller inom dessa rättsakter. Enligt Kemikalieinspektionens uppfattning är direktivet en möjlighet för länderna, att genom kompletterande åtgärder åstadkomma en hållbar användning och minska riskerna ytterligare utöver vad som kan åstadkommas genom annan EU-rätt på området. I detta sammanhang bör relevanta milj ökvalitetsmål vara vägledande för den svenska ambitionen. Målsättningarna i handlingsplanen Kemikalieinspektionen anser att de övergripande målen i den föreslagna planen generellt fångar in problemområdena på ett bra sätt med undantag från biologisk mångfald som bör kunna utvecklas (se kommentar angående Mål 1 nedan). Målsättningarna behöver även kunna kvantifieras. Det senare är ett uttalat krav i direktivet2. Vidare vore det värdefullt att i rapporten redovisa de positiva resultat som uppnåtts i tidigare handlingsplaner och genom branschens egna åtgärder samt vikten av att fortsatt befrämja dessa. Utgångspunkten bör vara att handlingsplanen ska leda till en förstärkning av skyddet för hälsa och miljö. En av de mer centrala målsättningarna i handlingsplanen är mål nr 5. Målet handlar om att uthålliga odlingssystem ska utvecklas och tillämpas i ökad omfattning för att minska beroendet av kemiska växtskyddsmedel. Detta inkluderar bl.a. alternativa metoder och tekniker, sortval, jordbearbetning, växtföljd och andra förebyggande åtgärder. Flera av de uppföljningsmetoder som anges under avsnitt 3.5 (Uthålliga odlingssystem ska utvecklas) är kvantitativa mått. Kemikalieinspektionen föreslår att dessa omformuleras till mål som ska nås inom programperioden. Ett sådant exempel är andelen ekologiskt odlad jordbruksmark. I den tidigare handlingsplanen för perioden 2010-2013 beskrivs den ekologiska produktionen som en målsättning som ligger nära ett förverkligande av Giftfri Miljö med avseende på kemiska växtskyddsmedel. I och med att regeringen inom sin handlingsplan för livsmedelsstrategin nu har beslutat om ett inriktningsmål för bl.a. ekologisk produktion till år 2030 bör det vara möjligt att även inom ramen för handlingsplanen om en hållbar användning av växtskyddsmedel sätta ett delmål till 2022 för den ekologiska produktionen. 2 Artikel 4.1 -" Medlemsstaterna ska anta nationella handlingsplaner för att fastställa kvantitativa mål, riktmärken, åtgärder och tidtabeller för att minska riskerna med och konsekvenserna av användningen av bekämpningsmedel för människors hälsa och miljön...". 3 (7)

Dlarlenr Vidare bör även arbetet med biologisk mångfald utvecklas inom ramen för handlingsplanen (Mål 1). Effekten av åtgärder inom handlingsplanen är i hög grad beroende av åtgärder inom andra områden, såsom regler för stöd till skydd och främjande av biologisk mångfald. Exempelvis kan en utarmad biologisk mångfald i odlingslandskapet öka känsligheten för negativa effekter av kemiska växtskyddsmedel och på så sätt motverka effekter av åtgärder inom ramen för handlingsplanen. En ökad samordning med andra regelområden och branschens eget arbete bör kunna öka möjligheten att hitta effektiva åtgärder till skydd för miljön till rimlig kostnad. Det vore värdefullt om en inriktning mot ett samordnat angreppssätt i arbetet med att skydda biologisk mångfald kan återspeglas i skrivningarna i handlingsplanen. Nuvarande exempel på God praxis bör kvarstå I nuvarande handlingsplan 2013-2017 har regeringen beslutat om God praxis som kan tjäna som exempel för att uppnå direktivets syfte. Jordbruksverket föreslår nu att de gällande exemplen kring tillväxtreglering i stråsäd (utom råg) samt nedvissning och ogräsbekämpning före skörd i stråsäd ska tas bort. Kemikalieinspektionen tillstyrker de tre nya exemplen på God praxis som Jordbruksverket föreslår, men motsätter sig att de redan existerande exemplen kring tillväxtreglering och nedvissning i stråsäd tas bort. De främsta motiven till att dessa bör vara kvar är att: Både användning av tillväxtreglerare och medel för nedvissning före skörd i stråsäd har en tydlig koppling till det övergripande målet om att resthalter av växtskyddsmedel i inhemskt odlade vegetabilier fortsatt ska vara låga. Såväl glyfosat (för nedvissning/ogräsbekämpning före skörd) som vissa tillväxtreglerande ämnen (klormekvat/mepikvat) tillhör de vanligast förekommande resterna i höstvete i Europa'. I fallet med klormekvat har även överskridanden av gränsvärdet för havre förekommit inom Ee. För att undvika samma problem med svensk spannmål menar Kemikalieinspektionen att det ur risksynpunkt finns goda skäl att sträva efter att behålla en låg användning av dessa medel i Sverige. Vi ser inga förändringar i förslag till mål och åtgärder i övrigt som motiverar att dessa användningar inte längre kan utgöra en God praxis enligt direktivets mening. Jordbruksverket anför i en kompletterande PM, daterad 2017-06-16, att orsaken till att tillväxtreglering i annan stråsäd än råg inte förekommit under ca 20 års tid beror på ett förbud snarare än god praxis. Kemikalieinspektionen konstaterar att något sådant nationellt förbud inte längre finns och att användningen av tillväxtreglerande medel i stråsäd fortfarande är mycket låg i 3 EFSA, 2016. The 2014 European Union report on pesticide residues in food. EFSA Journal 2016;14(10):4611. 4 EFSA, 2015. The 2013 European Union report on pesticide residues in food. EFSA Journal 2015;13(3):4038. 4 (7)

Sverige jämfört med situationen i övriga EU'. Rester av stråförkortningsmedel påvisas också mycket mer sällan i svensk spannmål. Att användningen av tillväxtreglerare och medel för nedvissning före skörd i stråsäd är låg i Sverige och inte bör öka bör fortsatt uppmuntras. Enligt den senaste offentliga statistiken har till exempel försäljningen av tillväxtreglerande medel minskat kraftigt under 2016 jämfört med tidigare år. Minskningen är närmare 30 % både som försålda kvantiteter och mätt som antal hektardoser7. Om vi nu ser resultatet av en framgångsrik rådgivning baserat på till exempel odlingsvägledningar (grödspecifika riktlinjer) från Jordbruksverket tyder det på att praxis kring tillväxtreglering i stråsäd kan fortsätta tjäna som gott exempel rörande att uppnå direktivets syfte. Det borde vara intressant att kunna följa upp detta närmare. I Jordbruksverkets odlingsvägledning för till exempel höstvete' framgår att behovet av tillväxtreglering har minskat betydligt de senaste åren tack vare nytt sortmaterial. Att stråstyrkan är en egenskap som har förbättrats i de sorter av stråsäd som odlas idag bekräftas i de årliga sortprovningar som sammanställs av SLU. Kemikalieinspektionen menar att denna förändring som skett i sortvalet är ett mycket bra exempel på en sådan God praxis som just avses i direktivet. Kemikalieinspektionen instämmer i Jordbruksverkets förslag i avsnitt 14.3 på verksamma ämnen som vi behöver följa upp användningen av och de användningar (prioriteringar) som kräver särskild uppmärksamhet i avsnitt 14.4. Vissa detaljsynpunkter I avsnitt 1.1.3 bör KIFS 2008:3 benämnas Kemikalieinspektionen föreskrifter om bekämpningsmedel, så även i avsnitt 4.2 och 5.2. Rätt benämning förekommer på flera andra ställen. Avsnitt 1.1.1 om avgränsningar och generella definitioner Definitionen för ett växtskyddsmedel är lite väl kortfattad i texten. Ett växtskyddsmedel är till exempel inte bara avsett för att skydda växter, utan även växtprodukter. Avsnitt 3.2.1 om mål 2 När det gäller mål 2, så verkar det, för grundvatten saknas uppgift om att målsättningen 0,5 gg/1 även bör gälla metaboliter. Se formuleringen av motsvarande mål för dricksvatten i samma tabell. Vidare är SOSFS 2003:17 inte längre gällande då 5 Eurostat, 2016. Pesticide sales by major groups, 2014 (Tonnes). http://ec.europa.eu/eurostatistatisticsexplained/index.php/file:pesticide sales by major groups. 2014 (Tonnes).png#file 6 Försålda kvantiteter av bekämpningsmedel 2016. Kemikalieinspektionen 2017. 7 Växtskyddsmedel i jordbruket 2016 - Beräknat antal hektardoser. Statistiska meddelanden MI 31 SM 1701. SCB 2017. 8 http://www2.jordbruksverket.se/webdav/files/sjv/trycksaker/pdf ovrigt/ovr275v2.pdf. 5 (7)

den har upphävts genom SOSFS 2013:34, och hänvisning till denna ska således inte göras. Avsnitt 4.1 och 4.3 om artikel 5 Det framgår inte tydligt hur vi säkerställer att rådgivare har den utbildning som krävs. Kraven i förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel omfattar inte uttryckligen rådgivare. Vi bör därför förtydliga hur vi säkerställer att rådgivare har relevant utbildning och vid behov eventuellt föreslå ytterligare åtgärder. Avsnitt 5.4 om artikel 6 Det är oklart hur många distributörer som har genomgått utbildning eller som har giltigt utbildningsbevis. I och med att vi inte vet i vilken utsträckning dessa krav har uppfyllts så blir det svårt att säga att genomförandet av artikeln kommer att bidra till att minska riskerna för hälsa och miljön. Vi bör först göra en uppföljning av hur regeln tillämpas. Avsnitt 6.3 om artikel 7 En åtgärd skulle kunna vara att Giftinformations centralen ger återkoppling till berörda myndigheter så att vi till exempel kan trycka på företagen att förbättra märkningen. Avsnitt 10.3.2 om riktvärden för växtskyddsmedel i ytvatten Vi föreslår att följande stycke läggs till i detta avsnitt. Vi har en omfattande miljöövervakning i Sverige. I de fall växtskyddsmedel överstiger riktvärden för yt- och grundvatten ska det leda till någon form av åtgärd. I den mån åtgärden inte kan omhändertas inom ramen för branschens eget riskrninskningsarbete eller genom reglering med stöd av ramdirektivet för vatten eller EU:s växtskyddsmedelsförordning, bör andra åtgärder inom ramen för handlingsplanen utredas. Informationen från övervakningsinsatser kopplat till ämnens riktvärden bör även kunna användas mer effektivt, till exempel som underlag för tillsynen inom området. Förslagsvis bör också ett mål införas om att miljöövervakning ska utvecklas för att kunna användas mer effektivt som stöd för riskrninskningsarbetet. Avsnitt 12.2 om artikel 13 Sista stycket i avsnittet är felaktigt och behöver ändras. Här ges ett förslag till justering av texten. Vid godkännande av bekämpftiegväxtskyddsmedel hänför Kemikalieinspektionen produkterna till tre olika klasser, klass 1, 2 och 3. I klass 1 och 2 placeras produkter om ska användas yrkesmässigt Yrkesmässiga användare får använda medel från samtliga klasser. För att få Icke yrkesmässiga användare får endast använda medel i klass 3. Ett medel får inte placeras i klass 3 (säljas till var och en (klass 3) om det behöver hanteras särskilt försiktigt på grund av risker för hälsa eller miljö eller om det innehåller ett kandidatämne för substitution krävs att produkten är färdigblandad och att den intc har några allvarliga egenskaper. Samma krav gäller också 6 (7)

växtskyddsmedel som levereras i form av koncentrat som måste spädas innan de används (om det inte är produkter med särskilt låg risk). Avsnitt 14.2.1 om artikel 15 I redogörelsen för de nationella riskindex-systemet för hälsa och miljö saknas kommentarer om den anmärkningsvärda ökningen under senare år av antal hektardoser. Det bör framgå i texten vad som är möjliga orsaker till denna ökade intensitet i användningen av växtskyddsmedel och vilka åtgärder som behövs för att motverka den utvecklingen. Se även våra kommentarer under avsnitt 15.2 om Utveckling av användningen av växtskyddsmedel i Sverige. Avsnitt 14.5 om god praxis som kan tjäna som exempel för att uppnå direktivets syfte. Se våra kommentarer ovan, sid 4-5. Avsnitt 15.2 om utveckling av användningen av växtskyddsmedel i Sverige I detta avsnitt hänvisas främst till den så kallade användarundersökningen 2010 som bygger på intervjuer med lantbrukare. De kvantiteter som företagen varje år rapporterar försäljs av växtskyddsmedel är betydligt större än de som rapporteras genom användarundersökningar. Det kan vara bra att kommentera detta faktum och ange eventuella orsaker till dessa skillnader i texten så att det underlättar förståelsen hos läsarna. Det saknas information om den ökade intensiteten i användningen av växtskyddsmedel under senare år, beräknat utifrån antal hektardoser. Frågan har hög relevans för uppföljning av handlingsplaner och möjligheterna att minska beroendet av växtskyddsmedel, vilket är centrala begrepp i direktivet. Av detta skäl bör det läggas till ett särskilt stycke eller ännu hellre ett nytt avsnitt om denna oönskade utveckling. Kemikalieinspektionen föreslår att texten kan kompletteras med de analyser som Jordbruksverket har gjort under senare år om möjliga orsaker till denna utveckling. I detta ärende har generaldirektör Nina Cromnier beslutat. Peter Bergkvist har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också Camilla Thorin, Johan Axelman, Markus Klar och Anna-Karin Rosman deltagit. På Kemikalieinspektionens vägnar Nina Cromnier Peter Bergkvist 7 (7)