RÄTTSLIGA FÖRUTSÄTTNINGAR ATT DELA PÅ REKTORSUPPGIFTEN I 141 RÄTTSLIGA FÖRUTSÄTTNINGAR ATT DELA PÅ REKTORSUPPGIFTEN I GRUND- OCH GYMNASIESKOLA* av Åsa Örnberg 1. Inledning I takt med samhällsförändringar blir skolan och därmed även rektors ledarskap allt mer komplext. Rektorsfunktionen är central för skolverksamhetens kvalitet och utveckling, men de ökade kraven har medfört att många rektorer upplever svårigheter att klara av alla de uppgifter som de ansvarar för. Regeringen har uppmärksammat problematiken och i en utredning som överlämnades i mars år 2015 konstateras att rektorernas ledarskap behöver stärkas i flera avseenden, inte minst det pedagogiska ledarskapet. En av orsakerna till många av rektorernas problem anses bero på svagheter i skolans styrkedja, dvs. den kedja som består av staten huvudmannen huvudmannens förvaltning rektorerna lärarna. I skolor med fristående huvudman utgörs kedjan i många fall av staten huvudmannen rektorns chef rektor lärare. 1 Enligt utredningen behöver samspelet, stödet, ledningen och styrningen utvecklas avseende alla kategorier inom styrkedjan. Den lösning som utredningen förespråkar är främst utbildning av företrädare för de olika leden i styrkedjan, dvs. nämndledamöter med ansvar för skolan, skolchefer, rektorer och blivande rektorer samt lärare. Därigenom ska de olika leden i styrkedjan uppnå en gemensam uppfattning om hur utmaningarna ska lösas för att eleverna ska nå goda studieresultat. 2 En mindre uppmärksammad lösning på rektorskapets komplexitet är delat ledarskap, vilket i och för sig inte är förvånande. Utgångspunkten för ledarskap i dagens organisationer förefaller nämligen vara att chefspositioner bör tillsättas med en enda person. 3 Det synes som singulärt ledarskap är förankrat i människors föreställningar som något självklart och det påverkar även lagstiftningen. Den här artikeln skrivs inom ramen för ett tvärvetenskapligt pro- * Artikeln har peer review-granskats. 1 SOU 2015:22 Rektorn och styrkedjan, s. 11. 2 SOU 2015:22 s. 195 ff. 3 Döös, Wilhelmson & Backström, Delat ledarskap. Om chefer i samarbete, 2 uppl., s. 8.
142 ÅSA ÖRNBERG jekt mellan pedagogik, statsvetenskap och juridik. 4 Projektet består av tre sammanhängande delar, vilka avser att bidra med ny kunskap om möjligheter och hinder för delat ledarskap inom några utvalda väsentliga samhälleliga funktioner. Den första delen är delat ledarskap i svenska partier, den andra är delat ledarskap i skola och förskola och den tredje delen utgörs av delat ledarskap och lagstiftningen, inom vilken skollagen (2010:800), SkolL, är central. Delat ledarskap är inte juridiskt definierat, men avser att två eller flera formellt utsedda chefer delar på arbetsuppgifter, ansvar och befogenheter för en och samma organisatoriska enhet. 5 Mot bakgrund av att staten genom skollagen har utvidgat och förtydligat rektorers ansvar inom flera olika områden och därigenom har ökat deras arbetsbörda uppkommer frågan i vilken utsträckning det är rättsligt möjligt för en rektor att dela det ansvar och beslutsfattande som följer av SkolL. Syftet med denna artikel är därför att dels analysera skollagens utrymme för olika former av delat ledarskap, dels att diskutera lagstiftarens syften bakom regleringen av rektorers ledarskap. Förskolechefer faller därmed utanför syftet. Vissa slutsatser som dras i artikeln har emellertid bäring för även förskolecheferna, eftersom de i viss utsträckning regleras gemensamt med rektorer. Delat ledarskap är som redan konstaterats inte rättsligt definierat och inledningsvis följer därför ett avsnitt som närmare belyser innebörden av och kategoriserar olika former av delat ledarskap. Avsikten med indelningen är att möjliggöra en analys av skollagens reglering av rektors uppgifter mot bakgrund av tre olika former av delat ledarskap för en och samma organisatoriska enhet, nämligen samledarskap, funktionellt delat ledarskap och inviterat ledarskap. Därnäst följer en undersökning av rektorsrollens utveckling, dess närmare innebörd och ansvarsfördelningen avseende skolväsendet. I undersökningen ingår en analys av det rättsliga utrymmet för en rektor att dela sitt ledarskap med andra personer. 2. Delat ledarskap mellan chefer Ledarskap är ett tvetydigt begrepp som skiljer sig från chefskap. En chef är formellt tillsatt och förväntas främst företräda arbetsgivarens intresse genom 4 Tack till Forte som har finansierat vårt projekt Delat ledarskap en alternativ berättelse Om föreställningar, lagstiftning och praktik gällande kollektivt ledarskap. Ett varmt tack för värdefulla kommentarer på artikelutkast riktas till mina projektkollegor Marianne Döös, professor i pedagogik vid Stockholms universitet, Lena Wilhelmson, docent i pedagogik vid Stockholms universitet, Jenny Madestam, fil.dr i statsvetenskap vid Södertörns högskola och Anna Kaldal, docent i processrätt vid Stockholms universitet. 5 Döös, Wilhelmson & Backström, Delat ledarskap. Om chefer i samarbete, 2 uppl., s. 11 ff.
RÄTTSLIGA FÖRUTSÄTTNINGAR ATT DELA PÅ REKTORSUPPGIFTEN I 143 att styra. Att vara ledare innebär däremot att vara mer framåtriktande och att förändra, dvs. att leda andra i en viss riktning. 6 Skillnaden mellan chef och ledare brukar sällan uppmärksammas rättsligt, utan inom juridiken brukar det mer handla om vilka uppgifter och befogenheter som följer med en viss befattning. 7 Rektorsuppdraget förefaller innefatta både chefskap och ledarskap. I 2 kap. 9 SkolL anges att en rektor ska leda och samordna det pedagogiska arbetet. Skolinspektionen beskriver rektors uppgift som Rektor har som pedagogisk ledare och chef för lärarna och övrig personal i skolan det övergripande ansvaret för att skolans verksamhet som helhet inriktas på att nå de nationella målen. 8 Exakt vad som ingår i det pedagogiska ledarskapet finns det inget entydigt svar på och det råder olika uppfattningar om värdet av begreppet pedagogiskt ledarskap och om de associationer kring ledarskapet som begreppet ger upphov till. 9 I den här framställningen används begreppen ledarskap och chefskap synonymt om ingenting annat framgår av sammanhanget. Benämningen ansvar åsyftar genomgående rektors ansvar som följer av SkolL. 10 Delat ledarskap förekommer i olika former. Den mest långtgående formen är samledarskap som innebär att två personer delar chefskapet för en och samma organisatoriska enhet, både formellt och i praktiken, och har såväl arbetsuppgifter som ansvar gemensamt 11. De två är således på samma nivå i den formella organisationshierarkin och har i allt väsentligt samma befogenheter, ansvar och arbetsuppgifter. I en tidigare utredning om juridiska aspekter på samledarskap definieras samledarskapet som att två eller flera personer utan formell uppdelning sinsemellan samtidigt har i fråga om ett (enda) ledarskap precis samma befogenheter, ansvar och arbetsuppgifter. 12 Även funktionellt delat ledarskap karaktäriseras av att cheferna är hierarkiskt likställda och tillsammans ansvarar för en hel verksamhet. 13 I ett funktionell delat ledarskap 6 Döös, Wilhelmson & Backström, Delat ledarskap. Om chefer i samarbete, 2 uppl., s. 11. 7 Se t.ex. 29 hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) om verksamhetschef och chefsöverläkare och regleringen i 8 kap. 29 aktiebolagslagens (2005:51) om verkställande direktörens uppgifter. 8 Rektors ledarskap. En granskning av hur rektor leder skolans arbete mot ökad måluppfyllelse, Skolinspektionens rapport 2010:15, s. 6. 9 SOU 2015:22 s 31 f. 10 T.ex. arbetsmiljöansvar eller straff- och skadeståndsrättsligt ansvar faller således utanför ramen för syftet med framställningen. 11 Döös, Wilhelmson & Hemborg, Delat ledarskap som möjlighet, Wilhelmson (red.), Förnyelse på svenska arbetsplatser. Balansakter och utvecklingsdynamik (s. 182 211), 2003, Stockholm: Arbetslivsinstitutet. 12 Se Öman, Juridiska aspekter på samledarskap hinder och möjligheter för delat ledarskap, Arbetslivsrapport nr 2005:29 s. 1. 13 Döös, & Wilhelmson, Delat ledarskap en trend i vardande, von Otter (red.), Ute och inne i svenskt arbetsliv forskare analyserar och spekulerar om trender i framtidens arbete. Arbetsliv i omvandling nr 2003:8 (s. 323 344). Stockholm: Arbetslivsinstitutet.
144 ÅSA ÖRNBERG finns dock en tydlig uppdelning mellan två chefer och de utför därmed arbetsuppgifter inom samma organisatoriska enhet men inom skilda områden, som t.ex. produktion och marknadsföring. Ytterligare en form är inviterat ledarskap, som innebär att cheferna inte är hierarkiskt likställda med varandra. 14 En av cheferna är således formellt chef, medan den andra har funktionen som biträdande chef. De har dock en hög grad av samarbete med gemensamma arbetsuppgifter och kan i praktiken uppleva att ansvar och befogenheter är gemensamma. I ett inviterat ledarskap finns emellertid en uppdelning avseende formellt ansvar och befogenheter. 15 Oavsett form visar forskning att väl fungerande delade ledarskap bygger på att cheferna har en gemensam grund att stå på. Grunden utgörs av tre kännetecken som brukar benämnas det delade ledarskapets bottenplatta. Den innefattar för det första gemensamma värderingar mellan cheferna avseende dels vilka mål som ska finnas för verksamheten, dels hur människor ska ledas. Bottenplattans andra kännetecken utgörs av prestigelöshet och den tredje är att det finns förtroende mellan cheferna. Det är inte nödvändigt att två chefer som delar ledarskap är lika varandra som personer, utan tvärtom är det vanligt att två chefer i parledarskap framhåller fördelar med att de är olika som personer och även understryker vikten av ett stort mått av kommunikation. Forskning visar att förekomsten av brister i någon av bottenplattans tre ovan nämnda förutsättningar är en av två huvudorsaker när delade ledarskap misslyckas. 16 Den andra huvudorsaken anges ligga i att omgivningen på något sätt ställer upp hinder för framgångsrikt delande. Ett exempel på sådana hinder är när lagar uppställer förbud mot samledarskap. Det kan t.ex. röra sig om lagstiftning som pekar ut att en bestämd person ska vara chef eller att en viss person ska svara för en viss verksamhet. 17 Exempel på andra typer av hinder är när det föreligger misstroende från överställd chef, att den akuta arbetsbördan inte tillåter att tillräcklig tid initialt avsätts för samtal och samordning mellan cheferna eller att det saknas ett hållbart juridiskt avtal som grund vid gemensamt ägande av en verksamhet. 18 14 de Voogt & Hommes, The signature of leadership: Artistic freedom in shared leadership practice, The John Ben Shepperd Journal of Practical Leadership, 2(1), 2007, s. 1 5 och Döös, Together as one: Shared leadership between managers, International Journal of Business and Management, 10(8), 2015, s. 46 58. 15 Döös, Wilhelmson & Backström, Delat ledarskap Om chefer i samarbete, 2 uppl., s. 36 ff. 16 Döös, Wilhelmson & Backström, Delat ledarskap Om chefer i samarbete, 2 uppl., s. 27 ff. 17 Se Öman, Juridiska aspekter på samledarskap hinder och möjligheter för delat ledarskap, Arbetslivsrapport nr 2005:29, s. 7 ff. 18 Döös, Wilhelmson & Backström, Delat ledarskap. Om chefer i samarbete, 2 uppl., s. 109 ff.
RÄTTSLIGA FÖRUTSÄTTNINGAR ATT DELA PÅ REKTORSUPPGIFTEN I 145 3. Rektor en komplex yrkesroll 3.1 Rektors reglering i tidigare skollag Rektorsrollen har förändrats avsevärt genom åren. 19 Omkring år 1990 infördes systemförändringar som bl.a. innefattade en kommunalisering och gjorde rektorerna till kommunala chefstjänstemän. Den statliga regel- och detaljstyrningen skulle samtidigt minimeras och ersättas med mål- och resultatstyrning och stöpte därmed om de förväntningar som riktades mot rektorerna. De kom att bli de nya skolreformernas främsta nyckelgrupp. Det räckte inte längre att administrera och följa regler, utan mål och regler skulle tvärtom ange riktning och ramar för rektorns egna initiativ att utveckla och förbättra skolans verksamhet och åstadkomma resultat. 20 I början på 1990-talet saknades uttryckliga bestämmelser om rektors ledningsansvar för skolan, men i januari år 1991 trädde 2 kap. 2 i 1985 års skollag i kraft. I nämnda bestämmelse framgick att för ledningen av utbildningen i skolorna skulle det finnas rektorer förtrogna med det dagliga arbetet i skolan. Som ett särskilt åliggande framhölls rektorns ansvar att verka för att utbildningen utvecklades. Bara den som genom utbildning och erfarenhet hade förvärvat pedagogisk insikt fick anställas som rektor. 21 Det innebär att reglerna kring rektorsbehörigheten luckrades upp och lärarutbildning inte längre blev ett krav. 22 Rektors ansvarsområde fick inte vara större än att rektor kunde hålla sig förtrogen med det dagliga arbete, vilket medförde en fördubbling av antalet rektorer. 23 Enligt ordalydelsen verkar ovan nämnda bestämmelse inte ha hindrat likställda former av delat ledarskap, men av förarbetena framgår ett annat synsätt. Departementschefen framhåller nämligen att det både för kvalitetens upprätthållande och för rättssäkerheten är viktigt att det står klart vem som bär ansvaret för vissa avgöranden. Ett system med någon typ av kollektivt ansvar ansågs inte tillräckligt för att garantera dessa intressen och ansvaret skulle därför läggas på en bestämd tjänsteman med en för uppgifterna lämplig kompetens. 24 Även i senare utredningar framhålls att det skulle finnas en rektor i ledningen för det dagliga arbetet på en skola. 25 19 För en relativt utförlig historisk tillbakablick på rektorer, se SOU 2004:116 Skolans ledningsstruktur Om styrning och ledning i skolan, s. 25 ff. 20 SOU 2004:116 s. 31 f. 21 Bestämmelsen infördes genom prop. 1990/91:18 Om ansvaret för skolan, se s. 9. 22 Prop. 1990/91:18 s. 36. 23 SOU 2004:116 s. 32. 24 Prop. 1990/1991:18 s. 36. 25 SOU 2004:116 s. 32.
146 ÅSA ÖRNBERG Det förefaller dock, trots uttalandena i förarbetena, som att ordalydelsen i 2 kap. 2 1985 års skollag har varit styrande. I t.ex. Skolinspektionens granskningsrapport från år 2010 framkommer att några kommuner genomgående har satsat på parledarskap, vilket i rapporten definieras som två rektorer med gemensamt ansvar för skolan som helhet och med delat ansvar för olika delar i skolan utifrån kompetens och intresse. Rektorerna i rapporten utgick från ett tydligt ansvar för egna arbetslag samt elever och det var tydligt för varje elev, lärare och förälder vem som var rektor för vem. Skolinspektionens definition torde motsvara en form av vad som ovan kategoriseras som funktionellt delat ledarskap, eftersom rektorerna i rapporten förefaller ha en tydlig uppdelning mellan sig och med eget ansvar. Rektorerna framhöll skillnaden mellan att arbeta i ett delat ledarskap på samma villkor med gemensamt ansvar för skolans utveckling och att arbeta med en biträdande rektor där rektorn är den som i slutänden står ensam med ansvaret. I rapporten konstaterar Skolinspektionen att viktigast förefaller vara att rektor får stöd i ledarskapet och att rektor därmed inte blir isolerad i sitt ledarskap. 26 Skolinspektionen riktade inte några invändningar mot parledarskapet, men framhöll att arbetssättet behövde ses över i och med att nu gällande skollag skulle träda i kraft. 27 Den ansvarsfördelning mellan stat, huvudmän, rektorer och lärare som lades fast i början på 1990-talet, och som behandlas närmare i följande avsnitt, kom att ligga till grund för 2010 års skollag. För att förtydliga det gemensamma ansvaret mellan nämnda parter har målstyrningen förstärkts och det kommunala ansvaret för utbildningens kvalitet och likvärdighet har lyfts fram än mer. 28 Det är förmodligen mot den bakgrunden som ökningen av antalet bestämmelser som rör rektorer ska förstås. I 1985 års skollag omnämns rektor tjugo gånger jämfört med nu gällande skollag där rektor nämns hundratrettiotre gånger. Uppfattningen stöds av regeringens uttalande att målstyrningen bör förstärkas, men att den aldrig får drivas så långt att likvärdigheten urholkas eller att elevernas rättssäkerhet äventyras. Kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet måste värnas i alla beslut, särskilt avseende beslut som innefattar myndighetsutövning mot enskilda och som i dag fattas på ett likartat sätt genom regler riktade till rektorn. Det finns, enligt regeringen, därför goda skäl för att den nuvarande ansvarsfördelningen ska behållas när det gäller regle- 26 Rektors ledarskap En granskning av hur rektor leder skolans arbete mot ökad måluppfyllelse, Skolinspektionens rapport 2010:15, s. 34. 27 Rektors ledarskap En granskning av hur rektor leder skolans arbete mot ökad måluppfyllelse, Skolinspektionens rapport 2010:15, se fotnot 47 på s. 34. 28 Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 206.
RÄTTSLIGA FÖRUTSÄTTNINGAR ATT DELA PÅ REKTORSUPPGIFTEN I 147 ringen av vissa av rektorns uppgifter i skollagen. Ett sådant skäl är att frågor av pedagogisk karaktär bör förbehållas rektor. 29 3.2 Ansvarsfördelningen för skolans verksamhet Uppdraget att skapa en skola av god kvalitet, där målen uppfylls och där elevernas lärande känns meningsfullt, stimulerande och tryggt, är ett gemensamt ansvar för stat, huvudmän, rektorer och lärare. Staten måste garantera att den utbildning som erbjuds är av hög kvalitet och rättvist fördelad, vilket görs genom föreskrifter som drar upp de gränser inom vilka huvudmännen får utöva sitt verksamhetsansvar. Staten lägger således fast mål och ramar för skolverksamheten, står för en omfattande uppföljning och utvärdering av utbildningens resultat samt svarar för tillsyn. 30 I tillsynen ingår att granska rektorers ledarskap. Tillsynen och kvalitetsgranskningen över skolväsendet överfördes från Skolverket år 2008 till den då nyinrättade myndigheten Skolinspektionen. Regeringens syfte med ändringen var att skilja tillsynsuppgifterna från Skolverkets föreskrivande, utvecklande och bidragsförmedlande uppgifter och därmed skapa en tydlig och förutsägbar rollfördelning, Genom en tydlig myndighetsstruktur med klara ansvarsförhållanden ska ges goda förutsättningar för myndigheternas effektiva arbete att på bästa möjliga sätt understödja en god uppfyllelse av de nationella målen inom skolväsendet. 31 Föreskrifterna som riksdag och regering utfärdar är således avsedda att trygga den likvärdiga utbildningen och dess kvalitet samt att enskildas befogade krav på rättssäkerhet iakttas inom skolväsendet. Huvudmannen har det övergripande ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med föreskrifterna. Det kan i princip sättas likhetstecken mellan huvudman och ansvar, eftersom begreppet huvudman används inom olika rättsområden för att visa vem, oftast stat, kommun eller landsting, som är ytterst ansvarig för en viss uppgift. 32 Inom skolväsendet står det således huvudmännen fritt att, inom de ramar som statsmakten drar upp, välja sina vägar för att nå de mål som staten har lagt fast. 33 Frågan är i vilken utsträckning huvudmännen har frihet att utforma skolornas ledning. Avseende kommunala skolor är ansvaret delat mellan nämnden och rektorn. Kommunerna har stor frihet att självständigt utforma sin nämndorganisation efter lokala förutsättningar. Inom varje kommun är det således full- 29 Prop. 2009/10:165 s. 247. Det samma gäller för förskolechefer. 30 Se närmare prop. prop. 2007/08:50 Nya skolmyndigheter, s. 38. 31 Prop. 2007/2008:50 s. 31. 32 För ett närmare resonemang om innebörden av ett kommunalt huvudmannaskap hänvisas till SOU 2013:53 Privata utförare kontroll och insyn, s. 97 ff. 33 Prop. 1990/1991:18 s. 20 f. och prop. 2009/10:165 s. 204.
148 ÅSA ÖRNBERG mäktige som beslutar om vilka nämnder som ska finnas för att fullgöra uppgifterna och att bestämma om deras verksamhetsområden samt inbördes förhållanden. 34 Nämnden har ansvar för övergripande planering, resursfördelning och personalförsörjning. Rektorn har ansvar för att tillsammans med personalen genomföra arbetet och utveckla verksamheten. Det är emellertid huvudmannen som beslutar om verksamhetens budget, vilket innebär att det kan uppstå situationer där det blir fråga om resursfördelning och prioritering. 35 Rektorn har vidare ansvaret för skolans resultat och fattar självständiga beslut inom vissa områden, främst vid myndighetsutövning. 36 Noteras bör att forskning visar att rektorers ledarskap har betydelse för elevernas studieresultat. 37 Regleringen av rektorns befogenheter finns i skollagen, förordningar och läroplaner. Befogenheten att fatta beslut om betyg tillkommer främst undervisande lärare enligt 3 kap. 16 SkolL och är ett exempel på ett område där även lärarnas uppgifter innefattar myndighetsutövning. 38 Vidare är det lärarna som svarar för att tillsammans med eleverna planera, genomföra och utvärdera undervisningen. En utgångspunkt för arbetet med den nu gällande skollagen var således att ansvarsfördelningen, såväl mellan stat och kommun som mellan beslutsfattare och pedagogisk profession, skulle ligga fast. Här ska dock erinras om att i en utredning från år 2014 konstateras att staten styr skolan i högre utsträckning än under 1990-talet, trots en formellt sett oförändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommuner. Statens grepp över skolan har således successivt stärkts. 39 Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, är kritisk till att staten bidragit till oklarheter i styrkedjan genom att styra de professionella grupperna i skolan och inte rikta sig till huvudmännen som har det samlade ansvaret för skolan. 40 Ett led i statens styrning är att på huvudmannens bekostnad stärka rektorernas ställning. Ett annat är att genom Skolinspektionen skärpa tillsynen. Det kan diskuteras om syftet med att stärka rektorernas ställning delvis kan bero på att staten vill runda huvudmännen genom att rikta befo- 34 3 kap. 3 och 4 kommunallagen (1991:900), KL. Om kommuners fria nämndorganisation, se vidare prop. 1990/91:117 Om en ny kommunallag, 38 ff. 35 Prop. 2009/10:165 s. 248 f. 36 Prop. 2009/10:165 s. 247. 37 Forskning inom området redovisas i t.ex. SOU 2015:22 s. 49 ff. 38 Om den lärare som bedriver undervisningen vid tidpunkten när betygen sätts inte är legitimerad ska beslutet fattas tillsammans med en lärare som är legitimerad. I vissa fall kan betyget komma att beslutas av rektor enligt 3 kap. 16 SkolL. Av 3 kap. 14 SkolL följer att rektorn har ett övergripande ansvar att se till att betyg sätts i enlighet med skollagen och andra författningar. 39 SOU 2014:5 Staten får inte abdikera om kommunaliseringen av den svenska skolan, s. 238. 40 SOU 2014:5 s. 237. Se även SKL:s remissyttrande över SOU 2002:121 Skollag för kvalitet och likvärdighet, 2003-09-05, dnr 2003/0366.
RÄTTSLIGA FÖRUTSÄTTNINGAR ATT DELA PÅ REKTORSUPPGIFTEN I 149 genheter direkt till rektorerna istället för till huvudmännen som sedan kan delegera befogenheter till rektorerna. 3.3 En skolenhet en rektor Rektorsrollen har, som nämnts ovan, på olika sätt förtydligats i skollagen. Liksom tidigare framgår att det pedagogiska arbetet ska ledas och samordnas av rektor som särskilt ska verka för att utbildningen utvecklas och att som rektor bara får anställas den som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt, vilket nu följer av 2 kap. 9 SkolL. Nytt i nu gällande skollag är att i nämnda bestämmelse anges att det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor. Begreppet skolenhet är nytt, liksom att det explicit av lagtexten framgår att bara en person kan vara rektor. Den begränsning till en person som tidigare framgick av förarbetena har således lyfts in i lagen. 41 Bestämmelsen är tydlig, vilket innebär att det inte är formellt möjligt med samledarskap för rektorer. 42 En tolkning e contrario skulle medföra att rektors obligatoriska ansvar kan anses omfatta bara det pedagogiska ledarskapet och de beslut som följer av skollagen, dvs. ansvar att uppfylla det nationella uppdraget. I sådant fall kan tänkas en uppdelning med funktionellt delat ledarskap där rektor är hierarkiskt likställd med en chef med annan titel än rektor, t.ex. administrativ chef eller enhetschef, och att de tillsammans ansvarar för hela verksamheten inom skolenheten, men med uppdelade ansvarsområden. Rektor skulle ansvara för det nationella uppdraget. Den andra chefen skulle ansvara för det kommunala uppdraget i form av t.ex. lokalfrågor, anställande av administrativ personal, arbetsmiljö och skolenhetens budget. Rektorn kan nämligen ansvara för andra frågor än vad som följer av ledningsansvaret enligt skollagen. En rektor, vid en skolenhet med utbildning som bedrivs av en kommunal huvudman, kan med stöd av 6 kap. 33 kommunallagen (1991:900), KL, ha att besluta på kommunens vägnar i t.ex. anställnings-, personal- eller lokalärenden. 43 Det bör därmed inte finnas några hinder mot att nämnden istället delegerar dessa uppgifter till annan, med rektor likställd, chef inom skolenheten. Med en sådan uppdelning kunde rektor därmed fokusera på att stärka sitt pedagogiska uppdrag och få en rimligare arbetsuppgift och därmed en mer dräglig arbetssituation. Frågan är dock hur uppdelningen ska göras för att anses förenlig med 2 kap. 10 SkolL. Den stadgar att rektor beslutar om sin enhets inre organi- 41 Se avsnitt 3.1. 42 Förbudet av samledarskap omfattar även förskolechefer. 43 Se även prop. 2009/10:165 s. 648.
150 ÅSA ÖRNBERG sation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov och i övrigt fattar de beslut och har det ansvar som framgår av särskilda föreskrifter i skollagen eller andra författningar. 44 Den senast nämnda bestämmelsen är ny och enligt propositionen innefattas ansvar för och beslut om övergripande organisation av det pedagogiska arbetet, arbetet med barn och elever i behov av särskilt stöd, formerna för samarbete mellan förskolan, skolan och hemmen, förskolans och skolans kontakter med föräldrar, arbetslivet och det omgivande samhället, kompetensutveckling av personalen etc. 45 Förtydligandet i 2 kap. 10 SkolL, att ansvaret för resursfördelningen på enhetsnivå sker utifrån barnens eller elevernas behov och förutsättningar vilar på rektorn, kompletterar bestämmelsen i 2 kap. 8 a SkolL. Den fastslår kommunernas skyldighet att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov, men reglerar inte närmare hur resurserna ska fördelas. Sammantaget talar ovan anförda för att uppdelningen av ansvarsområden måste göras med hänsyn till att rektor måste fatta vissa beslut, främst vid myndighetsutövning, och att rektor ska bestämma om den inre organisationen och förmodligen till betydande del även bestämma hur den av huvudmannen beslutade budgeten används. Det senare följer av rektors ansvar att fördela resurserna på skolenhetsnivå. I propositionen framhålls också att i det ansvar som rektor har enligt 2 kap. 9 SkolL att fungera som ledare och samordnare av det pedagogiska arbetet ingår att även fatta de beslut som ett sådant ansvar kräver. Bestämmelsen i 2 kap. 10 SkolL om att rektor beslutar om enhetens inre organisation ska enligt propositionen läsas mot den bakgrunden. Exempel på beslut som anges är personalens ansvarsområden, schemaläggning eller barnens och elevernas fördelning på klasser eller grupper. 46 Det är därmed inte uteslutet med ett funktionellt delat ledarskap om uppdelningen görs med hänsyn till de krav som 2 kap. 9 och 10 SkolL ställer. Rektorns pedagogiska lednings- och samordningsansvar avser generella frågor, t.ex. om den övergripande organisationen av det pedagogiska arbetet, arbetet med barn och elever i behov av särskilt stöd, skolans kontakter med arbetslivet, formerna för samarbete med hemmen samt kompetensutveckling av personalen. En utgångspunkt enligt propositionen är att rektorn ska ha ansvaret för mer övergripande frågor, där ett särskilt ansvar i egenskap av skol- 44 Exempel på beslut som rektor ska fatta är de som rör enskilda elever och innebär myndighetsutövning, t.ex. om disciplinära åtgärder, ledigheter, särskilda stödinsatser, det systematiska kvalitetsarbetet på skolenhetsnivå, formerna för barn- och elevinflytande och föräldramedverkan samt utarbetande av lokala ordningsregler tillsammans med elever, personal och vårdnadshavare, se 5 kap., 7 kap. 18, 3 kap. 9, 4 kap. 4, 4 kap. och 5 kap. 5 SkolL. 45 Prop. 2009/10:165 s. 253. 46 Prop. 2009/10:165 s. 648.
RÄTTSLIGA FÖRUTSÄTTNINGAR ATT DELA PÅ REKTORSUPPGIFTEN I 151 ledare framstår som normalt och naturligt. 47 Det får anses stå klart att lagstiftarens tanke är att rektor ensam ska vara huvudansvarig för enhetens inre organisation. Slutsatsen dras mot bakgrund av att i 2 kap. 10 andra stycket anges att rektorn får delegera till anställd eller en uppdragstagare vid skolenheten med tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och att besluta i frågor som avses i första stycket, om inte annat anges. 48 Det är relativt få bestämmelser som inte medger delegation. Exempel på beslut som rektor inte får delegera är beslut om avstängning och omhändertagande av föremål enligt 5 kap. 14 och 22 SkolL. Befogenheten att fatta beslut om att omhänderta föremål tillkommer även lärare och därmed torde inte finnas något större behov av delegation av rektors beslutanderätt. Andra exempel på beslut som inte rektor får delegera är elevers ledighet längre än tio dagar och befrielse från obligatoriska inslag enligt, 7 kap. 18 och 19 SkolL. Den slutsats som kan dras är att skollagen verkar förutsätta att rektor ska vara formellt hierarkiskt överordnad övriga anställda avseende det pedagogiska ledningsansvaret och beslut om skolenhetens inre organisation samt ansvaret för att fördela resurser. De tre nämnda uppgifterna kan inte delas mellan olika rektorer. Det förhindrar dock inte ett funktionellt delat ledarskap där rektor ansvarar för de nämnda uppgifterna, som är en del av det nationella uppdraget, och en annan chef ansvarar för det kommunala uppdraget. Rörande de tre uppgifterna finns emellertid möjlighet till inviterat ledarskap. Befattningen biträdande rektor finns inte omnämnd i skollagen, utan av 2 kap. 9 SkolL framgår bara att benämningen rektor ska förbehållas den som har en anställning som rektor. En ställföreträdare får emellertid, enligt nämnda bestämmelse, utses för rektorsbefattningen. En formellt utsedd ställföreträdare är nödvändig för att göra det möjligt för någon annan att fullgöra rektorns uppgifter när denne är frånvarande och endast en person åt gången kan vara ställföreträdare för rektorn. 49 Det torde inte föreligga några hinder att utse en biträdande rektor och därmed åstadkomma ett inviterat ledarskap för en skolenhet. En rektor och en biträdande rektor är inte hierarkiskt likställda med varandra, men de kan ändå ha en hög grad av samarbete med gemensamma arbetsuppgifter och kan i praktiken uppleva att ansvar och befogenheter är gemensamma. Det finns dock en uppdelning avseende formellt ansvar och befogenheter. Genom delegation kan rektor också enligt 47 Prop. 2009/10:165 s. 647. 48 Möjligheten att delegera gäller även förskolechef. I 2 kap. 17 SkolL framgår även att rektor och förskolechef kan delegera till den lokala styrelsen, med undantag för beslut i frågor rörande enskilda barn eller elever. 49 Prop. 2009/10:165 s. 249 ff. och s. 647.
152 ÅSA ÖRNBERG 2 kap. 10 andra stycket SkolL uppdra åt någon annan, t.ex. den biträdande rektorn, att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och att besluta i frågor som inte är förbehållna rektor att besluta om. Notera dock att delegation inte är en förutsättning för inviterat ledarskap. 3.4 Närmare om begreppet skolenhet Begreppet skolenhet är, som nämnts ovan, nytt i nu gällande skollag. Begreppet medför praktiska problem, vilket delvis förklaras av att begreppet är nytt och inte har någon given betydelse. Särskilt betydande är, som har framgått ovan, begränsningen att det endast får finnas en rektor vid en skolenhet. Begränsningen innebär att samledarskap inte är förenligt med skollagen, eftersom rektorskapets arbetsuppgifter och ansvar inte kan delas. Begränsningen har även medfört att större skolor delats upp i två eller fler skolenheter, vilket kan innebära konstlade gränser som måste hanteras för att skolan ska framstå som en helhet med åtföljande otydligheter och extra arbete med t.ex. dubbelrapportering till såväl huvudman som myndigheter. 50 Begreppet medför även tolkningssvårigheter och får t.ex. direkt betydelse för vem som är behörig att fatta beslut, vilket exemplifieras nedan. Först måste emellertid begreppet skolenhet beskrivas närmare. Begreppet skolenhet avser enligt 1 kap. 3 SkolL skolan i fysisk bemärkelse, dvs. de byggnader, lokaler och utrymmen utomhus där huvudmannen bedriver sin verksamhet. För att flera byggnader ska anses som en skolenhet krävs att de ligger någorlunda nära varandra. Byggnaderna i en skolenhet ingår i samma administrativa enhet och även verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad, men som är nära knuten till enheten omfattas av begreppet. Som nära knuten till enheten avses t.ex. skolgårdar samt idrottsplatser i nära anslutning till skolans byggnader. I en skolenhet ingår även verksamhet vid fritidshem, vilken anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. 51 I propositionen betonas att en enhet inte automatiskt är synonym med rektorns ansvarsområde eller andra organisatoriska indelningar som bestämts av huvudmannen, vilket medför att en rektors ansvarsområde kan omfatta en eller flera förskole- eller skolenheter. 52 Notera dock att samma ansvarsområden inte kan delas av två eller flera rektorer. Som nämnts ovan medför begreppet skolenhet tolkningssvårigheter, vilket t.ex. aktualiseras vid omplaceringar av elever och vid enskildas ansökningar 50 Wilhelmson & Döös (acc.), Erfarenheter av delat ledarskap i den lokala skolan: Rektors- och arbetslagsledarröster, Pedagogisk Forskning i Sverige. 51 Prop. 2009/10:165 s. 633. 52 Prop. 2009/10:165 s. 216.
RÄTTSLIGA FÖRUTSÄTTNINGAR ATT DELA PÅ REKTORSUPPGIFTEN I 153 om godkännande som huvudmän för exempelvis en grundskola. En elev har rätt att gå kvar vid den skolenhet där han eller hon har blivit placerad om det inte innebär betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Det är nämnden som fattar beslut om att omplacera en elev från en skolenhet till en annan. När det är fråga om att göra omplaceringar inom skolenheten är det däremot en fråga som enligt 2 kap. 10 SkolL ligger inom rektors ansvarsområde, eftersom frågan då rör den inre organisationen. Tolkningen av begreppet skolenhet blir därmed avgörande för att fastställa om en rektor är behörig att fatta beslut om omplacering eller om beslutet istället ska fattas av nämnden. 53 Detsamma gäller vid ansökan om utökning av verksamhet vid en befintlig skolenhet, eftersom det krävs att den utökade verksamheten kan bedrivas vid samma skolenhet som den befintliga verksamheten. 54 En definition av vilken specifik skolenhet som avses är även nödvändig t.ex. när man diskuterar en elevs rätt att gå i den skolenhet som ligger närmast hemmet eller när någon väljer att söka till en utbildning med enskild huvudman. 55 Begreppet skolenhet fungerar som en organisatorisk begränsning och kan som framgått ovan medföra problem och tolkningssvårigheter. Begränsningen innebär även en detaljreglering som rimmar illa med det kommunala självstyret. I enlighet med det kommunala självstyret bör det vara upp till varje kommun att själv avgöra hur ledningen vid en skola ska organiseras, inklusive om det ska finnas en eller flera rektorer. Det avgörande bör vara de lokala förutsättningarna. Intressant är därför att i det följande dels diskutera vilka motiv som ligger bakom begränsningen till en rektor per skolenhet, dels belysa att begränsningen av delat ledarskap i ledande befattningar återkommer år 2015 i ett förslag till lagstiftning avseende kommuner. 4. Motiv bakom begränsningar av delat ledarskap Av propositionen framgår att det anses vara av yttersta vikt att i skollagen tydligt slå fast att det är en rektor som har ledningsansvaret för de verksamheter som regleras i skollag, läroplaner och övriga författningar. Samtidigt framhålls, något motsägelsefullt, att huvudmannen ska ha fortsatt frihet att organisera verksamheten på det sätt som bäst passar de lokala förutsättningarna. Friheten uppnås t.ex. genom att det i glesbygdskommuner många gånger kan vara naturligt att en rektor har ansvar för flera skolenheter. Regeringen understryker att det väsentliga är att ledningen av den enskilda skolan klart vilar på 53 Se t.ex. Skolväsendets överklagandenämnd, beslut fattat 2014-04-15, dnr 2014:127. 54 Kammarrätten i Stockholm, dom meddelad 2014-12-15, mål nr 3511-14. 55 Prop. 2009/10:165 s. 216 f.
154 ÅSA ÖRNBERG en rektor. Här kan således noteras att det även i propositionen svajas med begreppsbildningen. Skälet till att regeringen vill begränsa till en rektor är att det ska vara tydligt för skolans personal, elever och elevernas föräldrar vem som har ansvaret för ledningen och samordningen av det pedagogiska arbetet, liksom för verksamhetens inre organisation och vad detta ansvar innebär. En elev ska därför aldrig kunna ha mer än en rektor. När ledningen är gemensam för förskola och skola åvilar ansvaret en rektor tillika förskolechef. 56 Regeringen framhåller även att rektorns delegationsmöjligheter möjliggör en omfattande frihet vid utformningen av den inre organisationen i skolor. Genom att rektorn kan delegera enskilda ledningsuppgifter och beslutanderätt i vissa frågor får rektorer, i såväl kommunala som fristående skolor, vidgade möjligheter att uppdra den dagliga pedagogiska ledningen och samordningen till anställda. 57 Det innebär dock, som konstaterats tidigare, ett förbud mot samledarskap och en begränsning av möjligheterna till funktionellt delat ledarskap avseende vilka uppgifter som delas. Som har fastslagits ovan finns dock möjlighet till delat ledarskap i form av inviterat ledarskap avseende ledningen av den inre organisationen. Tydligheten är även vad som styr benämningen rektor. Regeringen framhåller att ett tydligt reglerat ledningsansvar innebär att det måste vara helt klart för alla berörda vem som har ansvaret för de beslut som enligt skollagen ska fattas av rektorn eller av den som beslutanderätten med stöd av lagen har överlåtits till. Därför måste den som har anställts för att leda verksamheten vid en skolenhet benämnas rektor. Andra benämningar än rektor på den som i skollagens mening upprätthåller den funktionen får inte användas, eftersom det anses skapa oklarhet om vilken befattningshavare som egentligen har det ansvar som framgår av skollagen. 58 Sammantaget är det således intentionen att skapa tydlighet som ligger bakom begränsningen till en rektor och tydlighet är ett argument för att begränsa möjligheterna till delat ledarskap i ledande befattningar som återkommer i senare förslag till lagstiftning. I förslaget till ny kommunallag förordas att endast en person formellt ska kunna utses till direktör i kommunen eller landstinget. Motiven är att direktören ska kunna fullgöra sina uppgifter och undvika oklarheter i fördelningen av uppgifter mellan denne och de förtroendevalda samt att det inom tjänstemannaorganisationen inte ska råda oklarheter om vem som har ansvaret för den förvaltning som finns under styrelsen och för övriga uppgifter som åläggs direktören. Finns det endast en anställd som har den ledande ställningen 56 Prop. 2009/10:165 s. 250 f. 57 Prop. 2009/10:165 s. 250. 58 Prop. 2009/10:165 s. 250 f.
RÄTTSLIGA FÖRUTSÄTTNINGAR ATT DELA PÅ REKTORSUPPGIFTEN I 155 bland personalen är det, enligt utredningen, många gånger lättare för både de förtroendevalda och de anställda att dels veta vem man ska vända sig till, dels veta vem som har de ledande uppgifterna inom kommunen eller landstinget. Det kan också innebära, enligt utredningens uppfattning, att det är lättare för en direktör att leda det arbete som åläggs denne. Ytterligare ett skäl för singulärt direktörskap, som utredningen anför, är att direktören ska vara chef för förvaltningen under styrelsen. 59 Som har framförts ovan innebär skollagens begräsning av antalet rektorer vid en skolenhet en inskränkning av det kommunala självstyret. När det gäller skolväsendet, som är ett nationellt uppdrag med en gemensam ansvarsfördelning, kan det anses enklare att motivera inskränkningen än begränsningen för kommuner att själva bestämma om det ska finnas en eller flera kommundirektörer. Utredningen anser emellertid att rörande den ledande tjänstemannen ska kommuner inte ha den bestämmanderätten och motiverar begränsningen med hänsyn till vikten av transparens i den kommunala förvaltningen. Det ska vara tydligt för alla inom och utanför den kommunala förvaltningen vem som är den ledande tjänstemannen och har de ledande arbetsuppgifterna. Dessutom menar utredningen att transparens är ett viktigt verktyg mot korruption och annan brottslighet inom förvaltningen. Genom att klarlägga olika ansvars- och uppgiftsförhållanden ökar transparensen inom kommun och landsting, vilket enligt utredningens uppfattning, motiverar inskränkningen av den kommunala självstyrelsen och inskränkningen anses därmed vara förenlig med 14 kap. 3 RF. 60 Gemensamt för begränsningen av delat ledarskap avseende rektorer och förslaget om kommundirektörerna är att det varken i propositionen till skollagen eller i utredningen framgår vad som ligger till grund för uppfattningen att delat ledarskap skulle innebära otydlighet. Forskning visar att det förekommer exempel på otydlighet gentemot medarbetarna vid delat ledarskap, men om delat ledarskap mellan chefer blir otydligt eller inte avgörs, liksom för singulära chefer, av hur uppdraget utförs. 61 Det kan därför diskuteras om lagstiftning som begränsar möjligheter att utforma ledarskap efter de lokala förutsättningarna kan anses vara tillräckligt underbyggd. 59 SOU 2015:24 En kommunallag för framtiden, s. 297 f. 60 SOU 2015:24 s. 297 och s. 724 f. 61 Döös, Wilhelmson & Backström, Delat ledarskap. Om chefer i samarbete, 2 uppl., s. 111 ff.
156 ÅSA ÖRNBERG 5. Sammanfattande slutsatser Många rektorer upplever svårigheter att klara av alla de uppgifter som de ansvarar för och en del av lösningen på rektorskapets komplexitet skulle kunna vara delat ledarskap. I den här artikeln analyseras skollagens reglering av rektors uppgifter mot bakgrund av tre olika former av delat ledarskap, nämligen samledarskap, funktionellt delat ledarskap och inviterat ledarskap. Som konstaterats framgår redan av ordalydelsen i 2 kap. 9 SkolL att det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor. Bestämmelsen medför att det inte är formellt möjligt med samledarskap för rektorer, vilket även förtydligas genom uttalanden i propositionen. Den begränsning till en person som tidigare endast framgick av förarbetena har lyfts in i lagtexten. Det innebär att det inte är förenligt med skollagen att två eller flera rektorer, utan formell uppdelning sinsemellan, har precis samma befogenheter, ansvar och arbetsuppgifter inom samma skolenhet. En uppdelning med funktionellt delat ledarskap mellan en rektor och en hierarkiskt likställd chef med annan titel än rektor kan däremot vara möjlig. Genom ett funktionellt delat ledarskap kan de båda tillsammans ansvara för hela verksamheten inom skolenheten, men ha uppdelade ansvarsområden. Uppdelningen av ansvarsområden måste emellertid göras med hänsyn till de krav som 2 kap. 9 och 10 SkolL ställer. Det är således rektor som ska fungera som ledare och samordnare av det pedagogiska arbetet, i vilket ingår att fatta de beslut som ett sådant ansvar kräver, och det är vidare rektor som måste bestämma om den inre organisationen. I det senare ingår förmodligen att rektor till betydande del måste bestämma hur den av huvudmannen beslutade budgeten används, eftersom det är rektorns ansvar att fördela resurserna på skolenhetsnivå. Den andre chefen kan därmed ansvara för de uppgifter som nämnden har delegerat med stöd av 6 kap. 33 KL, uppgifter som t.ex. lokalfrågor, anställande av administrativ personal och arbetsmiljö, dvs. det kommunala uppdraget. Det får anses stå klart att skollagen verkar förutsätta att rektor ska vara formellt hierarkiskt överordnad övriga anställda avseende det pedagogiska ansvaret och beslut om skolenhetens inre organisation samt ansvaret för att fördela resurser. Avseende dessa tre ansvarsområden, som ligger inom ramen det nationella uppdraget, är funktionellt delat ledarskap således inte möjligt. Det förhindrar dock inte, som konstaterats ovan, ett funktionellt delat ledarskap där rektor ansvarar för det nationella uppdraget och en annan chef ansvarar för det kommunala uppdraget. Rörande de tre nämnda ansvarsområdena finns emellertid möjlighet till inviterat ledarskap där rektor formellt är chef, medan den andra personen har funktionen som biträdande chef. Det finns således en uppdelning avseende det formella ansvaret och befogenheterna. De
RÄTTSLIGA FÖRUTSÄTTNINGAR ATT DELA PÅ REKTORSUPPGIFTEN I 157 båda kan ändå ha en hög grad av samarbete med gemensamma arbetsuppgifter och kan uppleva att ansvar och befogenheter är gemensamma. Genom delegation kan rektor även uppdra åt någon annan, t.ex. den biträdande rektorn, att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och att besluta i frågor som inte är förbehållna rektor att besluta om. Det kan således konstateras att skollagen förbjuder samledarskap. Möjligheten till funktionellt delat ledarskap avseende det nationella skoluppdraget begränsas, men ett funktionellt delat ledarskap går ändå att åstadkomma om hänsyn tas till hur uppdelningen av ansvarsområdena görs. Möjligheter till inviterat ledarskap finns avseende nämnda uppdrag. Rektorer har av lagstiftaren ålagts ett komplext uppdrag med långtgående ansvar både för helhet och enskilda elevers studieresultat. Vilka motiv ligger då bakom lagstiftarens begränsningar av hur huvudmännen i kommunerna organiserar skolornas ledarskap? En tydlig markering från lagstiftaren är dels begreppet skolenhet som begränsar hur skolorna organiseras, dels begränsningen att en skolenhet endast får ha en rektor. Tydlighet är ledordet för regleringen av ledningsansvaret för skolenheterna. Det måste vara helt klart för alla berörda vem som har ansvaret för de beslut som enligt skollagen ska fattas av rektorn eller av den som beslutanderätten med stöd av lagen har överlåtits till. Varje elev ska därför aldrig kunna ha mer än en rektor. Som visats är tydlighet ett argument som återkommer som argument i senare lagförslag till begränsningar av delat ledarskap för ledande befattning i kommuner. Det framgår klart att begränsningarna vilar på en uppfattning om singulärt ledarskap som något självklart och tydligt, men det är inte belagt att delat ledarskap skulle leda till vare sig otydligheter eller minskad rättssäkerhet för eleverna. Snarare kan argumenteras för att avgörande är istället hur ledarskap utförs. Det kan även argumenteras för att om huvudmännen får frihet att utforma ledarskap efter lokala förutsättningar kan det vara en del av lösningen för att stärka ett led i styrkedjan, dvs. rektorerna. Det kan slutligen konstateras att det finns ett stort behov av fortsatt rättsvetenskaplig forskning inom området. Ett exempel på en intressant fråga är om delat ledarskap kan anses bidra till sämre rättssäkerhet för elever. Ett annat exempel är frågan om vilka ansvarsområden rektor har enligt annan lagstiftning och möjligheterna till delat ledarskap inom dessa områden. Ytterligare en intressant fråga är om skollagen bör ändras, och i sådant fall hur, för att bättre tillgodose behov av lokala organisationslösningar.
158 ÅSA ÖRNBERG