Polisen och Schengen - regler om polisens internationella arbete inom Schengensamarbetet

JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Rikard Brodda Polisen och Schengen - regler om polisens internationella arbete inom Schengensamarbetet Förvaltningsrättslig Fördjupningskurs Avslutande kursuppgift på juristprogrammet Kursansvarig: Bengt Lundell Termin: HT16 1

LUNDS UNIVERSITET Juridiska Fakulteten Förvaltningsrättslig Fördjupningskurs 25 oktober 2016 1. Inledning. Under loppet av den här kursen har vi tittat på hur den offentliga förvaltningen i Sverige är strukturerad och uppdelad samt vilka lagar och regler som styr. Kursen har tittat på myndigheterna och vilka uppgifter de är ansvariga för, samt vilket inflytande EU har över området. Ett sådant inflytande är Schengenkonventionen. Som en del av det Europeiska samarbetet ville medlemsländerna skapa en öppen inre zon där människor, varor, kapital och tjänster skulle kunna röra sig fritt över gränserna. Det framgick dock snabbt att öppna gränser och större rörlighet också skapade ett öppet landskap för brottslighet inom unionen. Utan de vanliga gränskontrollerna kunde stöldgods, droger och kriminella individer röra sig mellan staterna i Europa med större frihet än tidigare. Som en följd av detta började medlemsstaterna att arbeta fram ett sätt för brottsbekämpande verksamhet att bemöta den nya, rörligare brottsligheten. Med andra ord, i ett EU där kriminella kan arbeta över gränserna måste samma möjlighet finnas för polisen. I det här arbetet kommer jag att granska Sveriges juridiska situation i Schengens gränsöverskridande polissamarbete närmare. I arbetet kommer nationell lagstiftning att ses över för att skapa en bild över hur polisen i Sverige får arbeta med gränsöverskridande brottslighet inom EU. Precis som med tidigare diskuterade ämnen i kursen så kommer arbetet att se över förhållandet inom Schengensamarbetet mellan å ena sidan effektivitet, å andra sidan rättssäkerhet. Målet är därmed att se ifall några allmänna intressen blir lidande i strävan av att uppnå en bättre och mer effektiv brottsbekämpande verksamhet inom Schengenområdet. På grund av den vida omfattningen av ämnet så har vissa begränsningar fått göras. Det gränsöverskridande polisiära samarbetet i Sverige innefattar betydligt fler regler än de som anges i Schengen, bland annat bilaterala överenskommelser, europeisk arresteringsorder och internationella polismyndigheter såsom Europol och Interpol. På grund av arbetets begränsade omfattning kommer dock dessa ämnen inte att behandlas närmare i det här arbetet. 2

1.1 Disposition Dispositionen för arbetet kommer delas upp i en historisk genomgång, gällande rätt och en slutsats. Först kommer en historisk genomgång att redogöra den rättsliga utvecklingen av polissamarbetet inom Schengen under slutet av 1900- och början av 2000-talet. Denna del kommer att utgå från de förarbeten som arbetades fram inför Sveriges anslutande till Schengenkonventionen samt den rättsliga utvecklingen som skedde direkt efteråt. I redogörelsen för gällande rätt kommer arbetet att diskutera den lagstiftning som reglerar polisens insatser inom Schengensamarbetet idag. Slutligen kommer dagens situation inom Schengen att redogöras ur perspektivet av rättssäkerhet och effektivitet. 1.2 Material Arbetet kommer främst att använda Riksdagstryck och författningar. Dessvärre har frågan om Schengens inverkan på Sveriges polisarbete inte behandlats speciellt omfattande i litteraturen, men närmare granskning i doktrin har istället hämtats från lagkommentarer på digitala databaser. Det finns endast en snäv praxis på området, men några av regleringarna i lagstiftningen har granskats närmare av Migrationsöverdomstolen. Dessa rättsfall har redogjorts för i avsnitten om gällande rätt. 2. Historisk genomgång. Den historiska utvecklingen av polissamarbetet inom EU är nära anknutet till Sveriges anslutning till Schengensamarbetet genom sitt tillträde till Schengenkonventionen. Som en del i att ansluta sig till bestämmelser om öppna gränser angav avtalet också bestämmelser om hur polisen i Sverige skulle samarbeta med polisen i andra avtalsstater. I det här avsnittet kommer först Sveriges anslutning till Schengen att redogöras, därefter förarbeten till den nationella lagstiftning om Sveriges polissamarbete som utvecklats sedan dess. 2.1 Prop 1997/98:42. År 1997 presenterade Regeringen en proposition med förslaget att Sverige skulle ansluta sig till Schengenkonventionen samt till de rättsakter som hör Schengensamarbetet till. Propositionen baserades på åtskilligt material från bland annat Utrikesdepartementet och Stadskontoret som hade inhämtats och remissbehandlats av bland annat 3

Rikspolisstyrelsen. Propositionen behandlade bland annat frågor om öppna gränser i förhållande till gränsöverskridande brottslighet och polissamarbete. 1 Som en del i att skapa ett enat område utan personkontroll vid gränserna så behövde det polisiära samarbetet i Schengen ge polisen den kompetens som behövdes för att kunna driva såväl operativ som informativ samverkan. I Schengenkonventionens artikel 39 reglerades informationsutbytet mellan polisen, och angav att information från en medlemsstat fick användas som bevismaterial endast med den utlämnande statens medgivande. Informationsutbyte fick främst ske mellan polisernas respektive centrala organ, men i ett akut fall kunde de enskilda myndigheterna samarbeta direkt. Det stod dock Schengenstater fritt att sinsemellan förhandla bilaterala avtal med mer omfattande och specifika regleringar. 2 Utöver informationsutbytet innefattade Schengen också ett operativt samarbete mellan polismyndigheterna, alltså det arbete som polisen gör på plats vid gränserna. Detta operativa samarbete reglerades i Schengenkonventionen artikel 40-45. Regleringarna gav polisen i en stat möjlighet att skugga en brottsling över gränserna in i en annan Schengenstat. Som med informationsutbyte var huvudregeln att den här typen av samarbete skulle ske med den mottagande statens medgivande och i enlighet med den mottagande statens nationella lagstiftning. I en situation där polisen från en stat valde att följa en brottsling in i en annan stat ställde artiklarna också upp krav på den mottagande staten att hjälpa den förföljande staten med att kvarhålla brottslingen. 3 För att underlätta samarbetet mellan medlemsstaterna angav också Schengenkonventionen att telefon- och radioförbindelser skulle upprättas för att underlätta kommunikationerna i fråga om förföljande och övervakning. Vidare skulle också medlemsstaterna undersöka vilka möjligheter som fanns för att förbättra kommunikationerna sinsemellan. 4 Slutligen introducerade Schengensamarbetet ett nytt tekniskt hjälpmedel för brottsbekämpande samarbete, det så kallade SIS 5. SIS skulle komma att fungera som en gemensam databas mellan alla medlemsstater där uppgifter av vikt för brottsbekämpning såsom registeringsnummer och signalement på efterlysta personer och föremål kunde 1 2 3 4 Prop 1997/98:42. Regeringskansliet. Schengensamarbetet, s. 6. Ibid, s. 18-19. Ibid, s. 19-20. Ibid, s. 21. 5 Schengens Informationssystem. 4

samlas. Nationella myndigheter skulle ges en möjlighet att kommunicera med varandra innan uppgifter fördes in i SIS. Uppgifter fick inte samlas i rent förebyggande syfte, utan var tvungna att knytas an till en specifik misstanke och en specifik åtgärd, och både misstanken och åtgärden var tvungna att anges i samband med registreringen till SIS. 6 Uppgifterna i SIS omfattades i sin tur av vissa särskilda bestämmelser till skydd för personuppgifter och integritet. Medlemsstaterna skulle se till att personerna som behandlade uppgifterna hade genomgått särskild säkerhetskontroll, samt att inga obehöriga fick ta del av uppgifterna som fanns samlade i systemet. Ansvaret för de uppgifter som registrerades i SIS föll på den registrerande polismyndigheten, de var ansvariga för att uppgifterna var riktiga och att de skulle tas bort efter att de hade tjänat sitt syfte av hänsyn till ändamålet som angavs vid registreringen. 7 Slutligen angav propositionen även vad Schengensamarbetet skulle innebära för utbyte av uppgifter utöver de som omfattades av SIS, vilka i stor del angavs i artikel 46 av konventionen. Det omfattade dels sådant informationsutbyte mellan myndigheterna som skedde under bearbetningen av registrering i SIS, dels särskilda typer av brott som till exempel människo- och vapensmuggling. För dessa typer av situationer rådde inte samma rättsskydd för invånarna i medlemsstaterna. Medlemsstaterna var fortfarande skyldiga att ange ändamålet för insamlandet av personuppgifter, men det fanns inget lagrum som reglerade granskning av insamlade uppgifter utanför SIS för att se ifall personuppgifter behöver kompletteras, ändras eller raderas. 8 2.2 Prop 1999/00:64 Som ett led i att harmonisera Sveriges lagstiftning med den Europeiska i samband med anslutningen till Schengenkonventionen presenterade Regeringen 1999 en proposition med förslag om nationell lagstiftning som skulle möjliggöra för Svenska polisen att samarbeta med utländska polismyndigheter samt att underlätta för utländska poliser att arbeta inom Sveriges gränser. Dessutom innehöll propositionen regleringar för Sveriges behandling av personuppgifter i SIS. 9 6 7 8 9 Prop 1997/98:42. Regeringskansliet. Schengensamarbetet, s. 27-28 Ibid, s. 30-31. Ibid, s. 31-32. Prop 1999/00:64. Regeringskansliet. Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen, s. 1. 5

Precis som när Sverige anslöt sig till Schengen syftade den nationella lagstiftningen till att kompensera för den förlorade gränskontrollen. Utöver det sågs den nationella lagstiftningen även som gynnande för staternas samarbete, och hade därmed även ett egenvärde för den långsiktiga relationen mellan stater. Precis som med Schengen så delade lagstiftningen upp samarbetet mellan operativt samarbete och informationsutbyte. 10 I enlighet med Schengenkonventionen så föreslogs i propositionen att informationsutbytet mellan polisen skulle ske genom särskilt tillsatta centrala organ som till exempel Rikspolisstyrelsen i Sverige. Dessutom skulle det finnas en möjlighet för polisen att tillsätta så kallade sambandsmän, som skulle agera rådgivare hos andra länders polismyndigheter. De skulle dock inte inneha någon faktiskt polisiär befogenhet, och därmed inte heller få utföra några uppgifter på eget initiativ. 11 Den föreslagna lagstiftningen behandlade det operativa samarbetet, bland annat gränsöverskridande förföljande och övervakning, med andra ord de åtgärder som polisen genomför för att avgöra ifall ett utlämnande behöver komma till stånd. För att en övervakning skulle bli aktuell enligt den föreslagna lagstiftningen så måste det misstänkta brottet innefatta utlämning i sin straffskala. Det var alltså inte nödvändigt med en prövning i det enskilda fallet, så länge utlämning var med på straffskalan så skulle lagstiftningen tillåta övervakning av en person på en annan medlemsstats territorium. Gränsöverskridande förföljande ansågs dock mer ingripande och för att det ska bli aktuellt måste det finnas ett tydligt syfte att säkerställa ett utlämningsförfarande. 12 För att uppnå sina åtaganden i enlighet med Schengen behövde alltså den nationella lagstiftningen ge utländska polismyndigheter ett visst operativt utrymme inom Sveriges gränser. Regeringskansliet ville i och med propositionen lämna möjligheten öppen för Schengensamarbetet att utvecklas i framtiden och omfatta fler stater. 13 De ville därför reglera såväl kravet på samtycke från Sveriges sida i de lägen då en stat vill övervaka eller förfölja en misstänkt brottsling, samt de tillfällen då kravet på samtycke kunde undantas. Den svenska lagstiftningen föreslogs vara i stort sett överensstämmande med artiklarna i Schengenkonventionen, och skulle därmed garantera samarbete för sådana brott som kan föranleda utlämning och dubbel straffbarhet. Dessutom skulle 10 Prop 1999/00:64. Regeringskansliet. Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen, s. 39-40. 11 12 Ibid, s. 80-81. Ibid, s. 81-82. 13 Ibid, s. 84. 6

lagstiftningen innehålla en lista på ett antal särskilda brott där en utländsk stat skulle kunna utföra särskilda operativa åtgärder utan föregående samtycke. 14 Slutligen innehöll propositionen även förslag om hur nationell lagstiftning skulle förhålla sig till informationsutbytet genom SIS. Den typen av uppgifter som skulle komma att registeras i SIS reglerades redan i Svensk lag enligt personuppgiftslagen (1998:204), polisdatalagen (1998:622), lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. 15 Utöver detta föreslog Regeringskansliet också att en ny lag om Sveriges behandling av uppgifter i SIS skulle stiftas som var mer i överensstämmelse med Sveriges åtaganden till Schengenkonventionen. Den nya lagstiftningen skulle fastställa att Rikspolisstyrelsen var ansvarig för registret som skulle ange vilka åtgärder som skulle utföras gentemot en misstänkt brottsling, samt de uppgifter som ansågs nödvändiga för åtgärderna. De uppgifterna som registeras skulle således användas för identifiera misstänkta brottslingar samt avgöra hotbilden av dessa. 16 3. Gällande rätt. De ovan nämnda förarbeten om såväl Sveriges anslutning till Schengenkonventionen generellt och den nationella lagstiftningen om polisiärt samarbete specifikt ledde så småningom till två för området viktiga lagar; dels en lag om polisens operativa samarbete och informationsutbyte, dels en lag som specifikt reglerar Sveriges hanterande av SIS. I det här avsnittet kommer dessa två lagar att behandlas närmare för att redogöra för den gällande rätten inom området. 3.1 SFS 2000:343 Lag om internationellt polisiärt samarbete Lagen anger tillämpningsområdet i sin första paragraf, nämligen samarbetet mellan polismyndigheter inom Schengenkonventionen samt Norge, Schweiz och Liechtenstein som på olika sätt har anslutit sig till samarbetet. Lagen fungerar som lex specialis i förhållande till regler om personuppgifter som anges i Polisdatalagen (2010:361), i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet samt 14 Prop 1999/00:64. Regeringskansliet. Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen, s. 91-92. 15 Ibid, s. 125. 16 Ibid, s. 133-134. 7

Kustbevakningsdatalagen (2012:145). 17 Lagen är dock underställd annan lagstiftning som reglerar utbyte av personuppgifter med andra Schengen- och EU-stater enligt 1b. 18 Reglerna om användningsbegränsning i lagens 3 och 3a har dock tillämpning även på andra länder och mellanstatliga organisationer än de som anges i 1. Detta innebär att svenska brottsbekämpande myndigheter måste beakta begränsningar och villkor som har satts upp av staterna som delat med sig av uppgifter och bevisning inom ett samarbete, oavsett vad nationell lagstiftning säger. Tidigare gällde denna begränsning endast för uppgifter som svenska myndigheter tagit del av för brottsbekämpande verksamhet, men det har sedan dess även kommit att omfatta uppgifter som samlas in för att säkerställa allmän ordning. 19 Motsvarande gäller när svenska brottsbekämpande myndigheter lämnar ut uppgifter i ett samarbete med en annan stat, de kan då kräva att vissa villkor och begränsningar ska gälla för de uppgifterna. De begränsningar och villkor som sätts får dock inte strida mot några internationella överenskommelser som Sverige åtagit sig, och paragrafen är tänkt att tillämpas restriktivt. 20 Polissamarbetets operativa sida inom Schengenområdet regleras specifikt i lagens 4-8. Lagrummen är uppdelade i å ena sidan gränsöverskridande övervakning och å andra sidan gränsöverskridande förföljande. Den gränsöverskridande övervakningen regleras i 4 och återspeglar i stor utsträckning förarbeten. Detta innebär att kravet för att få till stånd övervakning inte tar sikte på prövning i det enskilda fallet utan istället fokuserar på straffskalan för det aktuella brottet. Lagrummet har sedan utvecklats till att även omfatta övervakning av misstänkta brottslingars närstående, förutsatt att det finns starka skäl i enlighet med övervakningens syfte. Precis som angavs i förarbeten ska sådan övervakning som huvudregel ske med länders samtycke, men lagen ställer också upp undantagssituationer när samtycke kan inhämtas först i efterhand. Det gäller för sådana situationer när ärendet är alltför brådskande samt för specifika brott som finns uppräknade i Schengenkonventionen. Antalet brott som kan föranleda övervakning utan samtycke har med åren ökat. 21 Gränsöverskridande förföljande regleras i sin tur i 5-8, och omfattar sådana tillfällen då polisen i en medlemsstat fortsätter en påbörjad jakt av en brottsling in på en 17 18 19 20 21 Se Karnov Internet, lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 1a, not 2, den 25 oktober 2016. Se Karnov Internet, lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 1b, not 3, K den 25 oktober 2016. Se Karnov Internet, lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 3, not 9-10, den 25 oktober 2016. Se Karnov Internet, lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 3a, not 11, den 25 oktober 2016. Se Karnov Internet, lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 4, not 12-15, den 25 oktober 2016. 8

annan stats territorium. Huvudregeln enligt 5 är även här att förföljandet ska ske med statens samtycke och ska avbrytas ifall den mottagande staten begär det. Förutsättningen för att en stat ska få följa en brottsling in på Sveriges territorium är ifall ärendet är brådskande och det kan antas att Sverige inte har möjlighet att fortsätta jakten själva. Även om en utländsk polis följer en brottsling in på svensk mark så är målet att förföljandet ska övertas av svensk polis så snart som möjligt. 22 Följaktligen får inte svensk polis avslå en begäran av utländsk polis att fortsätta ett förföljande, utan måste som allra minst omhänderta en flyende och dennes fordon för att fastställa en identitet. 23 De tvångsåtgärder som en utländsk polis får genomföra när de förföljer en misstänkt brottsling in på svensk mark anges uttömmande i 7 och omfattar kroppsvisitering, beslagta föremål samt sätta misstänkta brottslingar i handfängsel. När de utför dessa handlingar ska de agera i enlighet med svensk lag enligt 11 och får endast tillträde till allmänna platser och vapen i nödsituationer. 24 Vid utförandet av sina åtgärder på svenskt territorium omfattas de i viss utsträckning av samma straffrättsliga ansvar och skadeståndsansvar som om de utförde åtgärder som svensk myndighet, och det är därmed den svenska staten som ska ersätta de skador som en utländsk polis orsakar vid utförandet av sina uppgifter. 25 Åtgärder som den svenska polisen genomför när det omhändertar brottslingar regleras i 8 och omfattar frihetsberövande i max sex timmar. Efter den tiden måste den misstänkte släppas fri såvida inte den svenska polisen har tagit emot en begäran från en utländsk polismyndighet om ytterligare åtgärd. Beslut om huruvida svensk polis ska förfölja en brottsling över en gräns eller ifall utländsk polis ska tillåtas förfölja en brottsling över en gräns fattas av antingen av Polismyndigheten eller SÄPO. När en utländsk polismyndighet begär om att förfölja en person över gränsen så kontaktas Polismyndigheten, ifall verksamheten istället omfattas av SÄPO överförs ärendet till dem. 26 Lagen ger även en möjlighet för en viss utsträckning av informationsutbyte utöver det operativa samarbetet. Informationsutbytet omfattar DNA-profiler enligt 16-17, fingeravtryck enligt 18-19, fordonsuppgifter enligt 20-21, trafikuppgifter enligt 22-23 22 23 24 25 26 Se Karnov Internet, lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 5, not 16-17, den 25 oktober 2016. Se Karnov Internet, lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 6, not 18-19, den 25 oktober 2016. Se Karnov Internet, lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 7, 11, not 20, 26, den 25 oktober 2016. Se Karnov Internet, lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 12-13, not 27-28, den 25 oktober 2016. Se Karnov Internet, lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 8, 15, not 21, 30, den 25 oktober 2016. 9

samt uppgifter från VIS 27 enligt 25-27. Den vars uppgifter har registrerats för informationsutbyte kan få till rättelse och vara berättigad till skadestånd ifall uppgifterna är behäftade med felaktigheter enligt 28. Denna rätt motsvarar de som återfinns i personuppgiftslagen. Regeringen och myndigheter under regeringen får meddela föreskrifter om vilket utbyte som ska ställas med andra stater enligt 29. 28 3.2 SFS 2000:344 Lag om Schengens Informationssystem Informationen som lagras i SIS delas upp i två olika delar, dels NSIS 29 med de uppgifter som Sverige samlar in, dels CSIS 30 i Strasbourg som agerar stödfunktion för alla medlemsstater. CSIS samlar uppgifterna från samtliga staters register, och de stater som är uppkopplade får tillgång till samtliga uppgifter i systemet. Lagen från 2000 reglerar Sveriges förhållningssätt till det nationella registret. Ansvaret för NSIS i Sverige ligger enligt 1 på Polismyndigheten, som har tagit över ansvaret från Rikspolisstyrelsen sedan registret infördes. Det betyder att Polismyndigheten är ansvarig för vem som får ta del av uppgifter i registret. 31 Polismyndigheten är också ansvarig att föra registrer över sådana uppgifter som inte ska föras in i NSIS men som likväl kan vara relevanta att dela med andra Schengenstater, så kallade tilläggsinformation som regleras i 12-14. Det rör sig då om information som har någon anknytning till uppgifter som har lagrats i SIS och kan lämnas ut till andra medlemsstater då de begär ut de aktuella uppgifterna. Lagen följer definitionerna i PUL 32 vilket innebär att blockerade uppgifter ska vara förknippade med information om varför uppgifter är spärrade. Staten är ansvarig för all tilläggsinformation som lämnas ut och samlas in, med möjlighet för skadestånd. Även detta lagrum kompletteras med reglerna om jämkning i PUL vid de situationer då personen som samlat in eller skickat ut uppgifter som orsakat skada kan visa att det inte beror på brottslig oaktsamhet. 33 Vilka uppgifter som NSIS får innehålla anges i 3, och omfattar såväl information om efterlysta personer som deras uppehållsort. Registret ska även innehålla uppgifter om 27 28 29 30 31 32 33 Informationssystemet för viseringar. Se Karnov Internet, lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 28-29, not 50-51, den 25 oktober 2016. Nationellt Schengenregister. Centralt Schengenregister. Se Karnov Internet, lag (2000:344) om Schengens Informationssystem, 1, not 1, den 25 oktober 2016. Personuppgiftslag (1998:204). Se Karnov Internet, lag (2000:344) om Schengens Informationssystem, 12-14, not 16-17, den 25 oktober 2016. 10

de åtgärder som en stat begär att andra stater ska eller inte ska genomföra. Mer specifikt får uppgifterna omfatta information om en persons namn, kön, medborgarskap med mera enligt 4, som anger en uttömmande lista. Registret får även innehålla uppgifter om hur den misstänkte kan identifieras med fysiska kännetecken, men det måste förtydligas ifall det finns risk för att den misstänkte kan förväxlas med någon annan enligt 3a. I ett sådant fall kan det vara nödvändigt för registret att ange skillnaderna mellan personen i fråga och en person som är lätt att förväxla, till exempel två personer med samma namn. 34 Registrerade uppgifters funktioner och medlemsstaternas ansvar i migrationsfall har utvecklats närmare i praxis. Migrationsöverdomstolen gjorde en bedömning av lagens 3 och frågan om en upprättad spärrlista över vilka individer som ska nekas uppehållstillstånd i Schengenstater. När en person ansöker om uppehållstillstånd i Sverige är ansvarig myndighet således skyldig att först jämföra personens identitet mot spärrlistan i SIS. Ifall den ansökande personen återfinns på en spärrlista ska Sverige sätta den spärrande statens intressen först, och därmed ska Sverige i ett sådant läge samråda med den spärrande staten om anledningen till att den ansökande är uppsatt på spärrlista. Endast i väldigt specifika och särskilt allvarliga undantagsfall såsom humanitära skäl får ett uppehållstillstånd beviljas till någon som finns med på en spärrlista utan att Sverige först har konsulterat den spärrande staten. I annat fall anses Schengenstaternas intressen stå över den enskilde ansökandes intressen och ansökan om uppehållstillstånd nekas. En underlåtenhet att se över spärrlistan i SIS sågs i fallet som ett tillräckligt allvarligt åsidosättande av Sveriges åtagande enligt Schengenkonventionen för att ärendet skulle omprövas. 35 Funktionen av SIS prövades åter igen av Migrationsdomstolen 2011, då en person ansökte om uppehållstillstånd i Sverige. I det aktuella fallet kunde inte den ansökandes personuppgifter verifieras, och således kunde inte personens uppgifter jämföras med de som fanns registrerade i SIS. I lägre instanser hade domstolen framfört att den sökandes identitet förvisso är en viktig del i behandlingen av ansökningen. Samtidigt påpekade Migrationsdomstolen att ifall ett sådant förhållningssätt tas till sin spets så innebär det att ansökande från länder där identiteter inte kan styrkas i praktiken aldrig kan beviljas uppehållstillstånd, vilket knappast skulle ha varit lagstiftarens avsikt. När ärendet hamnade 34 Se Karnov Internet, lag (2000:344) om Schengens Informationssystem, 3-4, not 4-6, den 25 oktober 2016. 35 MIG 2008:25. 11

hos Migrationsöverdomstolen prövade de istället frågan i förhållande till Sveriges åtaganden enligt Schengenkonventionen. 36 Eftersom domstolen i ovan nämnda praxis från 2008 hade fastslagit en skyldighet för myndigheter att jämföra en ansökandes identitet mot spärrlistan i SIS, innebar detta en svårighet i det aktuella fallet eftersom det saknades en fastställd identitet. Migrationsöverdomstolen fastslog alltså att Sverige skulle brista i sina åtaganden gentemot andra stater inom Schengensamarbetet ifall de beviljade uppehållstillstånd utan att först kunna avgöra huruvida personen fanns angiven i spärrlistan. 37 Lagen reglerar också begränsningarna om vilka uppgifter som får registeras och hur de får registreras. En person får inte registreras såvida inte särskilda uppgifter om ärendet kan samlas in enligt 4a, såsom personuppgifter och information om vilka åtgärder som ska utföras. Uppgifter får föras in i SIS i enlighet med Sveriges nationella lagstiftning enligt 5 vilket innefattar bland annat PUL och Polisdatalagen. Eftersom alla Schengenstater registrerar sina uppgifter till CSIS innebär det att uppgifter kan förekomma i Sveriges NSIS som inte nödvändigtvis överensstämmer med vår lagstiftning. Enligt 6 får inte Sverige registrera uppgifter utöver vad som nödvändigt för att en annan Schengenstat ska kunna verkställa en åtgärd angiven enligt 3. Sådana uppgifter som kan anses känsliga, såsom uppgifter om etnicitet, politiska åsikter, religiös och filosofisk övertygelse får inte registreras. Förbudet mot känsliga uppgifter är absolut i svensk lagstiftning, men även här kan känsliga uppgifter från andra stater finnas i NSIS genom registrering i CSIS. 38 Slutligen omfattas uppgifter som registreras i NSIS av de sekretessbestämmelser som anges i OSL 39 enligt 8. Det är då främst utrikessekretess i 15 kap 1 OSL, förundersökningssekretess i 18 kap 1 OSL samt de mer specifika reglerna om sekretess när det gäller internationellt rättsligt samarbete och Schengens informationssystem i 18 kap 17 OSL och utlänningssekretess i 21 kap 5 OSL. Slutligen finns även regler om den enskildes personliga förhållanden i förhållande till SIS i 37 kap 6 OSL. 40 Det är gränskontrollerande och brottsbekämpande myndigheter som har rätt att begära ut uppgifter ur SIS enligt 9. Det innebär att det bland andra är SÄPO, Tullverket 36 37 38 39 40 MIG 2011:11. Ibid. Se Karnov Internet, lag (2000:344) om Schengens Informationssystem, 5-7, not 7-10, den 25 oktober 2016. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Se Karnov Internet, lag (2000:344) om Schengens Informationssystem, 8, not 11, den 25 oktober 2016. 12

och Kustbevakningen som ska ha obegränsad tillgång till uppgifter för att förebygga och utreda brott. De kompletterande uppgifterna som anges i 3a får begäras ut dels av myndigheterna som samlat in uppgifterna som ska kompletteras, dels av de personer som omfattas av uppgifterna. Utöver dessa får Regeringen dessutom meddela föreskrifter om andra myndigheter som kan få tillgång till uppgifter i SIS. 41 För uppgifter som har hämtats ut finns begränsningar om hur dessa uppgifter får användas i 10. Syftet är att säkerställa att uthämtade uppgifter endast används till den åtgärd som specificeras vid registrering, såvida den registrerande staten inte angett annat. Av den anledningen får registrerade uppgifter inte lämnas ut till stater och organisationer som inte är en del av SIS. Sådana kompletterande uppgifter som anges i 3a får endast användas i syfte att identifiera eller styrka en identitet. Regeln motsvarar regeln i ovan nämnda lag (2000:343) om polisiärt samarbete, med andra ord får inte uppgifterna användas för att förebygga och bekämpa andra brott eller hot mot allmän ordning än de som angivits specifikt vid registreringen. 42 Registrerade uppgifter begränsas också i hur länge de får bevaras enligt 11. Uppgifter ska gallras allt eftersom de upphör att vara relevanta, eller efter vissa specifikt utsatta tidsperioder om ett, tre, fem och tio år efter registreringen. Om den relevanta polismyndigheten anser att det fortfarande finns en anledning att behålla en registrerad uppgift för att uppnå det syfte som uppgiften hoppades åtgärda får uppgiften behållas över den angivna tidsperioden. Ett särskilt undantag görs för sådana kompletterande uppgifter som anges i 3a, som ska gallras bort samtidigt som uppgiften de kompletterar. De kan också gallras tidigare om personen som de hänför sig till begär det. 43 De rättsmedel som finns tillgängliga vid ett eventuellt missbruk av regisserade uppgifter eller då uppgifter har registrerats på ett felaktigt sätt anges i 15-17. En registrerad uppgift som är rättslig eller sakligt felaktig ska rättas, blockeras eller raderas ifall det begärs av den som omfattas av uppgifterna. Utöver det så finns också viss möjlighet för polismyndigheten att utföra rättelser på eget initiativ. I frågor om skadestånd följer lagen samma föreskrifter som anges i PUL, med andra ord ska en person som omfattas av registrerade uppgifter ersättas för skada och kränkning som de utsatts för. Det finns då också en möjlighet att jämka ett skadestånd ifall skadan eller kränkningen var 41 42 43 Se Karnov Internet, lag (2000:344) om Schengens Informationssystem, 9, not 12-13, den 25 oktober 2016. Se Karnov Internet, lag (2000:344) om Schengens Informationssystem, 10, not 14, den 25 oktober 2016. Se Karnov Internet, lag (2000:344) om Schengens Informationssystem, 11, not 15, den 25 oktober 2016. 13

oavsiktlig. Besluten om rättelse och förändring i registrerade uppgifter får sedan överklagas i allmän domstol. 4. Sammanfattning och slutsats. I det här arbetet har rättsutvecklingen i Sverige sen anslutningen till Schengen redogjorts genom en granskning av relevant lagstiftning och praxis. Målet har varit att visa hur polisen i Sverige har fått ändra sin verksamhet vid gränsöverskridande brottslighet sedan vi anslöt oss till Schengensamarbetet. I detta avslutande avsnitt kommer jag nu kort att sammanfatta huvudpunkterna i arbetet och slutligen se hur det internationella samarbetet påverkar frågor om rättssäkerhet och effektivitet. 4.1 Sammanfattning Rättsutvecklingen kring gränsöverskridande polissamarbete i Sverige gick snabbt i och med landets anslutning till Schengen. Konventionen satte ut ett antal riktlinjer och punkter som Sverige var tvungna att rätta sig efter, samt introducerade helt nya instrument inom den brottsbekämpande verksamheten. Det nya samarbetet innebar nya regleringar för såväl det operativa samarbetet som informationsutbytet mellan polismyndigheter inom den gemensamma zonen. Det operativa samarbetet har kommit att utvecklas med regleringar kring dels gränsöverskridande övervakning, dels gränsöverskridande förföljelse. Båda sätter ut vissa förutsättningar där Sverige förväntas göra undantag till sin egen suveränitet till förmån för ett effektivare polisarbete. Genom det operativa samarbetet tillåts medlemsstater följa en misstänkt brottsling in på en annans medlemslands territorium, genomföra vissa polisiära åtgärder och rent av begära att vissa sådana åtgärder utförs av polismyndigheten i den mottagande staten. Det operativa samarbetet har alltså främst till syfte att underlätta för en stat att bekämpa brottslighet som utmynnar från deras egen stat i de fall då den blir gränsöverskridande. Just på grund av den stora eftergift som medlemsstaterna förväntas göra inom det operativa samarbetet har samtycke varit huvudregeln. Informationsutbytet som säkerställs genom Schengensamarbetet fungerar som ett verktyg för medlemsstaterna för att snabbt och enkelt få tillgång till information om personer och objekt som redan inhämtats i en annan medlemsstat och därmed kan underlätta vid brottsbekämpande eller brottsförebyggande arbete. Till skillnad från det operativa samarbetet syftar informationsutbytet alltså primärt till att låta medlemsstaterna 14

bekämpa brott på sitt eget territorium som har gränsöverskridande element. Utöver regler om hur information kan utväxlas mellan medlemsstater så har Schengen även introducerat sitt eget system för informationsutbyte, SIS. 4.2 Slutsats Polisens arbete generellt utgör ett känsligt område sett från ett rättssäkert perspektiv. Bland de många rättsområden som omfattas av den offentliga förvaltningen finns säkerhetsventiler för att förhindra missbruk och misstag när den offentliga makten utövas mot den enskilde. Eftersom maktförhållandet från början är till den enskildes nackdel behövs regler som säkerställer att transparens och ett rättssäkert förfarande genomsyrar hela förvaltningsrätten. Detta gäller särskilt för polisens arbete, vars verksamhet kan ha allvarliga konsekvenser för den enskilde. Åtgärder från polisen kan till exempel frihetsberöva och kränka den enskildas integritet i stor utsträckning. Det framstår med andra ord som speciellt viktigt att polisen kan visa att de endast agerar i enlighet med regler och fastställda principer. I det internationella polissamarbetet blir denna transparens desto svårare att säkerställa. I Schengensamarbetet ska flera länder med olika rättstraditioner samarbeta, med olika regler om hur bevis får inhämtas, olika regler om när frihetsberövande är berättigat och olika regler om hur personuppgifter får användas. När jag påbörjade det här arbetet för att granska samarbetet närmare var min farhåga att den enskildes rättssäkerhet skulle bli lidande till fördel för samarbetet. Med andra ord, den som blev misstänkt för ett brott med gränsöverskridande element skulle riskera mindre transparens och en ökad osäkerhet än den som blev misstänkt för motsvarande brott inom landets gränser. Förvisso kännetecknas det polisiära samarbetet inom Schengen av samtycke mellan medlemsstaterna och att åtgärder i stor utsträckning ska motsvara de som redan är reglerade i den mottagande staten. Trots detta har redogörelsen ovan visat att i förarbeten, praxis, doktrin och lagstiftning så förekommer undantag och skillnader. Vissa av dessa är endast skillnader till namnet, formella olikheter som får lite verkningar i praktiken och därför inte kommer att redogöras för närmare här. Vissa har dock större konsekvenser och kräver därmed även större avvägningar inför framtiden i frågan om hur Sverige vill att vårt internationella polissamarbete ska se ut. Först och främst bör något sägas om vilka uppgifter som kan registreras genom Schengensamarbetet och hur dessa registreras och hålls tillgängliga för 15

medlemsstaternas polismyndigheter. Lagarna som har redogjorts för i det här arbetet i fråga om informationsutbyte är oftast tänkta att fungera i samspel med svenskt lagstadgat skydd för personuppgifter och den enskilde skall således vara skyddad mot att känsliga uppgifter lämnas ut eller att Sverige tar del av uppgifter som inte får registreras här i landet. I fråga om sådana uppgifter som Sverige kan lämna ut till andra Schengenstater utöver de som registreras i SIS finns förvisso regler som begränsar vilka uppgifter som får lämnas ut, men det är samtidigt viktigt att komma ihåg att denna regel är tänkt att användas restriktivt. Detta blir viktigt i fråga om en större avvägning som jag kommer att diskutera senare. För de uppgifter som registreras i SIS uppstår istället problemen vid själva registreringen och hur samtliga länders register är sammankopplade via CSIS. Även om Sverige är skyldig att följa nationell lagstiftning vid registrering i NSIS så finns uppgifter samlade genom CSIS från samtliga medlemsstater. Dessa uppgifter följer i sin tur de respektive medlemsstaternas lagstiftning och behöver därmed inte nödvändigtvis överensstämma med lagarna i Sverige. Med andra ord kan uppgifter om en individ vara registrerade och finnas tillgängliga i Sverige även om dessa uppgifter inte får registeras i riket. Beträffande det operativa samarbetet finns det som ovan nämnts oftast ett krav på samtycke från den mottagande staten innan en annan stat får genomföra en polisiär åtgärd på territoriet. Situationen är dock inte utan undantag, utan polisen i en stat får förfölja en misstänkt brottsling över gränsen utan samtycke ifall det kan antas att den misstänkte kommer undan i annat fall. Utöver detta har lagstiftningen också satt upp ett antal specifika brott som också kan föranleda gränsöverskridande övervakning utan tidigare samtycke, en lista som har expanderats i och med ett ökat arbete med europeiska arresteringsorder. Beroende på hur den fortsatta utvecklingen i EU på det straffrättsliga området ser ut kan denna lista komma att expanderas ytterligare. Dessutom är straffskalan det viktiga kriteriet vid bedömningen om huruvida gränsöverskridande polisiära åtgärder ska tillåtas, inte omständigheterna i det enskilda fallet. Förutsatt att en person är misstänkt för ett brott som har utlämning på straffskalan så skall alltså utländska polismyndigheter tillåtas utföra vissa åtgärder på svenskt territorium. Slutligen bör också den större utvecklingen kring Sveriges internationella relationer inom Schengen som diskuterats i praxis lyftas fram i förhållande till polisen arbete. Som presenterades i målen från Migrationsöverdomstolen har närmare bestämmelser om samarbetet i Schengen inte prövats av annan domstol än i migrationsmål, och då endast i 16

fråga om tillgängligheten av registrerade uppgifter i SIS och vikten av att Sverige faktiskt beaktar vilka uppgifter som finns och vilka som saknas i registret. Utöver de specifika problemen som domstolen diskuterade slog de också fast en generell princip om lojalitet gentemot Schengensamarbetet och medlemsstaterna i det. Domstolen ansåg att genom att ansluta sig till ett sådant här samarbete fanns också att en skyldighet att väga vikten av samarbetet mot andra intressen i sådana lägen att en avvägning behövde ske i det enskilda fallet. Det är här, anser jag, som själva kärnan i problemet ligger. Problemen jag har lyft fram med lagarna och principerna som reglerar Sveriges polisiära samarbete inom Schengen kan tyckas små och rent av obefintliga ifall polisen agerar lagenligt. Låt mig förtydliga att mitt argument inte är att samarbetet med Schengen med en gång möjliggör för korruption och maktmissbruk inom poliskåren. Problemen tycks istället vara långsiktiga och föranleder ett större ställningstagande om Sveriges inställning till polisiärt samarbete. Oavsett hur väl varje enskild polis arbetar mot gränsöverskridande brottslighet anser jag att de exempel jag har lyft fram pekar på en oroväckande utveckling inom området. En utveckling där den rättssäkerhet som vi tar för givet vid polisarbetet inom Sverige får ge vika till fördel för Schengensamarbetet i stort. Sverige förväntas beakta värdet av samarbetet över andra intressen inom vårt rättssystem. I takt med att samarbetets omfattning växer kommer också värdet av samarbetet att väga tyngre i förhållande till andra intressen. Alla samarbeten bygger på ett visst mått av kompromisser mellan alla medlemsstater, men inför framtidens utveckling är det viktigt att vi förstår värdet av de intressen vi är villiga att ge upp till fördel för ett effektivare polisiärt samarbete. Det är först då som vi kan fatta ett beslut om vilka intressen som är alltför viktiga för att prioriteras bort. 17

Källförteckning. Offentligt Tryck. Författningar SFS 1998:204. Personuppgiftslagen. SFS 1998:620. Lagen om belastningsregister. SFS 1998:621. Lagen om misstankeregister. SFS 1998:622. Polisdatalagen. SFS 2000:343. Lag om internationellt polisiärt samarbete. SFS 2000:344. Lag om Schengens Informationssystem. SFS 2005:787. Lagen om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. SFS 2012:145. Kustbevakningsdatalagen. Propositioner Proposition 1997/98:42. Regeringskansliet. Schengensamarbetet. Proposition 1999/00:64. Regeringskansliet. Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen. Praxis. Migrationsöverdomstolen MIG 2008:25. MIG 2011:11. Elektroniska Källor. Karnov Berg, Ulf. Lag (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. Karnov Internet. Hämtad den 25 oktober 2016. Berg, Ulf. Lag (2000:344) om Schengens Informationssystem. Karnov Internet. Hämtad den 25 oktober 2016. 18