1 SVEA HOVRÄTT Avdelning 6 Rotel 060101 DOM 2012-03-16 Stockholm Mål nr M 2403-11 ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Statens va-nämnds beslut 2011-02-28, BVa 15, i mål nr Va 112-09, se bilaga A KLAGANDE Knivsta kommun, 741 75 Knivsta Ombud: Advokaten Per Molander och jur. kand. Emma Millberg, Box 1711, 111 87 Stockholm MOTPART Länsstyrelsen i Uppsala län, 751 86 Uppsala SAKEN Föreläggande enligt lagen om allmänna vattentjänster angående inrättande av en allmän va-anläggning för avlopp HOVRÄTTENS DOMSLUT Hovrätten ändrar Va-nämndens beslut endast på så sätt att den allmänna vaanläggningen ska vara klar att tas i drift senast tre år efter det att avgörande i målet vunnit laga kraft. Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 2290 103 17 Stockholm Birger Jarls Torg 16 08-561 670 00 08-561 675 50 08-561 675 59 måndag fredag 09:00-15:00 E-post: svea.avd6@dom.se www.svea.se
2 SVEA HOVRÄTT DOM M 2403-11 Avdelning 6 YRKANDEN I HOVRÄTTEN Knivsta kommun har yrkat - i första hand att Mark- och miljööverdomstolen med ändring av Va-nämndens beslut upphäver länsstyrelsens föreläggande - i andra hand att Mark- och miljööverdomstolen undanröjer Va-nämndens och länsstyrelsens beslut och återförvisar målet till länsstyrelsen för vidare handläggning - och slutligen att Mark- och miljööverdomstolen med ändring av Va-nämndens beslut bestämmer tiden inom vilken utbyggnaden ska vara färdig till tre år från lagakraftvunnen dom. Länsstyrelsen i Uppsala län har bestritt ändring av Va-nämndens avgörande. UTVECKLANDE AV TALAN I HOVRÄTTEN Knivsta kommun Kommunen har i huvudsak åberopat samma omständigheter som i Va-nämnden och gjort gällande att det inte finns behov av en allmän avloppsanläggning för bebyggelsen i Västersjö eftersom det finns godtagbara avloppslösningar och det numera inte föreligger några olägenheter av betydelse för människors hälsa. Kommunen har också gjort gällande att det inte heller finns någon konkret och förutsebar risk för olägenheter i framtiden eftersom det inte pågår någon beaktansvärd exploatering i området och vattenkvaliteten har väsentligt förbättrats. Kommunen har tillagt följande. Det krävs att behovet av en allmän va-anläggning är tydligt och att de positiva effekterna av en sådan anläggning är tydliga. Sedan gemensamhetsanläggningen togs i drift i mars 2009 har vattensituationen avsevärt förbättrats. Länsstyrelsens föreläggande inkräktar på det kommunala självstyret. Mot bakgrund härav borde en viss restriktivitet tillämpas i förevarande typ av prövning. Att avloppshanteringen sköts
3 SVEA HOVRÄTT DOM M 2403-11 Avdelning 6 genom en befintlig gemensamhetsanläggning står inte i strid mot uttalandena i förarbetena, utan vattentjänstlagens skyddsintressen tillgodoses lika väl genom en sådan anläggning. Kommunen har under flera års tid försökt att lösa situationen i Västersjö och en rad utredningar har gjorts. Olika lösningar av avloppssituationen var då aktuella, varav ett förslag var att anordna en allmän va-anläggning. En del av de boende motsatte sig dock denna lösning och man kom därför fram till att avloppsproblemen skulle lösas genom en gemensamhetsanläggning. Det är mot denna bakgrund oskäligt ålägga kommunen att sörja för att en allmän va-anläggning kommer till stånd. Föreläggandets effekt på enskilda intressen måste också beaktas. Inrättandet av en allmän va-anläggning riskerar att få kännbara ekonomiska konsekvenser för såväl kommunen som den enskilde utan att det leder till ett påvisbart förbättrat hälsoskydd. Om kommunen åläggs sörja för att en allmän va-anläggning kommer till stånd behöver kommunen utreda på vilket sätt behovet av en allmän va-anläggning bäst uppfylls och överväga lämplig utformning inom ramen för sin långsiktiga va-strategi. Valet av lösning påverkar beräkningen av anslutningsavgift. Vid en oplanerad utbyggnad av vanätet i ett avgränsat område finns risk för omotiverade merkostnader. En sådan anläggning kan komma att behöva tillstånd, vilket kan innebära att miljökonsekvensbeskrivning behöver upprättas. Kommunen behöver också detaljplanera för att säkra det framtida va-behovet. Det är därför inte rimligt att anordna avloppsanläggningen på kortare tid än tre år. Enligt 6 vattentjänstlagen ska en kommun, då ett behov uppstår att i ett större sammanhang ordna en allmän va-anläggning, bestämma verksamhetsområde och se till att behovet av vattentjänster tillgodoses. Härav följer att länsstyrelsen saknar befogenhet att förelägga en kommun att bestämma verksamhetsområde. Föreläggandet i den delen är därför inte lagligen grundat och bör därför i andra hand undanröjas och målet återförvisas till länsstyrelsen. Länsstyrelsen har förelagt kommunen att sörja för att va-anläggning kommer till stånd. Av beslutskälen framgår att föreläggandet endast avser en skyldighet att inrätta en avloppsanläggning. Lydelsen av föreläggandet kan missförstås att även omfatta en
4 SVEA HOVRÄTT DOM M 2403-11 Avdelning 6 skyldighet att inrätta en vattenanläggning, vilket inte varit föremål för prövning i målet. Även detta är en omständighet som talar för att målet bör återförvisas. Länsstyrelsen i Uppsala län Länsstyrelsen har av de skäl som anförts i Va-nämnden vidhållit att förhållandena i området är sådana att avloppsfrågan måste lösas med en samordnad avloppsanläggning. Länsstyrelsen har tillagt att områdets pågående utveckling från fritids- till permanentboende samt svårigheterna att ordna hållbara avloppslösningar inom den egna fastigheten ska vägas in i bedömningen. Den tolkning som kommunen gör av rekvisiten för bedömningen av hälsoskyddsrekvisitet är missvisande. Antingen behövs allmänna vattentjänster för skyddet av människors hälsa eller också kan va-frågan lösas på ett hållbart sätt med solitära lösningar. Att lagstiftningen inte utesluter en omvandling från kommunal anläggning till gemensamhetsanläggning beror på att det kan finnas fall då anläggningen inte längre behövs från allmän synpunkt då den inte längre ombesörjer vattentjänster i ett större sammanhang, d.v.s. underlaget av abonnenter har sjunkit. Förarbetsuttalandena angående upphävandet av allmänförklarade anläggningar med enskilda huvudmän ska läsas mot bakgrunden av att större delen av dessa anläggningar betjänar endast ett fåtal fastigheter. Även om vattentjänstlagen inte utgör hinder för fastighetsägare att samverka i va-frågor genom en gemensamhetsanläggning sägs i förarbetena att när fastighetsägare är ense om en samverkan borde inte i och för sig kommunens skyldighet att ordna en allmän va-anläggning lägga hinder i vägen för en samverkanslösning, men det faktum att kommunens ansvar för va-försörjningen kvarstår om det senare skulle visa sig att gemensamhetsanläggningen inte fungerar kan, enligt utredningens mening, medföra en viss kommunalskepsis mot att stödja sådana anläggningar (prop. 2005/06:78 s. 38). Med en fungerande avloppslösning måste avses en anläggning som motsvarar kommunens utbyggnadsskyldighet. Avsikten med vattentjänstlagen kan inte ha varit att kommuner undandrar sig ansvar genom att acceptera kortsiktiga partiella lösningar av va-frågan. En praxis där
5 SVEA HOVRÄTT DOM M 2403-11 Avdelning 6 kommuner tillåts släppa fram privata initiativ, som inte fullt ut motsvarar kommunens skyldighet, skulle medföra att vattentjänstlagen urholkas på ett sätt som inte var tänkt. Den omständigheten att några av de boende i området motsatt sig en allmän vaanläggning har ingen betydelse för kommunens skyldighet. Allmänintresset och hänsynen till människors hälsa måste få kräva att den enskilde fastighetsägarens intressen står tillbaka när en samlad lösning av va-frågan behövs. I Västersjö har inte heller funnits någon enighet kring en va-samverkan. Förutsättningar har således saknats för att fastighetsägarna själva ska lösa frågan för området som helhet. Därtill är reningsverk komplicerade anläggningar som kräver professionell skötsel och underhåll, vilket gör att kommunen har bäst möjligheter att driva verksamheten långsiktigt. Det torde inte vara självklart vad som är den bästa lösningen ur den enskildes synvinkel. En allmän va-anläggning kan förväntas höja värdet på fastigheten på ett sätt som en enskild anläggning inte kan eftersom en allmän anläggning innebär en långsiktig garanti för en fungerande vattentjänst. Om det kommunala tillhandahållandet av vattentjänster sker på ett så ekonomiskt fördelaktigt sätt som möjligt kan det mycket väl leda till att vald teknisk lösning mer eller mindre är densamma som för en enskild anläggning. Kommunerna brukar dock lägga mer pengar på slitdelar som pumpar m.m. I det långa loppet borde det enbart vara till fastighetsägarnas fördel. Positivt för den enskilde är också att kommunerna oftast har väsentligt bättre förutsättningar att driva anläggningen på ett optimalt sätt vilket gynnar miljön och också innebär mindre underhållsproblem. Att tiden för färdigställande förlängs till tre år är inte rimligt då det finns en anläggning som kommunen måste lösa in. Därmed har kommunen en anläggning till förfogande som i vart fall för den närmaste tiden kan användas för att tillhandahålla vattentjänsten avlopp. Då en kapacitetsförstärkning blir aktuell torde den mest kostnadseffektiva lösningen vara att komplettera befintlig anläggning med ett reningsverk. Länsstyrelsen får förelägga kommunen att fullgöra skyldigheten enligt 6 vattentjänstlagen att tillgodose behovet av vattentjänster. Då kommunens skyldighet är
6 SVEA HOVRÄTT DOM M 2403-11 Avdelning 6 att bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsterna behöver ordnas så finns inte av detta skäl grund för kommunens yrkande om återförvisning. Inte heller är föreläggandet otydligt formulerat då det under rubriken beslut framgår att det avser verksamhetsområde för avlopp. HOVRÄTTENS DOMSKÄL Den fråga hovrätten har att bedöma är om det finns skäl att till skydd för människors hälsa förelägga kommunen att fullgöra skyldigheten enligt 6 lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster att tillgodose behovet av allmänna vattentjänster genom en allmän va-anläggning. Hovrätten gör följande bedömning. Av förarbetena till vattentjänstlagen kan inte utläsas några särskilda krav på olägenheternas omfattning eller på att den allmänna va-anläggningen påtagligt ska minska dessa. Det finns därför inte stöd för att ställa upp sådana förutsättningar vid bedömningen av behovet av en allmän va-anläggning för att tillgodose skyddet för människors hälsa. Den omständigheten att några av de boende i området motsatt sig en allmän va-anläggning har inte någon betydelse för kommunens skyldighet. Allmänintresset och hänsynen till människors hälsa måste få kräva att den enskilde fastighetsägarens intressen står tillbaka när en samlad lösning av va-frågan behövs. Utredningen visar att bebyggelsen har en sådan omfattning som enligt förarbeten och praxis normalt medför behov av en lösning av va-frågorna i ett större sammanhang (jmf prop. 2005/06:78 s. 42). Utredningen visar också att det varit problem med förorenat dricksvatten, men att idrifttagandet av gemensamhetsanläggningen med dess reningsverk för omhändertagande av avloppsvatten från fastigheterna i området medfört att förhållandena för dagen förbättrats. Detta är dock inte tillräckligt för att på lång sikt säkerställa hälsoskyddet i området. Eftersom många av fastigheterna inte är anslutna till gemensamhetsanläggningen och dess reningsverk saknas en samlad lösning av avloppsfrågan för området i sin helhet.
7 SVEA HOVRÄTT DOM M 2403-11 Avdelning 6 En samlad >lösning genom en gemensamhetsanläggning kan inte heller åstadkommas så länge fastighetsägarna inte är eniga om hur behovet av att omhänderta avloppsvattnet bäst ska tillgodoses för alla fastigheter. Som Va-nämnden funnit uppfyller den befintliga gemensamhetsanläggningen inte kommunens skyldighet att tillgodose hela områdets behov av en väl fungerande avloppslösning. Av angivna skäl tillgodoses, som länsstyrelsen och Va-nämnden funnit, behovet av omhändertagandet av avloppsvattnet i aktuellt område bäst genom en allmän vaanläggning. Förutsättningarna för länsstyrelsen att förelägga kommunen att ordna avlopp genom en allmän va-anläggning är således uppfyllda. Då avsikten med den allmänna va-anläggningen är att sörja för omhändertagandet av avloppsvattnet på lång sikt och då faran för olägenheter inte är akut så bör kommunens yrkande om en genomförandetid på tre år bifallas. Länsstyrelsen får enligt lydelsen av 51 vattentjänstlagen förelägga kommunen att fullgöra skyldigheten enligt 6 att tillgodose behovet av vattentjänster. Enligt 6 ska kommunen för detta ändamål bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsterna behöver ordnas. I föreläggandets rubrik anges att det avser anordnande av allmän va-anläggning för Västersjö. I beslutsmeningen förelägger länsstyrelsen kommunen att för området Västersjö bestämma verksamhetsområde för avlopp samt att sörja för att en va-anläggning kommer till stånd. Föreläggandet kan inte uppfattas som en begränsning av kommunens befogenhet att bestämma verksamhetsområdets utformning och omfattning utan som en upplysning om för vilket område en allmän va-anläggning behövs. Det finns därför inte skäl att på denna grund undanröja föreläggandet. Av beslutet och dess motivering framgår att föreläggandet avser inrättande av en allmän va-anläggning för vattentjänsten avlopp. Av motiveringen till Va-nämndens beslut framgår att den inte prövat annat än detta ändamål. Inte heller denna grund utgör skäl för undanröjande av föreläggandet.
8 SVEA HOVRÄTT DOM M 2403-11 Avdelning 6 Mot denna bakgrund ska föreläggandet endast ändras på så sätt att tiden för färdigställande, innebärande att anläggningen är klar att tas i drift, bestäms till tre år. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B Överklagande senast 2012-04-13 I avgörandet har deltagit hovrättsråden Henrik Löv och Rose Thorsén, tekniska rådet Mikael Schultz samt hovrättsassessorn Anita Seveborg, referent. Domen är enhällig.
Bilaga A
Bilaga B