EUROPAPARLAMENTET 2009-2014 Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor 21.6.2013 ARBETSDOKUMENT I om situationen för de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionen 2012 Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor Föredragande: Louis Michel DT\940965.doc PE514.668v01-00 Förenade i mångfalden
Situationen för de grundläggande rättigheterna i EU och debatten om behovet av en ny EU-mekanism för grundläggande rättigheter, rättsstaten, demokrati och rättsliga frågor Europeiska unionen genomgår inte bara en ekonomisk utan också en demokratisk kris. Motsättningar råder mellan EU och Orbán-regeringen i Ungern, kritik har framförts av kommissionen mot initiativ från den nya rumänska regeringen under sommaren 2012 och systematiska och upprepade överträdelser av vissa grundläggande rättigheter pågår i hela EU och i vissa medlemsstater 1. Dessa omständigheter har bringat ljus över de politiska svårigheterna och bristen på politisk vilja att aktivera de mekanismer som finns att tillgå enligt de nuvarande fördragen (till exempel artikel 7 i EU-fördraget) samt det motsvarande behovet av att inrätta en ny mekanism för att garantera och stärka respekten för samt skyddet och främjandet av unionens värderingar som fastställs i artikel 2 i EU-fördraget 2 och åtgärda krissituationer i EU och i dess medlemsstater. En viktig debatt om detta ämne börjar ta form, i vilken kommissionen, rådet och medlemsstaterna slutligen har börjat delta tillsammans med Europaparlamentet och de icke-statliga organisationerna. EU har stegvis utökat sin roll inom området för grundläggande rättigheter för att se till att dessa respekteras samtidigt som andra politikområden utvecklas, särskilt inom området för rättsliga och inrikes frågor, även i de nya medlemsstater som ansluter sig till EU genom gradvisa utvidgningar. Grundpelarna i EU:s regelverk för de grundläggande rättigheterna utgörs av utvecklingen av Köpenhamnskriterierna 3, infogandet i fördragen av artiklarna 2 och 7 i EU-fördraget, utarbetandet och ikraftträdandet av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, skyldigheten att ansluta sig till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och erkännandet av att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer 4. Detta regelverk grundades på antagandet att demokrati, rättsstaten och grundläggande rättigheter skulle upprätthållas inom unionen utan att det behövdes några särskilda ingripanden från EU. Kommissionen och rådet lutade sig tillbaka och delegerade uppgiften att vidta sanktioner mot medlemsstater som överträder grundläggande rättigheter till Europarådet och Europadomstolen. Europaparlamentet har däremot alltid tagit upp frågor som har att göra med situationen för de grundläggande rättigheterna och artikel 2 i EU-fördraget, både på EU-nivå och på medlemsstatsnivå, och uppmanat EU:s institutioner och medlemsstater att ta itu med dessa problem och lösa dem. Europaparlamentet har antagit en rad årliga betänkanden om 1 Se exempelvis följande dokument från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna: http://www.echr.coe.int/documents/overview_2011_eng.pdf 2 I artikel 2 i EU-fördraget fastställs att unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män. 3 I anslutningskriterierna såsom de definierades vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn 1993 ingår stabila institutioner som garanterar demokrati, rättsstatens ställning, de mänskliga rättigheterna samt respekt för och skydd av minoriteter och förmåga att påta sig de skyldigheter som ett medlemskap medför och ansluta sig till målen för den politiska unionen. 4 Artikel 6.3 i EU-fördraget. PE514.668v01-00 2/6 DT\940965.doc
situationen för de grundläggande rättigheterna i EU och har även behandlat särskilda grundläggande rättigheter, såsom mediefrihet 5 (bland annat i Italien 6 och Ungern 7 ), romers rättigheter (bland annat situationen i Italien 8 och Frankrike 9) och hbt-personers rättigheter (bland annat i Polen 10, Litauen 11 och andra medlemsstater). Det har noggrant granskat situationen i Ungern och anordnat debatter om situationen när det gäller artikel 2-frågor i olika medlemsstater. Framför allt har Europaparlamentet tagit upp behovet av att utveckla mekanismer för att se till att unionens värderingar respekteras, skyddas och främjas i EU och i medlemsstaterna i sin senaste resolution om situationen för de grundläggande rättigheterna 12. I denna resolution krävde Europaparlamentet särskilt en mer proaktiv politik för grundläggande rättigheter från kommissionens och rådets sida, inledande av en politisk runda för politiken för grundläggande rättigheter, framtagande av en resultattavla för grundläggande rättigheter, demokrati, rättsstaten och rättsliga frågor, inrättande av ett system för tidig varning och en frysningsmekanism, utvidgning av räckvidden för kommissionens rapport om tillämpningen av stadgan för att rapportera om situationen för de grundläggande rättigheterna i EU och dess medlemsstater, skapande av en mekanism för att se till att Europadomstolens rättspraxis tillämpas av medlemsstaterna och stärkande av Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter i fråga om oberoende och befogenheter 13. Kommissionen har gradvis blivit tvungen att överge sin inledande inställning till grundläggande rättigheter, demokrati och rättsstaten. Dess inledande årsrapporter om tillämpningen av EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna inriktades enbart på hur stadgan tillämpades av EU-institutionerna och av medlemsstaterna vid deras tillämpning av EU-rätten, på grundval av kommissionens tolkning av artikel 51 i stadgan 14. Följaktligen avstod man från att göra en analys och utvärdering av situationen för de grundläggande rättigheterna i medlemsstaterna på grundval av artiklarna 2, 6 och 7 i EU-fördraget 15. Medborgare som tog upp frågor om överträdelser av grundläggande rättigheter utanför 5 Europaparlamentets resolution av den 21 maj 2013 om EU-stadgan: standarder för mediefrihet i EU. 6 Europaparlamentets resolution av den 22 april 2004 om risken för kränkning av yttrande- och informationsfriheterna (artikel 11.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna) i EU och särskilt i Italien. 7 Europaparlamentets resolution av den 10 mars 2011 om den ungerska medielagen. 8 Europaparlamentets resolution av den 10 juli 2008 om folkräkningen av romerna i Italien på grundval av etniskt ursprung. 9 Europaparlamentets resolution av den 9 september 2010 om romernas situation och fri rörlighet i Europeiska unionen. 10 Europaparlamentets lagstiftningsresolution av den 26 april 2007 om homofobi i Europa. 11 Europaparlamentets resolutioner av den 19 januari 2011 om brott mot yttrandefriheten och diskriminering på grund av sexuell läggning i Litauen och av den 17 september 2009 om den litauiska lagen om skydd av minderåriga mot skadlig påverkan från offentlig information. 12 Europaparlamentets resolution av den 12 december 2012 om situationen för de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionen (2010 2011). 13 Europaparlamentet väntar ännu på ett skriftligt svar från kommissionen på förslagen i Europaparlamentets resolution. 14 I artikel 51 om stadgans räckvidd fastställs att bestämmelserna i denna stadga riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner och organ samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. 15 Se kommissionens senaste rapport om tillämpningen 2012 av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, COM(2013)0271, på http://ec.europa.eu/justice/fundamentalrights/files/2012_report_application_charter_en.pdf. DT\940965.doc 3/6 PE514.668v01-00
stadgans tillämpningsområde och knackade på fel dörr uppmanades att vända sig till andra institutioner eller organ som var behöriga i frågan 16. Kommissionen besvarade Europaparlamentets kritik genom att framhålla att EU, och därmed även kommissionen, står inför Köpenhamnsdilemmat, dvs. att kandidatländerna måste iaktta demokratiska principer, rättsstatsprincipen och grundläggande rättigheter innan de går med i EU, men att det inte finns något lämpligt instrument för att åtgärda och avhjälpa överträdelser efter deras inträde. Detta gäller även de ursprungliga medlemsstaterna och de medlemsstater som anslöt sig till EU innan Köpenhamnskriterierna utarbetades 17. Angående Europaparlamentets förslag om att anta en frysningsmekanism för att hindra medlemsstater från att anta lagar när det finns tvivel om förenligheten med EU-lagstiftningen, svarade kommissionen att detta skulle ha krävt en fördragsändring. Kommissionen tillgrep emellertid i stort sett denna åtgärd när den uppmanade de ungerska myndigheterna att inte anta den fjärde ändringen till den ungerska grundlagen. Kommissionen blev till slut tvungen att ta itu med överträdelser av grundläggande rättigheter, demokrati och rättsstaten genom att ta till en rad instrument såsom överträdelseförfaranden 18, tillfällig indragning av EU-medel 19, samarbets- och kontrollmekanismen, politisk och teknisk dialog och varningar 20 och samarbete med Europarådet och andra internationella institutioner. Därefter infördes en resultattavla för rättsliga frågor, som tyvärr endast omfattade civilrättliga frågor. Kommissionen uppgav att den nya mekanismen ska ses som en medellångsiktig snarare än kortsiktig åtgärd och hänvisade till behovet av att ändra fördragen 21. Senare meddelade kommissionen att den möjligen kommer att lägga fram förslag till fördragsändringar före slutet av 2013 eller början av 2014 för att kunna föra en debatt om detta under valet (även om artikel 7) och att samförstånd bör nås innan dessa ändringar föreslås. Föredraganden anser att kommissionen har en ytterst viktig roll att spela när det gäller att föreslå sätt för att stärka respekten för de grundläggande rättigheterna, såväl inom ramen för de nuvarande fördragen som, om nödvändigt, genom fördragsändringar. Kommissionen bör fatta mod och ta detta tillfälle i akt. 16 Europaparlamentet uppmanade kommissionen att ta full hänsyn till oroade medborgares skrivelser om grundläggande rättigheter i samband med artiklarna 2, 6 och 7 i EU-fördraget. Se punkt 50 i det betänkande om grundläggande rättigheter som antogs 2012. 17 Se kommissionsledamot Viviane Redings uttalanden i Europaparlamentet den 11 september 2012 på http://www.parlament.gv.at/pakt/eu/xxiv/eu/09/10/eu_91069/imfname_10374651.pdf och vid rådets (allmänna frågor) möte den 22 april på http://europa.eu/rapid/press-release_speech-13-348_en.htm. Se också kommissionens ordförande José Manuel Barrosos anförande om tillståndet i unionen den 12 september 2012 där han sade att en politisk union också innebär att man måste stärka de grundvalar som unionen vilar på, nämligen respekten för de grundläggande värderingarna, för rättsstaten och för demokratin. Han sade också att dessa situationer även avslöjade den institutionella ordningens begränsningar och att man behöver en mer välutvecklad uppsättning instrument så att man har mer att välja på än mjuk makt i form av politisk övertalning och kärnvapensalternativet i artikel 7 i fördraget. Se http://europa.eu/rapid/press-release_speech-12-596_en.htm 18 Överträdelseförfaranden inleddes exempelvis mot Ungern. 19 Se rådets genomförandebeslut 2012/156/EU av den 13 mars 2012 om indragning av Sammanhållningsfondens åtaganden gentemot Ungern med verkan från och med den 1 januari 2013, http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2012:078:0019:01::html 20 Skrivelser och pressmeddelanden från de ansvariga kommissionsledamöterna och från kommissionens ordförande, däribland en gemensam skrivelse från ordförande José Manuel Barroso och Europarådets generalsekreterare Thorbjørn Jagland om den fjärde ändringen av den ungerska grundlagen. 21 Se anförandet den 22 april 2013 i rådet (allmänna frågor). PE514.668v01-00 4/6 DT\940965.doc
Till och med medlemsstaterna, som tidigare har gömt sig bakom subsidiaritetsprincipen för att undgå granskning och kritik från EU-institutionerna på området för grundläggande rättigheter, för nu diskussioner inom rådet om möjligheten att stärka EU:s instrument för att åtgärda överträdelser av unionens värderingar. Denna debatt inleddes genom en skrivelse till kommissionens ordförande från utrikesministrarna i Danmark, Finland, Tyskland och Nederländerna, där man tog upp behovet av att utarbeta en ny och effektivare mekanism för att skydda grundläggande värderingar i medlemsstaterna 22, och genom ett initiativ från det irländska ordförandeskapet under ett informellt sammanträde i rådet (rättsliga och inrikes frågor) i januari 2013 där man diskuterade behovet av att motverka intolerans, rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och homofobi samt av att inrätta en mekanism för att bättre stödja skyddet av grundläggande rättigheter och tillämpningen av rättsstatsprincipen i medlemsstaterna. Rådet underströk nyligen i sina slutsatser om grundläggande rättigheter och rättsstaten och om kommissionens rapport om tillämpningen 2012 av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionen att respekt för rättsstatsprincipen är en förutsättning för att de grundläggande rättigheterna ska skyddas. Rådet uppmanade också kommissionen att under 2013 ta fram en process för inkluderande dialog, debatt och engagemang med medverkan från samtliga medlemsstater, EU-institutionerna och alla relevanta intressenter (EU-institutioner och byråer, medlemsstater och relevanta institutioner på nationell nivå, däribland rättsliga myndigheter, människorättsinstitutioner, organ för jämlikhet, ombudsmän och det civila samhället, och relevanta internationella institutioner) om det möjliga behovet av och möjliga former för (samarbetsbaserade och systematiska) metoder och initiativ för att bättre skydda grundläggande värderingar, särskilt rättsstaten och personers grundläggande rättigheter i unionen, och för att motverka extrema former av intolerans, såsom rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och homofobi. Genom en sådan dialog skulle man utveckla en samsyn om vad varje initiativ inom detta område skulle medföra, däribland om de problem som ska angripas, liksom frågor om metod och indikatorer, dra full nytta av befintliga mekanismer, koncentrera sig på gemensamma universella värderingar, överväga alla tänkbara modeller, betona behovet av synsätt som alla medlemsstater kan godkänna i samförstånd och se till att varje framtida initiativ på detta område som man kan komma att enas om ska gälla på ett sätt som medger insyn på grundval av objektivt sammanställda, jämförda och analyserade bevis och på grundval av likabehandling av alla medlemsstater 23. Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter har i några år arbetat med att samla in objektiva, tillförlitliga och jämförbara uppgifter och erbjuder utifrån detta arbete stöd och expertkunskap på området för grundläggande rättigheter till EU-institutioner och medlemsstater. Byråns erfarenhet av att samla in uppgifter, analysera jämförbara uppgifter och ta fram indikatorer skulle också kunna vara användbar i ett större sammanhang mot bakgrund av artikel 2 i EU-fördraget. Den 7 juni 2013 anordnade byrån ett expertmöte om främjande av rättsstaten i EU med inriktning på lämpliga operativa indikatorer och befintliga erfarenheter av utvärdering och mätning av rättsstaten. Deltagarna drog slutsatsen att en regelbunden och strukturerad dialog om värderingarna i artikel 2 i EU-fördraget skulle vara 22 Se den skrivelse av den 6 mars 2013 som översändes av fyra utrikesministrar till kommissionens ordförande: http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/brieven/2013/03/13/brief-aan-europesecommissie-over-opzetten-rechtsstatelijkheidsmechanisme/brief-aan-europese-commissie-over-opzettenrechtsstatelijkheidsmechanisme.pdf 23 Se rådets slutsatser: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf DT\940965.doc 5/6 PE514.668v01-00
ett användbart verktyg för att skapa en kultur där (bristande) efterlevnad av EU:s grundläggande värderingar diskuteras på ett rationellt och objektivt sätt 24. Medlemsstaterna har framfört kritik när EU-institutioner tagit initiativ och fattat beslut angående dem för att åtgärda överträdelser av grundläggande rättigheter, demokrati och rättsstatsprincipen. Kritiken har bland annat handlat om att EU saknar befogenheter, att det saknas mål och tydliga indikatorer och kriterier för utvärdering och att det förekommer dubbelmoral och politisk partiskhet. Även om denna kritik ofta är politiskt motiverad är problemen som tas upp och som också har tagits upp i Europaparlamentets betänkanden viktiga problem som bör behandlas och lösas. Målet bör vara att se till att EU:s politik för grundläggande rättigheter i EU grundas på tydliga regler och mekanismer och objektiva indikatorer, uppgifter och bevis samt är öppen, rättvis och förutsägbar och utgör ett starkt skydd för individens rättigheter, demokrati och rättsstaten. Föredraganden anser att det är viktigt för EU att tillämpa och genomföra alla instrument som fördragen i nuläget medger och att brådskande anta en ny mekanism och en uppsättning åtgärder för att säkerställa respekt för samt skydd och främjande av värderingarna i artikel 2 i EU-fördraget. Det är även viktigt att börja reflektera kring möjliga fördragsändringar, om detta behövs, på de punkter där fördragen har visat sig vara begränsade 25. 24 Se http://fra.europa.eu/en/event/2013/fra-symposium-promoting-rule-law-eu. Se också årsrapporten för 2012 från Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter och framför allt fokusavsnittet The European Union as a Community of values: safeguarding fundamental rights in times of crisis på: http://fra.europa.eu/en/publication/2013/fundamental-rights-challenges-and-achievements-2012 25 Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor har på begäran av ALDE-gruppen beställt en studie, som ska offentliggöras efter sommaren, om skydd av grundläggande rättigheter, demokrati och rättsstaten i EU: hur EU:s befogenheter kan stärkas och utnyttjas till fullo, med en möjlig översyn av fördragen i åtanke. Studiens syfte är att undersöka hur fördragsbestämmelserna har använts och genomförts, vilka instrument som skulle kunna utvecklas (exempelvis med den finansiella och budgetmässiga tillsynen som mönster), hur Köpenhamnsdilemmat kan åtgärdas och hur man kan genomföra en resultattavla för grundläggande rättigheter, rättsliga frågor, demokrati och rättsstat, även med en möjlig översyn av fördragen i åtanke. PE514.668v01-00 6/6 DT\940965.doc