SAMMANFATTNING AV RAPPORT 2018:6 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer En granskning av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller av personer som arbetar, bor eller har bott utomlands
Detta är en sammanfattning av en rapport från Inspektionen för socialförsäkringen. Rapporten i sin helhet kan läsas online, laddas ner och beställas på www.inspsf.se. Stockholm 2018 Inspektionen för socialförsäkringen Författare: Niklas Österlund, Åsa Barat Ullenius, Sabine Brattgård och Linnéa Haglund 2
Sammanfattning I denna rapport redovisas svaret på regeringens uppdrag till ISF att granska Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens arbete med kontroller i ärenden som rör gränsöverskridande situationer. Det gäller alltså kontroller i ärenden där den sökande vid ansökningstillfället bor eller arbetar utomlands, eller där förmånstagaren under den tid då hen har ersättning flyttar eller börjar arbeta utomlands. Granskningen omfattar också ärenden där den sökande vid ansökningstillfället bor eller arbetar i Sverige men tidigare har bott eller arbetat utomlands och där den tidigare utlandsvistelsen kan påverka rätten till ersättning från Sverige eller ersättningens storlek. De kontroller som granskas är både kontroller som syftar till att motverka felaktiga utbetalningar, och efterkontroller som syftar till att upptäcka felaktiga utbetalningar i ärenden som rör gränsöverskridande situationer. I uppdraget ingår dessutom att lämna förslag till åtgärder om ISF identifierar några lämpliga sådana. Eftersom granskningen handlar om felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontroller ligger det nära till hands att det också ska finnas information i rapporten om hur många personer det kan röra sig om som får felaktiga utbetalningar, eller hur stora beloppen är som myndigheterna betalar ut felaktigt. Men regeringens uppdrag omfattar inte att ISF ska undersöka detta. Det skulle inte heller vara möjligt att göra på ett tillfredställande sätt. Det beror på att vi vet för lite om hur många som vistas utomlands i sådan utsträckning att det påverkar socialförsäkringsskyddet i Sverige. Vi vet också för lite om hur mycket ersättning som faktiskt betalas ut till personer som bor eller arbetar utomlands, eftersom det till stor del saknas sådan statistik. I den här granskningen fokuserar vi i stället på hur Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens kontroller svarar mot de särskilda risker för felaktiga utbetalningar som finns i ärenden som rör gränsöverskridande situationer. Särskilda risker i gränsöverskridande situationer är sådana som inte finns i nationella ärenden, eller där kontrollen försvåras av att en förmånstagare vistas utomlands. ISF har koncentrerat granskningen till några förmåner, för att kunna bli mer konkret. Vi har granskat Försäkringskassans kontroller inför och efter utbetalning av barnbidrag, föräldrapenning och sjukersättning. Vi har också granskat Pensionsmyndighetens kontroller inför och efter utbetalning av allmän ålderspension (främst garantipension), bostadstillägg till pensionärer samt äldreförsörjningsstöd. Riskerna för felaktiga utbetalningar i gränsöverskridande situationer beror på hur regelverken är utformade En felaktig utbetalning uppstår när myndigheterna gör en utbetalning som inte överensstämmer med vad förmånstagare har rätt till. Det kan bero på att lagen inte tillämpas korrekt eller att beslutsfattaren inte har tillgång till fullständig information. 3
Vilken information myndigheterna behöver ta del av för att kunna bedöma om en person har rätt till en förmån beror på vilka villkor som måste vara uppfyllda enligt bestämmelserna i regelverken. Därmed hänger riskerna för felaktiga utbetalningar samman med hur regelverken är utformade. Den grundläggande förutsättningen för att en person ska omfattas av den svenska socialförsäkringen är att hen arbetar eller bor i Sverige. Det är reglerat i socialförsäkringsbalken. Men när en person rör sig över nationsgränser kan även andra bestämmelser påverka försäkringsskyddet i Sverige, nämligen bestämmelser i EU-förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen 1 avtal om social trygghet som Sverige har tecknat med andra länder utanför EU/EES (tredje land) andra internationella avtal Sverige har ingått. Inom EU/EES-staterna och Schweiz är huvudregeln att en person omfattas av de sociala trygghetssystemen i det land där hen arbetar. Det innebär bland annat att en person som bor i Sverige men arbetar i exempelvis Danmark i första hand ska få förmåner från Danmark. Det gäller för de socialförsäkringsförmåner som Sverige har anmält ska omfattas av förordningen, vilket är de flesta förmånerna. Grundläggande för alla risker som ISF beskriver i denna rapport är att de kan leda till felaktiga utbetalningar om handläggaren eller det automatiserade handläggningssystemet på Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheten inte har kännedom om en aktuell händelse eller situation. I denna granskning identifierar ISF två huvudkategorier av risker. Den ena kategorin avser situationer som har att göra med att personer rör sig från Sverige. Med det menar vi situationer där enskilda vid ansökningstillfället bor eller arbetar utomlands eller där förmånstagaren (eller barn/partner) flyttar eller börjar arbeta utomlands under den tid som de får ersättning (utlandsärenden). Då kan en felaktig utbetalning uppstå när förmånstagaren bor eller flyttar utomlands eller när förmånstagare bor i Sverige men arbetar utomlands och myndigheten inte tar hänsyn till det i beslutet. Ytterligare en risk i sådana utlandsärenden är att en person på grund av att hen bor i Sverige anses berättigad till en förmån trots att hen inte har rätt till den för att hen arbetar i en annan EU/EES-stat eller i Schweiz. En annan risk för felaktiga utbetalningar är att barnbidrag och föräldrapenningsförmåner felaktigt betalas ut för ett barn som bor utomlands. Barnbidrag kan även betalas ut felaktigt om Försäkringskassan missar att förmånen ska samordnas inom EU/EES och Schweiz. Slutligen ligger en risk i att förhållanden förändras som hänger samman med andra villkor som behöver vara uppfyllda för att rätten till ersättning ska kvarstå. Det kan handla om att någon avlider eller att en person med sjukersättning återfår arbetsförmåga. 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, EUT L 166, 30.4.2004. 4
Den andra kategorin av risker avser situationer som har att göra med att personer som bor i Sverige tidigare har bott eller arbetat utomlands (nationella ärenden med en utlandssituation). Här kan felaktiga utbetalningar uppstå om myndigheterna räknar fel när det gäller hur länge en person har varit omfattad av det svenska socialförsäkringsskyddet. Det kan också uppstå felaktiga utbetalningar om samordningen av den svenska förmånen med en motsvarande förmån som en annan stat betalar ut inte sker alls eller inte sker i tillräckligt stor omfattning. Det leder då till att myndigheterna betalar ut för höga belopp. Felaktiga utbetalningar kan vara en konsekvens av avsiktliga och oavsiktliga fel. Den enskilde ansvarar för att lämna korrekta underlag och för att meddela ändrade förhållanden för att motverka felaktiga utbetalningar. Myndigheterna ansvarar för att handlägga ärenden rättsäkert och korrekt för att motverka de felaktiga utbetalningar som följer av enskildas avsiktliga eller oavsiktliga fel. Myndigheterna behöver olika strategier och åtgärder för att hantera olika typer av felaktigheter. Myndigheterna har kontroller för att hantera riskerna men de är inte tillräckliga Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är till stor del medvetna om riskerna för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer och har kontroller för att hantera dessa risker. En del av dessa kontroller är så effektiva och noggranna som de kan vara, med hänsyn till att myndigheterna är beroende av den enskildes vilja och förmåga att lämna korrekta uppgifter och att utländska myndigheter medverkar i utredningarna. Vissa andra kontroller har brister som myndigheterna kan åtgärda. Granskningen visar att bristerna kan ha orsaker som går att åtgärda, men att det krävs att myndigheterna tar större hänsyn till riskerna än i dag. Vissa problemområden kräver tekniska lösningar där myndigheterna behöver bedöma om de investeringar som krävs är motiverade. En problematik som är gemensam för båda myndigheterna är att folkbokföringen får stor vikt vid bedömning av bosättning i Sverige. Folkbokföringen är inte liktydig med bosättning, utan är bara en av flera omständigheter som myndigheterna ska väga in när de bedömer var en enskild är bosatt. Eftersom personer själva ska rapportera in förändringar är folkbokföringsregistret inte heller helt tillförlitligt. Dessutom kan inte Skatteverket registrera en persons folkbokföring retroaktivt. Allt detta innebär att myndigheterna måste säkerställa att de, i sina bedömningar av om en person omfattas av svenskt socialförsäkringsskydd, inte i alltför stor utsträckning förlitar sig på just folkbokföringen. Försäkringskassan ISF drar slutsatsen att Försäkringskassans kontroller av försäkringstillhörigheten (FTH) för att motverka risken för felaktiga utbetalningar till följd av att en person bor eller arbetar utomlands inte är tillräckliga. ISF bedömer att de brister som vi har identifierat inte handlar om de utredningar av försäkringstillhörighet som de särskilda FTH-utredarna genomför. Bristerna handlar snarare om de utredningar som de inte kan genomföra för att förmånshandläggningen inte har identifierat de ärenden som 5
behöver utredas av FTH-handläggarna. Det kan bero på att de maskinella kontrollerna eller förmånshandläggarna inte uppmärksammar vissa omständigheter i ärendena. Det kan också bero på att handläggarna eller systemen bedömer om den enskilde omfattas av den svenska socialförsäkringen utifrån tidigare bedömningar av försäkringstillhörighet som kan ha blivit inaktuella. Försäkringskassan samlar oftast inte in ny information om var personen bor eller arbetar vid ansökan om en förmån. Myndigheten använder ansökningsformulären i liten utsträckning för att få in underlag till att bedöma försäkringstillhörigheten. Det finns därför en risk att Försäkringskassan inte upptäcker enskilda som medvetet eller omedvetet inte upplyser om en utlandsvistelse som påverkar rätten till ersättning. Detta kan leda till felaktiga utbetalningar från Försäkringskassan. ISF:s granskning visar också att Försäkringskassans kontroller vid ansökan om en förmån som syftar till att hantera de risker som finns till stor del fungerar väl efter det att myndigheten har identifierat att förmånen ska samordnas inom EU. Men handläggarna ställs inför vissa utmaningar. I barnbidrags- och bostadsbidragsärenden saknar ärendehanteringssystemet en markering som flaggar för att ärendet samordnas inom EU för att motverka felaktiga utbetalningar. Därmed finns en risk att ett ärende handläggs parallellt, det vill säga både av en handläggare som arbetar med nationella ärenden och av en handläggare på specialiseringsenheterna för familjeförmåner med EU-anknytning. Föräldrapenninghandläggarna skulle i sin tur behöva ännu bättre stöd för att kunna avgöra vilka utländska förmåner som ska räknas av från den svenska föräldrapenningen. I ärenden där Försäkringskassan betalar ut förmåner under en längre tid finns ytterligare utmaningar för att kunna motverka felaktiga utbetalningar. Till viss del kan myndigheten ändå göra mer. Handläggarna av barnbidragsärenden där förmånen samordnas inom EU ska enligt myndighetens styrdokument göra en uppföljning antingen varje år eller vart tredje år beroende på var barnet bor. Dessa uppföljningar har periodvis senarelagts med ett respektive tre år. Det har gjort att kontrollerna har blivit svårare att genomföra och riskerat att felaktigt utbetalda belopp inte har kunnat krävas tillbaka från den enskilde. ISF kan också konstatera att Försäkringskassans förutsättningar för att genomföra kontroller i löpande utlandsärenden av sjukersättning är begränsade. Försäkringskassan skickar vart tredje år ut uppföljningsbrev till utlandsbosatta som har rätt till sjukersättning. Brevet innehåller fyra frågor som handlar om eventuella förändringar av den försäkrades hälsa och arbetsförhållanden. Om svaret ger anledning till att utreda om den försäkrade fortfarande uppfyller villkoren för sjukersättning tar Försäkringskassan kontakt med personen. Men om hen omedvetet eller medvetet inte uppger information som kan påverka rätten till ersättning sker inte någon utredning. Det innebär att det trots uppföljning med breven finns en risk att sjukersättning betalas ut felaktigt. Försäkringskassan saknar i utlandsärenden dessutom tillgång till taxeringsuppgifter från utlandet som kan ge information om att försäkrade har ökade taxerade inkomster vilket kan peka på att villkoren för sjukersättning har förändrats. 6
Slutligen noterar ISF att Försäkringskassans kontrollutredningsverksamhet startar utredningar av misstänkta brott främst efter impulser från allmänheten och andra offentliga aktörer som skolor, barnavårdscentraler och Skatteverket. Omkring en fjärdedel av impulserna till kontrollutredare kommer från handläggarna eller från Försäkringskassans automatiska system som genomför riskbaserade kontroller. Det är positivt att Försäkringskassan fångar upp så många impulser från externa aktörer. Men ISF anser att myndigheten behöver utveckla förmånshandläggarnas och handläggningssystemens möjlighet att upptäcka att ersättning fortlöpande betalas ut felaktigt till vissa enskilda och då lämna dessa ärenden till kontrollenheten. Detta är en förutsättning för att myndigheten ska kunna besluta om att ersättningen inte längre ska betalas ut. Pensionsmyndigheten ISF:s granskning visar att det finns brister även i Pensionsmyndighetens kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar till följd av att en person bor eller arbetar utomlands. Bristerna handlar främst om hur myndighetens handläggare bedömer den enskildes försäkringstillhörighet och bosättning och att handläggare för förmånen bostadstillägg inte utreder den information om den sökandes bosättning som finns registrerad på nytt. Pensionsmyndigheten har en arbetsbeskrivning som säger att Försäkringskassan ska få ta del av resultaten från de utredningar om försäkringstillhörighet som Pensionsmyndigheten genomför. Det är Försäkringskassan som är behörig att utföra registreringarna i socialförsäkringsregistret. På så vis kan myndigheterna säkerställa att myndigheterna inte betalar ut ersättning till en enskild som enligt Pensionsmyndighetens utredning inte omfattas av svenskt socialförsäkringsskydd. Men handläggarna för förmånen bostadstillägg informerar inte alltid Försäkringskassan om de bedömer att en person inte bor i Sverige. Pensionsmyndigheten begär in så kallade levnadsintyg från de förmånstagare som bor utomlands. Det är en kontroll som ska säkerställa att förmånstagaren fortfarande har rätt till de socialförsäkringsförmåner som tidigare har beviljats. Pensionsmyndigheten kontrollerar levnadsintygen inte bara i ärenden som rör de förmåner som de ansvarar för utan också för Försäkringskassans förmåner. Levnadsintyget skickas ut i form av en pappersblankett, men förmånstagaren kan också signera intyget med e- legitimation. Det finns risker med båda sätten att identifiera sig, vilket leder till att kontrollen försvagas. ISF bedömer därför att det är positivt att Pensionsmyndigheten arbetar för att öka det elektroniska informationsutbytet med myndigheter i andra länder. Pensionsmyndigheten kontrollerar om den enskilde har bott i Sverige tillräckligt länge för att ha rätt till garantipension. Denna historiska bosättningstid påverkar också vilket belopp som ska betalas ut. Myndigheten kontrollerar också om den enskilde får utländsk pension och om hens civilstånd har förändrats. Det kan påverka storleken på garantipensionen samt bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet. ISF:s granskning visar att möjligheten att kontrollera den historiska bosättningstiden och den utländska pensionen ofta är begränsad. Därför behöver handläggarna fatta beslut utifrån ofullständig information eller enbart utifrån den enskildes uppgifter. Förutsättningarna att kommunicera med andra länder varierar 7
mycket och med många länder har Pensionsmyndigheten inget informationsutbyte. Detta försvårar samtliga kontroller. ISF:s granskning visar att Pensionsmyndigheten har få kontroller i pågående ärenden för att upptäcka att en förmånstagare befinner sig utomlands i sådan utsträckning att det påverkar bedömningen av var den enskilde bor eller bedömningen av rätten till en förmån. Pensionsmyndigheten borde se över om det är möjligt att använda information som de redan har tillgång till för att få veta om en förmånstagare vistas utomlands. Men detta förutsätter att myndigheten prioriterar att motverka felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer. Pensionsmyndighetens kontrollutredningar av misstänkta bidragsbrott får relativt små resurser. Det är särskilt svårt att genomföra kontrollutredningar om misstänkta bidragsbrott när personer bor utomlands och anpassar sig efter den information de får i samband med beslutet om att de inte längre får ersättning. Det förekommer att enskilda ändrar sitt beteende eller justerar uppgifter om var de bor när de inser att det har betydelse för rätten till ersättning. Om omständigheter inte talar emot att de nya uppgifterna stämmer kan myndigheten ha svårt att avslå en ny ansökan om ersättning. Gränsöverskridande situationer behöver få högre prioritet ISF bedömer att både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behöver identifiera vilka problem som finns och hur omfattande de är. Myndigheterna bör dessutom förstärka arbetet inom hela organisationen för att förbättra redan befintliga kontroller och utveckla nya kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar. När myndigheterna arbetar med utveckling av verksamheten bör de beakta möjligheterna att motverka felaktiga utbetalningar i gränsöverskridande situationer. Det kan exempelvis handla om utveckling av befintliga blanketter och informationsinsatser. Även de riskanalyser som genomförs vid förändringar bör beakta riskerna som finns vid gränsöverskridande situationer. ISF är medveten om att myndigheternas arbete också påverkas av att de har ett uppdrag att förenkla för den enskilde. Införandet av möjligheten för enskilda att använda sig av e-legitimation när de lämnar det årliga levnadsintyget är ett tydligt exempel på en genomförd förenkling för den enskilde som samtidigt kan påverka möjligheterna för kontroll. Regelverket som påverkar om en person omfattas av svenskt socialförsäkringsskydd är komplext. Myndigheterna har därför ett stort ansvar att förmedla lättillgänglig information. Det gäller både skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden och under vilka förutsättningar man kan ta med sig förmåner utomlands. Men oberoende av vilken information som lämnas innebär regelverkets komplexitet enligt ISF:s bedömning att myndigheterna inte kan förlita sig på att enskilda anmäler när de flyttar eller arbetar utomlands. 8
Rekommendationer ISF presenterar ett antal rekommendationer riktade till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och regeringen med anledning av resultaten i denna granskning. ISF anser att myndigheterna bör undersöka och värdera omfattningen av de felaktiga utbetalningarna för att kunna bedöma hur kontroller i gränsöverskridande situationer ska prioriteras i relation till myndighetens övriga uppdrag. Myndigheterna bör se över de villkor som används i de maskinella kontrollerna. Myndigheterna bör även arbeta för att utveckla kunskapen om försäkringstillhörighet i organisationen. Därutöver har vi några rekommendationer riktade till vardera myndighet. Slutligen anser ISF att regeringen bör beakta de problem som myndigheterna har i kommunikationen med andra länder i den fortsatta implementeringen av det elektroniska utbytet av socialförsäkringsinformation inom EU (EESSI). 9
adress Box 202, 101 24 Stockholm besöksadress Fleminggatan 7 telefon 08 58 00 15 00 fax 08 58 00 15 90 e-post registrator@inspsf.se webb www.inspsf.se