Handling 2015 nr 123 Förslag till definition och arbetsformer utifrån kommunstyrelsens uppsiktsplikt Till Göteborgs kommunfullmäktige Kommunstyrelsens förslag Kommunstyrelsen tillstyrker stadsledningskontorets förslag i tjänsteutlåtande den 5 maj 2015 och föreslår att kommunfullmäktige beslutar: Definition och arbetsformer utifrån kommunstyrelsens uppsiktsplikt godkänns i enlighet med vad som framgår av stadsledningskontorets tjänsteutlåtande. Göteborg den 10 juni 2015 Göteborgs kommunstyrelse Anneli Hulthén Jonas Andrén 1(1)
Tjänsteutlåtande Utfärdat 2015-05-05 Diarienummer 1182/15 Repronummer 178/15 Ledningsstaben Strategisk samordning Helen Torstensson Telefon 031-368 04 64 E-post: helen.torstensson@stadshuset.goteborg.se Förslag till definition och arbetsformer utifrån kommunstyrelsens uppsiktsplikt Förslag till beslut I kommunstyrelsen Definition och arbetsformer utifrån kommunstyrelsens uppsiktsplikt godkänns i enlighet med vad som framgår av stadsledningskontorets tjänsteutlåtande. Sammanfattning Enligt kommunallagen ska kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i bolagsform och sådana kommunalförbund som kommunen är medlem i. Stadsledningskontoret redovisar i detta tjänsteutlåtande ett förslag på en definition av vad uppsikten ska omfatta samt förslag till utvecklade arbetsformer. Enligt förslaget behöver följande områden vara i fokus när det gäller uppsikten. Ekonomisk ställning och utveckling Kommunala ändmålet utifrån reglemente/ bolagsordning/ägardirektiv Styrning, uppföljning och kontroll När det gäller arbetsformer är det främst stadsledningskontorets arbete med att uppmärksamma kommunstyrelsen på de mest väsentliga avvikelserna som behöver utvecklas samt dokumentation. När avvikelser påtalas ska det också framgå vilka åtgärder som redan vidtagits/pågår/planeras. För att ge kommunstyrelsen möjlighet att värdera situationen och vid behov agera bör det också göras en bedömning om det eventuellt finns behov av ytterligare åtgärder. Ekonomiska konsekvenser Förslaget innebär inga ökade kostnader 1 (10)
Barnperspektivet/Jämställdhetsperspektivet/Mångfaldsperspektivet/ Miljöperspektivet Perspektiven kommer att beaktas i arbetet med uppsikten Omvärldsperspektivet I arbetet med att ta fram förslaget har andra kommuners och landstings arbete med uppsikt studerats. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 2 (10)
Ärendet Enligt kommunallagen ska kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i bolagsform och sådana kommunalförbund som kommunen är medlem i. Stadsledningskontoret redovisar i detta tjänsteutlåtande ett förslag på en definition av vad uppsikten ska omfatta samt förslag till utvecklade arbetsformer. Bakgrund Uppföljningen är ett viktigt verktyg för att kommunstyrelsen ska kunna utöva sin uppsiktsplikt. Uppföljningen av stadens nämnder, styrelser och kommunalförbund har sedan flera år tillbaka varit systematisk, strukturerad och omfattat samtliga nämnder och styrelser. Stadsledningskontoret har dock under senare tid konstaterat ett förbättringsbehov av arbetssättet med uppsiktsplikten. En arbetsgrupp tillsattes därför hösten 2014 med ett uppdrag att definiera de olika delar som uppsiktsplikten ska omfatta och på vilken detaljeringsgrad/nivå som stadsledningskontoret ska utöva uppsikt. Kommunstyrelsen har även i dialog med stadsledningskontoret framfört tydliga önskemål om att uppföljningsrapporterna behöver utvecklas när det gäller analyser, slutsatser och bedömningar. Kommunstyrelsen har också efterfrågat en större tydlighet i vilka frågor som kommunstyrelsen särskilt behöver värdera för att eventuellt kunna agera. Stadsrevisionen konstaterade i samband med granskningen 2014 brister i kommunstyrelsens uppsiktsplikt över ärenden rörande socialtjänstlagen och riktade med anledning av detta kritik till kommunstyrelsen vilket aktualiserar frågan ytterligare. Krav enligt kommunallagen Fullmäktige är det beslutande organet i kommunen. Fullmäktige beslutar bland annat om visioner, mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skattesats och övriga övergripande principiella frågor. Fullmäktige organiserar verksamheten i kommunstyrelse, nämnder, beredningar, kommunalförbund och egna bolag. De ansvarar också för att bemanna organisationen genom att välja ledamöter till olika uppdrag. Fullmäktige godkänner även årsredovisningen över det avslutade verksamhetsåret och beslutar om ansvarsfrihet. Kommunstyrelsen ska enligt kommunallagen leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i bolagsform och sådana kommunalförbund som kommunen är medlem i. 2013 förändrades kommunallagen vilket innebar en förstärkt uppsiktsplikt över kommunala bolag. Förändringen innebär att kommunstyrelsen i årliga beslut ska ta ställning till om den verksamhet som de kommunala bolagen har bedrivit under Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 3 (10)
föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om styrelsen finner att så inte är fallet, ska den lämna förslag till fullmäktige om nödvändiga åtgärder. Förslaget innebär dock i övrigt ingen ändring av kommunstyrelsens löpande uppsiktsplikt över de kommunala bolagen. Nämndernas ansvar enligt kommunallagen innebär att de var och en inom sitt område ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten och att gällande lagstiftning följs. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet har lämnats över till bolag/kommunalförbund För att kunna fullgöra sin uppgift att ha uppsikt över övriga nämnder och bolag får kommunstyrelsen begära in de yttranden och upplysningar som behövs, men det är här viktigt att framhålla att uppsiktsplikten bara innebär en rätt att göra påpekande, lämna anvisningar, råd och om nödvändigt se till att kommunfullmäktige ingriper. Kommunstyrelsen kan således aldrig överta ansvaret från en annan nämnd eller kommunalt bolag. Sveriges kommuner och landstings (SKL) definition Kommunallagen innehåller inga bestämmelser hur uppsikten närmare ska gå till och inte heller finns det några särskilda krav på dokumentation av utförandet av uppsikten utöver det som åläggs kommunstyrelsen i samband med den förstärkta uppsiktsplikten enligt ovan, utan det är upp till varje kommun att definiera och beskriva vad uppsikten omfattar och hur arbetet ska utföras. SKL beskriver dock uppsikten enligt följande Uppsikt innebär att styrelsen aktivt ska informera sig om att nämnderna, företagen och förbunden bedriver sin verksamhet enligt fullmäktiges mål, beslut och riktlinjer, att lagar och förordningar följs och att den ekonomiska förvaltningen är effektiv och säker Den interna kontrollen bedöms här vara central för måluppfyllelse, säkerhet, effektivitet och styrning. SKL lyfter vidare fram att uppsikten bör ha lika struktur och innehåll för alla nämnder och bolag. Den ska vara övergripande och gälla verksamhetens legalitet, effektivitet och ekonomi i stort. När det gäller hur kommunstyrelsen ska genomföra uppsikten lyfter SKL särskilt fram följande: Kommunstyrelsen har en skyldighet att utöva löpande tillsyn, och styrelsen måste utöva sin kontrollfunktion i någon omfattning även om man inte fått någon konkret anledning till granskning Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 4 (10)
Kommunstyrelsen bestämmer formerna, t ex: ekonomiska rapporter, riskbedömningar, stickprovsvisa granskningar Kommunstyrelsens ansvar för uppsiktsplikten Det pågår ett arbete inom stadsledningskontoret med att ta fram en tydligare struktur för reglementen. I både nämndernas och kommunstyrelsens reglemente kommer ansvarfördelning när det gäller uppföljning och uppsikt utifrån detta förslag att tydliggöras. I kommunstyrelsens nuvarande reglemente är det främst följande skrivningar som rör uppsikten I kommunstyrelsens styrfunktion ingår att: övervaka att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten och ekonomin efterlevs och att stadens löpande förvaltning handhas rationellt och ekonomiskt ha fortlöpande uppsikt över verksamheten i de bolag, som staden helt eller delvis äger eller annars har intresse i, främst vad gäller ändamål, ekonomi och efterlevnad av uppställda direktiv men också i avseende på övriga förhållanden av betydelse för staden samt att inhämta de uppgifter som styrelsen behöver för sin styrning, vaka över att staden fullgör de uppgifter inom olika verksamhetsområden som enligt lag och andra författningar åvilar staden samt därvid verka för att verksamheterna bedrivs enligt de föreskrifter och intentioner som anges i respektive lag och andra tillämpliga författningar Stadsdirektörens ansvar och därmed stadsledningskontorets Kommunstyrelsen har i sin instruktion till stadsdirektören slagit fast att stadsdirektören ansvarar genom sin förvaltning för att stödja kommunstyrelsen i att övergripande leda och samordna staden samt ha uppsikt över dess samlade verksamheter oavsett organisationsform. Uppdraget indelas i olika deluppdrag varav nedanstående främst berör uppsikten. Leda och samordna stadens årliga planerings- och budgetprocess Leda och samordna stadens ekonomiska förutsättningar och utveckling Leda och samordna stadens uppföljning av verksamheterna och dess resultat Leda och samordna arbetet med att fullgöra uppsiktsplikten över all verksamhet i nämnder och Göteborgs Stadshus AB Övervaka att nämnderna och Göteborgs Stadshus AB fullgör sina åtaganden för den interna kontrollen, inklusive riskanalyser, i enlighet med lagstiftningen och stadens regler Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 5 (10)
Uppföljning ett viktigt verktyg i uppsikten Uppföljningen är ett viktigt verktyg för att kunna ha uppsikt. Uppföljningen av stadens nämnder och styrelser har sedan flera år tillbaka varit systematisk, strukturerad och också omfattat samtliga nämnder och styrelser. Årligen har kommunstyrelsen i Struktur och tidplan för budget och uppföljning fastställt vad uppföljningen ska omfatta och med vilken frekvens den ska ske. I ärendet har det också förtydligats att uppföljningsrapporterna syftar till att ge den information som behövs för att kunna ha uppsikt över nämnder och styrelser. I det styrande dokumentet Regler för budget och uppföljning förtydligas nämnders och styrelsers ansvar för uppföljning, rapportering och deras ansvar att vidta åtgärder vid avvikelser. Det framgår också att man har ett ansvar för att på eget initiativ rapportera. Utöver rapporteringen från nämnder och styrelser har stadsledningskontoret genom sitt uppdrag att leda och samordna en bred kännedom om stadens verksamheter men all information rapporteras inte till kommunstyrelsen. Strategiska tjänstemannadialoger med förvaltningar och bolag har regelbundet genomförts sedan ca tio år och varit viktigt underlag för bedömningar i planeringsunderlag och vid riskbedömningar. Uppföljningsrapporterna till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige har utformats utifrån stadsledningskontorets bedömning om vad som är väsentlig styrinformation. Rapporterna har innehållit både bredare uppföljning och väsentliga avvikelser. I uppföljningsrapporterna och i planeringsunderlag finns också beskrivningar och analyser av samhällsutveckling. Kommunstyrelsen ska också, enligt kommunallagen, uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning. Självdeklarationer har under senare år också blivit en naturlig del i uppföljningen och utgör därmed en viktig del i kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Vad lyfts fram i samband med andra revisioner? Vid en genomgång av olika granskningar av kommuners och landstings/regioners arbete med uppsikt är det några rekommendationer som återkommer. Behov av definition vad den omfattar och hur den genomförs Hela kommunstyrelsen har ansvaret, kan inte delegeras till presidium eller utskott Ansvaret att utifrån väsentliga avvikelser vidta adekvata och tillräckligt effektiva åtgärder Tydlig dokumentation i protokoll och beslutsunderlag både när det gäller information om avvikelser och om åtgärder Intern kontroll bör också ingå som en del i uppsikten Förslag till vad uppsikten bör omfatta en definition För att kunna utveckla samsyn och ändamålsenliga arbetsformer bedömer stadsledningskontoret att det behövs en tydlig definition/beskrivning om vad uppsikten omfattar i Göteborgs Stad. Syftet med kommunal verksamhet är att bedriva den verksamhet man politiskt har beslutat att genomföra. Nämnder och bolagsstyrelser är i detta sammanhang Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 6 (10)
verkställande och beredande organ. De förvaltar och genomför verksamhet enligt fullmäktiges mål och beslut och enligt lagar och föreskrifter. De fattar beslut inom ramen för sina uppdrag och bereder ärenden till fullmäktige. Uppdragen ska utföras på ett tillfredsställande sätt och med en tillräcklig intern kontroll. Hur de genomför verksamheten redovisar de tillbaka till fullmäktige dels löpande, dels i årsredovisningen. Kommunstyrelsen intar en särställning bland nämnderna genom att den förutsetts ha en ledande och samordnande roll vilket innebär ett helhetsansvar för kommunens verksamhet, utveckling och ekonomiska ställning. Kommunstyrelsen har således att skaffa sig överblick över hela den kommunala verksamheten och ha uppsikt över övriga nämnders och bolags verksamhet vilket innebär att kommunstyrelsen aktivt ska informera sig om att nämnderna, bolagen och kommunalförbunden fullgör sina åtaganden. Stadsledningskontorets bedömning är att följande områden är centrala för att nämnder och bolag ska kunna fullgöra sina åtagande är därmed bör vara i fokus för den löpande uppsikten/uppföljningen Ekonomisk ställning och utveckling Kommunala ändmålet utifrån reglemente/ bolagsordning/ägardirektiv Styrning, uppföljning och kontroll Nedanstående områden ingår också i uppsikten och följs upp regelbundet. Frekvens, omfattning och former fastställs årligen i Struktur och tidplan för budget och uppföljningen utifrån en flerårig plan. Utöver utvecklingen för hela staden ska även väsentliga avvikelser i förhållande till gällande styrning när det gäller enskilda nämnder och styrelser uppmärksammas. Nämnder/styrelser har alltid ett ansvar att på eget initiativ rapportera väsentliga händelser. Prioriterade mål och uppdrag i KF:s budget Kvalitet i genomförandet av grunduppdraget Personalpolitiken Följsamhet mot lagstiftning och stadens styrande dokument Nedanstående bild illustrerar helheten och de blå fälten (inre delen) är de områden som följs kontinuerligt och de gula fälten (yttre delen) är de som följs enligt ovanstående nämnda plan för året/mandatperioden. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 7 (10)
Nedan följer en beskrivning av vad inom de blå områdena (centrala delarna) som ska följas och värderas löpande inom ramen för uppsikten. Ekonomisk ställning och utveckling Styrning: Kommunallagen, Aktiebolagslagen, Lagen om kommunal redovisning, Årsredovisningslagen och annan relevant lagstiftning, Riktlinjer för god ekonomisk hushållning, Regler för budget och uppföljning. Vad ska följas upp: Kommunens resultat (drift och investering), finansiell ställning och utveckling. Nämndernas och bolagens resultat och ekonomiska utveckling. Nämndernas och bolagens budgetföljsamhet och efterlevnad av regler för budget och uppföljning. Reglemente/ägardirektiv/bolagsordning Styrning: Reglementen/ bolagsordningar/ägardirektiv. Vad ska följas upp: Att nämnder och bolagsstyrelser bedriver verksamheten och genomför uppdrag som framgår av reglemente/bolagsordning/ägardirektiv, det vill säga att verksamheten har uppnått det fastställda kommunala ändmålet och att verksamheten utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Styrning, uppföljning och kontroll Styrning: Kommunallagen, Aktiebolagslagen, Regler för budget och uppföljning, Riktlinjer för intern kontroll Vad ska följas upp: Att det finns en process/systematik för att stödja nämndens/styrelsens arbete med att nyttja resurserna effektivt och tillhandahålla service och tjänster med god kvalitet, det vill säga att verksamheten är kostnadseffektiv och ändamålsenlig samt att verksamheterna bedrivs med en god intern kontroll. Förslag till utvecklat arbetssätt med uppsikten Stadsledningskontoret bedömer att det finns utvecklingsområden i arbetet med att stödja kommunstyrelsen och förslår följande: Som kommunstyrelsens förvaltning ska stadsledningskontoret bidra till att kommunstyrelsen kan leva upp till kraven i kommunallagen och reglementet. Det innebär att stadsledningskontoret ska ta initiativ till att uppmärksamma kommunstyrelsen på väsentliga avvikelser i förhållande till gällande styrning när det gäller såväl enskild nämnd eller bolag som ur ett stadenövergripande perspektiv. När avvikelser lyfts ska det också framgå vilka åtgärder som redan vidtagits/pågår/planeras. För att ge kommunstyrelsen möjlighet att värdera situationen och vid behov agera bör det också göras en bedömning om det eventuellt finns behov av ytterligare åtgärder. Det är främst i uppföljningsrapporterna till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige som väsentliga avvikelser kommer att uppmärksammas. I samtliga rapporter under året kommer det att framgå vilka frågor som lyfts utifrån uppsikten. Vid behov ges också information muntligen till kommunstyrelsen och vid dessa tillfällen ska informationen dokumenteras Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 8 (10)
Uppföljningsrapporterna ett viktigt verktyg i uppsikten Vad Rapportering till KS Basuppföljning inklusive väsentliga avvikelser Uppföljningsrapporter del 1 löpande under året ÅR Uppföljning av efterlevnad av riktlinjer och lagstiftning I uppföljningsrapporter enligt plan Uppföljning av resultat/effekter per verksamhetsområde I uppföljningsrapporter enligt plan Uppföljning av KF.s priomål och uppdrag I uppföljningsrapporter enligt plan HÅLLBAR STAD ÖPPEN FÖR VÄRLDEN Som framgår av ovanstående bild finns en basuppföljning som inkluderar väsentliga avvikelser oavsett område vid samtliga rapporteringstillfällen. Stadsledningskontoret kommer att i rapporter, tjänsteutlåtande och protokollering öka tydligheten när det gäller uppsikten. Det kommer att märkas genom tydligare sammanfattningar och bedömningar i både rapport och tjänsteutlåtande. I förslag till beslut kommer att framgå att rapporterna är ett led i uppsikten och det kan också förekomma förslag till beslut om åtgärder. Stadshus AB har en viktig roll i kommunstyrelsens uppsikt över bolagen och ska enligt gällande ägardirektiv inom ramen för kommunstyrelsens uppsiktsplikt återföra väsentlig och strategisk information till kommunstyrelsen i syfte att stärka stadens styrning av bolagen. För bolagsstyrelserna genomför moderbolaget Stadshus AB, som en del i ägarstyrningen, den rent praktiska uppsikten utifrån de föreslagna områdena. När kommunstyrelsen behöver uppmärksammas på väsentliga avvikelser sker det inom ramen för stadsledningskontorets rapportering till kommunstyrelsen. Stadsledningskontoret ansvarar för genomförandet av uppsikten gentemot Stadshus AB. Med tanke på stadens storlek med ett flertal nämnder och styrelser som utför det kommunala uppdraget krävs även fortsättningsvis gemensamt, strukturerat och systematiskt arbetsätt inom uppföljningen för att skapa överblick och kontroll. I september återkommer stadsledningskontoret med en struktur- och tidplan för budget och uppföljning för perioden 2016-2018. Den behöver sedan kompletteras genom att en mer detaljerad plan fastställs årligen. Uppföljningen genomförs även fortsättningsvis genom att nämnder/styrelser rapporterar enligt anvisningar och utifrån eget ansvar. Uppföljningen genomförs också genom olika typer av dialoger med förvaltningar och bolag, självdeklarationer, andra kvalitativa uppföljningar och genom att följa mått och nyckeltal. Revisionsrapport, andra granskningar och omvärldsbevakning är Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 9 (10)
också viktiga källor för stadsledningskontorets arbete med analyser och bedömningar. Kommunstyrelsen kommer slutligen också att få viktig information via sina dialoger (ägar-, risk- och verksamhetsområdesdialoger) med nämnder och styrelser. För att hela kommunstyrelsen ska ha samma information blir återkoppling till kommunstyrelsen i sin helhet viktig. Stadsledningskontoret Helen Torstensson Processledare Jonas Kinnander Direktör ledningsstaben Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 10 (10)