SAKs inlägg till arbetet med Sveriges Afghanistanstrategi 2011

26/05/2011 SAKs inlägg till arbetet med Sveriges Afghanistanstrategi 2011 1. Sammanfattning och slutsatser Internationellt bistånd till Afghanistan kommer minska de närmsta åren och inriktas mot att understödja trupptillbakadragande framförallt genom regionala insatser. Regering och offentlig administrations förmåga att ta över grundläggande samhällservice kommer därmed minska ytterligare. Det kommer direkt inverka på sjukvård och utbildning, det finns ingen garanti för att de landsbygdskliniker och skolor som byggs och drivs idag kommer ha fortsatt stöd om fyra år. Det kommer också ytterligare undergräva rättsstaten och kvinnors ställning. Svenskt bistånd kan därför ha en avgörande betydelse. Med rätt inriktning kan ett ökat civilt stöd bidra till fortsatt positiv nationell utveckling. Svenska Afghanistankommittén (SAK) anser att Sverige bör frångå idéer om att på några år vidga en insats för statsbyggande och fokuserat bistånd till norra Afghanistan. Afghanistan behöver ett civilt stöd som framhäver nationell enighet snarare än regional särart. Istället bör man satsa på en bred kapacitetsbyggande ansats styrd av 4 kvalitativa signaler. Den procentuella öronmärkningen av bistånd, 25 % till norra Afghanistan, bör slopas. Följande kvalitativa signaler bör styra det Svenska biståndet: 1. Svenskt bistånd bör öka kunnande och färdigheter på Afghanistans landsbygd. 2. Svenskt bistånd bör öka kvalité och kompetens inom rättsväsendet. 3. Svenskt bistånd bör öka jämställdheten. 4. Svenskt bistånd bör öka utbildningsnivån. 5. Svenskt bistånd bör minska barn och mödradödlighet. 2. Lägesbeskrivning, utvecklingsbistånd till Afghanistan maj 2011 2011 är ett bra år för Svenska Afghanistankommittén (SAK) men ytterligare ett dåligt år för Afghanistan. Den politiska utvecklingen är fortsatt negativ. Korruption genomsyrar departement, regering och parlament. Oppositionsgrupper kontrollerar större delen av landet, undantaget större städer. Trenden med ökande antal civila dödsoffer fortsätter. 1

SAK arbetar vidare med utbildning, hälsa, rehabilitering 1 och landsbygdsutveckling i 18 av landets 34 provinser. Läs- och skrivkunnigheten är fortfarande låg. Under 2010 gick totalt 119 302 afghanska flickor och pojkar i SAK-stödda skolor med en knapp majoritet (51,5 %) flickor. Afghanistan toppar alltjämt statistik över mödra och barnadödlighet. I SAKs arbete med hälsa och sjukvård ingår därför utbildning av barnmorskor. SAK är också en av få aktörer som bedriver riktat stöd till människor med funktionsnedsättning. Organisationen arbetar också med vatten och sanitet, försörjningsprojekt, bymobilisering, kapacitetsutveckling och stöd till lokala partners. Konkret påverkar det försämrade läget i landet framförallt vår internationella personal och deras möjlighet att förflytta sig. Vi har också svårare att rekrytera internationell personal samt afganska kvinnor, särskilt till avlägsna kliniker och skolor i osäkra områden. Vår personal och de byar vi jobbar med påverkas också av det försämrade säkerhetsläget. Under 2010 var vi, till exempel, tvungna att tillfälligt avbryta projekt i Jaghatudistriktet i provinsen Wardak på grund av säkerhetsrisker. Arbetet med Afghanistans administration blir också mer och mer komplicerat. Det finns ingen kompetent afghansk administration som kan ta över ansvar för samhällsservice. Kontakter med ministerier präglas av ökande grad av byråkrati. Vi saknar en effektiv administrativ partner på distrikts och provins nivå där vi bedriver större delen av vår verksamhet. En utmaning är också det minskade manöverutrymmet och institutionella förändringar hos våra finansiärer. Den utländska handläggningspersonalen har svårt att besöka projekt. Korta rotationstider för Sidas personal i Afghanistan bryter upp dialogen och partnerskapet. 3. Långsiktig utveckling i Afghanistan Biståndet till Afghanistan har under de senaste åren präglas av kortsiktighet och en övertro på snabba resultat. Koordinering och samstämmighet i givarsamfundet är svag vilket bl.a. leder till biståndsinsatser som direkt undergräver långsiktig utveckling. Ett exempel på de senare är de snabba biståndsprojekten, så kallade Quick Impact Projects där man på ett par dagar bygger en väg eller skola, vilka dömts ut av enad forskarkår som direkt kontraproduktiv. På samma sätt finns en övertro på snabb uppbyggnad av afghanska ministerier och institutioner, ofta genom utländska experter, vilket än så länge inte leverat tydliga reslutat. SAK förespråkar en betydligt mer långsiktig inställning till institutionella förändringar och utvecklingsbistånd. Vi har i princip ett 60 års perspektiv på vårt arbete i Afghanistan där vi just avslutat de första 30. Kapacitetsutveckling och institutionell utveckling bör också kombineras med samhällsservice och direkt stöd i ett land som enligt Human Development Index rankas som ett av de 15 fattigaste i världen. Vårt arbete med sjukvård, hälsa, rehabilitering och landsbygdsutveckling innefattar alltid komponenter av institutionellt stöd till lokalt och nationellt civilsamhälle samt utvecklande dialog med afghanska staten. När vi bygger en skola, bygger vi också ett engagemang och ägarskap för utbildning, i samarbete med lokalsamhället, och då särskilt flickors utbildning. När vi bygger en klinik, 1 Rehabilitering av personer med funktionsnedsättning. 2

bygger vi också en öppenhet för hälsobehov, särkskilt kvinnors hälsobehov, och rättigheter i samarbete med lokalsamhället. Vi arbetar samtidigt nationellt med att stötta och utveckla organisationer för de yrkesgrupper vi arbetar med som exempelvis afghanska barnmorskeförbundet. I våra program har vi ett flertal utbildningskomponenter till bl.a. sjukgymnaster och barnmorskor. Det är den långsiktigheten och breda ansats i kapacitetsbyggande som vi tror det är viktigt att Sverige har med sig i strategiarbetet. 4. SAKs syn på det pågående strategiarbetet Det är positivt att höra så många tala om vikten av ökat civilt stöd till Afghanistan, det är också uppmuntrande att jämställdhet och stärkt provins- och distriktsadministration finns med bland prioriteringarna. Däremot är det oroande att höra att den definition av civilt stöd som Sverige lyckades driva igenom i EU, dvs 2009 års Enhanced Action Plan for Afghanistan, efter ett år nu bytts ut mot NATO:s plan för trupptillbakadragandet 2. Hoppandet mellan överordnade strategier samt den uppenbara kortsiktiga inriktningen på transitionsplanen ska ställas mot EU:s medlemsstaters målsättningar för långsiktigt utvecklingsbistånd från 2009. Definitionen av civilt stöd i Sveriges nya strategi blir därmed oerhört viktig. SAK anser att Sverige bör frångå idéer om att på några år vidga en insats för statsbyggande och fokuserat bistånd till norra Afghanistan. Istället bör man satsa på en bred kapacitetsbyggande ansats styrd av kvalitativa signaler. Den procentuella öronmärkningen av bistånd, 25 % till norra Afghanistan bör slopas. Dels är det inte realistiskt att Sverige på 2-3 år kan lyfta rättssäkerhet, polisväsende och provins- /distriktsadministration i fyra provinser i norr på ett sätt som är långsiktigt. Särskilt inte med tanke på nationell demokratisk utveckling och nuvarande status i polis- och rättsväsende. Dels anser vi att det kan vara farligt för Sverige att välja en väg som bidrar till ökad regionalisering av utveckling i Afghanistan. En alltför hastigt påtänkt och implementerad utvecklingsstrategi med kort tidsspann och snävt fokus kan skapa obalanser, framförallt om den inte är koordinerad med andra givare och afghanska regeringen. Vi vill också understryka att en sådan handlingsplan också kan påverka trovärdigheten för SAKs verksamhet, särskilt om Sverige avser att använda Norra fonden för att stärka synergier mellan svenskt bistånd och militärt stöd. 2 Under Svenska EU ordförandeskapet 2009 tog medlemstaterna fram en ny strategi för stöd till Afghanistan och Pakistan. Strategi följs upp på kvartalsbasis i Bryssel och Kabul och har som fokus en långsiktig förändring av och stöd till Afghansk offentlig administration, mänskliga rättigheter, civilsamhälle och polisväsende. I Juni 2010 var Sverige ett av de länder som skrev på en överenskommelse för trupptillbakadragande av NATO styrkor, den sk. Transitionsplanen. I den senare kopplas säkerhet, utvecklingsbistånd och offentlig administration i Afghanistans provinser till en serie steg som stärker förutsättningarna för trupptillbakadragandet. 3

Istället anser vi att Sveriges bistånd bör styras av på tydliga kvalitativa signaler för nationell utveckling och inriktas mot en ansats som bygger nationella institutioner. Afghanistan behöver ett civilt stöd som framhäver nationell enighet snarare än regional särart. Ett undantag från denna princip gäller arbetet med distrikt- och provinsadministration. Lokal administration bör vara en tydlig prioritet och den utvecklas bäst på lokal nivå. Sverige bör också fortsättningsvis ta en stark roll i samordning av det internationella biståndet. 5. Fem Kvalitativa signaler för svenskt bistånd till Afghanistan 1. Svenskt bistånd bör öka kunnande och färdigheter på Afghanistans landsbygd. Majoriteten av Afghanistans befolkning bor på landsbygden och försörjer sig inom traditionella yrken som bönder och hantverkare. Kunskap och färdighetsutveckling i landsbygdens majoritetssamhälle kommer avgöra landets framtida förmåga att utveckla demokrati, ekonomi och säkerhet. Insatser för att skapa alternativa inkomstkällor såsom yrkesutbildning och privatsektorsutveckling är viktiga. Dessa insatser bör dock åtföljas av en tydlig analys av långsiktig bärkraft. Ett viktigt område är kunnande och färdighet i lokal afghansk administration. Insatser som stärker provins- och distriktsadministrations möjlighet att ta ansvar för samhällsservice bör prioriteras. 2. Svenskt bistånd bör öka kvalité och kompetens inom rättsväsendet. Talibanrörelsen växte fram och fick folkligt stöd i mitten av 90-talet för att den uppfattades stå för en efterlängtad rättsordning. Sharia lagar välkomnandes eftersom de innebar att kriminalitet lagfördes, om än med inhumana straff. För detta fick talibanerna stöd och som de återigen har idag i stora befolkningsgrupper. Den moderna afghanska staten måste tackla grogrunden till talibanrörelsens stöd: bristen på rättvisa. Krigsherrar har idag stort inflytande i staten och parlamentet, korruptionen är omfattande. Polisen är djupt komprometterad och rättssystemet kraftigt underutvecklat. Detta sätter avtryck i hur befolkningen ser på internationella samfundets stöd av dessa institutioner. Rättsväsendet måste återfå en legitimitet och kompetens. Incitament liksom rekryterings kriterier behöver tas fram för domstolsväsendet och poliskår. Inte minst utbildningsnivån är av avgörande betydelse på alla tjänstenivåer. Civilsamhällets kapacitet att utbilda och övervaka den framväxande rättstaten bör ytterligare stärkas. 3. Svenskt bistånd bör öka jämställdheten. Afghanistan är möjligen ett av världens mest ojämlika länder. Ser man till de faktorer som brukar mätas för gender parity index så ser man att utbildningsnivåerna är låga, ekonomiska möjligheter och egen inkomst knappa, politisk representation är förvisso kvoterad men på bynivå har kvinnorna fortfarande sämre möjligheter att göra sin röst hörda, och vad gäller hälsa och förväntad livslängd är läget katastrofalt. Främsta insatsen för att stärka flickors och kvinnors ställning i Afghanistan är tillgång till utbildning av kvalitet. Vidare är det viktigt att stödja möjligheter för kvinnor att ha ett yrkesarbete. En egen inkomst ökar möjligheterna att stärka sin ställning i ett samhälle. I nuvarande kontext på landsbygden finns möjligheter för kvinnor inom läraryrket, sjukvård inklusive mödravård (barnmorskor), men även som community workers i arbete med personer med funktionsnedsättning. Sveriges stöd till organisering av kvinnor är också ett viktigt steg för att stärka kvinnors möjligheter och ställning (tex barnmorskeförbund, lärarföreningar och andra yrkesföreningar). Viktigt är också att arbetet för att öka jämställdheten sker även med insatser inriktade på pojkar och unga män samt andra grupper såsom människor med funktionshinder. Skolan är en viktig arena, liksom arbetet på landsbygden som sker genom utvecklingskommittéer (CDCs). 4

4. Svenskt bistånd bör öka utbildningsnivån. Utbildningsinsatser, framförallt inom skola, är fortfarande det mest effektiva sättet att öka möjligheter för det stora flertalet. Utbildningssektorn bör ges omfattande stöd på alla nivåer från byskolor, grundskolor, yrkesskolor och högre utbildning. Under de sista 30 åren har svenska insatser och bistånd säkrat upp skolgång för miljontals elever i den afghanska skolan. Med en befolkning där hälften är under 15 år är dock utbildningssektorn en verksamhet som fortsatt kräver omfattande resurser. Inte minst för de 5 miljoner barn som fortfarande inte har tillgång till ens de första läroåren i småskolan. Bland dessa barn är barn med funktionsnedsättning en särskilt utsatt grupp. 5. Svenskt bistånd bör minska barn och mödradödlighet. Afghanistan har världens högsta barndödlighet och i vissa områden även världens högsta mödradödlighet. Orsakerna är flera. Däribland låg utbildningsnivå, kort eller ingen skolgång för flickor, ung giftasålder, undernäring, täta födslar, bristfällig eller otillräcklig tillgång till kvalificerad hälsovård och bristande hygien och sanitet. Därför bör Sverige fortsätta stöd till insatser som utbildning för pojkar och flickor inklusive i avlägsna orter på landsbygden där afghanska regeringens skolor inte når. I detta ingår även lärarutbildning särskilt för kvinnliga lärare. Sverige bör även fortsätta ge kurser i familjeplanering och grundläggande hygien och hälsovård för vuxna kvinnor i byarna och utbildning av barnmorskor. Kvalificerade barnmorskor som arbetar ute på landsbygden är den enskilt mest effektiva insatsen för att rädda liv i Afghanistan. 6. Scenarier för utvecklingsbiståndet 2014++, 2011 2016 Som ett led i diskussionen om Sveriges nya strategi ser vi nedanstående scenarier för utvecklingsbiståndet till Afghanistan de närmsta 5 åren. Scenariobyggande i en så komplex kontext som Afghanistan är som bäst vägledande. Vi anser dock det viktigt att Sveriges nya strategi innehåller flexibilitet för förändringar i det afghanska samhället. a) Sverige satsar civilt stöd på långsiktig institutionell utveckling av civilsamhälle och den afghanska staten enligt 5 kvalitativa signaler ovan. Sverige tar en aktiv roll i att stötta afghanska staten i dess arbete med att förebygga risker med ett kraftigt minskat utvecklingsbistånd, framförallt inom stora nationella välfärdsprogram inom skola och hälsovård. b) Sverige och andra nationer växlar över från militärt stöd till civilt stöd i separata regioner kopplade till militärbaser, så kallade PRT. Fokus för utvecklingsbiståndet flyttas från långsiktigt statsbyggande till att säkra kriterier i NATO:s transitionsplan. Biståndsresurser används för att kommunicera goda resultat av svenska insatser gentemot hemmaopinionen. Detta stöd fortsätter till 2014 för att därefter minskas och delvis fasas ut. Afghansk regering och administration får sin redan begränsade effektivitet kraftigt reducerad då givarfinansierade löner försvinner. SAK kommer utveckla sin verksamhet under perioden men får gradvis svårare att finansiera verksamhet mot slutet av perioden. c) Sverige och andra nationer reagerar mot korruption och auktoritära tendenser genom att kraftigt minska biståndsanslag. Nationella hälsoprogram och utbildningsprogram kan inte längre administreras av staten. Ökade biståndsanslag för projektverksamhet och stöd till civil samhället för nationellt påverkansarbete. SAK analyserar behovet av att övergå till en humanitär ram för sitt arbete, bibehåller dialog med regering om programverksamheten. 5

d) Statsbygget sönderfaller och kontrollen över landet regionaliseras ytterligare. Politiskt-religiösa grupper och grupper med kopplingar till organiserad brottslighet får ökad makt. Sverige och andra nationer reagerar med att enbart stötta humanitära hjälpinsatser. SAK tar sig också an humanitära hjälpinsatser. 7. SAKs roll i trupptillbakadragandet Det är viktigt för vår trovärdighet och bibehållet lokalt stöd för vår verksamhet att uppdelningen mellan civilt stöd, genom SAK, och det militära stödet bibehålls under trupptillbakadragandet. SAK kommer verka för en tydlig uppdelning mellan svensk ambassadpersonal och SAKs fältpersonal. Samtidigt vill vi också ta tillvara det ökade intresse som Sveriges stöd till Afghanistan skapar, dels för Afghanistan men också generellt för ett svenskt utvecklingsbistånd i förändring. Vi vill också föra en tätare dialog med Sida, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet och Folke Bernadotte Academy om planeringen för transitionen. 8. Rekommendationer - Civilt stöd bör utformas för att stötta nationell långsiktig utveckling av civilsamhälle och den afghanska staten. - Öronmärkning till Afghanistans norra provinser bör slopas. - Svenskt bistånd bör öka kunnande och färdigheter på Afghanistans landsbygd. - Svenskt bistånd bör öka kvalité och kompetens inom rättsväsendet. - Svenskt bistånd bör öka jämställdheten. - Svenskt bistånd bör öka utbildningsnivån. - Svenskt bistånd bör minska barn och mödradödlighet. 6