Europeiska unionens råd Bryssel den 16 juni 2015 (OR. en) Interinstitutionellt ärende: 2015/0130 (NLE) 9969/15 FÖRSLAG från: inkom den: 15 juni 2015 till: Komm. dok. nr: Ärende: JAI 463 DROIPEN 63 COPEN 156 ENFOPOL 156 COTER 79 Jordi AYET PUIGARNAU, direktör, för Europeiska kommissionens generalsekreterare Uwe CORSEPIUS, generalsekreterare för Europeiska unionens råd COM(2015) 291 final Förslag till RÅDETS BESLUT om undertecknande, på Europeiska unionens vägnar, av tilläggsprotokollet till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism (CETS nr 196) För delegationerna bifogas dokument COM(2015) 291 final. Bilaga: COM(2015) 291 final 9969/15 /ub DG D 2B SV
EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 15.6.2015 COM(2015) 291 final 2015/0130 (NLE) Förslag till RÅDETS BESLUT om undertecknande, på Europeiska unionens vägnar, av tilläggsprotokollet till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism (CETS nr 196) SV SV
MOTIVERING 1. BAKGRUND TILL FÖRSLAGET Den 24 september 2014 antog FN:s säkerhetsråd resolution 2178(2014) om utländska terroriststridande (FTF) i enlighet med kapitel VII i FN-stadgan (FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014)). I oktober 2014 uppmanade rådet kommissionen att undersöka sätt att komma till rätta med eventuella brister i rambeslutet om terrorism (rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism, i dess lydelse enligt rambeslut 2008/919/RIF, nedan kallat rambeslutet om terrorism) mot bakgrund av i synnerhet FN:s säkerhetsråds resolution 2178(2014) 1. I det gemensamma uttalandet efter rådets möte (ministrarna med ansvar för rättsliga och inrikes frågor) i Riga enades ministrarna om vikten av att överväga möjliga lagstiftningsåtgärder för att skapa en gemensam syn på terrorism mot bakgrund av FN:s säkerhetsråds resolution 2178(2014) 2. I sin resolution av den 11 februari 2015 betonade Europaparlamentet behovet av att bland annat harmonisera straffbeläggningen av brott med anknytning till utländska stridande och undvika luckor i lagstiftningen genom en uppdatering av rambeslutet om terrorism 3. Den 21 januari 2015 inrättade Europarådets ministerkommitté kommittén för frågor rörande utländska terroriststridande och därmed sammanhängande problem (nedan kallad kommittén för frågor rörande utländska terroriststridande). Under ledning av expertkommittén mot terrorism (Codexter), fick kommittén för frågor rörande utländska terroriststridande i uppgift att utarbeta ett tilläggsprotokoll till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism (CETS nr 196). Efter tre diskussionsrundor i kommittén för frågor rörande utländska terroriststridande (23 26 februari 2015, 9 12 mars 2015 och 23 26 mars 2015), behandlades tilläggsprotokollet av expertkommittén mot terrorism, som slutligen godtog detta vid sitt 28:e plenarsammanträde den 10 april 2015. Europarådets parlamentariska församling avgav sitt yttrande om tilläggsprotokollet vid plenarsessionen den 20 24 april. Tilläggsprotokollet godkändes preliminärt av ministerkommittén den 12 maj 2015, inför ett slutligt antagande den 19 maj 2015. Det kommer att öppnas för undertecknande vid en senare tidpunkt. 2. FÖRSLAGETS RÄTTSLIGA ASPEKTER 2.1 Tilläggsprotokollets syfte och innehåll Tilläggsprotokollet syftar till att underlätta ett snabbt, samordnat och effektivt genomförande av vissa delar av FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (framför allt de delar som handlar om att 1 2 3 Rådets slutsatser från dess möte den 9 10 oktober 2014, Utländska stridande: Uppföljning av slutsatserna från Europeiska rådets möte den 30 augusti 2014, Bryssel den 13 oktober 2014, dok. nr 14160/14, punkt 3, sjätte punktsatsen. Gemensamt uttalande efter det informella mötet mellan ministrarna för rättsliga och inrikes frågor i Riga den 29 och 30 januari, sista punktsatsen i slutsatserna. Europaparlamentets resolution av den 11 februari 2015 om åtgärder mot terrorism (2015/2530 (RSP)), punkt 26. SV 2 SV
förebygga och förhindra att utländska terroriststridande ger sig av), att arbeta för en gemensam syn och reaktion på brott med anknytning till utländska terroriststridande, på ett mer allmänt sätt underlätta utredning och lagföring av handlingar av förberedande natur som riskerar att leda till terroristhandlingar samt underlätta internationellt samarbete genom ett förbättrat informationsutbyte. Tilläggsprotokollet föreskriver således en kriminalisering av följande handlingar: Att delta i en sammanslutning eller gruppering för terroriständamål (artikel 2), att motta utbildning för terroriständamål (artikel 3), att resa eller försöka resa för terroriständamål (artikel 4), att tillhandahålla eller samla in medel för sådana resor (artikel 5) samt att organisera och underlätta sådana resor (artikel 6). Slutligen syftar artikel 7 till att förbättra informationsutbytet genom att ålägga parterna att utse en kontaktpunkt som kan göra eller behandla framställningar om tillgänglig information i god tid. Artikel 2 betraktas som ett viktigt instrument när det gäller att effektivt utreda och lagföra de som med sin verksamhet bidrar till att terroristgrupper kan begå terroristdåd. Artikel 3 innehåller bestämmelser om kriminalisering av handlingar av förberedande karaktär, dvs. mottagande av terroristutbildning, och fungerar därmed som ett komplement till befintliga bestämmelsen om tillhandahållande av utbildning i artikel 7 i konvention CETS nr 196. Samtidigt innebär bestämmelsen i artikel 3 att rättssäkerheten stärks och att artiklarna 4 6 i tilläggsprotokollet kan fungera på ett mer ändamålsenligt sätt, eftersom den ger en definition av mottagande av terroristutbildning, som anges som ett av syftena med resan. Slutligen är artiklarna 4 6 avsedda att införliva den operativa punkten 6 a c i FN:s säkerhetsråds resolution 2178(2014). De utvidgar kriminaliseringen till andra handlingar av förberedande karaktär, utöver dem som redan omfattas av konvention CETS nr 196 (dvs. offentlig uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för terrorism). Bestämmelsen om förbättrat informationsutbyte/kontaktpunkter i artikel 7 i tilläggsprotokollet är ett svar på uppmaningen i den operativa punkten 3 i FN:s säkerhetsråds resolution 2178(2014) om ett närmare internationellt samarbete, samtidigt som den i mer specifikt hänseende gör det lättare att förebygga och utreda avresor till tredjeländer i syfte att begå terroristbrott eller delta i terroristutbildningsverksamhet 4. 2.2 Rättslig grund för det föreslagna beslutet Det är etablerad rättspraxis att valet av rättslig grund för en EU-åtgärd måste vila på objektiva faktorer som kan bli föremål för domstolsprövning; till dessa hör åtgärdens syfte och innehåll 5. Om bedömningen av en unionsrättsakt visar att det finns två avsikter med densamma eller att den har två beståndsdelar, och om en av dessa kan identifieras som den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen, medan den andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen 6. Det främsta syftet med tilläggsprotokollet är att straffbelägga gärningar med anknytning till terrorism, för vilka unionen har behörighet med stöd av artikel 83.1 i fördraget om Europeiska 4 5 6 Se även punkt 63 i den förklarande rapporten till tilläggsprotokollet. Se till exempel mål C-490/10, parlamentet mot rådet, REG 2012, s. 525, punkt 44 och den rättspraxis som anges där. Mål C-490/10, parlamentet mot rådet, punkt 46. SV 3 SV
unionens funktionssätt. Den rättsliga grunden för undertecknande av tilläggsprotokollet måste därför omfatta artikel 83.1 det fördraget. Någon annan rättslig grund behövs inte. I synnerhet artikel 7 (om förbättrat informationsutbyte genom utseende av kontaktpunkter) syftar till att göra det lättare att upptäcka, förebygga och utreda de som reser eller försöker att resa, och underlättar på så vis den praktiska tillämpningen av artikel 4 i tilläggsprotokollet 7. Bestämmelsen är därför av underordnad natur. 2.3 Nödvändigheten av det föreslagna beslutet I artikel 3.2 i EUF-fördraget anges att unionen ska ha exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal... i den mån ingåendet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa Ett internationellt avtal kan påverka gemensamma regler eller ändra deras räckvidd när avtalets tillämpningsområde överlappar eller till stor del sammanfaller med unionslagstiftning 8. För att kunna bedöma om ett område till stor del täcks av unionslagstiftning måste hänsyn tas inte bara till unionsrätten såsom den för närvarande ser ut på det berörda området, utan även dess framtida utveckling, i den mån denna kan förutses 9. Unionen har redan antagit bestämmelser på det område som omfattas av tilläggsprotokollet, däribland materiella straffrättsliga bestämmelser och en bestämmelse om förbättrat informationsutbyte. EU:s rättsliga ram för brott med koppling till terrorism fastställs i rambeslutet om terrorism. Tilläggsprotokollet utökar tillämpningsområdet för de gärningar som måste kriminaliseras 10 eller inför brottsliga gärningar liknande dem som redan återfinns i rambeslutet 11. De relevanta unionsinstrumenten om polissamarbete är bland annat följande: a) Rådets rambeslut 2006/960/RIF av den 18 december 2006 om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i Europeiska unionens medlemsstater 12. b) Rådets beslut 2008/615/RIF av den 23 juni 2008 om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet (Prümbeslutet) 13. c) Rådets beslut 2005/671/RIF av den 20 september 2005 om informationsutbyte och samarbete när det gäller terroristbrott 14. 7 8 9 10 11 12 13 14 Se punkterna 64 68 i den förklarande rapporten till tilläggsprotokollet. Mål 22/70, kommissionen mot rådet (REG 1971, s. 263), det så kallade AETR-målet. Mål C-66/13, grönt nätverk, REG 2014, s. 2399, punkterna 61 64, och den rättspraxis som anges där. Artiklarna 3 6 i tilläggsprotokollet. Artikel 2 i tilläggsprotokollet, som kriminaliserar delaktighet i en terroristgrupps verksamhet, och som liknar artikel 2 i rambeslutet om bekämpande av terrorism. EUT L 386, 29.12.2006, s. 9. EUT L 210, 6.6.2008, s. 1. EUT L 253, 29.9.2005, s. 22. SV 4 SV
Dessa instrument reglerar dels informationsutbyte i samband med brottsutredningar med anknytning till terrorism, dels inrättandet av kontaktpunkter för utbyte av information. Särskilt Europol stöder polissamarbete mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstaterna och valda tredjeländer, för att på ett adekvat sätt bemöta fenomenet med utländska stridande i terrorgrupper. Ingåendet av tilläggsprotokollet kan därför påverka gemensamma regler eller ändra deras räckvidd. När det gäller den förutsebara framtida utvecklingen av unionsrätten pågår, efter uppmaningar från rådet om att utforska sätt att lösa möjliga brister i den befintliga rättsliga ramen, diskussioner om en eventuell översyn av rambeslutet, särskilt mot bakgrund av FN:s säkerhetsråds resolution 2178(2014). Som tillkännagavs i den europeiska agendan för säkerhet kommer kommissionen att inleda en konsekvensbedömning under 2015 i syfte att uppdatera rambeslutet om terrorism 2016, med hänsyn tagen till förhandlingarna om ett tilläggsprotokoll till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism 15. Det föreslagna beslutet är därför nödvändigt, eftersom tilläggsprotokollet måste undertecknas på unionens vägnar. 3. TERRITORIELL TILLÄMPNING I enlighet med protokoll 22 till fördraget om Europeiska unionen är tilläggsprotokollet, efter att ha undertecknats och därefter ingåtts av Europeiska unionen, bindande för och tillämpligt i alla EU-medlemsstater utom Danmark. I enlighet med protokoll 21 till fördraget om Europeiska unionen är tilläggsprotokollet, efter att ha undertecknats och därefter ingåtts av Europeiska unionen, bindande för och tillämpligt i Förenade kungariket endast om den medlemsstaten meddelar rådet sin önskan att delta i antagandet och tillämpningen av detta instrument. 15 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, Europeiska säkerhetsagendan, COM(2015) 185 final av den 28 april 2015, ännu inte offentliggjort i EUT. SV 5 SV
2015/0130 (NLE) Förslag till RÅDETS BESLUT om undertecknande, på Europeiska unionens vägnar, av tilläggsprotokollet till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism (CETS nr 196) EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA BESLUT med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 83.1 jämförd med artikel 218.5, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, och av följande skäl: (1) Den 1 april 2015 bemyndigade rådet kommissionen att inleda förhandlingar om undertecknande av det tilläggsprotokoll som kompletterar Europarådets konvention om förebyggande av terrorism (CETS nr 196). (2) Tilläggsprotokollet syftar till att underlätta genomförandet av Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 2178(2014) om utländska terroriststridande och, särskilt, att kriminalisera vissa handlingar som anges i den operativa punkten 6 i den resolutionen. (3) En gemensam syn på brott med anknytning till utländska terroriststridande och handlingar av förberedande natur som riskerar att leda till terroristhandlingar skulle bidra till att ytterligare stärka de straffrättsliga instrumenten och det straffrättsliga samarbetet på unionsnivå och internationellt. (4) Tilläggsprotokollet bör därför undertecknas på Europeiska unionens vägnar. (5) [I enlighet med artikel 3 i protokoll nr 21 om Förenade kungarikets och Irlands ställning med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa, fogat till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, har Förenade kungariket meddelat att man önskar delta i antagandet och tillämpningen av detta beslut]. (6) ELLER: [I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokoll nr 21 om Förenade kungarikets och Irlands ställning med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa, fogat till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i det protokollet, deltar Förenade kungariket inte i antagandet av detta beslut, som inte är bindande för eller tillämpligt på Förenade kungariket.] (7) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokoll nr 22 om Danmarks ställning, fogat till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, SV 6 SV
deltar Danmark inte i antagandet av detta beslut, som inte är bindande för eller tillämpligt på Danmark. HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. Artikel 1 Undertecknandet av tilläggsprotokollet till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism (CETS nr 196) godkänns härmed på unionens vägnar, med förbehåll för att konventionen ingås. Texten till det tilläggsprotokoll som ska undertecknas åtföljer detta beslut. Artikel 2 Rådets generalsekretariat ska utfärda det instrument som ger den (eller de) person(er) som anges av protokollets förhandlare full befogenhet att underteckna protokollet, med förbehåll för att det ingås. Detta beslut träder i kraft när det antas. Utfärdat i Bryssel den Artikel 3 På rådets vägnar Ordförande SV 7 SV