Förnyad utredning av sjukersättning

isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN ISF kommenterar 2015:2 Förnyad utredning av sjukersättning Behov av förändring sf

ISF kommenterar 2015:2 Förnyad utredning av sjukersättning Behov av förändring En publikation från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2015

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på www.inspsf.se Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2015 ISBN: 978-91-88098-15-3

Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 5 1 Inledning... 7 2 Utveckling... 11 3 Vad gör Försäkringskassan nu?... 17 4 Diskussion... 23 Referenser... 29 Figurförteckning... 31

Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Detta är den andra skriften i ISF:s publikationsserie ISF kommenterar. Fokus ligger i denna skrift på en diskussion om vilken ambitionsnivå som bör gälla för de förnyade utredningar av sjukersättning som Försäkringskassan är skyldig att genomföra med tre års mellanrum. Diskussionen baseras på en tidigare rapport i ämnet som ISF publicerade 2014, Förnyad utredning av sjukersättning (ISF 2014:13), men även på en mer begränsad uppföljning av de förnyade utredningarna som sträcker sig fram till och med augusti 2015. Ett beslut om sjukersättning har mycket stor betydelse för den enskildes ekonomi, i de flesta fall under en betydande del av livet. Sjukersättningen svarar också för en betydande del av socialförsäkringsutgifterna. Det är därför angeläget att följa upp eventuella förändringar i arbetsförmågan som sker efter beslutet om sjukersättning för att säkerställa att det är rätt personer som får ersättning och att dessa får ersättning med rätt omfattning. Men det är minst lika angeläget att den som har sjukersättning kan få hjälp att komma tillbaka i arbete om förutsättningar för detta finns. Det är detta som den förnyade utredningen syftar till. Att förnyade utredningar görs, och att de görs med tillräckligt hög kvalitet, är viktigt för att upprätthålla förtroendet för försäkringen, både hos den breda allmänheten och hos dem som får del av förmånen. De iakttagelser som ISF har gjort pekar på att Försäkringskassans ambitionsnivå när det gäller utförandet av förnyade utredningar har sjunkit under en längre tid. Det är angeläget att bryta denna utveckling. Det förutsätter att Försäkringskassan vidtar åtgärder för att säkerställa att förnyade utredningar genomförs på ett sådant sätt att det syfte som lagstiftaren hade med att införa utredningarna faktiskt 5

Generaldirektörens förord uppnås. Men det finns också skäl för regeringen att överväga vilken ambitionsnivå som ska gälla och att ta ställning till om det finns anledning att tydliggöra detta i lagstiftningen. Denna ISF kommenterar har skrivits av Markus Larsson (projektledare) och Dan Ljungberg. I arbetet har även Berit Hamrén deltagit. Stockholm i november 2015 Catarina Eklundh Ahlgren 6

Inledning 1 Inledning Sjukersättning kan beviljas om den försäkrades arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Därutöver krävs att arbetsförmågan kan anses vara stadigvarande nedsatt och att medicinska och arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga. 1 Senast 3 år efter att Försäkringskassan har beslutat om sjukersättning ska en förnyad utredning av den försäkrades arbetsförmåga göras. Syftet med förnyad utredning är dels att följa upp om arbetsförmågan har förändrats sedan beslutet om sjukersättning fattades, dels att undersöka möjligheterna till rehabilitering. Om det är aktuellt med rehabiliteringsåtgärder bör sådana åtgärder också initieras inom ramen för utredningen. I juni 2014 publicerade ISF rapporten 2014:13 Förnyad utredning av sjukersättning som svar på ett regeringsuppdrag i ISF:s regleringsbrev för 2013. 2 I rapporten var ISF kritisk till hur Försäkringskassan utförde sitt uppdrag. Därefter har Försäkringskassan återkommit i frågan i sin antikrångelkatalog, där ett förändrat sätt att genomföra förnyad utredning beskrivs. Försäkringskassan har även beslutat om ett nytt differentierat sätt att handlägga förnyad utredning. ISF:s granskning 2014 visade att en förnyad utredning gjordes inom två månader från den tidsgräns som Försäkringskassan beslutat om i majoriteten av sjukersättningsärendena, men att utredningen generellt sett inte gjordes på det sätt som lagstiftaren hade avsett. Gransk- 1 33 kap. 5 och 6 socialförsäkringsbalken. De rehabiliteringsåtgärder som omfattas av bestämmelsen är de som anges i 27 kap. 6 och i 29 31 kap. socialförsäkringsbalken. 2 ISF (2014). 7

Inledning ningen visade också att ersättningsgraden ändrades eller ersättningen förklarades vilande i endast ett fåtal av de ärenden där en förnyad utredning hade genomförts. Det rörde sig om totalt cirka 2 procent av de genomförda utredningarna. Av dessa var det i 7 fall av 10 den försäkrade som tog initiativ till förändringen och inte Försäkringskassan. I de ärenden där ersättningen ändrades fanns det dessutom en signifikant mindre andel som hade hel sjukersättning och en signifikant större andel som hade en anställning. Få ändringar är i sig inget bevis på att förnyad utredning inte görs på det sätt som lagen föreskriver, men i kombination med att aktivitetsnivån var låg och att ändringar oftast gjordes på den försäkrades initiativ, så fanns det tydliga indikationer på att lagens intentioner inte uppnåddes. Försäkringskassans interna styrning av hur en förnyad utredning skulle genomföras överensstämde väl med den aktivitetsnivå som ISF kunde observera. De kontor som handlade ärenden gavs stor frihet att utforma utredningen, vilket gjorde att det varierade mellan kontoren, både ifråga om i vilken utsträckning och hur grundligt utredningarna genomfördes. ISF:s sammantagna bedömning av Försäkringskassans arbete med förnyad utredning var att myndigheten inte levde upp till de krav som kan ställas på en förnyad utredning. Försäkringskassan borde därför internt tydliggöra syftet med en förnyad utredning. Detta borde enligt ISF leda till att fler utredningar genomförs och att de görs på ett systematiskt och omsorgsfullt sätt. Syftet med föreliggande skrift är att följa upp om Försäkringskassans arbete med förnyad utredning av sjukersättning har förbättrats och diskutera vilken ambitionsnivå som bör gälla för sådana utredningar. Metod Den statistik som redovisas i denna skrift har hämtats från Försäkringskassans datalager Store 3 som bland annat innehåller uppgifter som handläggarna har registrerat i enskilda ärenden. Dessa uppgifter har sedan bearbetats av ISF. Statistiken täcker perioden juli 2011 augusti 2015. Tidsserierna har förlängts sedan rapporten 2014, som innehöll tidsserier till och med utgången av 2013. Det lodräta streck 3 Store står för Statistik Och Resultat. 8

Inledning som förekommer i figurerna markerar den tidpunkt i tidsserierna där ny data lagts till i jämförelse med den tidigare rapporten. Aktuell information om Försäkringskassans arbete med förnyade utredningar har inhämtats. Ett möte hölls i juni 2015 och vidare kontakter har tagits med ansvariga inom avdelningen för funktionsnedsättning (FV) och deras verksamhetsområde utveckling och stöd på Försäkringskassan. Syftet med förnyad utredning Förnyad utredning innebär att Försäkringskassan utreder den försäkrades arbetsförmåga på nytt. 4 Av förarbetena framgår att en förnyad utredning inte bara ska fungera som en kontroll av om arbetsförmågan har förändrats i förhållande till antingen det tidigare beslutstillfället eller den förra förnyade utredningen. Utredningen ska också omfatta frågan om rehabiliteringsinsatser är aktuella. Därför är utredningen ett sätt för Försäkringskassan att tillsammans med den försäkrade utreda och vid behov även initiera insatser inom ramen för Försäkringskassans befintliga samordningsansvar. Omfattningen av utredningen kan anpassas efter den försäkrades sjukdom eller funktionsnedsättning, vilket enligt förarbetena borde innebära stor flexibilitet vid tillämpningen. I förarbetena betonades att förnyad utredning av arbetsförmågan inte får göras enbart i form av korta telefonsamtal mellan Försäkringskassans handläggare och den försäkrade. En annan aspekt som lyftes fram var att en förnyad utredning skapade en större legitimitet för sjukersättningen, det vill säga att samhället visste att de som uppbar ersättningen hade rätt till den och följdes upp kontinuerligt. Det framhölls också att Försäkringskassan har ett informationsansvar om möjligheten att pröva på att förvärvsarbeta med vilande sjukersättning. 5 6 Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) avgjorde år 2011 tre mål om bedömningen av varaktigheten av arbetsförmågans nedsättning. 7 HFD bedömde att kravet på att arbetsförmågan ska vara stadigvarande 4 33 kap. 17 socialförsäkringsbalken. 5 Prop. 2004/05:21, s. 76 f. 6 Att få sin sjukersättning förklarad som vilande innebär att en försäkrad som uppbär sjukersättning kan pröva sin arbetsförmåga i ett arbete eller studier under som längst 24 månader, utan att rätten till ersättning påverkas. Ersättningen läggs alltså vilande under arbetsförsöket eller studierna. 7 HFD 2011 ref. 63 I III. Domarna meddelades den 19 oktober 2011. 9

Inledning nedsatt inte behöver innebära att nedsättningen ska kvarstå livslångt eller till pensionsåldern. HFD framhöll också att arbetsförmågan ska utredas på nytt minst vart tredje år. I en rättslig uppföljning 8 från 2015, av beslutsunderlag och beslut om sjukersättning, har Försäkringskassans egna granskare bedömt att närmare 25 procent av ärendena i undersökningen var otillräckligt utredda. I 45 procent av de ärenden som bedömdes som tillräckligt utredda gjorde granskarna bedömningen att arbetsförmågan inte var nedsatt i den grad som det ursprungliga beslutet motsvarade. Sammantaget visar förarbetsuttalandena, HFD:s uttalanden samt Försäkringskassans rättsliga uppföljning på betydelsen av att Försäkringskassan kontinuerligt gör uppföljningar av den försäkrades arbetsförmåga. 8 Försäkringskassan (2015). 10

Utveckling 2 Utveckling Sjukersättningen är en utgiftspost i samma storleksordning som utgiftsposten för sjukpenningen. År 2014 var utgiften för sjukersättning 36 miljarder och utgiften för sjukpenning 9 knappt 29 miljarder 10. Ungefär en fjärdedel av dem som uppbär sjukersättning har ersättningen på deltid. 11 Vid slutet av 2013 hade Försäkringskassan 12 300 utredningar som inte var genomförda. 12 Under år 2014 hade Försäkringskassan 18 250 förnyade utredningar att genomföra utöver de 12 300 som redan fanns. Under 2014 genomfördes 14 168 förnyade utredningar. I augusti 2015 hade antalet inte genomförda utredningar ökat till drygt 16 000. Av dessa var drygt 4 000 ett år eller äldre. 13 Under 2015 tillkommer ytterligare drygt 26 500 förnyade utredningar. Se figur 1. 9 Inklusive rehabiliteringspenning. 10 Försäkringskassan (2015a). 11 Försäkringskassans statistikportal 2015-10-08. 12 Med inte genomförda utredningar menas att sådana öppna ärenden som ännu inte är avslutade. Ett ärende öppnas automatisk någon månad före ett sedan tidigare beslutat datum för förnyad utredning. 13 Från volymrapport på statistikportalen 2015-09-15. 11

2011-07 2011-10 2012-01 2012-04 2012-07 2012-10 2013-01 2013-04 2013-07 2013-10 2014-01 2014-04 2014-07 2014-10 2015-01 2015-04 2015-07 Utveckling Figur 1 20 000 18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 Antal inte genomförda utredningar, månadsvis Källa: Försäkringskassans register, ISF:s bearbetning. Resultat av förnyad utredning Under 2014 fick 98,1 procent av dem som genomgick förnyad utredning behålla sin ersättning i samma omfattning som före utredningen. Av de övriga fick 0,4 procent en högre grad av ersättning medan 0,2 procent förlorade sin ersättning, 0,4 procent fick sin ersättning sänkt och 0,9 procent blev beviljade vilande sjukersättning. Dessa resultat är näst intill identiska med vad som framkom i ISF:s tidigare granskning, som innefattade uppgifter till och med 2013. Resultaten för 2015 uppvisar således än så länge ett snarlikt mönster. Se figur 2. 12

2011-2 2012-1 2012-2 2013-1 2013-2 2014-1 2014-2 2015-1 2015-2 Utveckling Figur 2 Andel ändrad ersättning, halvårsvis 1,50% 1,00% 0,50% 0,00% Lägre grad Ej längre rätt till ersättning Högre grad Vilande ersättning Källa: Försäkringskassans register, ISF:s bearbetning Kontakter med den försäkrade I den tidigare granskningen konstaterades att andelen ärenden, där en eller flera kontakter ägde rum mellan Försäkringskassan och den försäkrade, minskade under granskningsperioden. Denna tendens har fortsatt även under 2014 och 2015, men flertalet av kontakterna som ändå tas, sker per brev eller telefon. 14 I sammanhanget kan konstateras att det är enstaka kontor som vissa månader gjort ett stort antal förnyade utredningar med en mycket låg andel kontakt. Detta skulle i sin tur kunna förklara nedgången av andelen ärenden där Försäkringskassan hade kontakt med den försäkrade i juli 2014. Se figur 3. 14 Det framgår inte av Försäkringskassans register om kontakten skett via brev eller telefon. 13

2011-07 2011-10 2012-01 2012-04 2012-07 2012-10 2013-01 2013-04 2013-07 2013-10 2014-01 2014-04 2014-07 2014-10 2015-01 2015-04 2015-07 2011-07 2011-10 2012-01 2012-04 2012-07 2012-10 2013-01 2013-04 2013-07 2013-10 2014-01 2014-04 2014-07 2014-10 2015-01 2015-04 2015-07 Utveckling Figur 3 Andel kontakt, månadsvis 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Andel kontakt Linjär (Andel kontakt) Källa: Försäkringskassans register, ISF:s bearbetning Andelen personliga möten har sjunkit successivt och låg i slutet av 2014 under 1 procent. Under 2015 har det i genomsnitt varit 1,6 personliga möten per 1 000 ärenden. Se figur 4. Figur 4 10,0% Andel personligt möte, månadsvis 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% Personligt möte Källa: Försäkringskassans register, ISF:s bearbetning 14

2011-2 2012-1 2012-2 2013-1 2013-2 2014-1 2014-2 2015-1 2015-2 Utveckling Kompletterande utredningar och underlag Det finns olika typer av kompletterande underlag och utredningar som Försäkringskassan har att tillgå, genom att till exempel begära in nytt medicinskt underlag från behandlande läkare eller att konsultera en försäkringsmedicinsk rådgivare (FMR). Försäkringskassan kan även köpa externa utredningsinsatser som Teambaserade medicinska utredningar (TMU) och Särskilt läkarutlåtande (SLU). De uppgifter som ISF har tagit fram visar att få ärenden utreds med hjälp av sådana kompletterande utredningar eller nya medicinska underlag. Så var även fallet vid den tidigare granskningen. Noterbart är att arbetsförmågan sällan utreds på nytt, åtminstone inte genom att nytt medicinskt underlag tas in eller att en ny utredning köps in. Se figur 5. Arbetsförmåga och eventuella rehabiliteringsmöjligheter kan även utredas genom de kontakter Försäkringskassan har med den försäkrade, men kontakterna med de försäkrade minskar som tidigare redovisats. Figur 5 Andel olika typer av utredningar, halvårsvis 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% Sassam FMR konsultation Avstämningsmöte Nytt medicinskt underlag Köpt utredning Källa: Försäkringskassans register, ISF bearbetning Anmärkning: Sassam står för Strukturerad Arbetsmetodik för Sjukfallsutredning och SAMordnad rehabilitering. 15

Vad gör Försäkringskassan nu? 3 Vad gör Försäkringskassan nu? Försäkringskassan har svarat på ISF:s tidigare rapport och av svaret framgick att myndigheten skulle se över dokumentationen av utredningarna och bedömningarna inom förnyad utredning. Försäkringskassan menade dock att bristen på dokumentation inte var huvudproblemet, utan att det behövs en ny lagstiftning för att kunna göra förnyad utredning på ett mer effektivt och differentierat sätt. Försäkringskassan menade samtidigt att bestämmelsen om förnyad utredning ställde högre krav på utredningen än vad som var motiverat och att det var en liten andel som kunde förväntas få en ökad arbetsförmåga. Försäkringskassan framhöll att myndigheten skulle återkomma med ett förslag på lagändring och på en ny modell för uppföljning av arbetsförmågan. 15 Ett förslag på lagändring lämnades därefter i Försäkringskassans antikrångelkatalog i slutet på 2014. 16 Försäkringskassan föreslog där att en förnyad utredning ska ses som en uppföljning i stället för en utredning och att en fast tidpunkt för en förnyad utredning inte ska behöva fastställas. Syftet var att kunna göra uppföljningarna på ett mer behovsanpassat sätt och därmed använda resurserna mer effektivt. Av förslaget framgick det dock inte hur modellen för urval av ärenden för förnyad utredning skulle se ut och inte heller hur myndigheten tänkte sig att arbeta med uppföljningarna. Det informationsmeddelande (IM) 17 som behandlas utförligt i ISFrapporten från 2014 har den 27 mars 2015 förlängts med samma 15 Försäkringskassan (2014). 16 Försäkringskassan (2014a), s. 39ff. 17 Informationsmeddelanden kan exempelvis innehålla information om nya regler eller ställningstaganden i olika frågor. Informationsmeddelanden är giltiga i högst ett år och används bland annat för att snabbt föra ut information i avvaktan på revidering av exempelvis en vägledning. 17

Vad gör Försäkringskassan nu? innehåll som tidigare. 18 Försäkringskassan har genom detta IM styrt utförandet av förnyad utredning så, att kontakt med den försäkrade bara tas i vissa specifika fall, exempelvis vid impulser om förändringar av arbetsförmågan. Försäkringskassan menar att handläggarna kan genomföra en förnyad utredning genom att enbart kontrollera impulser i Försäkringskassans egna register. Försäkringskassans modell för differentierad handläggning Försäkringskassan beslutade i juni 2015 att införa en differentierad handläggning av förnyad utredning. Än så länge arbetar endast ett kontor enligt denna metod och det är samma kontor som har som uppgift att avarbeta alla inte avslutade ärenden som gäller förnyad utredning. Försäkringskassan har beslutat att all hantering av förnyad utredning ska handläggas inom ett område (FV Öst 2) 19 och att all hantering av ärenden ska utföras enligt den nya metoden till årsskiftet. 20 Den differentierade handläggningen innebär att de sjukersättningsärenden som är aktuella för förnyad utredning delas in i tre kategorier: ärenden som kräver hög utredningsgrad ärenden som kräver medelhög utredningsgrad ärenden som kräver låg utredningsgrad. Försäkringskassan har beräknat att knappt 2 procent av alla ärenden kommer att höra till den kategori ärenden som kräver en hög utredningsgrad, medan resterande ärenden kommer att fördelas jämt mellan ärenden som kräver medelhög utredningsgrad och låg utredningsgrad. 21 22 Förutsättningen för den differentierade handläggningen är att det i alla ärenden, oavsett typ, är en handläggare som utreder och bedömer om ärendena innehåller något som ger impuls till ytterligare utredning. 18 Försäkringskassan (2015b). 19 Beslut 2015-10-09 Dnr. 049297-2015. 20 Enligt besked per mejl 2015-09-15. 21 Försäkringskassan (2015c). 22 Försäkringskassan (2015d). 18

Vad gör Försäkringskassan nu? Flödet (se figur 6 nedan) visar att de ärenden som kräver hög utredningsgrad väljs ut först. Det görs maskinellt och genom en speciell urvalsprofil, som syftar till att identifiera de ärenden där det är sannolikt att den försäkrade har en större arbetsförmåga än vad ersättningen motsvarar. Det kan till exempel röra sig om att den försäkrade har fått en högre inkomst eller startat eget företag eller att det finns uppgifter i något annat ärendeslag, som ger impuls om en förändrad arbetsförmåga. De ärenden som blir kvar sorteras genom en maskinell procedur för att man ska få fram de ärenden som kräver låg utredningsgrad, till exempel ärenden där den försäkrade har ett visst sjukdomstillstånd eller är 60 år. Det kan också handla om att en utredning redan pågår eller nyligen har genomförts. De ärenden som blir kvar efter denna sortering är de som bedöms kräva en medelhög utredningsgrad. Här handlar det om att sortera ut de ärenden där arbetsförmågan kan behöva utredas eller där den försäkrade behöver informeras om något. 23 Det kan till exempel gälla ärenden där det är första gången som den försäkrade ska genomgå en förnyad utredning. Det kan också vara ärenden där Försäkringskassan av någon anledning har beslutat att göra en förnyad utredning tidigare än inom 3 år efter beslutet om sjukersättning, eller ärenden där den försäkrade har någon annan ersättning från Försäkringskassan, som kan indikera en förändring av arbetsförmågan. 23 Försäkringskassan (2015c) och Försäkringskassan (2015d). 19

Vad gör Försäkringskassan nu? Figur 6 Schematisk bild av metoden Ärenden aktuella för förnyad utredning 100 % Ärenden som kräver hög utredningsgrad 1,7 % Ärenden som kräver medelhög/låg utredningsgrad. 98,3 % Ärenden som kräver låg utredningsgrad 48,3 % Ärenden som kräver medelhög utredningsgrad 50 % Källa: Försäkringskassan 24 Anmärkning: Procentandelarna anger den uppskattning som Försäkringskassan gjort utifrån fördelning av ärenden under 2015. Beräkningen är baserad på 29 500 förnyade utredningar. I ärenden som kräver låg utredningsgrad går handläggaren endast igenom andra eventuellt pågående ärenden, men inte interna register, för att se om det finns något som kan ge impuls till fortsatt utredning. Om det inte finns någon sådant, så dokumenteras denna bedömning och den förnyade utredningen anses genomförd och avslutas därmed. 24 Försäkringskassan (2015c) och Försäkringskassan (2015d). 20

Vad gör Försäkringskassan nu? Ärenden som kräver medelhög utredningsgrad ska utredas genom att handläggaren söker uppgifter i Försäkringskassans interna register. Efter denna sökning kan handläggaren anse att det finns anledning att utreda ärendet mer grundligt, om det finns något som ger impuls till ytterligare utredning. I de ärenden som kräver hög utredningsgrad handlar utredningen till stor del om att utreda de impulser till utredning som den maskinella utsökningen har signalerat, vilka kan innebära en förändrad arbetsförmåga. Här kan det vara aktuellt att kontakta den försäkrade per telefon eller kalla till ett personligt möte på Försäkringskassan. 21

Diskussion 4 Diskussion Negativ utveckling De svagheter som Försäkringskassans handläggning av förnyad utredning uppvisade vid ISF:s tidigare granskning kvarstår, och har i vissa avseenden förstärkts. ISF kan därför konstatera att den negativa utvecklingen inte har brutits. Sedan ISF:s tidigare rapport publicerades, har antalet ärenden som väntar på att bli handlagda ökat, samtidigt som aktiviteterna i ärendena har minskat och de försäkrade kontaktas i allt lägre utsträckning. Förutsättningarna för att kontrollera om arbetsförmågan fortfarande är nedsatt på den nivå som den beviljade graden av sjukersättning förutsätter och att utreda om det finns rehabiliteringsmöjligheter att ta ställning till har därmed minskat ytterligare. Den försäkrade ges dessutom fortsatt begränsad möjlighet att själv kunna vara delaktig i utredningen, eftersom Försäkringskassans kontakter med de försäkrade är få. Brist på substantiell utredning Det är positivt att Försäkringskassan tagit initiativ till försöka att utveckla en metod som är mer ändamålsenlig och resurseffektiv för att identifiera de försäkrade som eventuellt kan ha en förbättrad arbetsförmåga eller åtminstone en möjlighet att delta i någon form av arbetslivsinriktad rehabilitering. Det finns säkert ärenden där det inte är motiverat och ibland till och med olämpligt att kontakta den försäkrade eller att på annat sätt utreda ärendet på nytt inom de tre år som lagen kräver. Dock har ISF svårt att se hur Försäkringskassans nya metod för förnyad utredning sammantaget förbättrar arbetet. Den försäkrades deltagande möjliggörs inte av att handläggaren bara går igenom det gamla sjukersättningsärendet eller eventuella andra pågående ärenden. Det gamla sjukersättningsärendet bör rimligtvis i första hand innehålla uppgifter om att arbetsförmågan var stadigvarande 23

Diskussion nedsatt och att inga rehabiliteringsåtgärder kunde förbättra arbetsförmågan, vilka är förutsättningarna för att kunna bevilja sjukersättning. Om det gamla ärendet innehåller impulser om det motsatta, är grundbeslutet om sjukersättning felaktigt eller åtminstone inte tillräckligt utrett. Utan ytterligare information är förutsättningarna att identifiera att situationen skulle vara förändrad vid tidpunkten för den förnyade utredningen rimligen begränsade. Dessutom är det sannolikt bara en mindre andel av de försäkrade som har något annat pågående ärende som Försäkringskassan kan hitta nyare information i. Om Försäkringskassan breddar perspektivet, vilket är tanken i de ärenden som ska kräver medelhög utredningsgrad, och söker i sina interna system, kan det givetvis dyka upp impulser. Men i dessa fall avstår Försäkringskassan som regel helt från att diskutera med den försäkrade om hen kanske skulle kunna börja arbeta mer, eller från att på annat sätt utreda om hen kan påbörja en rehabilitering. Det är även problematiskt att Försäkringskassan fortsätter att ta in nya underlag i form av utredningar eller intyg i mycket liten omfattning. Försäkringskassan har i sådana fall enbart gammal information, vilket bör leda till samma bedömning som grundbeslutet. Denna kritik lyftes redan i rapporten från 2014, då Försäkringskassan baserade många förnyade utredningar på enbart intern information. Nu kan ISF konstatera att det fortfarande är så, och att Försäkringskassans avsikt är att fortsätta på detta sätt. Det bör betänkas att drygt 98 procent av ärendena, utifrån Försäkringskassans beräkningar, ska handläggas på något av dessa två ovanstående sätt. Inte minst det faktum att drygt en fjärdedel av alla med sjukersättning har det på deltid gör att mer än 98 procent framstår som en hög andel. ISF har funnit att det bland dem som fick sin ersättning ändrad finns en statistisk säkerställd överrepresentation i gruppen som har sjukersättning på deltid. ISF bedömer också att den osäkerhet som fanns vid den tidigare bedömningen om graden av arbetsförmågans nedsättning troligen kommer att kvarstå och vara relativt stor i dessa fall. Man kan även tänka sig att Försäkringskassan behöver ha en dialog med den försäkrade och en eventuell arbetsgivare om hur förutsättningarna för att behålla restarbetsförmågan kan optimeras. Därtill bör läggas att det även i en inte obetydlig andel av ärendena där hel sjukersättning har beviljats, finns starka skäl för 24

Diskussion att inom ett antal år utreda om förutsättningarna har ändrats sedan beslutet om ersättning fattades. 25 Av de ärenden där hel sjukersättning har beviljats finns det fall där den försäkrades arbetsförmåga otvivelaktigt är helt nedsatt och kommer att förbli så. Sjukdomsbilden är sådan att en förbättring av arbetsförmågan är utesluten. Men i många fall är bedömningen av om arbetsförmågan är helt nedsatt osäker på lång sikt. I dessa fall är det angeläget att Försäkringskassan efter en tid bedömer om arbetsförmågan fortfarande är nedsatt i samma grad som när beslutet om hel sjukersättning fattades inte minst med tanke på att arbetsmarknaden kan förändras och på att möjligheterna till hjälpmedel eller rehabilitering kan utvecklas. En sådan bedömning är särskilt angelägen om sjukdomsbilden talar för att arbetsförmågan kan komma att förändras på lång sikt. Viktigt med förnyade utredningar Frågan om hur Försäkringskassan agerar i ärenden där en försäkrad har beviljats sjukersättning är av central betydelse. I många fall kan ett beslut om sjukersättning få mycket långsiktiga konsekvenser, samtidigt som det är ett beslut som mycket ofta fattas under stor osäkerhet i fråga om varaktigheten i arbetsförmågans nedsättning. Kostnaderna för förmånen är betydande och såväl en bibehållen legitimitet för förmånen som möjligheterna för den försäkrade att få tillräckligt stöd, om det uppstår möjligheter att helt eller delvis få tillbaka arbetsförmågan, förutsätter att ett beslut om sjukersättning inte är definitivt för all framtid. I sammanhanget kan betonas att Försäkringskassan på ett aktivt sätt bör ta vara på den bedömning av behovet av förnyad utredning som gjorts i samband med beslutet om att bevilja sjukersättning. Rimligen kan både storleken på och orsaken till den osäkerhet om varaktigheten i arbetsförmågans nedsättning som i de flesta fall föreligger 25 Vid beslut om sjukersättning ska till exempel inte beaktas att det i framtiden kan finnas åtgärder som kan leda till att en individs arbetsförmåga blir större. Av prop. 2007/2008:136 sidan 88 framgår att bedömningen av om arbetsförmågan är stadigvarande nedsatt eller om ytterligare rehabilitering kan leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga måste utgå från den kunskap som är tillgänglig vid prövningstillfället. Det kan inte rimligen vägas in att det i framtiden skulle kunna komma fram behandlingsmetoder eller arbetshjälpmedel som gör att arbetsförmågan då kan återvinnas. Det är dock inte orimligt att sådana metoder och hjälpmedel kommer att tas fram som gör det möjligt för en del av dem som bedömts stadigvarande arbetsoförmögna att återkomma i förvärvsarbete. 25

Diskussion i samband med ett sådant beslut bäst bedömas i samband med att beslutet fattas, snarare än vid en senare tidpunkt då den förnyade utredningen faktiskt genomförs. Självfallet behöver dock även andra omständigheter utredas än de som kan förutses påverka ett framtida ställningstagande om rätten till fortsatt ersättning. Till detta resonemang kan läggas att HFD på senare tid även klargjort att nedsättningen av arbetsförmågan inte behöver vara livslång eller vara till pensionsåldern, vilket visar att den förnyade utredningen behövs just för att kontinuerligt följa upp om arbetsförmågan kan eller har förändrats. Därmed kan det inte heller ur denna synvinkel vara tillräckligt att enbart titta på det gamla ärendet. Det aktuella läget måste alltså utredas. Förnyade utredningar fyller med andra ord en viktig funktion, därför att det i de allra flesta fall finns en visst mått av osäkerhet vid det ursprungliga beslutet och därför att det också kan uppkomma faktorer som inte kunde förutses när beslutet fattades. Förnyad utredning i kombination med den försäkrades skyldighet att anmäla sådana förändringar som kan påverka rätten till ersättning är ett bra ramverk för att hantera osäkerheten vid det ursprungliga beslutet. ISF vill dock betona att en förnyad utredning inte syftar till att ställa eventuella tidigare felaktiga beslut till rätta. I otakt med intentionerna Enligt ISF:s uppfattning kan varken den nuvarande handläggningsordningen eller den som är beslutad och på väg att införas av Försäkringskassan föra Försäkringskassan närmare en tillämpning som överensstämmer med de nu gällande reglerna om förnyad utredning. ISF bedömer att ambitionsnivån är långt lägre än vad som är befogat. Samtidigt instämmer ISF i Försäkringskassans uppfattning att det finns skäl att förtydliga regelverket så att det framgår att den förnyade utredningen inte behöver vara djuplodande i alla ärenden. Vid ett ställningstagande till hur hög ambitionsnivån för förnyad utredning bör vara, både på en övergripande nivå och i enskilda ärenden, anser ISF att utredningens olika syften behöver uppmärksammas. Det råder inget tvivel om att ett syfte är att kontrollera om den försäkrade fortfarande har rätt till ersättning. Ett annat syfte är att identifiera möjligheter till rehabilitering eller andra åtgärder som kan ge den försäkrade 26

Diskussion möjlighet att arbeta mer. Det sistnämnda syftet kan och bör framhållas, så att risken för att en utredning skapar otrygghet för den försäkrade minimeras. Slutsats Sammanfattningsvis kan ISF konstatera att Försäkringskassan fortfarande behöver prioritera och därmed även tillföra resurser till den förnyade utredningen, så att den utförs på ett mer aktivt sätt och på så sätt kan närma sig det utförande som lagstiftaren har avsett. Det aktuella läget i ärendena bör utredas och detta bör i de allra flesta fall göras i samarbete med den försäkrade, så att det kan uppmärksammas om någon förbättring av arbetsförmågan kan uppnås. Försäkringskassan bör ha ett synsätt på förnyad utredning som innebär att utredningen utöver kontrollsyftet också har tydliga inslag av en framåtsyftande dialog med den försäkrade för att om möjligt på sikt kunna förbättra arbetsförmågan via till exempel arbetslivsinriktade eller medicinska rehabiliteringsinsatser. Varken med det nuvarande utförandet av förnyad utredning eller med den beslutade nya ordningen kan det förväntas uppstå någon större andel ärenden, där förändrad arbetsförmåga eller potential till rehabilitering identifieras. En lämplig ambitionsnivå kan avgöras först när arbetet med förnyade utredningar genomförs på ett sådant sätt att Försäkringskassan i fler fall än hittills dels prövar om arbetsförmågan är en annan än den som den beslutade sjukersättningsgraden förutsätter, dels tillsammans med den försäkrade utreder om det finns möjlighet till rehabilitering. Emellertid bör inte en förnyad utredning om rätten till ersättning behöva göras i samtliga fall. Därför kan det finnas anledning att överväga en förändring av regelverket, som gör det möjligt att avstå från förnyad utredning i ärenden där det är uppenbart onödigt. Såväl ISF:s tidigare granskning som den uppföljning som gjorts av Försäkringskassans arbete med förnyade utredningar inom ramen för framtagandet av denna ISF kommenterar visar att det finns ett stort behov av att uppmärksamma området. Det finns en stor diskrepans mellan hur ambitionsnivån för dessa utredningar uttrycks i förarbetena och den ambitionsnivå som Försäkringskassan för närvarande 27

Diskussion har. Samtidigt finns det goda skäl att inte utreda alla pågående sjukersättningsärenden på djupet. Denna skrift lyfter därför fram frågor som behöver hanteras, inte bara av Försäkringskassan utan också av regeringen. ISF anser att Försäkringskassan bör höja sin ambitionsnivå när det gäller förnyade utredningar så att det blir möjligt att bedöma i vilken utsträckning sådana utredningar kan leda till att sjukersättningen förändras. Om Försäkringskassan utför de förnyade utredningarna med en högre ambitionsnivå under en längre tid bör detta kunna ge ett tillräckligt underlag för att det ska vara möjligt att ta ställning till hur hög ambitionsnivån bör vara framöver, både generellt och för olika grupper med sjukersättning. Regeringen bör därefter överväga vilka krav som bör ställas på Försäkringskassans förnyade utredningar och även ta ställning till om det behövs en förändrad lagreglering om förnyad utredning. 28

Referenser Referenser Försäkringskassan (2014): Försäkringskassans svar på ISF:s rapport. ISF 2014:13. Förnyad utredning av sjukersättning. - (2014a): Antikrångelkatalogen 2014. - (2015): Beslutsunderlag och beslut i sjukersättning Rättslig kvalitetsuppföljning. - (2015a): Socialförsäkringen i siffror 2015. - (2015b): Arbetet med förnyade utredningar under 2015. Informationsmeddelande IM 2015:040. - (2015c): Beslutsunderlag för differentierad handläggning av förnyad utredning daterad 5 juni 2015. Dnr. 026469-2015. - (2015d): Metodstöd för uppföljning av sjukersättning (förnyad utredning). ISF - Inspektionen för socialförsäkringen (2014): Förnyad utredning av sjukersättning. Rapport 2014:13. Prop. 2004/05:21 Drivkrafter för minskad sjukfrånvaro. Prop. 2007/08:136 En reformerad sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete. 29

Figurförteckning Figurförteckning Figur 1 Antal inte genomförda utredningar, månadsvis... 12 Figur 2 Andel ändrad ersättning, halvårsvis... 13 Figur 3 Andel kontakt, månadsvis... 14 Figur 4 Andel personligt möte, månadsvis... 14 Figur 5 Andel olika typer av utredningar, halvårsvis... 15 Figur 6 Schematisk bild av metoden... 20 31

isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN adress Box 202, 101 24 Stockholm besöksadress Fleminggatan 7 telefon 08 58 00 15 00 fax 08 58 00 15 90 e-post registrator@inspsf.se webb www.inspsf.se ISBN 978-91-88098-15-3