Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift

Transkript

1 Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift Handbok med allmänna råd Handbok 2001:1 utgåva 3 mars 2004 MILJÖBALKEN

2 Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift Handbok med allmänna råd NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM-Gruppen, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: , fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Elektronisk publikation Naturvårdsverket 2004

4 Förord Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken i kraft och därmed också de nya bestämmelserna om miljösanktionsavgift. Sådan avgift ska tas ut av näringsidkare som har överträtt vissa, särskilt angivna, bestämmelser i miljöbalken eller i författningar som har meddelats med stöd av balken. Uppgiften att besluta om miljösanktionsavgift i enskilda fall har lagts på de tillsynsmyndigheter som ansvarar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken. I denna handbok redovisas utdrag ur Naturvårdsverkets allmänna råd till 30 kap. miljöbalken och till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter (FMSA). De allmänna råden innebär konkreta rekommendationer för tillämpningen av bestämmelserna om miljösanktionsavgift, medan handboken är avsedd att ge en bredare bakgrund samt att på ett samlat sätt belysa och redovisa de regler som är tillämpliga i olika situationer. Handboken liksom de allmänna råden är skrivna för Naturvårdsverkets ansvarsområde för tillsynsvägledning och har behandlats i Tillsyns- och Föreskriftsrådet enligt miljöbalken. I rådet ingår företrädare för myndigheter som har centralt ansvar för tillsynsvägledning enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken samt Generalläkaren. I rådet finns dessutom företrädare för kommunerna och länsstyrelserna. Principer och grundläggande synsätt, liksom den tolkning av rättsregler som de allmänna råden och handboken ger ut tryck för, är tillämpbara även inom övriga centrala myndigheters vägledningsområden. Vissa av de frågor som tas upp i denna handbok utvecklas närmare i Naturvårdsverkets Handbok och allmänna råd (2001:4) om operativ tillsyn. Handboken har utarbetats av Anders Bengtsson, Länsstyrelsen i Skåne län. Stockholm i december 2000 Förord till andra upplagan Bestämmelserna om miljösanktionsavgifter ses för närvarande över av Miljöbalkskommittén och det kan förväntas att systemet framöver kommer att förändras i ett antal avseenden. Med tanke framför allt på den relativt omfattande praxis som har vuxit fram vid tillämpningen av reglerna om miljösanktionsavgift, bedömer Naturvårdsverket att det ändå finns ett behov av att redan nu revidera handboken och inte avvakta de ändringar som senare kan komma i lagstiftningen. Denna upplaga är uppdaterad framför allt med en redovisning av rådande praxis. I handboken refereras kort ett antal avgöranden från Miljööverdomstolen, den högsta instansen för prövning av miljösanktionsavgifter. För att belysa olika problemställningar hänvisas även till ett antal avgöranden från miljödomstolarna. Med anledning av uppdateringen har viss omdisponering skett i kapitelindelningen.

5 Den nya upplagan ges inte ut i tryckt version utan publiceras endast på Naturvårdsverkets hemsida, som en Pdf-fil. Ambitionen är att handboken skall revideras fortlöpande en gång i halvåret. Stockholm i juni 2003 Naturvårdsverket Kerstin Cederlöf Förord till tredje upplagan Denna upplaga är uppdaterad avseende ny praxis, och med anledning av ändringar som införts per den 1 april 2004 i förordningen (1998:850) om miljösanktionsavgifter (se SFS 2004:112). Den nya upplagan ges inte ut i tryckt version utan publiceras endast på Naturvårdsverkets hemsida, som en Pdf-fil. Ambitionen är att handboken skall revideras fortlöpande en gång i halvåret. Uppdateringar i handboken har gjorts per den 31 mars Stockholm i mars 2004 Naturvårdsverket Kerstin Cederlöf 4

6 Innehåll Förord... 3 Innehåll... 5 Förkortningar, m.m Miljösanktionsavgifter och det rättsliga sammanhanget Något om motiven till bestämmelserna om miljösanktionsavgift samt allmänt om bakgrunden Sammanfattning av bestämmelserna om miljösanktionsavgift Något om tillämpningen av reglerna om miljösanktionsavgift Förhållandet mellan miljösanktionsavgift och andra sanktionsmöjligheter Förverkande Företagsbot Tillsynsmyndighetens skyldighet att agera för att åstadkomma rättelse; sambandet mellan olika skyldigheter och tillsynsinstrument Vikten av att arbeta förebyggande - information Skyldigheten att påföra miljösanktionsavgift Anmälan till polis- eller åklagarmyndigheten Föreläggande och förbud Miljösanktionsavgifter och Europakonventionen Förbud mot dubbelbestraffning, m.m Miljösanktionsavgifter och oskuldspresumtionen Rätten att tiga Proportionalitetsprincipen Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift De olika stegen Omständigheter som aktualiserar bestämmelserna om miljösanktionsavgift Allmänt om utredningen i ett ärende om miljösanktionsavgift Gränsen för tillsynsmyndighetens utredningsansvar Beviskrav och bevisbördan Vilken dokumentation bör ingå i utredningen? - Något om bevissäkring Hur får man in uppgifter? Utredning om vem som ska påföras avgiften Adressaten för beslutet - det strikta ansvaret Ändringar vad gäller näringsidkarens identitet - överlåtelse av rörelse Konkurs Hur bör resultatet av utredningen dokumenteras? Kommunicering med näringsidkaren Beslutet Beslutsfattaren Delegation

7 2.8.3 Vad ett beslut bör innehålla Expediering Delgivning Frågor om rättelse, omprövning och om överklagande Självrättelse Omprövning Överklagande Frågor om betalning - återbetalning Allmänt om bestämmelserna Verkställighet Återbetalning av avgift Närmare om bestämmelser om miljösanktionsavgift Överträdelserna Något om legalitetsprincipen och miljösanktionsavgifter Hur tolkar man bestämmelserna i FMSA och i de författningar FMSA hänvisar till? Pågående överträdelser - en eller flera överträdelser? Beslut om ny avgift vid pågående överträdelser - "skälig tid för rättelse" Övergångsbestämmelser - förbud mot retroaktiv lagstiftning Frågor om preskription Skälighet - "uppenbart oskäligt" Skälighetsbedömningen och proportionalitetsprincipen Vad säger förarbetena och Naturvårdsverkets allmänna råd? Något om praxis kring begreppet "uppenbart oskäligt" Närmare om begreppen verksamhetsutövare, näringsverksamhet och näringsidkare Verksamhetsutövare Begreppen näringsverksamhet och näringsidkare Avgiftsbeloppet Avgift vid upprepade överträdelser Kommentarer till vissa slag av överträdelser enligt bilagan till FMSA Tidsfrister Några frågor om kvalitet på redovisning, utredning etc Frågor om kvantitet Frågor om anläggning verksamhet m.m Några särskilda frågor i samband med ändringar i bilagan till FMSA Ändring i bilagan till FMSA synkroniseras inte med ändring i den författning som FMSA hänvisar till: Ändring av verksamhetens klassificering enligt bilagan till FMH Särskilda frågor om enskilda överträdelser Överträdelse 1.1 enligt bilagan till FMSA - förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Överträdelse 1.5 enligt bilagan till FMSA - Statens Naturvårdsverks kungörelse (SNFS 2000:13) med föreskrifter om miljörapport för tillståndspliktiga verksamheter Överträdelse 1.6 enligt bilagan till FMSA - Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll

8 4.6.4 Överträdelse 2.1 enligt bilagan till FMSA - Vattenverksamhet Överträdelse 3.1 enligt bilagan till FMSA - Täkter, jordbruk m.m Överträdelse 5.6 enligt bilagan till FMSA - Köldmediekungörelsen (1992:16) Överträdelse 5.8 enligt bilagan till FMSA - Statens naturvårdsverks kungörelse (SNFS 1997:2) med spridning av kemiska bekämpningsmedel Bilagor Bilaga 1 Allmänna referenser om miljösanktionsavgifter Författningar Förarbeten Allmänna råd m.m Bilaga 2 Exempel på information om miljösanktionsavgifter: Bilaga 3 Skiss över sambandet mellan olika tillsynsinstrument och tillsynsmyndighetens skyldigheter - Vilka formella förutsättningar finns i de olika fallen? Bilaga 4 Exempel på underrättelse till näringsidkaren inför beslut om miljösanktionsavgift Bilaga 5 Exempel på beslut om miljösanktionsavgift Bilaga 6 Exempel på information i samband med beslut om miljösanktionsavgift Bilaga 7 Försättsblad till beslut om miljösanktionsavgift Bilaga 8 Sammanställning över domar från Miljööverdomstolen om miljösanktionsavgifter - t.o.m Bilaga 9 Avgöranden från miljödomstol om tolkning av begreppet "uppenbart oskäligt" Bilaga 10 Rättsfall angående skattetillägg och Europakonventionen

9 Förkortningar, m.m. Ds Egenkontrollförordningen Europakonventionen Utredning i departementsserien Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll Europeiska konventionen av den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna FL Förvaltningslagen (1986:223) FMH FMSA Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter FPL Förvaltningsprocesslagen (1971:291) FVE HD JO Köldmediekungörelsen Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll Högsta domstolen Justitieombudsmannen Statens Naturvårdsverks kungörelse (1992:16) med föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, HCFC och HFC MB Miljöbalken (1998:808) MB-prop Regeringens proposition 1997/98:45 Miljöbalk ML Miljöskyddslagen (1969:387) MÖD Miljööverdomstolen NJA Nytt juridiskt arkiv, avd 1 1 PRV Patent- och registreringsverket 1 Högsta domstolens domar 8

10 RR Rättsfallsreferat från Regeringsrätten 2 RÅ SFS NFS/SNFS SOU TiF/Tillsynsförordningen Tillsynsmyndighet Regeringsrättens årsbok Svensk författningssamling Naturvårdsverkets författningssamling Statens offentliga utredningar Förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken De myndigheter som enligt tillsynsförordningen ansvarar för operativ tillsyn 2 Rättsfallsreferat från Regeringsrätten publiceras fortlöpande i denna utgåva och samlas årligen i RÅ. 9

11 1. Miljösanktionsavgifter och det rättsliga sammanhanget 1.1 Något om motiven till bestämmelserna om miljösanktionsavgift samt allmänt om bakgrunden I miljöbalkspropositionen 3 konstateras att ett väl fungerande sanktionssystem är ett väsentligt led i en reglering som ska utgöra ett effektivt värn för vår miljö. För att råda bot på bristerna i tidigare sanktionssystem har straffbestämmelserna samordnats och skärpts genom införandet av miljöbalken. Dessutom har ett system med miljösanktionsavgifter införts. I propositionen uttalar regeringen att miljörätten är ett område som lämpar sig väl för ett system med sanktionsavgifter. Det är ett klart avgränsat område och samhället har ett starkt skyddsbehov gentemot överträdelser. Syftet med bestämmelserna är inte att eliminera uppkommen ekonomisk fördel utan enbart styrande och ska på så sätt verka för att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet. Enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning ska utmärka systemet. Det finns i princip inget utrymme för skönsmässiga bedömningar och andra avvägningar. Tillsynsmyndigheten ska dessutom själv kunna påföra miljösanktionsavgiften, utan att behöva göra framställning hos annan myndighet. De grundläggande bestämmelserna om miljösanktionsavgifter finns i 30 kap. miljöbalken. Dessa bestämmelser kompletteras av förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter, FMSA. Bestämmelser om rutiner för betalning av miljösanktionsavgifter och för bevakning av betalningen finns i 6 FMSA 4 och Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2002:16) om betalning av miljösanktionsavgifter. Dessa föreskrifter ersatte fr.o.m. den 1 juli 2002 Naturvårdsverkets föreskrifter (SNFS 1998:8) om betalning av miljösanktionsavgifter. I bilagan till FMSA har regeringen föreskrivit om miljösanktionsavgift för ett antal överträdelser. Tanken är att bilagan efterhand ska kompletteras med ytterligare överträdelser. Miljöbalkskommittén 5 ska enligt sina direktiv utvärdera effektiviteten hos det nya sanktionssystemet och samspelet mellan tillsynsreglerna, sanktionsavgifterna och de straffrättsliga reglerna samt föreslå de ändringar av regelverket som kan behövas. 6 Efter förslag från Miljöbalkskommittén har minimibeloppet för miljösanktionsavgifterna sänkts 3 Prop. 1997/98:45, del 1 sid. 533 f 4 Se SFS 2002:708 5 M 1999:03 6 Se Dir 1999:109 10

12 från kr till kr 7. Som en följd av detta har regeringen bl.a. beslutat att avgiften för vissa överträdelser ska sänkas Sammanfattning av bestämmelserna om miljösanktionsavgift Miljösanktionsavgift är en administrativ sanktionsavgift som enligt 30 kap. 1 MB ska betalas av en näringsidkare 9 när denne i näringsverksamhet har åsidosatt vissa föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken, t.ex. föreskrift om att lämna miljörapport, påbörjat en verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig utan att först ha fått tillstånd eller gjort anmälan, eller inte följer tillstånd eller villkor som har meddelats med stöd av miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Miljösanktionsavgifterna kompletterar straffbestämmelserna i 29 kap. MB och utgår oberoende av om straff påförs enligt sistnämnda kapitel. Avgiften bygger på ett s.k. strikt eller objektivt ansvar, dvs. avgiftsskyldigheten beror inte av huruvida överträdelsen har skett med uppsåt eller av oaktsamhet. 10 Det är fråga om överträdelser som avses vara lätt konstaterbara, och avgift ska påföras när de objektiva förutsättningarna föreligger. Hänsyn ska inte tas till graden av hur allvarlig överträdelsen har varit i det enskilda fallet. Det räcker med att objektivt konstatera att en överträdelse har inträffat och att det i det enskilda fallet inte är uppenbart oskäligt att påföra avgift. 11 Någon utredning om vilken person i en organisation (dvs. om näringsidkaren är en juridisk person) som har gjort sig skyldig till överträdelsen behöver inte göras. Vilka överträdelser som rent konkret träffas av miljösanktionsavgift framgår inte direkt av miljöbalken, utan av bilagan till FMSA. I den förordningen har regeringen bestämt för vilka överträdelser som miljösanktionsavgift ska betalas och med vilka belopp. Avgiften uppgår till lägst kronor och högst kronor. 12 Varje tillsynsmyndighet, som har operativt tillsynsansvar enligt tillsynsförordningen, ska inom sitt ansvarsområde och som ett led i tillsynen pröva frågor om påförande av miljösanktionsavgift. Beslutet verkställs såsom en dom som har vunnit laga kraft. Miljösanktionsavgiften ska betalas inom trettio dagar efter det att avgiften har beslutats eller inom den längre tid som anges i beslutet. Avgiften ska betalas även om beslutet överklagas. 7 Se SFS 2003:518, jfr SOU 2002:50 och prop. 2002/03:54. 8 Se SFS 2004:112, se även Naturvårdsverkets rapport 5331 Miljösanktionsavgifter förslag till nya belopp. 9 Jfr avsnitt Se 30 kap. 1 tredje stycket MB 11 Jfr avsnitt Jfr avsnitt

13 Beslutet kan överklagas till miljödomstol, som kan förordna att beslutet inte får verkställas (inhibition) i avvaktan på slutlig prövning. Miljödomstolens domar och beslut kan överklagas till Miljööverdomstolen som slutinstans. 13 Avgiften, som administreras av Kammarkollegiet, tillfaller staten och får alltså inte behållas av tillsynsmyndigheten. Om tillsynsmyndighetens beslut upphävs efter överklagande, återbetalas miljösanktionsavgiften med ränta till näringsidkaren. 1.3 Något om tillämpningen av reglerna om miljösanktionsavgift Sedan miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999 har tillämpningen av reglerna om miljösanktionsavgifter etablerats som en relativt stor ärendegrupp såväl hos myndigheter som hos miljödomstolarna. En stor del av de tillsynsmyndigheter som ansvarar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken har någon gång påfört miljösanktionsavgift. Under 2002 påfördes totalt miljösanktionsavgifter. Dessa avgifter belöpte på ett sammanlagt belopp av omkring 14,5 miljoner. Motsvarande siffror för 2001 var avgifter om drygt 13 miljoner kronor. Av antalet påförda avgifter stod kommunerna under 2002 för 92 procent, länsstyrelserna för fem procent och Kemikalieinspektionen för tre. Tabell. Antal ärenden per avgiftstyp Tillstånd/anmälan Miljörapport Kompletterande uppgift Köldmediekungörelse Övrigt Summa För ytterligare uppgifter, se Naturvårdsverkets webbplats. De första årens stora andel av miljösanktionsavgifter, som reaktion mot försenade eller uteblivna miljörapporter och köldmedierapporter, har delvis ersatts av avgifter för mer varierade överträdelser, t.ex. förseelser mot egenkontrollförordningens krav. Reaktionen med miljösanktionsavgift har haft en avhållande effekt vad gäller upprepade förseelser. Detta innebär i sin tur att tillsynsmyndighetens arbete underlättats genom att mindre arbete behöver läggas ner på att på olika sätt försöka förmå verksamhetsutövare att följa olika rapporteringskrav. Omkring 15 procent av besluten överklagas. Det kan konstateras att invändningar, med innebörd att det ska anses vara uppenbart oskäligt att påföra miljösanktionsavgift, 13 Prövningstillstånd krävs för att Miljööverdomstolen ska pröva överklagandet. I bilaga 8 finns en sammanställning över Miljööverdomstolens domar i mål om miljösanktionsavgifter. 12

14 sällan vinner framgång vid domstolsprövning. Däremot lägger domstolarna tydligt ansvaret på tillsynsmyndigheterna att visa att en överträdelse verkligen har ägt rum, dvs. att det inte råder någon tvekan om de faktiska omständigheterna. Vidare tillämpas formella krav strikt, t.ex. av kravet på kommunikation med näringsidkaren. Även tolkningen av om den åberopade överträdelsen verkligen täcks av det som anges i bilagan till FMSA är strikt och vid oklarheter till den enskildes fördel. En uppmärksammad rapport 14 från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), Att granska sig själv, pekade på att det förekom att tillsynsmyndigheter i vissa fall tog ovidkommande hänsyn och avsiktligt lät bli att åtalsanmäla överträdelser och att påföra miljösanktionsavgift. Frågor om problem med osmidigheter i systemet och problem i tillämpningen av reglerna om miljösanktionsavgift har diskuterats lokalt men även centralt, vilket bl.a. ett antal riksdagsprotokoll vittnar om. 1.4 Förhållandet mellan miljösanktionsavgift och andra sanktionsmöjligheter Följande avsnitt redovisar bestämmelserna om förverkande samt om företagsbot, dvs. straffrättsliga reaktioner som kan slå till parallellt med miljösanktionsavgiften Förverkande Det finns möjlighet för domstol att förverka dels hjälpmedel som använts vid brottslig verksamhet, t.ex. fordon, dels ekonomisk fördel vid brott i näringsverksamhet. Sådant förverkande förutsätter att det kan styrkas uppsåt eller oaktsamhet vid överträdelsen. Regeln om förverkande av vinst ansågs subsidiär i förhållande till den miljöskyddsavgift som tidigare fanns enligt ML, dvs. hade miljöskyddsavgift påförts kunde det inte samtidigt beslutas om förverkande av vinsten. Eftersom miljösanktionsavgiften inte har samma syfte - vinsteliminerande - som miljöskyddsavgiften, torde det inte längre finnas något hinder att besluta om förverkande, även om miljösanktionsavgift har påförts. Åklagare för talan om förverkande i allmän domstol. Bestämmelser om förverkande finns i 29 kap. 12 MB och i 36 kap. 1-6 brottsbalken Företagsbot Bestämmelser om företagsbot finns i 36 kap brottsbalken. Företagsboten ska fastställas till lägst kr och högst kr. Företagsboten får efterges eller sättas ner, bl.a. om brottet medför annan betalningsskyldighet. Företagsbot ska åläggas näringsidkare för brott som har begåtts i utövning av näringsverksamhet, om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag, och 14 Ds 2000:67 13

15 näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Åklagare för talan om företagsbot i allmän domstol. Av förarbetena framgår att till brott som är av allvarlig beskaffenhet torde kunna räknas bl.a. gärningar som innebär åsidosättande av viktiga samhällsintressen, exempelvis överträdelser av miljöskyddslagen. Företagsbotsutredningen har i sitt betänkande Straffansvar för juridiska personer 15 föreslagit ändringar i gällande system. Frågan bereds f.n. inom Justitiedepartementet Tillsynsmyndighetens skyldighet att agera för att åstadkomma rättelse; sambandet mellan olika skyldigheter och tillsynsinstrument Enligt 26 kap. 1 MB är tillsynsmyndigheterna skyldiga att kontrollera efterlevnaden av balken och av föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Detta kan ske genom föreläggande eller förbud med anledning av en överträdelse. Direkt uttalad är tillsynsmyndigheternas skyldighet att anmäla misstänkta brott till poliseller åklagarmyndigheten. 17 Vidare framgår av 30 kap. 1 och 3 MB att tillsynsmyndigheterna är skyldiga att påföra miljösanktionsavgift om förutsättningarna för det är uppfyllda. En tillsynsmyndighet kan sålunda arbeta med olika instrument för att komma tillrätta med en överträdelse. För det som har skett ska myndigheten, beroende på omständigheterna, anmäla till åtal och besluta om miljösanktionsavgift. För att förebygga framtida brister kan myndigheten förelägga om åtgärder eller besluta om förbud. Även vetskapen, om att tillsynsmyndigheten i vissa fall kan besluta om ny och fördubblad miljösanktionsavgift, bör ha en avhållande effekt. Vid vissa överträdelser har tillsynsmyndigheten möjlighet att ansöka om handräckning och kan också besluta om rättelse på den felandes bekostnad. Dessa frågor behandlas utförligare i Naturvårdsverkets handbok (2001:4) om operativ tillsyn. Miljösanktionsavgiften är ett komplement till övriga verktyg som tillsynsmyndigheterna har till sitt förfogande och kan användas parallellt med dessa. Dvs. de olika skyldigheterna tar inte ut varandra, annat än i de särskilda fall där det är föreskrivet. 18 I bilaga 3 finns en sammanställning över sambandet mellan olika tillsynsinstrument och tillsynsmyndighetens skyldigheter. 15 SOU 1997: Se departementspromemorian (DS 2001:69) Företagsbot 17 Se 26 kap. 2 MB 18 Jfr avsnitt och

16 1.5.1 Vikten av att arbeta förebyggande - information Tillsynsmyndigheterna ska inte ingripa enbart mot inträffade överträdelser. I tillsynsrollen ligger även ett krav på förebyggande arbete. Sådant arbete kan bestå i rådgivning samt information om kommande kampanjer riktade mot en viss bransch, vilka spelregler som gäller för verksamheten och om viktiga lagändringar, bl.a. i vilka sammanhang näringsidkaren kan drabbas av miljösanktionsavgift. Information kan ges på olika sätt, delvis beroende av vem som är mottagare; genom annonser i tidning, informationsblad eller muntligen, t.ex. vid branschträffar. Det kan finnas anledning att inte bara informera det kända kollektivet enligt tillsynsregistret om vilka regler som gäller, utan även t.ex. arbetsförmedlingar eller andra aktörer som har hand om t.ex. bidrag för att starta egen verksamhet, eller inom en kommun den förvaltning som hanterar ärenden om bygglov. Informationen bör avse dels de grundläggande kravregler som gäller, dels hur dessa bestämmelser är kopplade till miljöbalkens sanktionssystem. Samtidigt är det viktigt att erinra om att det grundläggande ansvaret för att känna till vilka regler som gäller för verksamheten ligger på näringsidkaren. Myndigheten bör således inte ta på sig ansvaret för att den enskilde inte har känt till gällande författningsbestämmelser. Från allmänna råd till 30 kap. 1 tredje stycket MB Den omständigheten, att tillsynsmyndigheten inte i förväg har uppmärksammat näringsidkaren på gällande eller kommande bestämmelser som rör miljösanktionsavgifter, bör inte påverka myndighetens bedömning av huruvida miljösanktionsavgift skall påföras. I bilaga 2 finns ett exempel på informationsblad om miljösanktionsavgifter Skyldigheten att påföra miljösanktionsavgift Systemet med miljösanktionsavgifter ställer stora krav på att tillsynsmyndigheter och tjänstemän korrekt tillämpar reglerna utan att påverkas av ovidkommande hänsyn, t.ex. beträffande utvecklingen av näringslivet i regionen eller behov av att stödja den lokala arbetsmarknaden. Miljösanktionsavgift ska tas ut om det inte bedöms som uppenbart oskäligt i det enskilda fallet. 19 Det saknas utrymme för att göra några politiska bedömningar när miljösanktionsavgifter ska beslutas, dvs. det rör sig om ren rättstillämpning. 20 Vid tillämpningen av miljöbalkens sanktionssystem är det viktigt att beakta, att vägningen mellan miljöintresset och andra samhällsintressen redan har gjorts i lagstiftningen. Inte bara miljölagstiftningens funktion utan också rättvise- och konkurrensskäl fordrar att lika fall behandlas lika oavsett var i landet en överträdelse sker. Med hänvisning framför allt till Miljöbalkskommitténs pågående arbete bör det noteras att tillsynsmyndigheterna är skyldiga att tillämpa de regler som gäller vid beslutstillfället 19 Se t.ex. Svea hovrätts dom den 7 april 2003, B , i det s.k. Enköpingsmålet; angående åtal för tjänstefel mot ledamöter i miljönämnd som underlåtit att anmäla överträdelser till åtal och att påföra miljösanktionsavgift. I domen understryks denna skyldighet: Nämnden har inom ramen för dess tillsynsverksamhet haft att tillvarata det allmänna intresset och inte att representera kommunen. 20 Se t.ex. Miljöbalkskommittén principbetänkande SOU 2002:50 s

17 och myndigheterna kan sålunda inte föregripa eller avvakta eventuella framtida ändringar i lagstiftningen Anmälan till polis- eller åklagarmyndigheten I 26 kap. 2 MB finns en allmän regel om att tillsynsmyndigheten ska anmäla till poliseller åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott mot bestämmelser i miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheterna ska i detta sammanhang inte ta hänsyn till varför överträdelsen skedde (uppsåt, oaktsamhet eller genom olyckshändelse) eller om överträdelsen är att se som s.k. ringa fall. Det är inte tillsynsmyndighetens sak att bedöma huruvida det finns förutsättningar för att påföra straff eller att ta ställning till hur angeläget detta är. I miljöbalksutredningens förslag 21 fanns en regel om åtalsbegränsning, dvs. det skulle krävas särskilda skäl för att åtala någon om miljösanktionsavgift hade påförts. Den begränsningen av det personliga straffansvaret togs bort i miljöbalkspropositionen. Regeringen har föreslagit en ny åtalsprövningsregel. 22 Det bör dock noteras att det förslaget i och för sig inte innebär någon förändring vad gäller tillsynsmyndighetens skyldighet att anmäla överträdelser till åtal, men väl att åklagaren ska inleda förundersökning endast när det är påkallat från allmän synpunkt. En begränsning finns i 29 kap. 11 tredje stycket MB. Enligt den bestämmelsen döms inte till ansvar för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande. Detta har betydelse för de fall då näringsidkaren är en fysisk person, dvs. det råder identitet mellan den person som vitesföreläggandet respektive åtalsanmälan avser. 23 Det bör uppmärksammas att, om åtal väcks, domstolen kan beakta en sådan omständighet och t.ex. döma till lindrigare påföljd än den annars skulle ha gjort. I detta sammanhang aktualiseras även en jämförelse med Europakonventionen och dess förbud mot dubbelbestraffning. Såvitt gäller skattetillägg enligt taxeringslagen (en sanktion som i flera avseenden liknar miljösanktionsavgiften) har Högsta domstolen förklarat att en person kan dömas för skattebedrägeri, även efter det att personen har påförts skattetillägg. 24 Hur miljösanktionsavgifterna kommer att hanteras har i och för sig inte avgjorts i högsta instans. Däremot har frågan prövats i hovrätt Föreläggande och förbud Vid användning av vitesföreläggande och miljösanktionsavgifter finns några begränsningar i tillämpligheten: Om ett vitesföreläggande har överträtts, ska miljösanktionsavgift 21 SOU 1996: Se prop. 2002/03:54, samt Miljöbalkskommitténs principbetänkande (SOU 2002:50). 23 Angående förutsättningar i övrigt vad gäller tillsynsmyndighetens val av tillsynsinstrument för att förebygga eller reagera mot överträdelser, se nedan avsnitt samt sammanställningen i bilaga NJA 2000 s Se t.ex. Göta hovrätts dom den 16 maj 2001, B , med samma utgång som i skattetilläggsmålet. Se vidare avsnitt 1.6 angående Europakonventionens krav. Högsta domstolen har under hösten 2003 meddelat prövningstillstånd i ett mål där fråga uppkommer om möjlighet att straffa en person som påförts miljösanktionsavgift (solarieverksamhet). 16

18 inte tas ut för sådan överträdelse som omfattas av föreläggandet (4 FMSA), dvs. det får inte vara fråga om exakt samma överträdelse som omfattas av föreläggandet och ett beslut om miljösanktionsavgift. Med andra ord får det inte råda s.k. gärningsidentitet mellan det som miljösanktionsavgiften och det som föreläggandet omfattar. Motsvarande regler finns även när det gäller förhållandet mellan vitesföreläggande och straff. 26 I stället för att vänta in och därefter reagera mot eventuella överträdelser är det för framtiden oftast mest effektivt att arbeta med föreläggande eller förbud, där vitesbeloppen i princip kan vara obegränsade och där det finns möjlighet att sätta löpande vite. Myndigheten kan bestämma att ett beslut ska gälla omedelbart, dvs. det behöver inte ha vunnit laga kraft för att vara tillämpligt. Men har någon redan vitesförelagts måste det gamla föreläggandet ha vunnit laga kraft innan ett nytt kan påföras. Ett annat alternativ är att informera om och lita till miljösanktionsavgiftens avhållande effekt, samt att i förekommande fall påföra ny (fördubblad) miljösanktionsavgift om överträdelsen inte avbryts eller om den upprepas. 27 Myndigheten måste dock i detta fall ge näringsidkaren skälig tid för rättelse. Omständigheterna i det enskilda fallet får avgöra på vilket sätt myndigheten bör agera. 1.6 Miljösanktionsavgifter och Europakonventionen En fråga som allt oftare aktualiseras är svenska rättsreglers förenlighet med Europakonventionen. Inte minst sedan den konventionen införlivats i svensk lagstiftning, 28 har dessa frågor hamnat i fokus. Europakonventionen har en stark ställning i den svenska normhierarkin och i rättsfallet RÅ 1997 ref 6 uttalade Regeringsrätten att vid motstridighet mellan svensk lag och Europakonventionen, bör konventionsbestämmelserna läggas till grund för avgörandet av den aktuella sakfrågan. I artikel 6 i Europakonventionen garanteras enskilda visst skydd och vissa rättigheter, bl.a. i brottmål. Miljöbalkspropositionen utgår från att miljösanktionsavgifterna faller under tillämpningsområdet för artikel 6, men har endast knapphändigt behandlat denna koppling. 29 Däremot har det förts en relativt omfattande diskussion framför allt såvitt gäller regler om skattetillägg enligt 5 kap. taxeringslagen (1990:324). 30 Konstruktionen av skattetillägg liknar i flera avseenden miljösanktionsavgifterna, bl.a. att de utgår oberoende av uppsåt eller oaktsamhet samt att de beslutas av myndighet och kan prövas av domstol först efter överklagande. I avvaktan på praxis rörande miljösanktionsavgifterna, torde det gå att i vissa avseenden dra erfarenheter av den praxis som nu håller på att utbildas bl.a. vad gäller skattetilläggen. I sitt principbetänkande uttalar Miljöbalkskommittén samma bedömning kap. 11 tredje stycket MB, se ovan under Se avsnitt och Se SFS 1994: Se MB prop del 1 s För en allmän kommentar till Europakonventionen, se t.ex. Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Stockholm 1998, och Roger Petersson, Europakonventionen En praktisk introduktion, Göteborg Se SOU 2002:50 s

19 Europadomstolen, som är den domstol som tolkar Europakonventionen med bindande verkan för anslutna stater, har i två domar under sommaren 2002 (Västberga Taxi AB och Vulic respektive Janosevic mot Sverige) konstaterat att systemet som sådant med skattetillägg är förenligt med Europakonventionen. 32 Det har i och för sig ännu inte fastställts i praxis att miljösanktionsavgifterna i likhet med skattetilläggen är att se som straff i Europakonventionens mening. Skulle miljösanktionsavgifterna vara att se som straff kan, vid en jämförelse med skattetilläggen, slutsatsen dras att systemet med miljösanktionsavgifter i princip bör ses som förenligt med Europakonventionen. I enskilda fall, t.ex. p.g.a. tidsåtgång och verkställighet innan den enskilde ens blivit delgiven beslutet, skulle dock hanteringen kunna komma i konflikt med konventionens krav. Vad gäller tidsåtgång kan samtidigt konstateras att ett beslut om miljösanktionsavgift inte bygger på annat beslut (som vad gäller taxeringsbeslutets grund för skattetillägget) och överklagas direkt till domstol utan att gå igenom det mer formaliserade omprövningsförfarandet som taxeringsbeslut och skattetillägg kräver. I det följande redovisas några aspekter som är av särskilt intresse beträffande miljösanktionsavgifterna Förbud mot dubbelbestraffning, m.m. I artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen har förts in en bestämmelse som innebär ett principiellt förbud mot nytt åtal efter slutlig brottmålsdom i samma stat: Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott, för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Den i praktiken vanligaste situationen torde vara att en person först påförs miljösanktionsavgift och att åtalsfrågan hanteras senare. I det fallet blir det i första hand åklagarens eller domstolens ansvar att bedöma förfarandet gentemot Europakonventionen. Som framgår av redogörelsen under avsnitt finns i och för sig inget avgörande från högsta instans om gäller miljösanktionsavgifter och efterföljande vanlig straffprocess. Praxis från hovrätter beträffande miljösanktionsavgifter och liknande sanktionsavgifter anger dock att ett sådant förfarande är förenligt med Europakonventionen. Situationen kan emellertid uppkomma att en person har dömts till ansvar för brott mot miljöbalken och att fråga om påförande av miljösanktionsavgift aktualiseras först därefter. I ett sådant fall blir det tillsynsmyndighetens ansvar att bedöma huruvida förfarandet kan anses förenligt med Europakonventionen. Någon praxis från Miljööverdomstolen såvitt gäller dessa i praktiken mycket sällsynta situationer finns ännu inte Se bilaga 10 angående ett utförligare referat bl.a. av dessa domar. 33 Se dock avgörande från Stockholms tingsrätt den 19 september 2002 angående markavvattning, refererat under avsnitt

20 Däremot finns det ett avgörande från Regeringsrätten som säger att det förhållandet att en skattskyldig har dömts för skattebedrägeri inte hindrar att påfört skattetillägg består. 34 Skulle en miljösanktionsavgift upphävas efter överklagande kan, om tillsynsmyndigheten avser att påföra ny avgift för samma överträdelse, förfarandet eventuellt komma i konflikt med Europakonventionen. Om ärendet samtidigt återförvisas så är det fortfarande öppet och då uppstår inga problem. Inte heller uppstår problem om avgiften upphävts pga. att beslutet riktats mot fel adressat. Däremot, om avgiften upphävs, ärendet inte återförvisas och beslutet att upphäva vinner laga kraft, så talar mycket för att en ny avgift inte kan påföras samma person för samma överträdelse. 35 I förekommande fall återstår möjligheten att försöka öppna ärendet hos Miljööverdomstolen via s.k. extraordinära rättsmedel; återställande av försutten tid, resning eller domvilla Miljösanktionsavgifter och oskuldspresumtionen Den som är anklagad för brott har enligt artikel 6.2 i Europakonventionen rätt att betraktas som oskyldig tills att hans/hennes skuld lagligen har fastställts (den s.k. oskuldspresumtionen). Det torde stå klart att oskuldspresumtionen medför att bördan ligger på tillsynsmyndigheten att visa, att det finns förutsättningar för att påföra miljösanktionsavgift och att tveksamhet ska tolkas till den tilltalades fördel. Vidare torde det innebära att beviskraven som sådana ställs höga. 37 En eventuell utmätning kan komma i konflikt med Europakonventionen i de fall den enskilde inte har fått möjlighet att pröva miljösanktionsavgift i domstol, t.ex. om denne inte blivit delgiven beslutet om miljösanktionsavgift Rätten att tiga Enligt Europadomstolens praxis får en myndighet inte förelägga någon vid vite att medverka i en brottsutredning som avser den enskilde, den s.k. passivitetsrätten. Den enskilde ska inte tvingas att ange sig själv för brott. I avsnitt diskuteras närmare hur tillsynsmyndigheten kan hantera sådana fall Proportionalitetsprincipen Proportionalitetsprincipen, som alltid ska beaktas vid tillämpningen av Europakonventionen, innebär att en åtgärd endast kan godtas om den är proportionerlig. Med andra ord, åtgärden måste stå i rimlig relation till det intresse som den är avsedd att tillgodose. 34 Se RR 2002 ref 79. Situationen i rättsfallet var den att den skattskyldige hade eftertaxerats och påförts skattetillägg. Det beslutet överklagades. En tid därefter dömdes den skattskyldige för skattebedrägeri genom en dom som vann laga kraft innan taxeringsmålet, inklusive skattetillägget, avgjordes slutligt. 35 Det kan i sådana fall hävdas att personen har blivit frikänd genom en dom som vunnit laga kraft. 36 Har Miljööverdomstolen avgjort målet är det dock Högsta domstolen som prövar fråga om resning eller domvilla, se MB prop. del 2 s. 227 f. 37 Se vidare avsnitt 2.3 och

21 Är åtgärden mera långtgående, kan det innebära ett brott mot Europakonventionen. 38 Grunden för det relativt stränga systemet med miljösanktionsavgifter är att samhället har ett starkt skyddsbehov gentemot överträdelser på miljöområdet. I det enskilda fallet måste dock prövas, huruvida miljösanktionsavgiften kan anses vara proportionerlig i förhållande till den förseelse som näringsidkaren har gjort sig skyldig till. Det innebär att det vid tolkningen måste finnas ett visst utrymme för subjektiva bedömningar. För miljösanktionsavgifter görs denna prövning gentemot bestämmelserna i 30 kap. 1 tredje stycket MB; att avgift inte ska tas ut om det är uppenbart oskäligt. Praxis får efterhand visa var gränserna går i förhållande till vad som kan anses förenligt med Europakonventionens krav. 38 I avsnitt förs ett allmänt resonemang kring frågor om proportionalitet. 20

22 2. Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift 2.1 De olika stegen Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgift innefattar typiskt sett följande moment: 1. Misstanke om överträdelse 2. Utredning om överträdelse verkligen har ägt rum 3. Utredning om överträdelsen har begåtts av en näringsidkare 4. Dokumentation och kontroll av att tillräcklig bevisning föreligger 5. Kommunikation (av utredningsrapporten) med näringsidkaren 6. Eventuellt beslut om att ta ut avgift och om avgiftens storlek m.m. 7. Expediering 8. Delgivning 9. Uttag av avgift 10. Eventuellt överklagande I tillsynsärendet ingår härutöver att kontrollera bl.a. huruvida överträdelsen är straffbelagd enligt 29 kap. MB samt möjligheterna att agera enligt 26 kap. MB. I det följande kommenteras närmare några av de frågor som aktualiseras i samband med handläggningen Omständigheter som aktualiserar bestämmelserna om miljösanktionsavgift Tillsynsmyndighetens misstanke om att en överträdelse enligt bilagan till FMSA har ägt rum i en viss näringsverksamhet kan väckas på olika sätt, t.ex. vid tillsynsmyndighetens besök på verksamhetsstället för att utöva tillsyn eller av annat skäl, genom tillsynsmyndighetens iakttagelser vid förrättningar i verksamhetsställets grannskap, genom klagomål eller tips till tillsynsmyndigheten från andra näringsidkare, miljöorganisationer, grannar etc, vid tillsynsmyndighetens granskning av miljörapport eller annan dokumentation. Tillsynsmyndigheten kan naturligtvis också genomföra regelrätta kampanjer för att systematiskt kontrollera att miljöbalken efterlevs och söka spåra upp överträdelser av ett visst slag, t.ex. avsaknad av tillstånd för tillståndspliktiga verksamheter. 21

23 2.2 Allmänt om utredningen i ett ärende om miljösanktionsavgift Eftersom det är fråga om åtgärder som kan vara ingripande mot den enskilde näringsidkaren och med tanke på att beslutet kan verkställas innan det har vunnit laga kraft, är det angeläget att tillsynsmyndigheten gör en noggrann utredning innan den beslutar om att ta ut miljösanktionsavgift. Varje tillsynsmyndighet ansvarar för att ärendena handläggs med den kompetens som varje enskilt ärende kräver. Detta poängteras i förarbetena till miljöbalken. 39 Tillsynsmyndigheten måste konstatera och dokumentera samt vid ett överklagande inför miljödomstolen kunna styrka att överträdelsen har ägt rum. Som framgår bl.a. av avsnitt 2.3 ställer miljödomstolarna höga krav på myndigheterna att visa att en överträdelse verkligen har ägt rum. Från allmänna råd till 30 kap. 3 första stycket MB Tillsynsmyndigheten bör från början granska vad överträdelsen innefattar, noga dokumentera vad som har kommit fram i ärendet och använda detta i sin kommunikation med näringsidkaren. Utredningen bör endast riktas in på att klarlägga huruvida de objektiva rekvisit som anges i respektive bestämmelse i bilagan till FMSA är uppfyllda eller inte. Utredningen går ut på att tillsynsmyndigheten med hög grad av visshet ska kunna avgöra huruvida en överträdelse har skett eller inte. Det är oftast lätt att konstatera att en miljörapport inte har kommit in i tid eller om en anmälningspliktig verksamhet har påbörjats utan att anmälan har gjorts. Men i det enskilda fallet kan det komma in omständigheter som gör att huvudregelns tänkta enkelhet inte stämmer. Begreppet näringsidkare kommer t.ex. i de flesta fall att vara synnerligen enkelt att konstatera och inte behöva diskuteras. I vissa undantagsfall kan däremot den frågan bli aktuell och behöva en särskild utredning. I anslutning till vissa överträdelser lämnas råd om olika moment som kan behöva ingå i utredningen. 40 Sammanställning över frågor som tillsynsmyndigheten bör ha som utgångspunkt för utredningen om miljösanktionsavgifter: 1. Är det fråga om en överträdelse som träffas av miljösanktionsavgift? Täcks överträdelsen såväl av det som sägs i bilagan till FMSA som i grundförfattningen? (avsnitt 3.1 och 4) 2. Har överträdelsen skett efter 1999? Har bestämmelserna enligt punkt 1 ändrats under tiden från det att överträdelsen begicks tills att det är dags för beslut? Vad innebär det i så fall för möjligheten att ta ut miljösanktionsavgift? (avsnitt 4.5) 3. Har överträdelsen preskriberats? (avsnitt 3.1.4) 39 Se MB-prop del 2 s. 316, se även 7 tillsynsförordningen. 40 Se avsnitt 4. 22

24 4. Har myndigheten tillsyn över den verksamheten eller åtgärden eller behöver annan myndighet uppmärksammas? Detta kan vara fallet t.ex. om en C- verksamhet genom produktionsökning blivit en B-verksamhet. (avsnitt 2.8.1) 5. Är överträdelsen straffbar? Behöver hanteringen av miljösanktionsärendet samordnas med brottsutredningen och hur bör det i så fall ske? (avsnitt och 2.7) 6. Täcks överträdelsen av ett vitesföreläggande? Om det råder s.k. person- och gärningsidentitet får inte miljösanktionsavgift tas ut. (avsnitt 1.5.4) 7. Hur ska bevisning säkras beträffande samtliga omständigheter som krävs enligt lagrummen enligt punkt 1? Vad behövs för bevisning om avgiften blir ifrågasatt i samband med kommuniceringen eller vid ett överklagande? Räcker det med s.k. skrivbordstillsyn eller behövs platsbesök? Om överträdelsen iakttas vid ett besök hur säkras bevisning finns det anledning att fotografera eller videofilma förhållandena på platsen, behöver prov tas och analyseras, hur säkras iakttagelser som gjorts och uppgifter som lämnats muntligen? (avsnitt ) 8. Vilken fysisk eller juridisk person är ansvarig? Är den ansvariga fysiska eller juridiska personen att se som en näringsidkare? Är det fråga om näringsverksamhet? (avsnitt 3.3.2) Vilket person- eller organisationsnummer har näringsidkaren? Finns registreringsbevis etc.? Tillsynsmyndigheten har bevisbördan för att visa vem som är miljörättsligt ansvarig för överträdelsen. Däremot behöver inte tillsynsmyndigheten visa vilken fysisk person i ett bolag eller annan juridisk person som rent faktiskt har utfört åtgärden. (avsnitt 2.5) 9. Är det uppenbart oskäligt att ta ut avgift i detta fall? Denna fråga kan myndigheten som huvudregel inte ta ställning till förrän efter att ärendet har kommunicerats med näringsidkaren. (avsnitt 3.2) 10. Är det fråga om en fast avgift enligt bilagan till FMSA eller är avgiften rörlig? Vilken utredning finns/behövs om det blir diskussion om avgiftens storlek? (avsnitt 3.4) 11. Har näringsidkaren påförts avgift tidigare för likadan överträdelse? I så fall dubbel avgift. (avsnitt 3.4.2) 12. Finns det skäl för att besluta om annan tid för betalning? Denna fråga bör näringsidkaren ta initiativ till. (avsnitt 2.12) 13. Finns det delegation för beslut om miljösanktionsavgift? Även om sådan finns, behöver ärendet lyftas p.g.a. omständigheterna i det enskilda fallet? (avsnitt 2.8.2) Gränsen för tillsynsmyndighetens utredningsansvar Tillsynsmyndigheten kan för sitt beslut om miljösanktionsavgift behöva utreda vissa förhållanden, medan den för att göra åtalsanmälan behöver göra ytterligare åtgärder, t.ex. genom att redovisa om den känner till omständigheter som tyder på att viss person inom ett företag är misstänkt för att ha orsakat överträdelsen. När det gäller tillsynsfrågor, t.ex. förutsättningar för att förelägga om försiktighetsmått, ansvarar tillsynsmyndigheten för att ärendet tillförs allt nödvändigt utredningsmaterial. Likaså är det tillsynsmyndigheten som disponerar över utredningen om påförande av miljösanktionsavgifter. För sin utredning i tillsynssammanhang har tillsynsmyndigheten 23

25 omfattande möjligheter till sitt förfogande - rätt till biträde av polismyndigheten för att få tillträde till utrymme, möjlighet att förelägga en verksamhetsutövare vid vite att utreda olika förhållanden eller att i övrigt lämna uppgifter eller handlingar. Även om uppgifter som kommer fram i ett sådant sammanhang kan användas i en straffprocess, måste syftet med utredningen vara ett led i myndighetens egen tillsyn. Det är viktigt att tillsynsmyndigheten inte tar på sig polisens roll vad gäller utredningar. Tillsynsmyndighetens utredning får med andra ord inte gå utöver tillsynsramarna. När det gäller en brottsutredning, dvs. en utredning som avser att klarlägga förutsättningarna för att fälla någon till ansvar för ett brott, är detta i första hand polis- eller åklagarmyndighetens ansvar. Den utredningen är kringgärdad med ett omfattande regelverk till skydd för den enskilde, bl.a. om möjligheterna att använda olika tvångsmedel och om skyldighet att upplysa den misstänkte om rätt att anlita biträde till sitt försvar etc. Från allmänna råd till 30 kap. 3 första stycket MB Tillsynsmyndigheten bör inte ta fram uppgifter som saknar betydelse för tillsynen i syfte att främja en förundersökning enligt rättegångsbalken. I de fall överträdelsen även anmäls till åtal, bör tillsynsmyndigheten som huvudregel inte avvakta resultatet av straffprocessen. Ett beslut om miljösanktionsavgift är tänkt att vara en snabb reaktion på en överträdelse. Det finns därför sällan något utrymme för att avvakta resultatet av en straffprocess, som dessutom kanske inte alls ta sikte på de uppgifter som tillsynsmyndigheten är intresserad av. I undantagsfall kan en viktig del av förundersökningen avse frågan huruvida det objektivt sett har skett en överträdelse, eller t.ex. huruvida markägaren eller entreprenören är ansvarig, eller om en överträdelse har skett eller inte. I vissa sådana fall kan det finnas skäl för tillsynsmyndigheten att avvakta resultatet från polisutredningen innan den beslutar om miljösanktionsavgift. 41 Dessa frågor, liksom samarbete mellan myndigheter diskuteras även i Naturvårdsverkets handbok (2001:4) om operativ tillsyn enligt miljöbalken. 2.3 Beviskrav och bevisbördan Miljösanktionsavgiftens inriktning på enkelhet och schablonisering i kombination med strikt ansvar medför ingen eftergift i kravet på att det ska visas att en överträdelse objektivt sett har ägt rum. Mot bakgrund av miljösanktionsavgifternas nära samband med de straffrättsliga sanktionerna, visar praxis att domstolarna vid ett överklagande lägger bördan på tillsynsmyndigheten att visa, att det har funnits förutsättningar för att påföra miljösanktionsavgift. Dvs. bevisbördan för samtliga omständigheter som ligger till grund för beslutet om miljösanktionsavgift vilar på tillsynsmyndigheten; såväl att överträdelsen 41 Beträffande samordning av åtalsanmälan och kommunikation respektive beslut om miljösanktionsavgift, se avsnitt

26 verkligen har ägt rum, att överträdelsen kan träffas av miljösanktionsavgift och att det är rätt adressat. Ett antal domar finns med denna innebörd. Den omvända bevisbördan, som regleras i 2 kap. 1 MB och som gäller såväl vid tillståndsprövning som vid tillsyn, är inte tillämplig i detta sammanhang. Av särskilt intresse i detta sammanhang är ett uttalande i förarbetena om att bestämmelsen i 2 kap. 1 MB "inte avses utgöra någon ändring av vedertagna bevisregler såvitt avser skadeståndsrättsliga eller straffrättsliga frågor enligt miljöbalken". 42 Inte heller den särskilda bevisregeln i 16 kap. 10 miljöbalken om vattenverksamhet torde vara tillämplig när det gäller miljösanktionsavgifter. 43 Praxis: 1. I en dom från Miljöverdomstolen den 20 november 2001 (DM 56, M ), som rörde underlåten köldmedierapportering, godtog domstolen en invändning från näringsidkaren om att aggregat försålts under det år kontroll skulle ske. Domstolen lade uttryckligen bevisbördan på tillsynsmyndigheten och lämnade utan avseende tillsynsmyndighetens invändningar, om att näringsidkaren inte visat kvitto etc. beträffande den påstådda överlåtelsen. Se även Miljööverdomstolens dom den 7 april 2003 (M ), där först i Miljööverdomstolen invändning kom att näringsidkaren endast ägde två aggregat, med ett sammanlagt köldmedieinnehåll som understeg gränsen för rapporteringskrav. Miljööverdomstolen konstaterade att miljösanktionsavgiften hänfördes till en kontrollrapport enligt vilken det i bolagets verksamhet fanns ett aggregat med en köldmediemängd om två kilo. Någon annan utredning om antalet kylaggregat och sammanlagd köldmediemängd eller om ägarförhållandena beträffande kylaggregaten har inte presenterats av x-nämnden. Miljööverdomstolen ansåg därför nämnden inte hade visat att bolaget varit skyldigt att rapportera. 2. I en dom den 19 december 2001, M 46-01, uttalade å andra sidan Vänersborgs tingsrätt bl.a. följande: Inom straffrättslig praxis brukar uppställas ett beviskrav som uttrycks med orden ställt utom rimligt tvivel. Vid bedömning av vad som framkommit i målet framstår det som i högsta grad sannolikt men inte ställt utom rimligt tvivel att det är xx som äger köldmedieanläggningen. Det är emellertid orimligt att kräva att miljönämnden som inte förfogar över köpeavtal, hyreskontrakt eller liknande skall uppfylla beviskravet utom rimligt tvivel i äganderättsfrågan. Beträffande civilrättsliga begrepp som t.ex. äganderätt, vilka kan utgöra rekvisitmoment i brottmål, har också uttalats att bevisbördan bör vara lättare än i övrigt (se t.ex. Ekelöf & Boman, Rättegång, färde häftet, 6 uppl. S. 120). Här får anses att det är tillräckligt med beviskravet övervägande sannolikt. 3. Vänersborgs tingsrätts dom den 26 februari 2002, M 98-01: En person påfördes miljösanktionsavgift p.g.a. att hon tagit i anspråk en lokal för hygienisk behandling utan föregående anmälan. Näringsidkaren hävdade att verksamheten inte påbörjades då hon annonserade om den i lokalpressen. Strax efter annonseringen 42 MB-prop. del 2 sid Se MB-prop del 2 s. 210 f. Se även avsnitt angående Europakonventionens krav. 25

27 kontaktade hon miljönämnden som besiktigade lokalen. Först därefter togs lokalen i anspråk. Miljödomstolen: "Mot vad NN anfört kan det enligt miljödomstolens bedömning inte anses klarlagt att den aktuella lokalen tagits i anspråk för avsett ändamål innan anmälan inkom till nämnden." 4. Växjö tingsrätts dom den 6 maj 2002, M 98-02: Var det urin eller regnvatten i urinbrunnen? Miljödomstolen: Miljönämnden har bevisbördan för att näringsidkaren har överträtt den aktuella bestämmelsen. Företrädare för nämnden hade inte analyserat innehållet i brunnen. "Mot NN:s invändningar inte visat att den ifrågavarande brunnen innehöll urin vid inspektionstillfällena." Jfr. Miljööverdomstolens bedömning angående påfyllning av en urinbrunn, dom den 27 november 2003, M Visserligen har samhällsbyggnadskontoret vid sin inspektion inte uttryckligen noterat att det just vid tillfället pågick någon påfyllning av urinbehållaren. Genom vad som är upplyst om djurhållningen och konstruktionen av gödselhanteringen på gården framstår det emellertid som uppenbart att stallbyggnaden och gödselplattan kontinuerligt dräneras och att således påfyllning av urinbehållaren skett utan föreskriven täckning. Miljööverdomstolen fastställde miljösanktionsavgiften. 5. I ett avgörande den 16 oktober 2002 (DM 77), M , närmare refererat under avsnitt 4.6.1, uttalade Miljööverdomstolen bl.a. att kraven på utredning varierar bl.a. med hänsyn till vilka förutsättningar för en anmälnings- eller tillståndsplikt som anges i respektive punkt i bilagan till FMSA. I det aktuella fallet hade bolaget påbörjat en verksamhet innefattande bl.a. hantering av massor från en industritipp på fastigheten (SNI-kod ; uppläggning på ett sätt som kan förorena mark, vattenområde eller grundvatten och där föroreningsrisken är ringa.). Bolaget hävdade att nämnden inte presterat någon som helst utredning och att det inte fanns risk för förorening. "Tvärtom visar de prover som gjorts att innehållet i massorna klart understiger de övre riktvärden som fastställts av Naturvårdsverket. Om det skulle anses föreligga en risk för förorening utgör denna inte en tillräcklig grund för påförande av avgift." Tillsynsmyndigheten invände att proverna i flera avseenden visar på tydligt förhöjda halter av flera föroreningar i förhållande till Naturvårdsverkets generella riktvärden för förorenad mark för känslig markanvändning, MÖD uttalade att "Det är uppenbart att en sådan hantering kan medföra i vart fall en ringa risk för föroreningar och att anmälningsplikt därmed föreligger. Med hänsyn härtill har det varit riktigt av tillsynsmyndigheten att utan någon närmare utredning påföra bolaget miljösanktionsavgift p.g.a. utebliven anmälan." 44 Kommentar: Kraven på bevisningens kvalité och styrka ställs höga. Men det finns ingen helt entydig praxis såvitt gäller hur höga beviskrav som ska ställas på myndigheten, i de situationer där näringsidkaren har lättare att ta fram bevisning till stöd för en invändning än 44 Jfr Miljööverdomstolens dom den 14 mars 2003 angående påstående från näringsidkaren om typ av krossverk, se kortreferat under avsnitt

28 myndigheten har för att motbevisa invändningen. Detta får avgöras bl.a. mot bakgrund av omständigheterna hur sannolik invändningen framstår i det enskilda fallet. Detta innebär att för vissa överträdelser är en skrivbordsgranskning inte alltid tillräcklig, utan tillsynsmyndigheten måste i sådana fall vara mer aktiv, t.ex. att kräva in uppgifter eller besöka platsen. Som närmare redovisas i avsnitt måste tillsynsmyndigheten vara aktiv i samband med överklaganden och invända mot invändningar som den anser är felaktiga. 2.4 Vilken dokumentation bör ingå i utredningen? - Något om bevissäkring Det är inte helt ovanligt att företrädaren för en verksamhet nekar till att det har skett en överträdelse. Om ärendet ska drivas vidare behöver, i de fall ord står mot ord, det finnas särskild dokumentation, t.ex. fotografier eller videofilm. Även om överträdelsen inte förnekas bör bevisning säkras, eftersom ett överklagande kan komma in. Tiden från att en miljösanktionsavgift har beslutats fram till att en tjänsteman eventuellt ska "svara för sig" i domstol kan bli lång. Är gärningen straffbar, ska också åtalsanmälan göras. Den dokumentation och bevissäkring som görs kan komma att användas såväl i brottmålet som i miljödomstol, för det fall att ett beslut om miljösanktionsavgift överklagas. I de fall tillsynsmyndigheten inför ett platsbesök är förberedd på att en överträdelse kan ha inträffat, kan det ibland finnas anledning att två personer åker ut till platsen. Skulle ett beslut om miljösanktionsavgift överklagas är många gånger myndighetens bevisläge bättre, om det är två tjänstemän som kan intyga ett förhållande eller som kan komplettera varandras uppgifter. Inför ett sådant besök kan det även finnas skäl att rådgöra med åklagare eller polis. De uppgifter som kommer fram vid ett platsbesök, eller i övrigt lämnas muntligt, ska dokumenteras genom tjänsteanteckning. 45 Från allmänna råd till 30 kap. 3 första stycket MB Tillsynsmyndigheten bör föra ordentliga noteringar om vad som kommit fram vid besök och vid telefonsamtal, tidpunkt för när samtal fördes eller när dokumentation gjordes, vem man har talat med, vilken position denne har i företaget samt vilka iakttagelser som gjordes. Prov bör tas (däremot får tillsynsmyndigheten inte ta i beslag föremål med ekonomiskt värde, t.ex. färgburkar med felaktig märkning), bildbevis säkras (fotografier eller videoupptagningar) och kopior tas så fort som möjligt. Dessutom bör det i förekommande fall finnas dokumentation i form av kartor eller skisser, för att det i efterhand skall vara möjligt att visa att en överträdelse har skett. Är det fråga om mark som har tagits i anspråk, för att t.ex. bygga en fabrik eller för att utföra markavvattning, bör läge och utbredning framgå på karta, skiss eller ritning. Om möjligt och om det behövs i det enskilda fallet, bör tillsynsmyndigheten ta fram jämförande äldre material, t.ex. äldre flygfotografier. Görs anteckningar på platsen bör företrädare för verksamheten ges tillfälle att bekräfta uppgifterna, eventuellt genom påskrift på handlingen. Är inte detta möjligt bör handlingen sändas över till näringsidkaren, senast i samband med att utredningsrapporten kommuniceras, för möjlighet att lämna synpunkter på det som har antecknats. 45 Se 15 förvaltningslagen. 27

29 Observera att, när det gäller föremål med ekonomiskt värde, tillsynsmyndigheten kan behöva betala för föremålet. Tillsynsmyndigheten har däremot som huvudregel inte rätt att ta sådana föremål i beslag. 46 Tänk samtidigt på att tillsynsmyndigheten inte bör köpa föremålet om syftet är att styrka att överlåtelse har skett, jfr. s.k. brottsprovokation. Frågor om bevissäkring behandlas utförligare i Naturvårdsverkets handbok (2001:4) om operativ tillsyn Hur får man in uppgifter? Direkt skyldighet för näringsidkaren att lämna uppgifter För att underlätta för kommande tillsyn, t.ex. beträffande miljöfarlig verksamhet eller täkter, är det viktigt att redan i ansöknings- eller anmälningsärenden begära så fullständiga uppgifter att det senare inte råder någon tvekan om vad som omfattas av tillståndet eller den anmälan som gjordes och hur verksamheten ska bedrivas. Grund för att begära uppgifter i dessa fall framgår direkt av respektive bestämmelser om prövning i MB och i förordningar till balken. I vissa författningar finns det uttryckliga krav på näringsidkaren att fortlöpande rapportera om verksamheten till myndigheten. I 5 förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd, finns en bestämmelse som anger att den som exploaterar en tillståndspliktig täkt årligen ska lämna uppgift till länsstyrelsen om produktionen vid täkten. Även den typen av dokumentation, liksom den årliga miljörapporten för vissa miljöfarlig verksamhet och kontrollrapporter för köldmedier kan utgöra bevisning i samband med miljösanktionsavgifter. Inte minst mot denna bakgrund är det viktigt att tillsynsmyndigheten granskar kvalitén och tillförlitligheten av dokumenten - och ställer krav på kompletteringar om så behövs. I detta sammanhang är det vidare viktigt att notera de olika krav på dokumentation och rapporter som gäller enligt egenkontrollförordningen. Enligt den förordningen ska, för de verksamheter som omfattas av förordningen, bl.a. finnas en fastställd och dokumenterad fördelning av det organisatoriska ansvaret för de frågor som gäller för verksamheten enligt miljöbalken jämte föreskrifter och enskilda beslut för verksamheten. Vidare finns krav på s.k. incidentrapporter. Egenkontrollförordningens krav kan ofta direkt tillämpas för att få fram relevanta uppgifter som behövs i tillsynen. Det kan tilläggas, att genom ändring i FMSA, har miljösanktionsavgift förts in för åsidosättande av bl.a. dessa dokumentationskrav. 47 Bestämmelser om straff, för den som bl.a. underlåter att lämna uppgift eller lämnar oriktig uppgift, finns i 29 kap. 5 och 6 MB. Dessa frågor utvecklas i Naturvårdsverkets handbok (2001:4) om operativ tillsyn. 46 Sådan rätt finns för myndigheten endast i samband med s.k. envarsgripande, dvs. envar har rätt att, på bar bärning eller flyende fot, gripa den som har begått ett brott som har fängelse i straffskalan. Se vidare s. 117 i Naturvårdsverkets handbok (2001:4) Operativ tillsyn angående detta samt om polisens rätt att ta föremål i beslag. 47 Se SFS 1999:

30 Tillsynsmyndigheten kräver in uppgifter Tillsynsmyndigheten får enligt 26 kap. 21 MB förelägga den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd att till tillsynsmyndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Myndigheten kan begära upplysningar om t.ex. driftförhållanden, omfattningen av verksamheten, kemikalieanvändning, råvaruval, bränsleval etc. Tillsynsmyndigheten kan dock enligt denna paragraf endast begära sådana uppgifter och handlingar som inte kräver någon särskild utredning av verksamhetsutövaren. Det kan i vissa fall finnas anledning att begära in handlingar som visar att t.ex. att en överlåtelse har skett. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite, och tillsynsmyndigheten kan förordna att det ska gälla även om det överklagas, s.k. verkställighetsförordnande. I de fall det krävs närmare utredning regleras tillsynsmyndighetens möjligheter framför allt i 26 kap. 22 MB. Enligt den praxis som har utbildats vid tolkningen av artikel 6 i Europakonventionen, anses det inte vara tillåtet att förelägga en misstänkt vid vite att medverka i utredningen av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser. Detta har betydelse för hur långt en tillsynsmyndighet får gå, när det gäller utredning eller uppgiftsskyldighet. Avgörande torde därför vara i vilket syfte eventuella uppgifter efterfrågas. Är myndighetens primära syfte dess egen tillsyn, t.ex. för angelägna miljömässiga åtgärder, t.ex. en sanering av ett mark- eller vattenområde, torde det vara förenligt med konventionen att förelägga vid vite, även om det samtidigt kan komma fram besvärande uppgifter för den enskilde. Se vidare avsnitt 1.6 angående miljösanktionsavgifter och Europakonventionen. Från allmänna råd till 30 kap. 3 första stycket MB Tillsynsmyndigheten bör inte förelägga någon vid vite att lämna uppgifter uteslutande i syfte att användas som bevis i ett ärende om miljösanktionsavgift. 2.5 Utredning om vem som ska påföras avgiften Vem som är att betrakta som verksamhetsutövare, näringsidkare och vad som är att anse som näringsverksamhet tas upp närmare i avsnitt 3.3. I det följande resoneras kring vem som i det enskilda fallet bör påföras miljösanktionsavgift Adressaten för beslutet - det strikta ansvaret Innan tillsynsmyndigheten utfärdar en miljösanktionsavgift, måste den ta reda på vilken fysisk eller juridisk person som beslutet ska riktas mot, dvs. den fysiska eller juridiska person som har vidtagit åtgärden eller som driver den verksamhet där överträdelsen skedde. Kravet på att överträdelsen ska ha ägt rum i utövning av näringsverksamhet innebär, att gärningsmannen måste vara näringsidkare eller ställföreträdare, anställd eller uppdragstagare hos en näringsidkare. 48 Det behövs dock ingen utredning om vems skulden är, dvs. 48 Ang. näringsidkarbegreppet se avsnitt

31 vilken fysisk person som i det enskilda fallet har orsakat eller i övrigt har varit att se som ansvarig för överträdelsen. Som tidigare har nämnts finns det ett s.k. strikt ansvar. I MBprop. 49 sägs att på den som utövar näringsverksamhet får anses vila ett ansvar för att verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att i paragrafen angivna överträdelser inte sker. För frågan om vem som kan vara adressat för miljösanktionsavgift, spelar det, som i övrigt enligt miljöbalken, i princip ingen roll vem som äger mark eller anläggningar där verksamheten bedrivs eller åtgärden vidtas. Det är mot den som driver verksamheten avgiften ska riktas. Särskild reglering av ansvarsfrågor Bedömningen av vem som är ansvarig görs mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet men i vissa fall ges dock särskilda utgångspunkter direkt i lagstiftningen. Ett exempel när den bakomliggande författningen (grundförfattningen) särskilt reglerar ansvarsfrågor, är Naturvårdsverkets föreskrifter (SNFS 1997:2) om spridning av kemiska bekämpningsmedel. I den föreskriften anges, att anmälan om spridning av bekämpningsmedel ska göras av den som ska utföra spridningen eller, efter skriftlig överenskommelse, av den som nyttjar marken. 50 I bilagan till FMSA definieras överträdelsen som att näringsidkare vid bedrivande av näringsverksamhet underlåter att skriftligen göra föreskriven anmälan om spridning av bekämpningsmedel. 51 I enlighet med grundförfattningen, Naturvårdsverkets föreskrift, ligger i detta fall det primära ansvaret på den som ska utföra spridningen. Ett annat exempel är 4 fjärde stycket köldmediekungörelsen, vilken bestämmelse reglerar ansvarsfördelningen mellan ägare och brukare. Även beträffande täkter finns sådana bestämmelser. 52 Särskilt om fysiska personer Det är viktigt att skilja på om verksamheten drivs av en fysisk person, med firma, som en av flera fysiska personer i ett enkelt bolag, eller om verksamheten bedrivs av en juridisk person, t.ex. aktiebolag, stiftelse, handelsbolag, kommanditbolag eller ekonomisk förening. Finns i ett firmanamn inget tillägg om t.ex. aktiebolag, tyder det på att verksamheten drivs av en enskild person. Det är mycket viktigt att utreda dessa förhållanden, så att avgiften debiteras rätt person. Beslutets giltighet beror bl.a. av denna fråga. I ett antal fall har beslut om miljösanktionsavgifter upphävts eftersom beslutet riktade sig mot firmanamnet och inte mot den fysiska person som bedrev rörelse med det namnet/firman, t.ex. Jönssons korv i stället för Bengt Jönsson med firma Jönssons korv. Anges inte över huvud taget den fysiska personens namn, torde det inte spela någon roll att dennes personnummer anges i beslutet. Det är inte heller möjligt att påföra Bengt Jönsson personligen miljösanktionsavgift för överträdelser som han gjort sig skyldig till genom sitt enmansbolag Korvkonsult AB. 49 Del 2 sid Se 12 föreskriften 51 Se överträdelse 5.8 i bilagan till FMSA 52 Se 12 kap. 5 MB och 5 förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd. 30

32 Har två eller flera fysiska personer bedrivit näringsverksamheten, genom s.k. enkelt bolag, påförs miljösanktionsavgiften samtliga genom ett och samma beslut, dvs. en enda avgift. Det går sålunda inte att dela upp miljösanktionsavgiften på de olika personerna eller att för var och en ta ut miljösanktionsavgift med hela beloppet. Kommuniceringen måste också ske med samtliga adressater. De berörda personerna torde ha ett solidariskt betalningsansvar för miljösanktionsavgiften. Särskilt om kommunal verksamhet Har överträdelsen skett i kommunal verksamhet som drivs t.ex. av en förvaltning, ska avgiften påföras X-kommun genom Y-förvaltningen eller -nämnden. Dvs. det är kommunen som är den juridiska personen och till vem en eventuell delegation lämnats till inom kommunen spelar ingen roll för frågan om rätt adressat. Sammanfattande sammanställning beträffande olika typer av adressater Det finns en mängd olika former av juridiska personer som kan komma ifråga som adressat för ett beslut om miljösanktionsavgift. I följande uppställning redovisas de vanligast förekommande: Verksamheten utövas av Rätt adressat är Korrekta uppgifter finns hos * Aktiebolag * Handelsbolag * Kommanditbolag * Ekonomisk förening * Bostadsrättsförening * Samfällighetsförening (Inte alltid att se som näringsidkare) Ideell förening (Inte alltid att se som näringsidkare) Stiftelse (Inte alltid att se som näringsidkare) Kommun t.ex. kommunal förvaltning eller nämnd (Inte alltid att se som näringsidkare) Två eller flera fysiska personer driver verksamhet genom s.k. enkelt bolag (Inte alltid att se som näringsidkare) Fysisk person med eller utan firma (Inte alltid att se som näringsidkare) Bolagets korrekta och fullständiga namn Föreningens korrekta och fullständiga namn Föreningens korrekta och fullständiga namn Stiftelsens korrekta och fullständiga namn X-kommun genom y- nämnden De fysiska personer som tecknar firman Den fysiska person som tecknar firman Patent- och registreringsverket (PRV), registreringsbevis Länsstyrelsen, skattemyndigheten, föreningens stadgar, årsmötesprotokoll Skattemyndigheten, föreningens stadgar, årsmötesprotokoll Länsstyrelsen, stiftelsens stadgar Skattemyndigheten, personlig IDhandling, t.ex. körkort. Om registrerad firma: PRV Skattemyndigheten, personlig IDhandling, t.ex. körkort. Om registrerad firma: PRV 31

33 2.5.2 Ändringar vad gäller näringsidkarens identitet - överlåtelse av rörelse Om en överträdelse begås i en verksamhet och den verksamheten därefter överlåts för att bedrivas av annan huvudman, ska avgiften påföras den som var verksamhetsutövare när överträdelsen begicks. - Detta gäller oavsett om beslut om miljösanktionsavgift fattas före eller efter överlåtelsen. Ändringar av ägarförhållandena inom en juridisk person påverkar dock inte identiteten hos personen och därmed inte heller frågan om vem som ska påföras avgiften, eller om avgiftsbeloppet ska fördubblas vid upprepad förseelse. En namnändring för ett bolag påverkar inte heller identiteten hos bolaget. Organisationsnumret är det som styr identiteten (se registreringsbeviset). Detta innebär vidare att bestämmelserna i 2 och 3 FMSA inte är tillämpliga, om en ny gärning begås efter att en verksamhet har överlåtits och bedrivs av en ny näringsidkare. Upprepade förseelser får alltså anses knutna till näringsidkaren och inte till verksamheten. I dessa fall ska således inte avgiften fördubblas. Exempel 1: Aktiebolaget A bedriver näringsverksamhet. Bolaget ägs av Olof. Bolaget påförs miljösanktionsavgift för en överträdelse. Ett par månader senare konstateras att förseelsen upprepats. När ny miljösanktionsavgift ska påföras slås fast, att det fortfarande är bolag A som driver verksamheten men att Olof överlåtit bolaget till sin bror Arvid. Här är det fråga om upprepad förseelse och avgiften ska fördubblas. I ett annat fall har det av Olof helägda bolaget B tagit över verksamheten från det helägda bolaget A innan den senaste överträdelsen skedde. I detta fall är det inte identitet mellan de näringsidkare som har stått för överträdelserna och det är inte fråga om upprepad förseelse. Om en ny verksamhetsutövare har tagit över en rapporteringspliktig verksamhet efter ett årsskifte, är det denne som är rapporteringsskyldig och som i förekommande fall åsidosätter rapporteringsskyldigheten det sista datumet för rapportering (miljörapport, köldmedium). Detta gäller även om den nye verksamhetsutövaren inte bedrev verksamheten det kalenderår som rapporten avser. Det är den som bedriver verksamheten när överträdelsen sker som ska påföras avgiften. Ibland kan det dock vara omöjligt för den nye verksamhetsutövaren att fullgöra rapporteringsskyldigheten, på grund av att den tidigare verksamhetsutövaren inte har gjort föreskrivna årliga kontroller etc. I sådana fall kan den nye verksamhetsutövaren inte påföras avgift. 53 Speciella frågor kan uppkomma i samband med att ett bolag bildas, ombildas eller likvideras. Dessa frågor utvecklas inte närmare här. 53 Se avsnitt

34 2.5.3 Konkurs Det kan uppstå ett antal olika komplikationer i samband med konkurser. I MB-prop. 54 sägs att miljösanktionsavgiften är tänkt att vara en sanktion riktad direkt mot näringsidkaren och en fordran bland andra i rörelsen. Det anges därför att det inte finns någon anledning att föra in särskilda regler om personligt betalningsansvar, om företaget går i konkurs. För att ett sådant ansvar ska kunna åvila någon krävs uppsåt eller grov oaktsamhet, och därmed skulle idén om strikt ansvar falla. Behovet bedöms inte heller bli så stort med tanke på den snabbare handläggningen. Tre situationer kan urskiljas: 1. Om näringsidkaren går i konkurs efter det att miljösanktionsavgiften har påförts. Avgiften blir enligt resonemangen ovan att se som en oprioriterad fordran i konkursen. 2. Om näringsidkaren går i konkurs innan beslut om miljösanktionsavgift har fattats för en överträdelse som inträffat före konkursutbrottet. I dessa fall kan hävdas att fordran uppstod då överträdelsen skedde och inte i samband med debiteringen. I det fallet skulle resultatet således bli det samma som under Om förseelsen inträffar efter konkursutbrottet, dvs. om konkursboet driver verksamheten. Miljösanktionsavgiften kan påföras konkursboet direkt och fordran blir s.k. massafordran och går före de fordringar (såväl prioriterade som oprioriterade) som uppstått före konkursutbrottet. Av avsnitt 3.2 och 2.12 framgår, att i samband med beslut om miljösanktionsavgift kan tillsynsmyndigheten endast beakta näringsidkarens bristande betalningsförmåga vad gäller förordnande om betalningstiden. 2.6 Hur bör resultatet av utredningen dokumenteras? Från allmänna råd till 30 kap. 3 första stycket MB Resultatet av utredningen bör dokumenteras, eventuellt i en särskild utredningsrapport eller promemoria. I rapporten bör redovisas de olika undersökningar som har gjorts i ärendet och bifogas relevanta dokument. I rapporten bör finnas minnesanteckningar, relevanta tillståndshandlingar, uppgifter rörande näringsidkaren, t.ex. kopia av relevanta registreringsbevis, och uppgifter rörande bevisning. Rapporten bör mynna ut i en slutsats om huruvida en överträdelse har skett eller inte samt innehålla ett förslag till beslut i fråga om uttag av avgift och om avgiftens storlek. Att på detta sätt samla dokumentationen i ärendet har betydelse dels för att kunna sköta kommunikationen på ett smidigt sätt, dels för att underlätta för myndigheten att agera vid ett eventuellt överklagande. 54 Del 1 sid

35 2.7 Kommunicering med näringsidkaren Enligt 30 kap. 3 andra stycket MB ska den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig innan tillsynsmyndigheten beslutar om avgift. Den bestämmelsen kompletteras av 16 (om rätt att ha insyn i vad som finns i ärendet) och 17 FL som kräver att näringsidkaren ska ges tillfälle att yttra sig över uppgifter som har tillförts ärendet av någon annan än honom/henne själv. I paragrafen anges vissa undantagssituationer då myndigheten får avgöra ärendet utan sådan kommunikation. I ett ärende om miljösanktionsavgift är dock utrymmet för undantag mycket begränsat. I miljöbalken, eller förvaltningslagen, anges inget om sättet för kommunikationen. Den praxis som finns enligt 17 FL torde vara tillämplig, dvs. kommunicering bör ske skriftligen och fristen för yttrande måste variera beroende på ärendets art, utredningens omfattning etc. Från allmänna råd till 30 kap. 3 andra stycket MB I samband med kommunikationen bör sändas ut en redogörelse för den överträdelse som tillsynsmyndigheten gör gällande har inträffat samt de omständigheter som myndigheten åberopar som stöd för detta. Vidare bör anges att myndigheten avser att påföra näringsidkaren miljösanktionsavgift. En kommunicering i ett miljösanktionsärende kan spoliera en kommande förundersökning i ett åtalsärende. Bl.a. av denna anledning är det viktigt, att i ett tidigt skede anmäla brottsmisstankar till polis/åklagare. Eventuella åtgärder från polis och åklagare har då bättre förutsättningar att kunna vidtas innan kommunicering är aktuell i ärendet om miljösanktionsavgift. Detta är en fråga som bör uppmärksammas i samband med det regionala samarbetet mellan tillsynsmyndigheter, polis och åklagare. Det finns inget krav på att underrättelsen om möjlighet att yttra sig ska delges näringsidkaren. 55 Bevisbördan för att näringsidkaren har nåtts av underrättelsen torde dock vila på tillsynsmyndigheten 56. Har det skett någon kommunikation mellan myndigheten och näringsidkaren efter det att underrättelsen sändes ut, är det viktigt att detta dokumenteras, t.ex. genom minnesanteckning om kommunikationen har skett muntligen. Detta kan ha betydelse för att visa att näringsidkaren verkligen har underrättats. Underlåten kommunikation är att se som ett allvarligt formfel. Har ärendet inte kommunicerats på ett korrekt sätt, kan vid ett överklagande beslutet komma att upphävas och ärendet eventuellt återförvisas. Om kommunicering sker med en adressat och denne pekar ut någon annan, måste ny kommunicering ske med den nye adressaten innan denne eventuellt påförs avgift. Kommunikationen har även betydelse som utgångspunkt för beräkning av preskription, se 30 kap. 6 MB. Angående delgivningsfrågor se avsnitt En underrättelse kan utformas på olika sätt, antingen genom en särskilt upprättad handling, eller att genom ett följebrev ge näringsidkaren tillfälle att yttra sig över det beslutsförslag som har tagits fram När det däremot gäller beslutet finns ett uttryckligt delgivningskrav, se 30 kap. 4 MB. 56 Se t.ex. Vänersborgs tingsrätts dom den 11 februari 2002, M

36 En erinran om rätten att lämna muntliga uppgifter Synen på rätten att lämna uppgifter muntligt är välvillig och av 14 första stycket förvaltningslagen följer att näringsidkaren har rätt att lämna uppgifter muntligt, ''om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång''. Inte minst beroende på Europakonventionens inflytande har även praxis blivit allt mer generös i detta avseende. Med tanke bl.a. på miljösanktionsavgiftens straffrättsliga karaktär och de avsevärda belopp som ett sådant beslut kan röra, torde det därför krävas starka skäl för att inte medge en enskild möjlighet att lämna muntliga uppgifter. Muntliga uppgifter ska dokumenteras genom tjänsteanteckning. 58 Observera att näringsidkaren bör ges tillfälle att yttra sig över anteckningarna, t.ex. genom att kopia av minnesanteckningarna skickas över till näringsidkaren för eventuellt yttrande inom någon dag. Detta kan ske separat eller i samband med kommunikation inför beslutet. 2.8 Beslutet Mot bakgrund av det material som har kommit fram under utredningen ska beslutsfattaren göra sin bedömning med utgångspunkt i lagens bestämmelser och i olika rättsliga principer, t.ex. legalitetsprincipen. Beslutsfattaren kommer då antingen fram till att avgift ska tas ut, eller att så inte ska ske. Avgift bör sålunda underlåtas dels om det inträffade inte helt faller in under den beskrivning som anges under aktuell punkt i bilagan, 59 dels om överträdelsen inte är klar från bevissynpunkt. 60 Vidare måste utredningen ge ett klart stöd för bedömningen av vem som ska vara adressat till beslutet. 61 Av avsnitt framgår att det gäller särskilda förutsättningar för att påföra miljösanktionsavgift om myndigheten tidigare har påfört miljösanktionsavgift för samma person och för samma förseelse Beslutsfattaren Det är de myndigheter som har s.k. operativt tillsynsansvar enligt tillsynsförordningen som beslutar om miljösanktionsavgift. Var uppmärksam på att om överträdelsen beror på att t.ex. en C-verksamhet utan att söka tillstånd ökar sin produktion så att den blir tillståndspliktig, det är den som har tillsyn över B-verksamheter som är behörig att påföra miljösanktionsavgift för överträdelsen. Har tillsynen inte delegerats bör den kommunala nämnden sålunda uppmärksamma länsstyrelsen på förhållandena, eftersom nämnden då inte längre är tillsynsmyndighet för verksamheten. 57 Angående exempel se bilaga 4, exempel 1 och 2. Jfr dock Miljööverdomstolens dom den 4 april 2003, M , beträffande omfattningen av det material som i det fallet ansågs att behövde kommuniceras. 58 Se 15 förvaltningslagen 59 Se avsnitt Se avsnitt Se avsnitt

37 I vissa fall kan två myndigheter ha ett parallellt tillsynsansvar och båda är i så fall behöriga att påföra miljösanktionsavgift. Detta är fallet t.ex. när det gäller hantering av kemiska produkter. Från allmänna råd till 30 kap. 3 första stycket MB Tillsynsmyndigheterna bör samordna sina tillsynsaktiviteter, jfr 26 kap. 6 MB, så att det t.ex. inte förekommer att två tillsynsmyndigheter påför miljösanktionsavgift för samma överträdelse. Samordning kan ske bl.a. genom att kopia av kommunicering till näringsidkaren eller beslut om miljösanktionsavgift sänds över till den andra myndigheten. Om det skulle komma fram att två tillsynsmyndigheter har påfört miljösanktionsavgift för exakt samma överträdelse, får berörda myndigheter samordna en omprövning så att den ena avgiften upphävs Delegation Att ha fastslagna rutiner underlättar arbetet i det enskilda ärendet och leder till en mer likformig behandling av ärendena. Från allmänna råd till 30 kap. 3 första stycket MB Tillsynsmyndigheten bör i handläggningsordning eller dylikt dokument ange hur beslut om uttag av miljösanktionsavgift skall fattas och vilka rutiner som gäller inför ett sådant beslut. Några speciella aspekter aktualiseras när det gäller delegation inom kommun. Av 6 kap. 33 kommunallagen (1991:900) framgår, att en nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. I 6 kap. 34 kommunallagen anges vissa typer av ärenden, där beslutanderätten inte får delegeras. Bland dessa ärenden anges sådana som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Mot bakgrund av uttalandena i miljöbalkspropositionen om ökade möjligheter till delegation vad gäller förelägganden 62, bör inom kommun delegation till enskilda tjänstemän i vissa fall vara möjlig även i ärenden om påförande av miljösanktionsavgift. Sådan delegation kan vara knuten till visst högsta belopp. Det krävs (tydlig) delegation inom en kommun för att en tjänsteman ska anses ha befogenhet att besluta om miljösanktionsavgifter, dvs. sådant beslut anses inte vara s.k. verkställighet. 63 Hos statliga myndigheter framgår beslutsnivå av arbets- eller handläggningsordning. Även om det finns delegation kan det i vissa fall finnas anledning att "lyfta" ärendet p.g.a. omständigheterna i det enskilda fallet. 62 MB prop. del 1 s Växjö tingsrätts dom den 23 augusti 2002, M

38 2.8.3 Vad ett beslut bör innehålla I samband med överklagande kan näringsidkaren komma med olika invändningar för att ifrågasätta beslutet. Även om de invändningar som näringsidkaren gör inte vinner framgång, förekommer det att miljödomstolen upphäver det överklagade beslutet, om det finns någon annan omständighet som är oklar; t.ex. tolkning av begrepp som används i FMSA eller vad gäller näringsidkarens identitet. Detta innebär att tillsynsmyndigheten måste se till att alla formella krav är uppfyllda och att de omständigheter (rekvisit) som anges för respektive överträdelse enligt FMSA är klara och redovisade i beslutet. Tänk på att det även krävs att förutsättningar enligt den författning som FMSA hänvisar till ska vara klarlagda. 64 I det följande redovisas ett antal särskilda krav i författningar och allmänna råd om vad ett beslut om miljösanktionsavgifter ska innehålla: Av Naturvårdsverkets föreskrifter (2002:16) om betalning av miljösanktionsavgifter, framgår att ett beslut om miljösanktionsavgift (på beslutets första sida eller på särskilt försättsblad) ska ange Beslutande myndighet (Namn och Regional kod enligt SCB 65 ) Dag för beslutet Näringsidkarens/företagets namn och organisationsnummer eller i förekommande fall personnummer Näringsidkarens/företagets postadress Avgiftsbeloppets storlek Förfallodag Grunden för beslutet (tillämplig punkt i bilagan till FMSA) Uppgift om att avgiften ska betalas till Kammarkollegiet enligt särskild betalningsuppmaning Senaste datum för inbetalning av avgiften eller uppgift om betalningsterminer Upplysning om att miljösanktionsavgift enligt 30 kap. 5 andra stycket MB får verkställas efter sista betalningsdagen såsom en dom som har vunnit laga kraft, dvs. att avgiften kan tas ut även om avgiftsbeslutet överklagas. Av Naturvårdsverkets allmänna råd till 30 kap. 3 första stycket MB framgår att beslutet dessutom ska innehålla: Ärendemening som anger vilken eller vilka överträdelser enligt tariffen i bilagan till FMSA som miljösanktionsavgiften avser, en redogörelse för beslutsunderlaget med uppgift om när överträdelsen eller överträdelserna inträffade och en specifikation av varje överträdelse. Om avgiften avser upprepad förseelse bör det finnas hänvisning till tidigare beslut om miljösanktionsavgift, samt 64 Se vidare under avsnitt Myndighets- eller kommunkod, se Statistiska Centralbyråns hemsida 37

39 en erinran om att näringsidkaren ska påföras dubbel avgift vid fortsatt överträdelse eller om överträdelsen upprepas inom två år. Ett beslut om miljösanktionsavgift ska motiveras, se 20 förvaltningslagen. Förutom de punkter som har angetts ovan bör tillsynsmyndigheten i beslutet bemöta eventuella invändningar från näringsidkaren, som t.ex. att denne anser att det är uppenbart oskäligt att påföra avgift. Vidare framgår av 21 förvaltningslagen, att beslutet ska innehålla en hänvisning till hur beslutet kan överklagas, dvs. upplysning om att beslutet kan överklagas till miljödomstol inom tre veckor från delgivning. Angående exempel på beslut om miljösanktionsavgift, se bilaga Expediering Tillsynsmyndigheten ska enligt 30 kap. 4 MB sända över beslutet till verksamhetsutövaren och denne ska delges beslutet, se även 21 förvaltningslagen. Vidare ska, enligt Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2002:16) om betalning av miljösanktionsavgift, en kopia av beslutet omgående sändas till Kammarkollegiet, som skickar faktura och administrerar betalningsfrågorna. Detsamma gäller om ett beslut om miljösanktionsavgift ändras i samband med omprövning eller överklagande, se 6 FMSA. Denna skyldighet har införts för att Kammarkollegiet ska kunna bevaka att avgiften betalas in eller kan återbetalas. Enligt den rutin som gäller fr.o.m. den 1 juli 2002, ska tillsynsmyndigheten enligt Naturvårdsverkets föreskrifter sända över två kopior av sitt beslut till Kammarkollegiet samt två exemplar av Försättsblad till beslut om miljösanktionsavgift. 66 Av föreskriften framgår vilka obligatoriska uppgifter beslutet ska innehålla, se föregående avsnitt. Tillsynsmyndigheten svarar för att föra på dessa uppgifter. Om det finns en annan myndighet som har parallellt operativt tillsynsansvar, är det lämpligt att sända över en kopia av beslutet även till den myndigheten. 67 Om överträdelsen har skett t.ex. i samband med transport över kommun- eller länsgräns bör tillsynsmyndigheten i hemkommunen underrättas. Har överträdelsen anmälts till åtal bör kopia av beslutet om miljösanktionsavgift sändas över till åklagarmyndigheten. Naturvårdsverket har tagit fram ett informationsblad som bör lämnas ut till den betalningsskyldige tillsammans med beslutet Se bilaga 7 67 Se avsnitt Se bilaga 6 38

40 Sammanställning över expeditioner i samband med beslut om miljösanktionsavgift: 1. Näringsidkaren: Beslutet + ev. skiljaktig mening, överklagandehänvisning samt information om betalning 2. Kammarkollegiet: Beslutet i 2 ex + försättsblad i 2 ex 3. Tillsynsmyndighet med parallellt tillsynsansvar: Beslutet 4. Tillsynsmyndighet i hemkommun: Beslutet 5. Åklagarmyndigheten: - Om överträdelsen samtidigt avses anmälas till åtal: Beslutet och ev. skiljaktig mening + åtalsanmälan och handlingar till den. - Om överträdelsen redan har anmälts till åtal: Beslutet + ev. övriga nya handlingar Delgivning Ett beslut om att ta ut miljösanktionsavgift ska delges näringsidkaren, se 30 kap. 4 MB. Delgivning ska ske enligt bestämmelserna i delgivningslagen (1970:428). Delgivningen har betydelse så till vida att tiden för överklagande börjar löpa från den tidpunkten men kan även spela roll för möjligheten att verkställa beslutet. Det är därför mycket viktigt att inte avbryta misslyckade delgivningsförsök. Fullgjord delgivning har dock ingen betydelse för möjligheten att besluta om ny avgift för upprepad överträdelse. Allmänna råd till 30 kap. 4 MB Tillsynsmyndigheten bör kontrollera delgivningsbevis mot förekommande registreringsbevis e.dyl. för att se till att detta har undertecknats av behörig firmatecknare. Tillsynsmyndigheten bör inte avbryta delgivning efter misslyckade försök att på ordinarie väg delge näringsidkaren, utan i förekommande fall försöka delge på extraordinär väg (stämningsman etc.). Förslag till rutiner i samband med delgivning Vid ordinär delgivning sänds beslutet i vanligt brev tillsammans med blankett för delgivningskvitto. Om delgivningskvittot trots påminnelser inte kommer tillbaka, skickas beslutet i rekommenderad försändelse med mottagningsbevis (rek + mb) med tillägget förkortad liggetid (1 vecka - 10 dagar). Detta delgivningssätt kan användas direkt, särskilt om man från början befarar att delgivningskvittot inte kommer att återställas i tid. Observera att det i vissa fall finns särskilda bestämmelser om delgivning av juridiska personer. I första hand delges ställföreträdaren, se ev. registreringsbevis. Saknas ställföreträdare ska den delges som har rätt att kalla samman dem som ska besluta i den juridiska personens angelägenheter. 69 Ett konkursbo delges genom konkursförvaltaren. 69 Se vidare i 9 och 10 delgivningslagen; bl.a. om särskild delgivning med aktiebolag enligt 9 tredje stycket. 39

41 Tänk även på att, när bevis om delgivning kommer tillbaka, alltid kontrollera att det är rätt person/firmatecknare 70 och inte t.ex. "Kalle Anka" som har tecknat sitt namn på beviset. Stämningsmannadelgivning tillgrips om tidigare nämnda delgivningssätt har visat sig verkningslösa, eller om det annars finns anledning anta att dessa delgivningssätt inte skulle fungera. Förutsättningarna för att använda kungörelsedelgivning framgår av 15, 16 och 18 a delgivningslagen. Observera även möjligheterna att använda s.k. "Förenklad" delgivning enligt 3 a delgivningslagen. Det delgivningssättet bygger på tanken att den som vet om att ett ärende är anhängigt vid en myndighet i princip ska kunna delges, genom att myndigheten skickar handlingar med post utan krav på mottagningsbevis eller liknande och att den sökte under den tid ärendet pågår har att bevaka sin post. Förenklad delgivning går till på följande sätt: 1. Den sökte delges, på ordinarie sätt, information om att förenklad delgivning kan komma att användas i ärendet. Näringsidkaren behöver dock inte delges, om vederbörande har gett in en handling i ärendet och om informationen lämnas i nära anslutning till att handlingen har kommit in till myndigheten. - Information om förenklad delgivning skulle således med fördel kunna sändas ut i samband med att ett yttrande kommer in i samband med kommuniceringen enligt 30 kap. 3 andra stycket miljöbalken. 2. Myndigheten skickar delgivningshandlingen med post till den sökte. 3. Minst en dag senare sänds ett meddelande om att handlingen har sänts. Delgivning anses ha skett 14 dagar efter det att meddelandet skickades, om det inte framstår som osannolikt att handlingen har kommit fram till den söktes senast kända adress före tvåveckorstidens utgång. OBS att förenklad delgivning inte bör användas under tid för vanlig sommarsemester eller längre helger Frågor om rättelse, omprövning och om överklagande Självrättelse Om det kommer fram att beslutet innehåller en uppenbar oriktighet till följd av skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende, får felaktigheten rättas av myndigheten, t.ex. felskrivning av person- eller organisationsnummer. 71 Näringsidkaren måste som huvudregel ges tillfälle att yttra sig innan rättelse sker. Rättelsen bör antecknas och signeras på myndighetens arkivhandling. Kopia av det rättade beslutet bör sändas över till dem som har fått det ursprungliga beslutet. 70 Framgår av ev. registreringsbevis etc., se sammanställningen i avsnitt Se 26 FL 40

42 Omprövning Förutsättningarna för omprövning Även om den enskilde har fått tillfälle att yttra sig före beslutet om miljösanktionsavgift, kan det i samband med ett överklagande komma fram sådana omständigheter som gör att avgiftsbeslutet framstår som uppenbart oriktigt, t.ex. att avgiften har påförts fel person, eller vid täktverksamhet att avgiften baserats på för stor utbruten mängd. I sådana fall är myndigheten skyldig att ompröva beslutet enligt 27 förvaltningslagen. Bestämmelserna om omprövning innebär, såvitt gäller ett beslut om miljösanktionsavgift, att det ska omprövas, om beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller annan anledning och om det kan ske snabbt och enkelt. Ett omprövningsbeslut innebär att tillsynsmyndigheten genom ett nytt beslut ändrar det som har blivit fel. Omprövningsskyldigheten gäller oberoende av begäran och behöver inte ha samband med att beslutet överklagas. Även efter att beslutet om miljösanktionsavgift har vunnit laga kraft finns omprövningsmöjligheten kvar. Omprövningsskyldigheten gäller inte om klaganden har begärt att beslutet tills vidare inte ska gälla, inhibition. Denna regel gäller för beslut i första instans och framgår av 27 förvaltningslagen. I förarbetena sägs bl.a. att omprövningsskyldigheten normalt inte gäller när det krävs ytterligare utredning och att det bör undvikas att ärenden blir liggande i avvaktan på omprövning. 72 Av allmänna rättsprinciper följer att en förutsättning för omprövning är att det nya beslutet är till fördel för den enskilde. Rutiner i samband med omprövning Mot bakgrund av reglerna om näringsidkarens betalningsskyldighet är det viktigt att en fråga om omprövning avgörs så snart möjligt. Om myndigheten vid en omprövning upphäver beslutet, ska myndigheten enligt Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2002:16) om betalning av miljösanktionsavgift omgående meddela Kammarkollegiet. Myndigheten bör även meddela näringsidkaren, för att om möjligt stoppa inbetalning av avgiften. Har avgiften redan betalats, ska Kammarkollegiet betala tillbaka avgiften med ränta. 73 Det kan förekomma att myndigheten efter överklagande omprövar och upphäver en av två miljösanktionsavgifter. Avsåg överklagandet båda avgifterna, ska överklagandet omgående sändas över till miljödomstolen i den del som tillsynsmyndigheten inte ändrar det ursprungliga beslutet. Om tillsynsmyndigheten i samband med ett överklagande i övrigt ändrar på annat sätt än klaganden begär (t.ex. sänker en avgift för täkter mindre än som begärts), anses överklagandet omfatta det nya beslutet. Om inte överklagandet ska avvisas pga. att det har kommit in för sent, ska det även i dessa fall sändas över till miljödomstolen i den del som är kvar. 72 Se prop. 1985/86:80 s. 42 och Se avsnitt

43 Exempel 2 I samband med överklagande kommer det fram att miljösanktionsavgift enligt bilagan 1.3 FMSA baserats på skiktet mer än personekvivalenter (avgift kr) i stället för rätteligen mellan och personekvivalenter (avgift kr). Vid omprövning sätter tillsynsmyndigheten ner miljösanktionsavgiften till kr. Om yrkandet enligt överklagandet var att avgiften skulle sättas ner till det beloppet sänds kopia av beslutet till näringsidkaren och till Kammarkollegiet. Om yrkandet å andra sidan gick längre än det som beslutades om vid omprövningen, t.ex. att avgiften skulle tas bort helt, sänds det nya beslutet även till överinstansen (tillsammans med överklagandet och akten i det överklagade ärendet) Överklagande Vem prövar överklagandet? Ett beslut om miljösanktionsavgift överklagas till miljödomstol. 74 När det gäller beslut från en kommunal tillsynsmyndighet är detta således en skillnad mot huvudregeln enligt miljöbalken, som säger att beslut i enskilda fall överklagas till länsstyrelsen. Rätt miljödomstol är den inom vars område tillsynsmyndigheten är belägen. Miljödomstolarnas domar eller beslut kan i sin tur överklagas till Miljööverdomstolen. Miljööverdomstolens domar och beslut kan däremot inte överklagas. 75 För att Miljööverdomstolen ska pröva överklagandet krävs prövningstillstånd. 76 Den som klagar ska redovisa varför den anser att prövningstillstånd ska meddelas. 77 Vem kan överklaga? Det är bara näringsidkaren som kan överklaga tillsynsmyndighetens beslut om miljösanktionsavgift till miljödomstolen. Organisationer och enskilda har inte talerätt, även om de berörs av beslutet. "Frågor om miljösanktionsavgift är en angelägenhet för det allmänna och den näringsidkare som påförs avgift. Enskildas möjlighet att agera är att de kan anmäla de faktiska förhållandena till tillsynsmyndigheten" Se 30 kap. 7 MB. 75 Se 23 kap. 8 MB I bilaga 8 finns en sammanställning över Miljööverdomstolens domar om miljösanktionsavgifter. 76 Se 23 kap 1 andra stycket MB. 77 För att prövningstillstånd ska meddelas, krävs att något av följande är för handen: 1. att det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas i högre rätt (prejudikatdispens) 2. att anledning förekommer till ändring i det slut vartill miljödomstolen kommit (ändringsdispens), eller 3. att det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens), se 23 kap. 2 MB och 34 a FPL. 78 Se MB prop. del II s

44 Genom att det är tvåpartsprocess, uppträder tillsynsmyndigheten i miljödomstolen som den enskildes motpart och har rätt att överklaga en dom som går emot myndighetens beslut. Rättidsprövning och översändande av handlingar I fråga om tid för överklagande av beslut om miljösanktionsavgift gäller bestämmelserna i 23 FL. Där anges, att överklagandet skriftligen ska ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag klaganden fick del av beslutet, dvs. datum för delgivning. Bestämmelser om när en handling anses inkommen till en myndighet finns i 10 förvaltningslagen. I lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid finns bestämmelser, bl.a. om beräkning av tidsfrister när slutdagen inträffar på lördag, helgdag eller någon av de större helgaftnarna. - För överklagande av miljödomstolens domar och beslut gäller däremot rättegångsbalkens regler, som utgår från tidpunkten då dom meddelas. 79 Har överklagandet kommit in för sent ska det avvisas. 80 Rättidsprövningen går i normalfallet till enligt följande exempel: Datum för delfående 2 To 3 F - 23 To, sista dag för överklagande Oavsett vilket, har den myndighet som har fattat det klandrade beslutet endast att kontrollera, huruvida ett överklagande har kommit in i rätt tid eller inte. Har överklagandet kommit in i rätt tid, är det miljödomstolens uppgift att pröva huruvida det är fråga om ett överklagningsbart beslut och om klaganden har talerätt eller inte. Överklagandet lämnas över till miljödomstolen 81, gärna med anteckning att det har kommit in i rätt tid. Även om ingen sådan anteckning har gjorts anses det ha kommit in i rätt tid, dvs. om tillsynsmyndigheten sänder över handlingen till miljödomstolen. Tillsynsmyndigheten ska skyndsamt sända över överklagandet till miljödomstolen. Detta är särskilt angeläget när det gäller miljösanktionsavgifter, vilka beslut kan verkställas redan innan de har vunnit laga kraft. 82 Vid överklagande i rätt tid ska tillsynsmyndigheten sända över följande handlingar till miljödomstolen: 1. Överklagandeskrivelsen i original, lämpligen med uppgift om rättidsprövningen. 2. Akten i det överklagade ärendet (ev. i kopia) inkl det överklagade beslutet och ev. reservationer samt delgivningshandlingar och följebrev i samband med kommunicering, besiktningsprotokoll etc. 79 Se 23 kap. 1 första stycket MB 80 Se 24 förvaltningslagen 81 Se 25 förvaltningslagen 82 JO:s ämbetsberättelser består till inte oväsentlig del av refererade utlåtanden där myndigheter kritiseras för att ha varit för långsamma med att lämna över överklagade ärenden till överinstansen. 43

45 Om processen i miljödomstolen Vid miljödomstolarna ska förvaltningsprocesslagen tillämpas i dit överklagade mål, dvs. samma processregler som tillämpas av förvaltningsdomstolarna. 83 Processen är i princip skriftlig men muntlig förhandling eller syn kan ingå och är då att se som ett komplement till den skriftliga utredningen. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart (s.k. tvåpartsprocess). 84 Även om domstolen har ett eget ansvar att se till att målet blir tillräckligt utrett, ligger, genom att det är en tvåpartsprocess, ett stort ansvar på parterna. Utgångspunkten är att domstolen inte på eget initiativ hämtar in utredning till nackdel för den enskilde, dvs. den eventuella osäkerheten gynnar näringsidkaren. Det är i princip parterna som ska föra processen och komma in med den utredning som de anser behövlig. Domstolen värderar utredningen och ser om den håller. I mål om miljösanktionsavgifter är miljödomstolen beslutsför med s.k. liten sammansättning (ordförande och miljöråd), dvs. s.k. sakkunniga ledamöter deltar normalt inte i dessa avgöranden. Vid oenighet avgör ordföranden utgången. 85 Tillsynsmyndigheten måste vara aktiv i miljödomstolen! Föremålet för processen ligger nära det straffrättsliga och praxis visar entydigt att det kommer an på tillsynsmyndigheten, att visa att det funnits förutsättningar för att besluta om avgiften. Det händer ofta att näringsidkaren ändrar sin inställning till olika omständigheter i samband med ett överklagande Myndighetens uppgifter bygger på missförstånd. Det var rent regnvatten som flöt ovanför det stabila svämtäcket. Etc. etc. Tillsynsmyndigheten bör invända mot påståenden som den anser är felaktiga - även sådana som framstår som mer eller mindre långsökta eller ogrundade. Sådana påståenden riskerar annars att läggas till grund för domen. Är invändningen däremot riktig bör myndigheten givetvis tala om det för miljödomstolen. Det är även viktigt att myndigheten är beredd på att prestera någon form av bevisning för att kunna styrka sina påståenden eller tillförlitligheten av iakttagelser som gjordes inför beslutet. Myndigheten, liksom näringsidkaren, kan påkalla muntlig förhandling och begära att vittne ska höras vid den, t.ex. att en miljöinspektör skall höras om sina iakttagelser vid myndighetens platsbesök Frågor om betalning - återbetalning Allmänt om bestämmelserna Miljösanktionsavgift ska betalas inom trettio dagar efter det att avgiften har beslutats eller den längre tid som anges i beslutet. 86 Tillsynsmyndigheterna ges således en möjlighet att kap. 3 MB 84 Se 7 a förvaltningsprocesslagen (1971:291) 85 Se avgörande från MÖD den 12 november 2002, DM 109, M kap. 5 MB 44

46 förlänga trettiodagarsfristen. Tillsynsmyndigheten kan också dela upp avgiften på olika betalningsterminer. Möjligheten att gå från tidsfristen kan tillämpas exempelvis när avgiften, med hänsyn till sin storlek, företagets likviditetsförhållanden och liknande, kan hota företagets existens, om den tas ut inom just trettiodagarsperioden. 87 När 30-dagarsfristen bestäms bör dock hänsyn tas till att det tar någon dag innan näringsidkaren hinner delges och kan nås av betalningsuppmaningen från Kammarkollegiet. Observera att bestämmelserna inte ger utrymme för tillsynsmyndigheten att överlåta åt Kammarkollegiet att besluta om förfallodag. För att inte äventyra verkställigheten bör betalningsdagen anges till viss bestämd dag. I de fall beslut om miljösanktionsavgift fattas av en kommunal nämnd, är det ofta lämpligt att bestämma datum för betalning så att hänsyn även tas till den tid som förflyter från beslutsdagen till dess att protokollet har justerats och beslutet expedieras. För att inte miljösanktionsavgiften ska mista sin avhållande funktion, och för att inte onödigt tynga avgiftsadministrationen, bör tidsfristen inte sättas allt för lång och beloppet heller inte delas upp i allt för små poster. Hänsyn bör tas till den enskildes betalningsförmåga, t.ex. om näringsidkaren är en fysisk person, men knappast om det rör sig om ett större aktiebolag. För att över huvud taget beaktas bör invändningar om betalningssvårigheter vara konkreta. Allmänna råd till 30 kap. 5 MB Om näringsidkaren åberopar bristande betalningsförmåga, bör tillsynsmyndigheten begära att denne/denna lämnar in en ekonomisk utredning, som visar de åberopade förhållandena. Uppdelning av avgift bör i princip inte göras i de lägsta avgiftsskikten. Om betalning medges i betalningsterminer, bör dessa terminer slås fast i beslutet. Avgiften vid varje tillfälle bör inte understiga kr. Periodisering av belopp bör ej göras för längre tid än ett år. Beslutet är direkt verkställbart, dvs. avgiften ska betalas och kan drivas in även om beslutet överklagas. Regeringen påpekar samtidigt att miljödomstolarna vid överklagande har möjlighet att, med stöd av 28 förvaltningsprocesslagen (1971:291), stoppa verkställigheten av beslutet (inhibition). I övrigt gäller enligt 3 kap. 6 utsökningsbalken att beslutet får verkställas genast, om inte näringsidkaren ställer säkerhet. Naturvårdsverket har beslutat om föreskrifter (NFS 2002:16) om betalningen av miljösanktionsavgifter. Det som regleras i dessa föreskrifter är den "rena" penninghanteringen. Av föreskrifterna framgår att Kammarkollegiet ansvarar för att bevaka att avgiften betalas och för att administrera inbetalningarna. För att detta ska vara möjligt är tillsynsmyndigheterna skyldiga att sända över två kopior av beslutet jämte försättsblad till Kammarkollegiet. Det finns även en uppgiftsskyldighet för det fall att miljösanktionsavgiften upphävs eller ändras. Fr.o.m. den 1 oktober 2002 gäller sålunda att miljödomstol ska expediera beslut och domar om miljösanktionsavgift till Kammarkollegiet. 88 Denna skyldighet gäller om efter överklagande ett beslut om miljösanktionsavgift upphävts, ändrats eller fastställts genom en dom som har vunnit laga kraft samt om domstolen beslutar att ett 87 MB-prop. del 2 sid Se 6 FMSA, SFS 2002:708 45

47 överklagat beslut om miljösanktionsavgift tills vidare inte ska gälla, eller om ett sådant beslut om verkställighetsförbud upphävs. För det fall att tillsynsmyndigheten upphäver ett beslut i samband med omprövning och det ursprungliga beslutet hunnit skickas till Kammarkollegiet, får motsvarande rapporteringsskyldighet anses gälla Verkställighet Av 30 kap. 5 andra stycket MB framgår att ett beslut om miljösanktionsavgift efter sista betalningsdagen får verkställas såsom en dom som har vunnit laga kraft. I förarbetena 89 framgår att delgivning av beslutet om miljösanktionsavgift inte är någon förutsättning för verkställighet. Motivet för detta är att näringsidkaren annars skulle kunna få räntefördelar genom att vänta med betalningen. 90 Ett sådant förfarande kan dock komma i konflikt med Europakonventionen. 91 Av Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2002:16) om betalning av miljösanktionsavgifter framgår, att Kammarkollegiet bevakar att miljösanktionsavgifterna betalas. Med tanke på att avgifterna i sin helhet tillfaller staten, ska utsökningsmål handläggas som allmänt mål. 92 Därmed blir även lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. tillämplig, dvs. fordran ska lämnas över till kronofogdemyndigheten för indrivning. Enligt 3 indrivningsförordningen(1993:1229) ska, innan ansökan om indrivning görs, sökanden uppmana gäldenären att betala fordringen. Detta gäller dock endast om det kan ske utan väsentlig olägenhet och inte särskilda skäl talar emot det. Sådana skäl kan vara t.ex. att gäldenären är på obestånd eller att det kan befaras att gäldenären avviker. Lämnas ärendet över till kronofogdemyndigheten blir den betalningsskyldige införd i den myndighetens register; betalningsanmärkning. För sitt arbete i samband med indrivningen tar kronofogdemyndigheten ut en avgift av gäldenären, för närvarande 500 kr. 93 Miljösanktionsavgifterna omfattas inte av bestämmelserna i bötesverkställighetslagen (1979:189) och kan inte omvandlas till fängelse Återbetalning av avgift Om ett beslut om miljösanktionsavgift upphävs genom ett beslut som har vunnit laga kraft, ska avgiften återbetalas jämte ränta enligt 5 räntelagen (1975:635). 94 Detta är en fråga som Kammarkollegiet ansvarar för som en följd av Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2002:16). För att denna hantering ska kunna fungera ska miljödomstolen sända över en kopia av sådant lagakraftvunnet beslut eller dom till Kammarkollegiet, se 6 FMSA. Datum för laga kraft bör anges. Motsvarande skyldighet får anses gälla om tillsynsmyndigheten i samband med omprövning upphäver ett beslut om miljösanktionsavgift och det ursprungliga beslutet har hunnit expedieras till Kammarkollegiet. 89 MB prop. del 2 s MB-prop. del 1 s. 545 f 91 Se avsnitt Se 1 kap. 6 utsökningsbalken 93 Se 5 och 6 förordningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogdemyndigheterna 94 Se 30 kap. 9 MB 46

48 3. Närmare om bestämmelser om miljösanktionsavgift 3.1 Överträdelserna Det är tänkt att systemet med miljösanktionsavgifter ska fungera enkelt och ge en snabb reaktion på överträdelser. Hela systemet bygger på att tarifferna är utformade så att överträdelserna är väl definierade och att avgifternas storlek klart framgår för varje överträdelse. Myndigheterna ska därför inte behöva lägga ner några mer omfattande utredningar på att konstatera, huruvida det har skett en överträdelse eller inte. Myndigheterna ska inte heller behöva göra några bedömningar i det enskilda fallet beträffande hur straffvärd överträdelsen var. Det saknar betydelse om överträdelsen har medfört någon olägenhet i det enskilda fallet eller om den har medfört ekonomisk eller annan fördel för näringsidkaren. 95 Ofta är det fråga om överträdelser av formell karaktär, som rör administrativa ordningsbestämmelser, t.ex. brott mot förprövningsplikt eller underlåtenhet att föra journal på föreskrivet sätt. Oavsett detta kan det många gånger uppstå diskussioner om var gränsen går, för att något ska anses vara en överträdelse eller huruvida en överträdelse över huvud taget har inträffat och utredningen kan i sådana fall kräva en mer omfattande analys. För att avgöra huruvida det har skett en överträdelse eller inte, måste tillsynsmyndigheten först och främst göra klart för sig vad den aktuella bestämmelsen säger: - Är alla kriterier eller rekvisit som anges i bilagan till FMSA uppfyllda? - Enligt legalitetsprincipen krävs en snäv tolkning av de begrepp som används i författningen. - Vad säger den författning som FMSA hänvisar till och hur reglerar den ansvarsfrågor etc.? - Även om överträdelsen faller in under detta, finns det problem vad gäller ändringar i lagstiftningen - i FMSA eller i den författning som FMSA hänvisar till - eller preskription? För att bedöma huruvida miljösanktionsavgift ska påföras eller inte, kräver många gånger i första hand en tolkning av hur den bakomliggande författningen bestämmer olika ansvarsfrågor eller definierar olika begrepp, t.ex. användning eller nyinstallation. Det är således ofta inte i första hand en fråga om tolkning av bestämmelserna i 30 kap. MB eller i FMSA. I avsnitt 4 kommenteras närmare dels några problem av mer generell karaktär vid tolkningen av huruvida en överträdelse har skett, dels några av de överträdelser som är förtecknade i bilagan till FMSA. 95 Se MB-prop del 2 s

49 3.1.1 Något om legalitetsprincipen och miljösanktionsavgifter Med tanke på avgiftssystemets schablonartade karaktär och att bestämmelserna om miljösanktionsavgift är betungande för den enskilde, följer av den s.k. legalitetsprincipen att bestämmelserna måste tillämpas strikt. Detta förhållande poängteras i ett antal avgöranden från Miljööverdomstolen. 96 Enligt legalitetsprincipen krävs en snäv tillämpning av bestämmelserna om miljösanktionsavgift. Tillsynsmyndigheten får sålunda inte vid sin tolkning ta på sig lagstiftarens ansvar med syfte att täppa till eventuella luckor i lagen och utvidga bestämmelsernas tillämpningsområde till i och för sig straffvärda beteenden. Den enskildes skyldigheter måste vara så klart angivna att ingen tveksamhet råder om vilket handlande som utlöser ansvar. 97 Dvs. i samband med s.k. betungande lagstiftning tolkas oklarheter i lagstiftningen till den enskildes fördel. Det ska vara möjligt för den enskilde att undvika att göra sig skyldig till straffbara gärningar och att i någon mån förutse påföljden vid en överträdelse. Legalitetsprincipen har betydelse även när det gäller förbud mot tillbakaverkande eller retroaktiv strafflagstiftning Hur tolkar man bestämmelserna i FMSA och i de författningar FMSA hänvisar till? Från allmänna råd till bilaga till FMSA Skulle i något fall en överträdelse ligga nära men inte helt täckas av beskrivningen i bilagan bör miljösanktionsavgift inte påföras. Avgift bör även underlåtas, om det har kommit in invändningar som inte kan lämnas utan avseende och det inte finns motbevisning som objektivt styrker att en överträdelse har skett. Avgift tas endast ut för sådana överträdelser som klart täcks av den beskrivning som anges under respektive punkt i bilagan till FMSA samt de krav som ställs i respektive grundförfattning. Det är viktigt att inför beslutet analysera de olika objektiva rekvisit eller kriterier som respektive överträdelse i bilagan till FMSA innehåller. Samtliga rekvisit måste vara uppfyllda. Se följande exempel: Exempel 3: Överträdelse 1.1. angående överträdelse av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt FMH: "Näringsidkare som vid bedrivande av näringsverksamhet utan att tillstånd har meddelats anlägger fabrik, annan inrättning eller annan miljöfarlig verksamhet som i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har 96 Se t.ex. Miljööverdomstolens dom den 14 mars 2003, M Se Miljööverdomstolens dom den 13 maj 2002 /DM 39/, M beträffande tolkningen av begreppet anläggning, se även avsnitt 4 98 Jfr. 2 kap. 10 regeringsformen samt avsnitt angående övergångsregler samt 4.5 angående ändringar i bilagan till FMSA 48

50 beteckningen A eller B." De objektiva rekvisit som ska klarläggas är: 1. Näringsidkare som 2. i näringsverksamhet 3. anlägger fabrik, annan inrättning eller annan miljöfarlig verksamhet 4. verksamheten är betecknad som A eller B i bilagan till FMH, 5. verksamheten har inte tillstånd enligt FMH 6. verksamheten har anlagts efter den 1 januari 1999 (se 37 lagen (1998:811) om införande av miljöbalken) Exempel 4 Överträdelse 6.1; angående transport av farligt avfall. "Näringsidkare som vid bedrivande av näringsverksamhet transporterar farligt avfall utan att ha särskilt tillstånd för detta." De objektiva rekvisit som ska klarläggas är: 1. Näringsidkare 2. i näringsverksamhet 3. utan särskilt tillstånd (OBS undantagen i avfallsförordningen /2001:1063/ från tillståndsplikten) 4. transporterar 5. farligt avfall (se avfallsförordningen ang. definition) Observera att beträffande respektive överträdelse, bilagan till FMSA hänvisar till olika bakomliggande författningar. För att bedöma huruvida en överträdelse har ägt rum innebär det att det i första hand blir fråga om en tolkning av den bakomliggande författningen. Även giltigheten av den bakomliggande författningen kan sättas i fråga. 99 Även hur den författningen fördelar ansvar eller saknar sådana bestämmelser tolkas till den enskildes fördel. 100 Se avsnitt angående tolkning av vad som omfattas av SNIkoder enligt bilagan till FMH. Begrepp som används i lagstiftningen tolkas snävt av domstolarna, t.ex. överlåta som såväl i juridiskt som vanligt språkbruk avser att något övergår i annans ägo anses inte täcka att en vara exponeras för försäljning, s.k. saluhållande. 101 Beträffande begreppet näringsidkare, se avsnitt Även de olika verksamheter som anges i bilagan till FMSA tolkas snävt Se Miljööverdomstolens dom den 14 augusti 2002 (DM 64), M , angående Naturvårdsverkets rätt att meddela föreskrifter om rapporteringsskyldighet enligt 16 köldmediekungörelsen. - Naturvårdsverket ansågs ha sådan rätt. 100 Se Miljööverdomstolens dom den 20 november 2001 (DM 56), M Se dom från MÖD den 5 november 2002 (DM 87), M Se t.ex. Miljööverdomstolens dom den 14 mars 2003, M , huruvida krossning av asfalt faller in under SNI-kod , se kortreferat under avsnitt

51 Finns definition i bilagan till FMSA eller i den författning som bilagan hänvisar till? Ges vägledning i förarbetena, t.ex. i miljöbalkspropositionen? I lagstiftningen definieras t.ex. begreppen miljöfarlig verksamhet (9 kap. 1 MB) och farligt avfall (4 avfallsförordningen SFS 2001:1063). Om det inte finns någon definition i lagen, hur förstås begreppet i dagligt tal? Sammanfattningsvis innebär legalitetsprincipen att sådana begrepp måste tillämpas snävt Pågående överträdelser - en eller flera överträdelser? I en dom 103 uttalade MÖD att vid samma anläggning det endast kan påföras en miljösanktionsavgift för överträdelse av en föreskrift, även om det kan vara fråga om flera samtida överträdelser av samma slag på samma anläggning. (I det fallet avsaknad av stabilt svämtäcke vid två av flytgödselbehållarna på en fastighet.) Vissa av de överträdelser som anges i bilagan till FMSA är sådana, att det bara kan bli tal om en gärning, t.ex. om någon innan anmälan har gjorts tar i bruk lokal eller utan tillstånd anlägger en fabrik, och det är föreskrivet att anmälan ska göras eller tillstånd sökas. Har näringsidkaren påförts miljösanktionsavgift för anläggandet, kan avgift inte påföras på nytt om bygget fortsätter. Har däremot verksamheten satts igång och den bedrivs utan tillstånd, kan näringsidkaren träffas av en ny miljösanktionsavgift för driften (dvs. för en annan överträdelse enligt bilagan till FMSA) och åter nya avgifter om driften fortsätts. I det fallet ses överträdelsen som pågående vilket även har betydelse för när preskriptionstiden ska anses börja löpa. 104 Det är inte alltid lätt att avgöra, vilka typer av överträdelser som kan anses som pågående. Viss hjälp kan hämtas från Miljöbalksutredningens slutbetänkande. 105 I betänkandet har vissa överträdelser markerats med beteckningen "Engångsavgift". Motsatsvis följer, att vid övriga förseelser kan det komma ifråga att påföra avgift vid upprepade överträdelser. De verksamheter som markerats med "Engångsavgift" är följande: 1.1 "Anlägga" fabriker etc. utan tillstånd eller anmälan, "ta i bruk" lokaler etc. 2.1 Utför markavvattning i strid mot utfärdat förbud. 5.4 Påbörjar tillverkning eller införsel av kemiska produkter utan att göra verksamhetsanmälan till Kemikalieinspektionens produktregister, och samtidigt åsidosatt sin skyldighet att göra produktanmälan. 5.8 Underlåter att göra anmälan om spridning av bekämpningsmedel. Tillståndsbeslut enligt bl.a. 9 kap. MB knyter ofta till en viss årlig produktionsvolym e.dyl. Varje överskridande av sådan begränsning är att se som en överträdelse och kan vara grund för miljösanktionsavgift. Observera dock att produktionsvolymen felaktigt kan ha reglerats som en villkorsfråga och överskridande i sådant fall kan f.n. inte utgöra grund för miljösanktionsavgift. Ang. särskilda problem vad gäller täktverksamhet, se avsnitt Den 3 maj 2001 (DM 21), M Se avsnitt SOU 1998:35 s. 459 ff 50

52 Angående förutsättningar för att besluta om ny avgift vid pågående överträdelser, se följande avsnitt Beslut om ny avgift vid pågående överträdelser - "skälig tid för rättelse" I avsnitt resoneras allmänt kring s.k. pågående överträdelser. Beträffande miljösanktionsavgifter finns det ingen regel som motsvarar bestämmelsen i 2 tredje stycket viteslagen (1985:206) om att det första beslutet ska ha vunnit laga kraft innan beslut får fattas om ett nytt vitesföreläggande. Det enda kravet är att näringsidkaren ska ha haft skälig tid för rättelse. 106 Vad som ska anses vara skälig tid för att vidta rättelse får bedömas i det enskilda fallet, och här kan självfallet tillsynsmyndighetens och näringsidkarens åsikter gå isär. Inte minst i dessa fall är det därför viktigt att dokumentera omständigheterna kring överträdelsen. Ibland kan mycket omfattande åtgärder behöva göras för att rätta till ett fel eller uppfylla en skyldighet, t.ex. att stänga en fabrik, medan man i andra fall kan bedöma att näringsidkaren i princip omedelbart skulle kunna vidta rättelse. När det gäller övriga frågor måste man ha i minnet, att miljösanktionsavgiften är ett komplement till det personliga straffansvaret och till möjligheterna att t.ex. förelägga vid vite att vidta rättelse. Tillsynsmyndigheten är skyldig att besluta om miljösanktionsavgift, men för att tvinga fram ett resultat i det enskilda fallet finns de övriga instrumenten kvar. Vissa begränsningar finns rent förvaltningsrättsligt, genom att näringsidkaren ska få tid att yttra sig innan avgift påförs. 107 Den regeln är tillämplig oavsett om det är upprepade förseelser eller inte och detta gör att det i praktiken måste förflyta viss tid innan någon ny avgift påförs. Fristen för yttrande måste variera beroende på ärendets art, utredningens omfattning etc. Exempel 5: En miljöfarlig verksamhet har startats och drivs i strid mot tillståndsplikten. Näringsidkaren påförs miljösanktionsavgift för anläggandet men fortsätter ändå driften. Beroende bl.a. av hur komplicerad verksamheten är i det aktuella fallet dvs. hur lång tid det skulle ta att avveckla driften, vidta rättelse kan ny och fördubblad avgift påföras för driften, igen och igen. Exempel 6: En näringsidkare följer inte skyldigheten att år 1 lämna in miljörapport senast den 31 mars, något anståndsbeslut har inte meddelats. Näringsidkaren påförs miljösanktionsavgift men kommer ändå inte in med rapporten, trots att skyldigheten kvarstår. Till skillnad mot tidigare definieras överträdelsen numera som att näringsidkaren är försenad att ge in miljörapport som skulle ha getts in senast tre månader från utgången av det kalenderår som miljörapporten avser eller den tidpunkt som bestämts i ett skriftligt beslut om 106 Se 2 FMSA. 107 Se 30 kap. 3 MB. 51

53 anstånd, Den överträdelse som definierats i FMSA (1.5 i bilagan) knyter numera inte till ett åsidosättande ett särskilt datum och ny avgift kan därför påföras så länge skyldigheten kvarstår och överträdelsen inte har upphört Övergångsbestämmelser - förbud mot retroaktiv lagstiftning Som framgår av avsnitt har legalitetsprincipen betydelse även när det gäller förbud mot tillbakaverkande eller retroaktiv strafflagstiftning. 109 Det innebär att miljösanktionsavgift inte kan beslutas för sådana förseelser som har inträffat innan miljöbalken trädde i kraft. 110 Motsvarande gäller överträdelser som har skett innan respektive föreskrifter i bilagan till FMSA trädde i kraft. Tillsynsmyndigheten måste därför vara uppmärksam när nya typer av överträdelser förs in i bilagan till FMSA, och endast påföra miljösanktionsavgift för sådana överträdelser som har inträffat efter att FMSA ändrats. 111 Liksom i fallet med preskriptionsreglerna är det viktigt att i detta sammanhang skilja mellan sådana överträdelser som anses pågå och sådana som inte anses göra det. 112 Sker en överträdelse av en författning innan det har förts in en motsvarande bestämmelse i FMSA, så är bestämmelserna om miljösanktionsavgift inte tillämpliga. Överträdelsen räknas inte heller in vid ett eventuellt framtida beslut om upprepade förseelser. 113 Dvs. det är endast överträdelser som har inträffat efter det att ändringen i FMSA trätt i kraft som träffas av miljösanktionsavgift. Mars April Juli Författning med kravbestämmelse träder i kraft Överträdelse tas in i bilagan till FMSA Överträdelse 1 Överträdelse 2 Överträdelse 3 Beslut fattas om miljösanktionsavgift. Miljösanktionsavgift kan endast påföras för överträdelse Se bilagan till FMSA i dess lydelse före resp. efter den 1 april 2004, dvs. den ändring som genomförts genom SFS 2004: Jfr. 2 kap. 10 regeringsformen 110 Se 37 första stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken. 111 Se avsitt 4.5 angående frågor om ändringar i bilagan till FMSA. 112 Se avsnitt 3.1.3, och Se avsnitt Jfr regler om förbud mot retroaktiv strafflagstiftning, se 2 kap. 10 regeringsformen. 52

54 Det är vidare viktigt att observera att det för enstaka överträdelser i bilagan till FMSA kan finnas särskilda övergångsregler i andra författningar, t.ex. vad gäller skyldighet att söka tillstånd för befintliga verksamheter Frågor om preskription Miljösanktionsavgift får enligt 30 kap. 6 MB inte beslutas, om den som anspråket riktas mot inte har getts tillfälle att yttra sig inom fem år från det att förutsättningarna att besluta om avgift har inträffat. I dessa fall är det viktigt att skilja mellan de fall där överträdelsen är att se som pågående och sådana då det är fråga om en förseelse som har fullbordats och det inte finns en fortsatt plikt att avbryta överträdelsen. 115 En beslutad miljösanktionsavgift faller bort, om beslutet om avgiften inte har verkställts inom tio år från det att beslutet har vunnit laga kraft Skälighet - "uppenbart oskäligt" Om de objektiva förutsättningarna är uppfyllda, är det endast om det är uppenbart oskäligt som tillsynsmyndigheten ska underlåta att ta ut miljösanktionsavgift. Märk väl att det inte finns möjlighet att vid särskilda skäl sätta ner avgiften. Även här avspeglas att systemet ska vara enkelt. Tillsynsmyndigheten ska inte gå in i de många gånger vanskliga bedömningar som det innebär att avgöra huruvida det är fråga om särskilda skäl eller inte Skälighetsbedömningen och proportionalitetsprincipen Bestämmelsen är mycket sträng och kan därför aktualisera en jämförelse med den s.k. proportionalitetsprincipen. Den principen innebär i korthet, att den offentliga maktens krav mot en enskild inte ska gå längre än nödvändigt. Finns det ett lindrigare sätt att nå målen ska den vägen tas. Det ska finnas en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. I regeringsformen är proportionalitetsprincipen inskriven som en utgångspunkt, för att ange ramarna för möjligheterna att i lag eller annan författning inskränka de grundläggande fri- och rättigheterna enligt 2 kap., se 2 kap. 12 regeringsformen. I bestämmelsen anges att sådana begränsningar aldrig får gå utöver det som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Vad gäller val av överträdelser som sådana och vilka belopp som överträdelserna bör föranleda, har avvägningen mot det allmänna miljöintresset gjorts i lagstiftningen. Utrymmet för att därutöver låta bli att ta ut eller upphäva en miljösanktionsavgift med hänvisning till t.ex. proportionalitetsprincipen får därför anses mycket begränsat. En viktig utgångspunkt för att lägga ett sanktionssystem som miljösanktionsavgifterna är kunskapskravet enligt 2 kap. 2 kopplat till kravet på egenkontroll i 26 kap Jfr avsnitt Se avsnitt och Se 30 kap. 8 MB 53

55 miljöbalken. Dessa bestämmelser ställer mycket höga krav på var och en, även om kraven är olika för den som t.ex. utövar en hobby och den som bedriver en industriell verksamhet. 117 I detta fall träffar sanktionsavgiften endast näringsidkare som i näringsverksamhet begår överträdelser. Som redovisas i avsnitt 3.3. resoneras i miljöbalkspropositionen kring det orimliga i att lägga ansvar för miljösanktionsavgift på privatpersoner. 118 Vid avgränsningen av adressat för miljösanktionsavgiften anförs att "det får anses ankomma på en näringsidkare att utöva sådan kontroll över verksamheten, att även överträdelser som beror på haverier, misstag från personal och liknande händelser generellt sett ska kunna medföra påförandet av en avgift, även om överträdelsen inte skett uppsåtligen och försiktighetsmått har vidtagits." Dessa resonemang kan användas även som bakgrund för tolkningen av vad som är uppenbart oskäligt Vad säger förarbetena och Naturvårdsverkets allmänna råd? I MB-prop. 120 redovisas följande två exempel på när regeringen anser att det skulle vara "uppenbart oskäligt" att påföra miljösanktionsavgift, nämligen om överutsläpp har skett till följd av att en felaktig kemikalie har levererats, vilket har varit omöjligt att kontrollera, eller att ett ämne har ingått som inte framgår av innehållsförteckningen. I förarbetena 121 pekas på att om näringsidkaren vidtar rättelse, innebär detta inte att möjligheten att besluta om miljösanktionsavgift faller bort. Så snart förutsättningarna har uppkommit ska miljösanktionsavgift påföras, även om omständigheterna kring verksamheten har ändrats innan beslut om avgift har hunnit meddelas. Av miljöbalkspropositionen framgår att begreppet "uppenbart oskäligt" i första hand syftar på omständigheter som rör överträdelsen som sådan, inte näringsidkaren eller hans organisation. Det kan även konstateras, att ribban enligt förarbetsuttalandena ligger mycket högt, för att det ska vara möjligt att underlåta att påföra miljösanktionsavgift. Andra exempel som kan tänkas är större, regionala och långvariga elavbrott, extrema klimatsituationer etc. Från allmänna råd till 30 kap. 1 tredje stycket MB Som skäl för att inte påföra avgift bör tillsynsmyndigheten inte godta bristande betalningsförmåga hos näringsidkaren. Om det är lämpligt bör sådana omständigheter dock kunna åberopas som skäl för att dela upp betalningen i olika terminer eller för att medge anstånd med betalningen. Rättegångsbalkens regler om laga förfall bör användas som en utgångspunkt för bedömningen, om näringsidkaren påstår sig inte ha haft möjlighet att uppfylla krav i författning på viss prestation. I vad mån påståenden om sjukdom hos näringsidkaren bör godtas, som skäl för att inte påföra avgift, bör tillsynsmyndigheten beakta förhållandena hos näringsidkaren och ställa högre krav på en juridisk person med flera anställda än på en näringsidkare med någon enstaka eller inga anställda. 117 Se MB prop. del 2 s. 13 f och s Se MB prop. Del 1 s Se vidare avsnitt 1.6 angående en jämförelse med Europakonventionens krav. 120 MB-prop Del 2 s MB-prop Del 2 s

56 Som anges i Naturvårdsverkets allmänna råd om miljösanktionsavgifter kan bestämmelserna om laga förfall användas som utgångspunkt vid bedömningen av huruvida det i ett enskilt fall är uppenbart oskäligt att påföra miljösanktionsavgift. I rättegångsbalken 122 definieras laga förfall som att någon "genom avbrott i allmänna samfärdseln, sjukdom eller annan omständighet som han ej bort förutse eller rätten eljest finner utgöra giltig ursäkt, hindrats att fullgöra vad honom ålegat. Såsom laga förfall för part skall ock anses, då för ombud, som av parten vidtalats, förelegat hinder, som nu sagts, och annat ombud ej kunnat i tid ställas" Något om praxis kring begreppet "uppenbart oskäligt" Något avgörande från Miljööverdomstolen med ett närmare resonemang kring tolkningen av vad som kan anses vara uppenbart oskäligt föreligger inte för närvarande. Däremot finns avgöranden från MÖD där näringsidkaren har åberopat att det varit uppenbart oskäligt att påföra avgift. En dom från Miljööverdomstolen 123 rörde bl.a. underlåtenhet att anlita ackrediterat kontrollorgan vid installation och reparation av köldmediesystem. Näringsidkaren åberopade (närmare redovisat i miljödomstolens dom) att företaget drevs av en person av utländsk härkomst och "som inte alltid förstår det språk som används av myndigheten, försökt handla och trodde sig ha handlat på ett sådant sätt att de uppställda kraven har uppfyllts...-ab1 (entreprenören) har utlovat att alla kontroller skulle ske som stadgat och att alla rapporter och intyg som erfordras i sammanhanget skulle utfördas av en därtill behörig person. -AB1:s samarbete med AB2 (ackrediterat kontrollorgan) har spruckit vilket fått ovan beskrivna konsekvenser för bolaget. Med hänsyn till ovanstående samt att anläggningen endast varit i bruk sex veckor under 1999 (anläggningen togs i bruk den 15 november 1999) är det oskäligt att någon miljösanktionsavgift tas ut av bolaget." Miljööverdomstolen ansåg det inte uppenbart oskäligt att påföra avgift. I bilaga 9 finns korta referat av ett antal domar från olika miljödomstolar. Även om domar från miljödomstolarna inte är bindande för tillämpningen, ger de viss vägledning om hur bestämmelserna bör tolkas. Resonemangen i det följande bygger på slutsatser bl.a. från domarna i bilagan. Det kan allmänt konstateras att praxis är sträng när det gäller att bedöma att det i något fall skulle vara uppenbart oskäligt att påföra avgift. De situationer som faller in under begreppet är närmast av force majeure-karaktär, dvs. omständigheter som i princip ligger utanför näringsidkarens möjlighet att kontrollera. 124 Vad gäller t.ex. felmärkta produkter görs ibland gällande att det rört sig om endast få exemplar och en stor mängd rätt märkta. En sådan typ av invändning godtas som regel inte men det finns exempel där sanktionsavgiften har upphävts. 125 Någon entydig kap. 8 rättegångsbalken 123 Miljööverdomstolens dom den 11 december 2002 (DM 109), M Denna och liknande formuleringar förekommer ofta i miljödomstolarnas domar om miljösanktionsavgifter. Se t.ex Miljööverdomstolens dom den 3 maj 2001 (DM 21), M Se Växjö tingsrätts dom den 28 juni 2000, M , jfr samma tingsrätts dom med motsatt utgång den 3 september 2003 M (MÖD ej prövningstillstånd, den 17 november 2003, M ). Avslag blev 55

57 rättspraxis finns inte i detta avseende. Snarlik är invändningen att det varit fråga om mycket begränsad verksamhet. Även här finns exempel där miljösanktionsavgift har upphävts. Vidare finns exempel från miljödomstol på att miljösanktionsavgift har upphävts när de regler som ska tillämpas har varit oklara eller då den enskilde fått felaktiga besked från myndigheten. Däremot friar inte den omständigheten att tillsynsmyndigheten inte i förväg informerat om sanktionsavgifterna. 126 Att en tidsfrist missats endast med kortare tid anses i sig inte innebära att det är uppenbart oskäligt att påföra avgift. Har redovisning kommit endast en dag för sent finns dock avgöranden från miljödomstol som går i olika riktningar, dvs. praxis är oklar. Ett och samma förfarande eller olika aspekter av i princip samma skeende kan medföra att avgift beslutas enligt flera punkter i bilagan till FMSA, t.ex. transport av farligt avfall utan tillstånd och transportdokument när det krävs (punkt 6.1 i bilagan, kr) eller erbjuder eller säljer kemiska produkter som saknar såväl föreskriven barnskyddande förslutning som kännbar varningsmärkning (punkt 5.4 i bilagan, kr). Praxis från miljödomstolarna har hittills varit restriktiv till att ta hänsyn till att de sammanlagda beloppen blir höga i sådana fall. Fel som är att hänföra till näringsidkarens organisation, arbetsbelastning och liknande vinner sällan eller aldrig framgång. Inte heller sådana omständigheter som om ett bolag, som är anslutet till miljöcertifieringssystem, riskerar att falla ur systemet om bolaget påförs miljösanktionsavgift, eller missa ett EU-bidrag, torde beaktas. Sammanfattning Det är inte uppenbart oskäligt att påföra miljösanktionsavgift om näringsidkaren inte har känt till de regler som gäller och tillsynsmyndigheten inte har uppmärksammat honom t.ex. på relevanta lagändringar, (dock om lagtexten är oklar eller om myndigheten har gett felaktiga eller missvisande besked kan detta fria) om företaget har ekonomiska problem (kan emellertid vara skäl för att förordna om betalningstiden) om verksamheten nyligen har tagits över och förhållandena därför är besvärliga felet beror på nytillträdd, oerfaren personal felet beror på krånglande datorer eller sjukdomsfall bland personalen, jfr dock reglerna om laga förfall. Se även Naturvårdsverkets allmänna råd, där det anges att tillsynsmyndigheten bör beakta förhållandena (antalet anställda) hos näringsidkaren. felet beror på glömska eller tidsbrist felet beror på miss av en uppdragstagare det även i Växjö tingsrätts domar den 15 februari 2002, M samt M Jfr även Stockholms tingsrätts dom den 19 september 2002, M 238 och , angående markavvattning, refererat nedan. 126 Se t.ex. Svea hovrätts dom den 7 april 2003, B , i det s.k. Enköpingsmålet. 56

58 Se även avsnitt angående tillsynsmyndighetens skyldighet att påföra miljösanktionsavgift. 3.3 Närmare om begreppen verksamhetsutövare, näringsverksamhet och näringsidkare För att bestämmelserna om miljösanktionsavgift över huvud taget ska aktualiseras, måste det ha bedrivits en verksamhet eller vidtagits en åtgärd som faller inom miljöbalkens tillämpningsområde. I följande avsnitt redogörs allmänt för begreppen verksamhetsutövare och näringsidkare Verksamhetsutövare Begreppen verksamhetsutövare eller "åtgärdsvidtagare" definieras inte generellt i miljöbalken men i 10 kap. 2 (om förorenad mark) anges verksamhetsutövare som "den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen". Begreppen syftar omedelbart på den person (fysisk eller juridisk) som driver en fabrik eller ett jordbruk etc., den kommun som ansvarar för ett avloppsreningsverk, fjärrvärmeanläggning, gata etc. eller staten när denna bedriver en verksamhet. Ofta kan krav riktas mot innehavaren av en anläggning eller verksamhet, t.ex. innehavaren av en hamn, när det gäller föroreningar från fartyg som använder hamnen, eller väghållaren, när det gäller störningar från biltrafik. Däremot saknar det betydelse vem som äger mark eller anläggningar, där verksamhet bedrivs eller åtgärder vidtas. Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor knyter genom definitionen av begreppet verksamhetsutövare ansvaret till den som har den faktiska makten, det yttersta företagsmässiga ansvaret, dvs. till den som har makten och möjligheten att påverka driften av verksamheten. Detta har betydelse i bl.a. koncernförhållanden. Eftersom den definitionen går längre än det som direkt kan anses följa av miljöbalken, kan den definitionen inte tillämpas i ett ärende om miljösanktionsavgift. 128 Vem som är att anse som verksamhetsutövare kan ifrågasättas när det gäller uppdragsförhållanden. Om någon utför en åtgärd eller bedriver en verksamhet på uppdrag av annan, kan uppdragsgivaren vara att se som verksamhetsutövare. Men det hindrar inte att även uppdragstagaren som regel har ett självständigt ansvar för sin verksamhet, dvs. kan träffas av straffansvar eller föreläggande, t.ex. om försiktighetsmått. I dessa fall är omständigheterna i det enskilda fallet avgörande, bl.a. med vilken självständighet åtgärder utförs eller verksamhet bedrivs, eller vilken varaktighet avtalsförhållandet haft eller avses ha. Såväl uppdragsgivaren som uppdragstagaren kan sålunda, beroende på omständigheterna, bli adressat för ett beslut om miljösanktionsav- 127 Vilken juridisk eller fysisk person som i det enskilda fallet bör påföras miljösanktionsavgift - adressaten - behandlas i avsnitt När det gäller en diskussion om ansvarsgenombrott i samband med efterbehandlingsansvar se MB prop. del 1 s. 359 f. 57

59 gift. Uppdragsgivaren kan i sin tur vända sig mot uppdragstagaren om han lidit skada genom detta och om uppdragstagaren gått utanför det som har avtalats, dvs. en civilrättslig tvist som inte berör tillsynsmyndigheten. 129 Nästa steg är när utföraren är att se som en nyttjanderättshavare eller arrendator. Utföraren är då primärt att se som verksamhetsutövare. Även här spelar emellertid det inbördes avtalet mellan parterna roll - ligger t.ex. ansvaret för avloppsanläggningen på nyttjanderättshavaren eller på fastighetsägaren? I samband med konkurser uppstår särskilda frågor rörande ansvarsförhållanden Begreppen näringsverksamhet och näringsidkare En avgränsning av tillämpningsområdet har gjorts, så att miljösanktionsavgift endast kan påföras näringsidkare och inte privatpersoner. 131 Det har inte ansetts rimligt att ålägga var och en ett sådant ansvar för sina handlingar i det dagliga livet. 132 Som regel är det lätt att avgöra om någon ska betraktas som näringsidkare eller inte. I vissa fall uppstår emellertid tveksamheter. Som utgångspunkt för tolkningen i dessa fall anges i specialmotiveringen 133 att begreppet näringsidkare har samma betydelse som på andra håll i lagstiftningen, t.ex. i 1 bokföringslagen (1976:125). I betänkande av Företagsbotsutredningen 134 ges ett fylligare resonemang: "Med näringsidkare avses var och en som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art oavsett om verksamheten är inriktad på ekonomisk vinst eller inte. Begreppet näringsidkare ska fattas i vidsträckt mening. Kravet på yrkesmässighet innebär att verksamheten ska ha en viss omfattning och varaktighet men kravet har, i vart fall i civilrättsliga sammanhang, varit ganska uttunnat. Näringsverksamhet eller näringsutövning är sådan verksamhet som drivs av en näringsidkare. I lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (1994:1512) definieras näringsidkare som en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med hans näringsverksamhet, oavsett om den är offentlig eller privat. Den definitionen har sin grund i ett EG-direktiv. Stat och kommun bedriver omfattande ekonomisk verksamhet som är att betrakta som näringsverksamhet. I många fall, men inte alltid, sker detta inom ramen för statligt och kommunalt ägda bolag. Företagsbot kan tillämpas oberoende av ägarform och av om näringsidkaren är en fysisk eller juridisk person." I princip gäller att den som yrkesmässigt bedriver en verksamhet av ekonomisk art ses som näringsidkare. Det krävs emellertid inte att syftet med verksamheten är att generera vinst. Kravet på yrkesmässighet innebär endast att verksamheten ska ha en viss grad av varaktighet och omfattning. 129 Av en dom från MÖD den 13 maj 2002, M , framgår att en markägare, tillika byggherre för byggoch rivningsarbeten på fastigheten, i och för sig var att se som ansvarig för hantering av avfall på fastigheten (upplag och eldning av trävirke och plastmaterial) som entreprenören påstods ha utfört utanför sitt uppdrag. Miljösanktionsavgiften upphävdes eftersom uppläggningen inte ansågs vara en anläggning. 130 Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt Se 30 kap. 1 MB 132 MB prop. del 1 s MB-prop. del 2, sid SOU 1997:127, s. 142 f 58

60 Ofta är det fråga om ett aktiebolag, handelsbolag, kommanditbolag eller en ekonomisk förening som driver verksamheten. Även andra juridiska personer kan komma i fråga, t.ex. stiftelser, dödsbon och konkursbon. En bostadsrättsförening är en form av ekonomisk förening och ses som näringsidkare. Däremot kan gränsdragningsfrågor komma upp när det gäller ideella föreningar, dvs. vilka ekonomiska inslag som finns i verksamheten. Här bör noteras att paralleller bör kunna dras med hur verksamheten betraktas ur skattehänseende. 135 Fysiska personer kan driva näringsverksamhet såväl som enskilda (med eller utan firma, dvs. ett särskilt namn för den rörelse som drivs) eller tillsammans med någon annan i ett enkelt bolag. Gränsdragningsfrågor kan komma upp, om verksamheten bedrivs i mycket ringa omfattning och där verksamheten är av hobbykaraktär. Även om det skulle finnas tillstånds- eller anmälningsplikt i sådana fall, är det först om verksamheten är att betrakta som näringsverksamhet som miljösanktionsavgift aktualiseras. En markägare som äger mark taxerad som jordbruksfastighet bör ses som näringsidkare och ska i förekommande fall påföras miljösanktionsavgift t.ex. för olaga täkt eller markavvattning på fastigheten. Motsvarande gäller om personen i egenskap av fastighetsförvaltare/-ägare hyr ut bostäder eller lokaler, Här som i många andra fall bör det sätt på vilken en verksamhet bedöms ur skatterättsligt hänseende vara vägledande. Också när staten, kommun eller landstingskommun är huvudman för en verksamhet kan det anses vara fråga om näringsverksamhet. Ibland, men inte alltid drivs verksamheten i form av offentligt ägda bolag, t.ex. fastighetsbolag. Det som avgör om det är fråga om näringsverksamhet är verksamhetens art och sättet för dess bedrivande, inte om verksamheten i det enskilda fallet drivs av en myndighet eller kommunal nämnd eller av ett bolag. Se nedan angående vilka kriterier bedömningen bör utgå ifrån. Observera att oavsett att bestämmelserna om miljösanktionsavgift inte går att tillämpa beträffande en viss överträdelse, så kan överträdelsen ändå vara straffbar och tillsynsmyndigheten vara skyldig att anmäla till åtal. I det sammanhanget spelar det i princip ingen roll, om det är en privatperson eller en näringsidkare som har begått överträdelsen. Praxis beträffande näringsidkarbegreppet Flertalet avgöranden som rör tolkningen av begreppen näringsverksamhet och näringsidkare avser gränsdragningen när verksamheten drivs i offentlig regi. Ett avgörande från MÖD 136 rörde frågan om det över huvud taget bedrivits näringsverksamhet. Överträdelsen bestod i att produktionsrapporter (avseende 1999) för två täkter hade lämnats in för sent. Förutsättningarna var följande: En person hade haft tillstånd till en grustäkt (tillstånd meddelat 1992 och förlängts under 1998) och till torvtäkt (tillstånd meddelats under 1976 och därefter förlängts senast under 1998). För torvtäkten hade uttag om 400 ton redovisats under 1994 men ingenting under åren (dock ton under 2000). För grustäkten saknades uppgifter om täkten öppnats och det fanns ingen uppgift om utleveranser i länsstyrelsens täktdatabasregister. MÖD fann att det inte var visat att det bedrivits någon näringsverksamhet 135 En ishallsförening, som åtagit sig att sköta en ishall, invände utan framgång att den är en ideell förening och drivs bl.a. med ideella medel, se Vänersborgs tingsrätts dom den 11 februari 2002, M Dom den 26 september 2002 (DM 71), M

61 med stöd av tillståndet till grustäkt. "Det är inte heller visat att den täktverksamhet som bedrivits med stöd av tillståndet till torvtäkt har haft en sådan varaktighet eller omfattning att den vid tillämningen av 30 kap. 1 miljöbalken kan anses utgöra näringsverksamhet. Slutsatsen är att, för att en person ska anses bedriva näringsverksamhet, är det inte tillräckligt att denne har tillstånd till en verksamhet, som om den bedrevs aktivt helt klart borde vara att se som näringsverksamhet. Såvitt gäller vissa offentliga aktörer har MÖD i fyra domar från den 21 maj 2001 prövat frågan i följande steg: 1. Är det fråga om myndighetsutövning? - I så fall gäller som huvudregel att verksamheten inte är att se som näringsverksamhet. 2. Om verksamheten inte är myndighetsutövning, är den obligatorisk eller frivillig? 3. Om verksamheten är obligatorisk, är den av ekonomisk art är det ekonomiska inslaget tillräckligt starkt? - tjänster mot ersättning? - avgift bestämd utifrån ekonomiska överväganden? Hur stor del av verksamheten betalas av användarna? - i konkurrens med andra? - Att likadan verksamhet även drivs av enskilda i vinstsyfte spelar dock i princip ingen roll. Fall 1, (DM 27) M , kök i kriminalvårdsanstalt: Köket bedömdes vara en integrerad och naturlig del av den huvudsakliga verksamheten (som naturligtvis helt klart inte ansågs vara näringsverksamhet). Det fanns inte skäl att bedöma köket som en fristående verksamhet. Verksamheten bedömdes inte vara näringsverksamhet. Fall 2, (DM 28) M , sjukhus bedrivet av landsting: Verksamheten är obligatorisk enligt hälso- och sjukvårdslagen och den huvudsakliga verksamheten är inte myndighetsutövning. Inslag fanns av ekonomisk natur. Avgifter togs ut för tjänster men de var inte bestämda utifrån kommersiella överväganden motsvarar i de flesta fall inte den kostnad som tjänsten medför för landstinget. Att verksamheten kan bedrivas av enskilda i vinstsyfte innebar inte att verksamheten drivs i konkurrens. Det ekonomiska inslaget ansågs allt för uttunnat. Verksamheten bedömdes inte vara näringsverksamhet. Fall 3. (DM 30) M , kommunalt vattenverk: Verksamheten har offentligrättsliga men även privaträttsliga inslag. Det finns inslag av myndighetsutövning men inte så framträdande att det utesluter att verksamheten ses som näringsverksamhet. Verksamheten finansieras huvudsakligen genom avgifter från brukarna och har därmed betydande ekonomiska inslag. Verksamheten bedömdes vara näringsverksamhet. Fall 4. (DM 29) M , kommunalt avloppsreningsverk: Motivering och bedömning enligt föregående, dvs. det ansågs vara fråga om näringsverksamhet. Vidare finns bl.a. ett fall som rör krematorium som drevs av kyrklig samfällighet (Växjö tingsrätt dom den 19 oktober 2001, M : Ej näringsverksamhet. MÖD ej 60

62 prövningstillstånd) och ett fall som rörde kommunal skola (Växjö tingsrätt dom den 1 november 2000, M : Ej näringsverksamhet. MÖD ej prövningstillstånd). Motsatt utgång blev det för den ekonomiska förening som drev en s.k. friskola (Stockholms tingsrätt dom den 8 mars 2001, M 86-00). I ett fall, som rörde kommunal fritidsverksamhet bedömdes att det var fråga om näringsverksamhet (Växjö tingsrätt , M 4-01). 3.4 Avgiftsbeloppet Efter den ändring som genomfördes år 2003 av 30 kap. 2 andra stycket MB ska miljösanktionsavgiften uppgå till minst kronor och högst kronor. 137 När ändringar av beloppen för de olika överträdelserna genomförs, genom följdändringar i bilagan till FMSA, kan ett antal problem uppstå i samband med övergång till nya regler. 138 Det bör noteras att tillsynsmyndigheterna, med de undantag som redovisas nedan, är skyldiga att tillämpa de belopp som vid beslutstillfället anges i bilagan till FMSA. I tarifferna i bilagan till FMSA har olika avgiftsbelopp bestämts för de olika överträdelserna. Enligt 30 kap. 2 första stycket MB ska vid bedömningen av vilket avgiftsbelopp som regeringen fastställer i förordning beaktas dels överträdelsens allvar, dels betydelsen av den bestämmelse som har överträtts. Med "överträdelsens allvar" avses de objektiva omständigheterna, medan "betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser" syftar på betydelsen av bestämmelsen som sådan och intresset av det den är avsedd att reglera. Det finns inget som hindrar att ett beslut innefattar avgift för flera överträdelser som avser olika punkter i bilagan. Något maximalt sammanlagt belopp finns inte i sådana fall, utan avgiften för var och en överträdelse tas ut fullt. Det finns ett par avgöranden som rör fråga om samma slags överträdelse vid samma och vid separata anläggningar 139. I förekommande fall kan även fördubbling av avgift ske till följd av upprepad överträdelse (för varje överträdelse dock högst kr). 140 Som huvudregel anger FMSA fasta belopp, men undantag finns, tex. överträdelse 3.1 i bilagan till FMSA angående täktverksamhet, där avgiftsbeloppet relaterar till mängden utbrutet material samt markavvattning som avser hur stor markareal som har avvattnats. Från allmänna råd till 30 kap. 3 första stycket MB I utredningen bör i förekommande fall ingå att göra de mätningar eller uppskattningar som behövs för att kunna fastställa avgiftens storlek. I några fall utgår en tilläggsavgift. Detta är fallet om en s.k. 17 kap. verksamhet har anlagts utan tillstånd eller vid markavvattning i strid mot utfärdat förbud Se SFS 2003:518, prop. 2002/03:54 samt SOU 2002:50, samt avsnitt Se uppställningen nedan i detta avsnitt SE SFS 2004:112 ang. vissa sänkningar av beloppen i bilagan till FMSA. 139 Se avsnitt 4.4 och Se avsnitt 3.2 ang. skälighet. 141 Se under 1.1 respektive 2.1 i bilagan till FMSA. 61

63 Som framgår nedan, 142 ska avgiftsbeloppet fördubblas vid upprepade överträdelser eller om överträdelsen inte upphör efter att avgift har påförts. Det finns emellertid inga förutsättningar att sätta ned avgiften, om överträdelsen av någon anledning anses ursäktlig. Detta gäller även i samband med överklagande. Endast om det är uppenbart oskäligt, kan tillsynsmyndigheten underlåta att påföra avgift. 143 Däremot kan avgiften sättas ned om det vid ett överklagande visar sig att miljösanktionsavgiften grundas på andra förhållanden än som kan styrkas, t.ex. för en täkt att avgiften baseras på för stor utbruten mängd. Vissa tolkningsproblem kan uppstå i samband med ändring av beloppen i bilagan till FMSA. Enligt allmänna förvaltnings- och straffrättsliga grunder, bör följande utgångspunkter gälla: Har överträdelsen skett före höjningen, så utgår det lägre beloppet, oavsett om beslut om miljösanktionsavgift fattas före eller efter höjningen. Har avgiftsbeloppet däremot sänkts, så debiteras det lägre beloppet oavsett om överträdelsen skett före eller efter sänkningen. Det sistnämnda gäller såvida det inte finns en övergångsbestämmelse med annat innehåll. Om avgiften ändras efter det att ärendet har påbörjats gäller motsvarande. Dvs. finns inga övergångsbestämmelser så slår bestämmelserna om sänkning till den dag ändringen träder i kraft. Mars April juli Avgiftsbelopp i kr kr kr bilagan till FMSA Överträdelse Överträdelse 1 Överträdelse 2 Överträdelse 3 Beslut fattas om miljösanktionsavgift Miljösanktionsavgiften bestäms till kr För överträdelse 1 bestäms miljösanktionsavgiften till kr och för överträdelse 2 till kr Beslutas om miljösanktionsavgift efter sänkningen av beloppet, påförs miljösanktionsavgift med kr för samtliga överträdelser Avgift vid upprepade överträdelser Om en överträdelse inte upphör efter att miljösanktionsavgift har beslutats eller upprepas inom två år från ett beslut om miljösanktionsavgift, ska avgift tas ut med dubbla det belopp som anges i bilagan till FMSA, dock högst en miljon kronor vid varje tillfälle. 144 Det går således inte att i ett och samma beslut samla ihop flera överträdelser avseende samma verksamhet och samma punkt i bilagan och påföra dubbel avgift för någon av överträdelserna. 142 Se avsnitt I avsnitt 3.2 behandlas förutsättningarna för detta. 144 Se 3 FMSA. 62

64 För dubblering av avgift krävs identitet mellan de överträdelser som upprepas, dvs. det krävs att förseelserna faller under exakt samma punkt i bilagan. Det kravet torde även vara uppfyllt om beskrivningen i bilagan till FMSA hänvisar till viss föreskrift och den föreskriften ersätts av annan men med samma innehåll. Enligt lydelsen i 3 FMSA räknas tvåårsgränsen från det första beslutet, och vid varje ny överträdelse bör tvåårsfristen räknas från det senaste beslutet, dvs. inte från tidpunkten då överträdelsen inträffade. Om det är fråga om en pågående förseelse ska, enligt föregående punkt, näringsidkaren ha haft skälig tid på sig att vidta rättelse. 145 Exempel 7: En näringsidkare transporterar utan erforderligt tillstånd farligt avfall som har uppkommit i yrkesmässig verksamhet. Tillsynsmyndigheten påför därför miljösanktionsavgift ( kr). Det uppmärksammas att näringsidkaren utför nya transporter och han påförs därför dubbel avgift ( kr). Skulle näringsidkaren ertappas under färd, hade näringsidkaren kunnat få en miljösanktionsavgift för transporten, men inte en ny för att han fortsatt färden efter att tillsynsmyndigheten gjort sina iakttagelser, eftersom det krävs skälig tid för att vidta rättelse. Dessutom ska näringsidkaren ges möjlighet att yttra sig. I förekommande fall ska detta ske genom behörig firmatecknare, vilken inte behöver sammanfalla med den som har utfört transporten. 145 Se avsnitt Angående tillämpning vid överlåtelse av verksamhet, se

65 4. Kommentarer till vissa slag av överträdelser enligt bilagan till FMSA Vid bedömningen av huruvida miljösanktionsavgift ska tas ut eller inte är många gånger i första hand en tolkning av hur den bakomliggande författningen bestämmer olika ansvarsfrågor eller definierar olika begrepp. Det är således som regel inte en fråga om tolkning av bestämmelserna i 30 kap. MB eller i FMSA. I det följande kommenteras dels några problem av mer generell karaktär vid tolkningen, dels några av de överträdelser som är förtecknade i bilagan till FMSA. Numreringen i kapitlet hänvisar till den som anges i bilagan till FMSA. Ambitionen är inte att detta avsnitt ska vara heltäckande. För överträdelser på kemikalieområdet har Kemikalieinspektionen gett ut Råd och Tips för tillsyn av kemikaliehanteringen, Miljösanktionsavgifter på kemikalieområdet, rev. juli Tidsfrister När det gäller t.ex. miljösanktionsavgift vid för sent inlämnad eller utebliven miljörapport (överträdelse 1.5) knyts överträdelsen till en viss tidsfrist. Utgångspunkten för beräkning av när en handling ska anses inkommen till en myndighet är 10 förvaltningslagen. 146 I 2 lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid finns bestämmelser om beräkning av tidsfrister, när slutdagen inträffar på lördag, helgdag eller någon av de större helgaftnarna. I dessa fall får enligt nämnda bestämmelse åtgärden vidtas nästa vardag. 147 Huvudregeln är att den som skickar en handling med post anses göra det på egen risk. 148 Även om försändelsen försenas hos posten, anses den inte ha kommit in till myndigheten förrän den har nått fram dit, kommit behörig tjänsteman tillhanda eller avskilts på postanstalt för myndighetens räkning. 149 Observera skillnaden mellan bedömningen av missad tidsfrist enligt straffbestämmelserna i 29 kap. 5 miljöbalken, i vilken paragraf ett eventuellt brott beror på om 146 Bestämmelsen innebär i korthet att handlingen anses inkommen den dag handlingen anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa. Om det kan antas att handlingen har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på postanstalt en viss dag, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Handlingar som kommer in per fax eller e-post godtas och räknas som inkomna den dag de kommer in till myndigheten. En annan sak är att de kan behöva bekräftas med originalhandling. 147 Beträffande frågor om oskälighet vid missad tidsfrist, se avsnitt 3.2. Se även avsnitt rörande fråga om att påföra ny avgift vid pågående förseelse. 148 Se Miljööverdomstolens dom den 7 januari 2004, M Se även Regeringsrättens årsbok 1972 Fi

66 förseningen eller underlåtenheten att lämna uppgifter försvårar en tillståndsprövning eller en tillsynsmyndighets verksamhet. Lämnas en miljörapport in några dagar eller ett par veckor för sent har den förseelsen ansetts ringa eller över huvud taget inget brott, eftersom en sådan mindre försening sällan försvårar tillsynsmyndighetens verksamhet. Ett par hovrättsavgöranden finns i denna fråga. När det å andra sidan gäller miljösanktionsavgifter finns inget krav att överträdelsen i det enskilda fallet ska ha försvårat tillsynsmyndighetens verksamhet. Nedan redovisas kort ett fall där näringsidkaren invänt att rapport lämnats in i tid. Köldmedierapportering. Påstående om att rapporten lämnats i tid. Stockholms TR, : Något som visar att rapporten lämnats i tid har inte företetts i målet. Överklagandet avslås. Det finns ett antal domar i miljödomstol med liknande innebörd, dvs. det räcker inte med bara ett påstående om att redovisning har lämnats in i rätt tid Några frågor om kvalitet på redovisning, utredning etc. I vissa fall kan diskussion uppstå huruvida en anmälan har gjorts i förväg i sådan tid eller innehåller sådana uppgifter att anmälningsplikten kan anses uppfylld. Beträffande överträdelser av anmälningsskyldighet enligt 22 FMH (överträdelse 1.1) tar beskrivningen i bilagan till FMSA inte sikte på begreppet "god tid" eller till de krav på innehåll som ställs för en sådan anmälan. Det hänvisas inte heller till det som Naturvårdsverket har föreskrivit om i sina föreskrifter (2000:14) om tidpunkt för anmälan av anmälningspliktig verksamhet. - Enligt den föreskriften ska anmälan göras minst sex veckor innan verksamheten sätts i gång, om inte tillsynsmyndigheten medgett kortare tid. Mot denna bakgrund bör avgift inte påföras i de fall det till myndigheten har kommit in en anmälan innan åtgärden vidtogs, även om anmälan är ofullständig. Jämför med överträdelse 5.8 i bilagan till FMSA, där överträdelsen beskrivs som att någon "underlåter att göra föreskriven anmälan". Med tillägget "föreskriven" läggs en viss kvalitetsaspekt på överträdelsen, dvs. knyter an till de särskilda krav på innehåll som framgår av respektive grundförfattning. Observera dock att redovisningens bristande kvalitet knappast heller i dessa fall kan föranleda miljösanktionsavgift. Även i detta sammanhang är det viktigt att ha i åtanke att reglerna avses vara enkla att tillämpa och inte ska lämna något större utrymme för bedömningar. Exempel på andra överträdelser där det enligt FMSA inte anges någon kvalitetsaspekt är när näringsidkare "underlåter att föra journal över underhållsåtgärder och funktionskontroller, överträdelse 1.2, underlåter att föra journal över kalibreringar, underhållsåt- 150 Angående praxis enligt köldmediekungörelsen, se

67 gärder samt resultatet av dessa åtgärder, överträdelse 1.4, samt underlåter att ge in miljörapport inom viss tid, överträdelse Från allmänna råd till bilagan till FMSA: I de fall en överträdelse inte uttryckligen knyts till vissa särskilt angivna kvalitetskrav, bör miljösanktionsavgift inte påföras enbart på grund av kvalitetsbrister, om de efterfrågade dokumenten har företetts eller lämnats in till myndigheten. Om kvalitén är så dålig och knapphändig att det över huvud taget inte kan anses vara fråga om t.ex. en anmälan eller journal i avsett hänseende, bör det anses som om anmälan inte har gjorts eller journal inte har förts. 4.3 Frågor om kvantitet I de fall det i beskrivningen i FMSA inte anges någon gräns, för kvantitet när överträdelse har inträffat och när det inte heller i grundförfattningen anges någon sådan gräns t.ex. för tillståndsplikt, kan i varje fall i teorin fråga uppstå huruvida det i det enskilda fallet varit fråga om en överträdelse eller inte. 152 Utgångspunkten är att bestämmelserna i FMSA slår till vid första kilot eller burken etc. Någon regel motsvarande "ringa fall" finns inte när det gäller miljösanktionsavgifter. 153 Avgift kan dock i sådana fall underlåtas på grund av bevissvårigheter. I speciella undantagsfall torde även skälighetsregeln i 30 kap. 1 tredje stycket miljöbalken aktualiseras. 154 Från allmänna råd till bilagan till FMSA: I de fall, den kvantitet som konstituerar en överträdelse, är så liten att det kan bli fråga om bevissvårigheter att styrka överträdelsen bör avgift underlåtas. 4.4 Frågor om anläggning verksamhet m.m. I några fall anges i bilagan till FMSA att någon anlägger eller installerar något, se överträdelse 1.1 respektive 5.3. I dessa fall kan fråga uppstå om huruvida anläggandet har påbörjats eller inte samt var gränsen går mellan nyinstallation och reparation och delvis utbyte av befintlig utrustning. Med tanke på avgiftssystemets schablonartade karaktär, bör avgift inte påföras i de fall det inte står klart att en bestämmelse har överträtts. 155 En annan situation som kan uppstå problem vad gäller avgränsning av miljöfarlig verksamhet i förhållande till anmälnings- eller tillståndsplikt. Med andra ord, är den sammanlagda produktionen tillståndspliktig eller ska var och en delverksamhet ses för sig 151 Angående kemikalieförteckning enligt egenkontrollförordningen se avsnitt Exempel på sådana överträdelser är när någon sprider gödselmedel under en tid eller inom ett område i strid med vad som anges i föreskrifterna, överträdelse 3.5, eller när någon utan tillstånd på väg transporterar farligt avfall som uppkommit i yrkesmässig verksamhet, överträdelse 6.1. Se även överträdelser vad gäller kemiska produkter (bilagan punkt 5). 153 Jfr 29 kap. 11 MB. 154 Se avsnitt Se avsnitt

68 själv, med innebörd att de olika delarna i så fall kanske ligger under tillståndsgränsen? - Är verksamheten, med tanke t.ex. på transporter, produktion, avfallshantering och lagerhållning, så integrerad att det är att se som en enda verksamhet? Eller är delarna så avgränsade - geografiskt, produktionsmässigt eller i övrigt, att de bör ses som separata verksamheter? Omständigheterna i det enskilda fallet får avgöra. En avgörande omständighet i detta sammanhang är vem som driver verksamheten, dvs. har i ett lantbruk ett produktionsbolag hand om stallet med svinbesättningen och ett annat bolag fjäderfäna, så är det, i varje fall vad gäller möjligheten att påföra miljösanktionsavgift, att se som två skilda verksamheter med olika verksamhetsutövare. 156 I en dom angående åsidosättande av föreskrift om lagring av gödsel uttalade MÖD 157, att med verksamhet avses självfallet inte ett företags eller en koncerns hela verksamhet, som kan vara spridd på många olika platser, utan endast verksamheten på en plats. Detta innebär att miljösanktionsavgift i princip kan tas ut för varje separat verksamhet eller anläggning på vilken en näringsidkare bedriver verksamhet. - Dock ansågs att det vid en och samma anläggning endast kan utgå en miljösanktionsavgift för överträdelse av föreskrift om stabilt svämtäcke vid flytgödselbehållare, trots att två behållare saknade sådant. 158 Beträffande tolkning av begreppet anläggning enligt SNI-kod uttalade MÖD 159, följande: Det får anses betyda att någon form av åtgärd av teknisk natur vidtagits för att möjliggöra den avsedda verksamheten. Enbart det förhållandet att en verksamhet bedrivits med viss varaktighet kan inte medföra att en anläggning inrättats. Miljööverdomstolen upphävde miljösanktionsavgiften. - I målet hade tillsynsmyndigheten åberopat att näringsidkaren vid upprepade tillfällen på en särskilt utvald plats gjort sig av med avfall, med något tungt fordon skrapat ihop eldningsresterna och därefter tillfört nytt avfall. Enligt myndigheten borde verksamheten därför anses ha skett på en speciellt iordningställd plats. 4.5 Några särskilda frågor i samband med ändringar i bilagan till FMSA Tillsynsmyndigheten bör vara observant på förändringar i bilagan till FMSA, men även på ändringar i de grundförfattningar som bilagan i FMSA hänvisar till. Följande avgörande av miljödomstol illustrerar problemet: Spridning av gödselmedel. Växjö TR, Efter överklagande konstaterade domstolen att Jordbruksverkets föreskrift, SJVFS 156 Se resonemangen nedan, avsnitt angående överträdelse av tillstånds- och anmälningsplikt enligt FMH. 157 Dom den 3 maj 2001 (DM 21), M Exempel på motsvarande utgång i ett mål som rörde dokumentationskrav enligt egenkontrollförordningen, redovisas under avsnitt Dom den 13 maj 2002 (DM 39), M

69 1998:132, till vilken FMSA hänvisade, hade upphävts innan överträdelsen skedde. Den aktuella förbudsregeln återfinns numera i SJVFS 1999:79. Eftersom följdändring inte gjorts i förordningen saknades enligt domstolen lagstöd för att påföra avgift. I följande avsnitt redovisas ett antal situationer där det kan uppstå problem i samband med ändringar av lagstiftningen Ändring i bilagan till FMSA synkroniseras inte med ändring i den författning som FMSA hänvisar till: Ett antal situationer kan uppstå i samband med ändringar i bilagan till FMSA och i de författningar som bilagan hänvisar till. Det är inte alltid som ändringar samtidigt görs i den författning som anger de grundläggande kraven och i FMSA eller att ändringar i FMSA följs upp med övergångsbestämmelser. Tillsynsmyndigheten måste inför sitt beslut kunna slå fast vilka regler som gällde vid tiden för överträdelsen, vilka regler som gäller vid beslutstillfället och, om bestämmelserna har ändrats, vad det i så fall har för betydelse för beslutet. 160 Vilken författning anger de grundläggande kraven? - T.ex. en föreskrift från Naturvårdsverket Vilken författning hänvisas till i FMSA? Mars April Juli Författning 1 Författning 2 (ersätter Författning 2 författning 1 men ingen ändring av relevanta ansvarsfrågor, dvs. fråga om samma överträdelse) Författning 1 Författning 1 Författning Angående ett närmare resonemang kring övergångsbestämmelser, se avsnitt

70 Överträdelse av krav i författning som FMSA hänvisar till Mars April Juli Överträdelse 1 Överträdelse 2 (inträffar Överträdelse 3 (inträffar (dvs. inträffar efter det att författning 2 efter det att ändring i under tid då trätt i kraft men FMSA FMSA trätt i kraft, dvs. författning 1 hänvisar endast till bilagan hänvisar nu till gäller och det författning 1) författning 2) hänvisas till denna i FMSA) Beslut fattas om miljösanktionsavgift Beslut om miljösanktionsavgift för överträdelse 1 fattas efter det att författning 1 upphävts. Hänvisning till författning 1 ligger kvar i FMSA. I detta fall torde det inte finnas några problem att besluta om miljösanktionsavgift. Överträdelse 2 avser författning 2 och sker innan bilagan till FMSA hunnit ändras. Denna överträdelse träffas inte av miljösanktionsavgift och räknas inte heller in vid eventuellt framtida beslut om upprepade förseelser, se avsnitt Miljösanktionsavgift avses påföras för överträdelse 1. FMSA hänvisar nu till författning 2. Det måste då finnas en övergångsbestämmelse som gör att FMSA fortfarande kan tillämpas beträffande över trädelse av författning 1. Finns inte överträdelsen längre i bilagan kan avgift följaktligen inte påföras. Överträdelse 3 avser författning 2 och träffas av miljösanktionsavgift. För det fall att miljösanktionsavgift tidigare påförts för överträdelse 1 torde det dessutom bli fråga om upprepad förseelse, se avsnitt Ändring av verksamhetens klassificering enligt bilagan till FMH Om klassningen ändras enligt bilagan till FMH, följer överträdelsen den klassning som gällde vid tiden för överträdelsen, oavsett om verksamheten åkt upp, ner, in i eller ut ur listan observera dock s.k. pågående överträdelser. Dvs. för att respekten för prövningssystemet ska upprätthållas blir det i dessa fall ingen automatisk lindring även om 69

71 verksamheten skulle ha åkt ut ur listan. 161 Dock kan i undantagsfall bestämmelsen om uppenbart oskäligt bli tillämplig. 162 Verksamhet klassificeras om till en lägre klass Mars April Juli Klassificering enligt A B FMH Överträdelse Överträdelse 1 Överträdelse 2 (verksamhet påbörjas utan tillstånd) Beslut fattas om miljösanktionsavgift För överträdelse 1: kr För överträdelse 1: kr För överträdelse 2: kr Verksamhet klassificeras om till en högre klass Mars April Juli Klassificering enligt C B FMH Överträdelse, Överträdelse 1 Överträdelse 2 (verksamhet påbörjas utan tillstånd resp. anmälan) Beslut fattas om miljösanktionsavgift För överträdelse 1: kr För överträdelse 1: kr. För överträdelse 2: kr Vad gäller sistnämnda exempel kan tilläggas att när verksamheten startades enligt överträdelse 1, var den anmälningspliktig. Att den senare blivit tillståndspliktig medför inte att, när väl beslutet om miljösanktionsavgift fattas, avgiften ska utgå såsom för tillståndspliktig verksamhet. Dock kan beroende på övergångsbestämmelser fråga komma upp om tillståndsprövning av driften och i så fall miljösanktionsavgift eventuellt påföras med det högre beloppet. 161 Jfr motsvarande tillämpning av s.k. specialstraffrättsliga blankettstraffbud, se t.ex. Ivar Agge och Hans Thornstedt, Straffrättens allmänna del, Stockholm 1981, s. 53 och Nils Jareborg, Allmän kriminalrätt, Uppsala 2001, s. 136 f. 162 Lägg märke till skillnaden vad gäller dessa fall och de tidigare redovisade, avsnitt 3.4 och 4.5.1, där avgiften enligt bilagan till FMSA ändras eller att överträdelsen tas bort från bilagan till FMSA. 70

72 4.6 Särskilda frågor om enskilda överträdelser Överträdelse 1.1 enligt bilagan till FMSA - förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Numreringen följer den som anges i bilagan till FMSA. Överträdelse A Näringsidkaren anlägger, utan att tillstånd har meddelats eller anmälan har gjorts, fabrik, annan inrättning eller annan miljöfarlig verksamhet som i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har beteckningen A eller B respektive C. Kommentarer Observera att överträdelsen avser själva anläggandet. Att driva en redan anlagd verksamhet har tagits upp som ett annat slag av överträdelse i bilagan till FMSA. Det är viktigt att skilja mellan dessa slag av överträdelser eftersom dels avgiftsbeloppen är olika, dels att det inte kan bli fråga om s.k. pågående överträdelse vad gäller anläggandet. 163 En anmälan eller ett tillstånd är knuten till den lokalisering som förprövningen gällt. Dvs en omlokalisering kräver i princip alltid en ny tillståndsprövning eller ett nytt anmälningsförfarande. Prövningsmyndigheten kan i ett särskilt tillstånd ha medgett att anläggningsarbetena får påbörjas innan tillståndet är klart. 164 Om inget sådant beslut har fattats, får inga som helst åtgärder vidtas, inklusive förberedande arbeten, som ingår i anläggandet av verksamheten. För att miljösanktionsavgift ska kunna påföras torde det krävas att det har vidtagits fysiska åtgärder, t.ex. grävningsarbeten, och inte enbart om det skulle komma fram att näringsidkaren har ingått avtal med någon entreprenör. Det fanns enligt miljöskyddslagen ingen egentlig praxis om vilka åtgärder som avses men i princip torde redan "det första spadtaget" vara tillräckligt för att påföra avgift. Tanken är att tillståndsmyndigheten inte ska bindas upp inför tillståndsbeslutet. 165 Praxis: A. Under tiden ärendet pågick om tillstånd till en djuranläggning anlade sökanden bottenplatta och monterade inredning till liggbås. Miljösanktionsavgift påfördes. Växjö tingsrätt den 2 februari 2001, M 52-01, ej ändring. MÖD meddelade inte prövningstillstånd. B. Upplag av diverse avfall ansågs inte som anläggning i den mening som avses i bilagan till FMH, dom från MÖD den 13 maj 2002 (DM 39), M , refererat under 163 Se avsnitt Se 22 kap. 26 MB. 165 Hur en verksamhet avgränsas kan ibland påverka om den ska anses ha nått upp till det tillståndspliktiga eller inte, se avsnitt 4.4. angående vissa utgångspunkter för sådan bedömning. Se även Ulf Bjällås och Thomas Rahmn Miljöskyddslagen, 1 uppl, s

73 avsnitt 4.4. Se även dom från Växjö tingsrätt den 31 januari 2001, M , angående anmälningsplikt för lagring av timmer på land (kod -t2 i bilagan till FMH). - Miljödomstolen ansåg att verksamheten var tillfällig och därför inte anmälningspliktig. MÖD meddelade inte prövningstillstånd. Jfr Miljööverdomstolens dom den 14 mars 2003, M , som rörde fråga huruvida krossning av asfalt kan hänföras under SNI-kod ; berg- eller gruskrossverk eller sorteringsverk för sand, grus, sten eller morän om verksamheten inte omfattas av prövning enligt 12 kap. miljöbalken. Med hänvisning till legalitetsprincipen upphävde MÖD den påförda miljösanktionsavgiften: (D)et måste därför klart framgå vilket handlande av den enskilde som utlöser skyldigheten att erlägga avgift. Bolaget har gjort gällande att krossverket är avsett för krossning av asfalt och betong samt att krossning av berg och grus inte torde vara möjligt med denna typ av krossverk. Detta påstående är inte motbevisat och får därför godtas. C. I Miljööverdomstolens dom den 30 maj 2002 (DM 47), M , prövades ett antal frågor som bl.a. rör begreppet miljöfarlig verksamhet - I domen delade MÖD miljödomstolens bedömning och fastställde dess dom, dvs. resonemangen framgår av Vänersborgs tingsrätts dom den 29 maj 2001, M 30-01: Länsstyrelsen hade påfört näringsidkaren miljösanktionsavgift om kr för att denne utan tillstånd anlagt och bedrivit miljöfarlig verksamhet i form av krossning och mellanlagring av uttjänta lysrör. I målet prövades bl.a. följande invändningar: 1. Krossningen skedde vid ett mobilt aggregat. Näringsidkaren hävdade att det var fråga om mobil verksamhet, dvs. inte miljöfarlig verksamhet och därför inte tillståndspliktigt. Miljödomstolen fann att krossningsaggregatet varit placerat i bolagets lokal och ansågs ha använts på sådant sätt att det var fråga om miljöfarlig verksamhet. 2. Det var fråga om provkörning: Miljödomstolen fann att det inte finns något undantag från tillståndsplikten för sådana fall, dessutom var det en omfattande verksamhet som bedrivits. 3. Verksamheten påbörjades innan miljöbalken trädde i kraft och enligt övergångsbestämmelserna behövde ansökan om tillstånd till verksamheten inte sökas förrän den 31 december Miljödomstolen fann att övergångsbestämmelserna tar sikte på den som vid årsskiftet 1998/99 bedrev miljöfarlig verksamhet som då blev tillståndspliktig. I detta fall hade näringsidkaren tagit över en befintlig verksamhet. Det var fråga om ett bolag som inte existerade och verksamhet som bedrevs i en lokal som inte nyttjades för verksamheten när miljöbalken trädde i kraft. 4. Näringsidkaren invände att en person, som var anställd av det bolag från vilket verksamheten övertogs, hade ombesörjt krossningen utan näringsidkarens uppdrag. Han var inte anställd eller styrelseledamot hos näringsidkaren. - Personen angavs dock samtidigt ansvara för driften av verksamheten, alla myndighetskontakter m.m.. - Han hade inte haft någons uppdrag att samla in lysrör till lokalen "än mindre att utföra kommersiell krossning där." Miljödomstolen fann att personen agerat på bolagets vägnar genom någon form av uppdrags- eller ställningsfullmakt och näringsidkaren var därför ansvarig för all lysrörshantering i bolaget. 5. Verksamheten pågick innan miljöbalken trädde i kraft och det var inte fråga om att anlägga en verksamhet. Bolaget hade övertagit verksamheten och endast fortsatt den. 72

74 Denna invändning vann framgång och miljösanktionsavgiften sattes därför ner till kr, dvs. avgiften påfördes för driften enligt annan punkt i bilagan till FMSA. D. Dom från MÖD den 16 oktober 2002 (DM 77), M rörde uppläggning av avfall på ett sätt som kan förorena mark, vattenområde eller grundvatten och där föroreningsrisken bedöms som ringa (SNI-kod ) Näringsidkaren överklagade och invände att tillsynsmyndigheten inte presterat någon utredning till stöd för beslutet och att prover visade att innehållet i massorna klart understeg de övre riktvärden som fastställts av Naturvårdsverket. MÖD: Bolaget har "påbörjat en verksamhet innefattande bl.a. hantering av massor från en industritipp på fastigheten. Det är uppenbart att en sådan hantering kan medföra i vart fall en ringa risk för föroreningar och att anmälningsplikt därmed föreligger. Med hänsyn härtill har det varit riktigt av tillsynsmyndigheten att utan någon närmare utredning påföra bolaget miljösanktionsavgift." Förslag till frågor som utgångspunkt för utredningen: Omfattas verksamheten av det som anges under respektive SNI-kod? Är det klart att anläggningsarbete verkligen har startat? Är syftet med anläggningen att bedriva A- eller B-verksamhet av visst slag? (framgår t.ex. om näringsidkaren sökt om tillstånd till åtgärden.) Tillhör verksamheten de slag som tas upp i 17 kap. 1 MB, i så fall ska utgå ett tillägg om kr? Överträdelse B Näringsidkaren driver, utan att tillstånd har meddelats eller anmälan har gjorts, fabrik, annan inrättning eller annan miljöfarlig verksamhet som i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har beteckningen A eller B respektive C. Kommentarer Kravet på tillstånd för drift är för vissa slag av miljöfarliga verksamheter delvis nytt i förhållande till tidigare lagstiftning. Enligt den tidigare miljöskyddsförordningen (3 ) gällde tillståndsplikt för A- och B-verksamheter i form av fabriker och andra inrättningar enbart anläggandet och inte driften. Drift i form av utsläpp av avloppsvatten eller utsläpp eller uppläggning av fast avfall ingick dock även tidigare i det tillståndspliktiga området. Detta är typexempel på en överträdelse som kan anses pågå, vilket bl.a. påverkar preskriptionsreglerna och om det går att besluta om avgift för upprepad förseelse, dvs. för en fortsättning av samma förseelse som miljösanktionsavgift en gång beslutats om. Denna punkt är tillämplig om en icke tillståndspliktig verksamhet ökar sin produktion, så att gränsen för anmälnings- eller tillståndsplikten överskrids. Motsvarande är fallet i samband med överskridande av tillståndsgiven produktionsvolym eller liknande begränsning, t.ex. antal djur i ett djurstall, dvs. överskridande av tillståndsramen. Att 73

75 påföra miljösanktionsavgift för verksamhet utanför tillståndsramen kan dock vid mindre överskridanden i många fall uppfattas som uppenbart oskäligt. Observera samtidigt att många äldre tillstånd, om än felaktigt, anger produktionsvolym eller motsvarande som villkor. En sådan omständighet gör möjligheten att påföra miljösanktionsavgift än mer tveksam, eftersom den beslutade tillståndsramen i sådant fall inte berörs. Annan tillståndspliktig ändring av verksamhet, inom ramen för tillståndet, eller villkorsbrott träffas för närvarande inte av miljösanktionsavgift. OBS att ändringen som sådan träffas inte av avgift. Däremot kan eventuell drift träffas av miljösanktionsavgift. Motsvarande gäller för anmälningspliktiga verksamheter. Om däremot t.ex. en befintlig C-verksamhet ändras så att ytterligare en C-verksamhet bedrivs vid anläggningen, är detta anmälningspliktigt, oavsett om ändringen haft betydelse ur störningssynpunkt. 166 Liksom vid anläggande har i detta sammanhang betydelse hur en verksamhet avgränsas, dvs. om verksamheten ska anses ha nått upp till det tillståndspliktiga eller inte. 167 Övergångsregler En A- eller B-verksamhet som vid balkens ikraftträdande är i drift men saknar tillstånd eller har dispens från skyldigheten att söka tillstånd enligt äldre bestämmelser får, enligt punkt 2 i övergångsbestämmelserna till FMH, fortsätta att bedriva verksamheten, förutsatt att en tillståndsansökan lämnas in till tillståndsmyndigheten senast den 31 december Motsvarande gäller för verksamheter som påbörjats före den 1 december 2002 och för vilka tillståndsplikt infördes genom ändring i FMH, SFS 2001:748. Detta innebär att avgift inte kan tas ut för överträdelse av nu aktuellt slag förrän tidigast den 1 januari 2005, och då endast i de fall då verksamhetsutövaren har underlåtit att lämna in en ansökan till tillståndsmyndigheten. Observera dock att den förstnämnda övergångsbestämmelsen endast anses gälla den som bedrev verksamheten då miljöbalken trädde i kraft och inte den som senare har tagit över sådan verksamhet. 168 För C-verksamheter, som påbörjades före den 1 december 2001, skulle anmälan av driften ha kommit in till tillsynsmyndigheten senast den 31 december Tidsfristen för såväl tillståndsansökan som anmälan gäller förutsatt att tillsynsmyndigheten inte förelagt verksamhetsutövaren enligt 9 kap. 6 andra stycket MB att ansöka om tillstånd. För avfallsanläggningar, som blev anmälnings- eller tillståndspliktiga genom omdefiniering i nya avfallsförordningen (2001:1063), har införts särskilda övergångsbestämmelser: Verksamheter som påbörjats före den 1 januari 2002, som blivit A- eller B- verksamheter och som inte har tillstånd, ska ansöka om tillstånd senast den 31 december Se dom från MÖD den 5 februari 2003, M Se avsnitt 4.4. angående vissa utgångspunkter för sådan bedömning. Se avsnitt angående pågående överträdelser. 168 Se referat ovan av MÖD:s dom den 30 maj 2002 (DM 47), M Se SFS 2001: Se SFS 2001:1064 ändrad genom SFS 2002:

76 2. Verksamheter som påbörjats före den 1 januari 2002, som blivit C-verksamheter och som inte har tillstånd eller har anmälts, ska ha anmält verksamheten senast den 31 december Verksamheter som vid utgången av 2001 hade tillstånd att hantera avfall som inte då men som nu är att se som farligt avfall, ska söka om tillstånd senast den 31 december Verksamheter som vid utgången av 2001 hade anmälts för att hantera avfall som inte då men som nu är att se som farligt avfall, ska ha anmält verksamheten senast den 31 december Inte heller dessa övergångsbestämmelser gäller om tillsynsmyndigheten har förelagt verksamhetsutövaren om att söka tillstånd. Vidare har införts särskilda övergångsbestämmelser för vissa miljöfarliga verksamheter med hantering av farliga ämnen och vid 2003 års revidering av bilagan till FMH Överträdelse 1.5 enligt bilagan till FMSA - Statens Naturvårdsverks kungörelse (SNFS 2000:13) med föreskrifter om miljörapport för tillståndspliktiga verksamheter Överträdelse Näringsidkare är försenad med att ge in miljörapport som skulle ha getts in senast tre månader från utgången av det kalenderår (den 31 mars) som miljörapporten avser eller den tidpunkt som har bestämts i ett skriftligt beslut om anstånd. Kommentarer Det kan komma upp ett antal frågor vid redovisning av miljörapporter. Problem angående tidsfrister och kvalitet på redovisning har behandlats i avsnitt 4.1 och 4.3. I avsnitt 4.1 och berörs även problem i anslutning till att en verksamhet har tagits över av ny verksamhetsutövare. Se även avsnitt angående pågående överträdelser, dvs. överträdelsen har numera formulerats om så att ny, dubbel, avgift kan beslutas om rapport inte kommer in trots att tillsynsmyndigheten har beslutat om miljösanktionsavgift. 172 En särskild fråga rör verksamheter som inte längre är tillståndspliktiga. Detta kan bero på att verksamheten har "ramlat" ur listan, eller att meddelat tillstånd har förfallit på grund av att det inte har tagits i anspråk. Om någon av dessa omständigheter har inträffat år 1, så finns ingen rapporteringsskyldighet under år 2, dvs. under det år bedrivs inte någon tillståndspliktig verksamhet. Observera att skyldigheten att lämna miljörapport i och för sig även gäller för den som har förelagts att ansöka om tillstånd. 173 Någon miljösanktionsavgift har dock inte formulerats för sådan överträdelse Se SFS 2002:619 respektive 2003: Se SFS 2004: Se 26 kap. 20 första stycket MB. 174 Se vidare i Naturvårdsverkets handbok med föreskrifter och allmänna råd om miljörapport 2001:2 utgåva 3, publicerad på Naturvårdsverkets hemsida. 75

77 I en dom den 29 juli 2003, M , prövade Miljööverdomstolen en invändning om att verksamheten i en hamn ingick i annan huvudverksamhet, täktverksamhet, och därför inte krävde särskild miljörapport. Miljööverdomstolen ansåg att kajerna faktiskt hade använts för lastning utan anknytning till huvudverksamheten i mycket ringa men inte helt obetydlig omfattning och fastställde därför miljösanktionsavgiften Överträdelse 1.6 enligt bilagan till FMSA - Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll Överträdelse A och B - Näringsidkaren åsidosätter kravet att ha en fastställd och dokumenterad fördelning av det organisatoriska ansvaret för verksamhetens miljöfrågor - Näringsidkaren åsidosätter kravet att ha en förteckning över de kemikalier som används i verksamheten I Naturvårdsverkets handbok 2001:3 Egenkontroll behandlas frågor kring tolkningen av dokumentationskraven. 175 Av Naturvårdsverkets allmänna råd (2001:2) om egenkontroll framgår att dokumentation avseende ansvarsfördelning kan avse exempelvis befattningsbeskrivningar eller annan handling som beskriver arbetsuppgifterna. Dokumentet bör var lätt att förstå och tillgängligt för den som är berörd av den. I nyssnämnda allmänna råd ges utgångspunkter för bedömning av vilka kemikalier som bör förtecknas och innehållet i förteckningen. I handboken, s. 54, anges att förteckning kan ske genom skrivna listor i en pärm, som ett kortregister eller samling av varuinformationsblad. Praxis har hittills varit sträng när det gäller tolkningen av vilka krav som bör ställas om dokumenterad ansvarsfördelning. Omständigheter som att 1. det rört sig om ett mindre familjeföretag med få anställda, 2. i avsaknad av delegation ansvaret ligger på VD:n, 3. fördelningen fastställts muntligen för personal vid ett flertal tillfällen, eller att 4. att fördelningen framgår av inlämnade miljörapporter och av företagets bokslut har inte godtagits som skäl för att upphäva miljösanktionsavgift. I ett avgörande vid Växjö tingsrätt, dom den 25 januari 2002, M , åberopades invändningarna 1 3 enligt ovan, dock utan framgång. Domen överklagades vidare till MÖD som inte meddelade prövningstillstånd. Växjö tingsrätt, dom den 5 mars 2001, M avslag, MÖD, ej prövningstillstånd: Ett företag drev två anläggningar. Vid båda anläggningarna saknades kemikalieförteckning och dokumenterad ansvarsfördelning. Företaget, som påfördes miljösanktionsavgifter om sammanlagt (4 x =) kr, argumenterade bl.a. kring att VD:n hade det samlade ansvaret eftersom detta inte delegerats. Kemikaliehanteringen hade mycket ringa omfattning och bestod endast i sådant som köps i dagligvaruhandeln och kan 175 Se handboken s. 22 ff angående fördelning av ansvar och s. 50 ff ang. kemikalieförteckning. 76

78 förekomma i vilket hushåll som helst. Miljödomstolen konstaterade att vid ena anläggningen saknades kemikalieförteckning helt, medan vid den andra det fanns en pärm med varuinformationsblad. Pärmen var dock inte komplett och inte helt aktuell. Dokumenterad fördelning av ansvaret saknades vid båda anläggningarna. Överträdelse C Näringsidkare som, beträffande A-, B- eller C-verksamhet enligt bilagan till FMH, åsidosätter kravet att omgående underrätta tillsynsmyndigheten vid driftsstörning eller liknande händelse som kan leda till olägenheter för människors hälsa eller miljön (tredje strecksatsen). Kommentarer Denna överträdelse innehåller ett antal bedömningsfrågor. Tillsynsmyndigheten ska vid denna överträdelse slå fast att underrättelse inte har skett och ta ställning till vad som är a. omgående, b. huruvida det har skett en driftsstörning eller liknande händelse, samt huruvida sådan händelse, c. kan leda till olägenheter för människors hälsa eller miljön. Som alltid när det gäller miljösanktionsavgifter är det de objektiva rekvisiten som är relevanta, dvs. inte huruvida näringsidkaren själv bedömde att det inte fanns någon hälsoeller miljöfara. Vad som är omgående kan bedömas olika beroende på om tillsynsmyndigheten och företaget i förväg har gjort upp om rutiner för hur myndigheten ska tillkallas vid haveri som kan inträffa såväl under som efter kontorstid. Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd (2001:2) om egenkontroll ska omgående tolkas så att ett meddelande ska ske muntligt, via e-post (OBS att myndigheten måste bevaka e- brevlådan) eller via fax. 176 Denna överträdelse är även straffbar enligt miljöbalken, se 29 kap. 5 MB. Praxis: Miljööverdomstolens dom den 4 april 2003, M Under perioden den januari 2002 förekom luktstörningar som hänfördes till bolaget A:s verksamhet. Närboende klagade till länsstyrelsen som frågade bolaget om orsaken till störningarna. Bolaget anförde att det skett misstag i samband med ombyggnadsarbeten i ett reningsverk och att detta kan ha lett till störningarna. Länsstyrelsen påförde miljösanktionsavgift. Såväl miljödomstolen som Miljööverdomstolen avslog bolagets överklagande. Bolaget gjorde i överklagandet gällande att det inte hade skett någon driftsstörning. I sin dom åberopade Miljööverdomstolen bl.a. ett antal uppgifter som bolaget lämnat i den rapport som bolaget gett in till länsstyrelsen efter förfrågan om orsaken till luktstörningarna. Av rapporten framgick bl.a. att en bottenluftare hade havererat. Miljööverdomstolen konstaterade att det inte hade kommit fram något som 176 Se även i övrigt de allmänna råden samt s. 49 f i handboken (2001:3) om egenkontroll. 77

79 gjorde att bolagets egna slutsatser om orsaken till luktstörningarna inte längre görs gällande eller anfört något som gör att de framstår som felaktiga. Östersunds tingsrätt, dom den 5 juni 2001, M Driftsstörning pågick under 18 timmar den 5 6 januari i fastbränslepanna, med sotnedfall bl.a. på bilar som följd. Miljönämnden fick den 8 januari in klagomål om utsläppen och vidarebefordrade dessa omedelbart till länsstyrelsen (tillsynsmyndigheten). För verksamheten gällde tillstånd med villkor för stoftutsläpp. Invändning att det vid normal drift fortlöpande sker utsläpp och att det vid speciella meteorologiska förhållanden kan konstateras sotnedfall även vid normal drift. Miljödomstolen konstaterade att driftstörning avseende sådan panna som har tillstånd med villkor för stoftutsläpp, typisk sett kan leda till olägenheter för människors hälsa eller för miljön. Sotnedfallets omfattning saknade då betydelse. Överklagandet avslogs. Växjö tingsrätt, dom den 25 januari 2002, M Pga driftsstörning rann liter färg ut i dagvattensystemet. På eftermiddagen uppmärksammades bolaget av reningsverket och diskuterade frågan under dagen med personal på reningsverket. Tillsynsmyndigheten, som också hade fått besked av reningsverket, kontaktade bolaget på morgonen dagen efter och den dagen sände även bolaget en underrättelse till tillsynsmyndigheten per brev. Överklagandet avslogs Överträdelse 2.1 enligt bilagan till FMSA - Vattenverksamhet Överträdelse Näringsidkaren utför markavvattning eller vidtar annan åtgärd för att avvattna mark utan föreskrivet tillstånd. Kommentarer I 11 kap. 13 MB finns bestämmelser om tillståndsplikt för markavvattning. Sådant tillstånd krävs även om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom verksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Dessutom ges regeringen bemyndigande att föreskriva om tillståndsplikt för annan avvattning. Med det avses enligt motivtexten framför allt s.k. skyddsdikning av skogsmark, dvs. åtgärder som i princip ska vara tillfälliga och i första hand motverka den grundvattenhöjning som kan följa efter det att ett skogsområde har kalhuggits. 177 Några sådana föreskrifter har ännu inte meddelats. I större delen av södra Sverige råder ett generellt förbud mot markavvattning. Det framgår av bilagan till FMSA att överträdelse av sådana förbud ska medföra att miljösanktionsavgiften tas ut med dubbelt belopp. I 11 kap. 13 MB finns det bestämmelser om undantag från tillståndsplikten, dels i vissa fall när det gäller dränering av jordbruksmark genom täckdikning med dränerings- 177 Se MB prop. del 2 sid

80 rör, dels om markavvattningen sker i samband med torvtäkt om koncession har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter m.m. Som nämns under avsnitt 2.3 torde inte den särskilda bevisregeln i 16 kap. 10 miljöbalken om vattenverksamhet vara tillämplig när det gäller miljösanktionsavgifter. 178 Som i övriga fall gäller det för tillsynsmyndigheten att kunna styrka att en överträdelse har skett. En fråga som ofta kommer upp i samband med markavvattning är i vilket syfte åtgärderna vidtogs, t.ex. en tillåtlig underhållsåtgärd (rensning med syfte att bibehålla vattnets djup eller läge), en fördjupning av befintligt dike eller helt ny markavvattning. Hade ett s.k. nytt naturtillstånd inträtt som gjort att varje rensningsåtgärd ska betraktas som en tillståndspliktig markavvattning? 179 Även vid byggande av vägar har problem uppstått vid tolkningen av begreppet markavvattning, dvs. om syftet med vissa former av diken är att avvattna mark, avvattna mark i kombination med, eller enbart i syfte att leda bort dagvatten från vägen. Någon entydig tillämpning finns inte beträffande denna fråga. Som bevisning är det mycket viktigt att ha ordentlig dokumentation i form av fotografier, minnesanteckningar och kartor, för att det i efterhand ska vara möjligt att visa att en överträdelse har skett. På karta, skiss eller ritning bör läge och utbredning framgå; finns det jämförande äldre material, t.ex. flygfotografier? Ibland behövs närmare utredning om mark- och hydrogeologiska förhållanden Överträdelse 3.1 enligt bilagan till FMSA - Täkter, jordbruk m.m. Överträdelse Näringsidkaren utför, utan att föreskrivet tillstånd har meddelats, täkt av berg, sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter. Kommentarer Vad som avses med begreppet "täkt" kan i vissa fall bli tvistigt, t.ex. om någon tar bort, och ev. nyttiggör, material för att det ska vara möjligt att nå ett annat huvudsyfte som kan vara t.ex. att bygga en väg, en tunnel eller att plana ut för bostadsbebyggelse. I Bengtsson m.fl., Miljöbalken, En kommentar, Stockholm 2000, 12:4 f, konstateras att rättsläget f.n. är oklart. Omständigheterna i det enskilda fallet får avgöra, tex. beträffande val av lokalisering och om materialet nyttiggörs eller inte. Se även Miljööverdomstolens dom den 27 maj 2003, M som rörde ett förbud enligt 26 kap. miljöbalken mot att ta ut grus för att anlägga en damm för fiskodling. 180 I Naturvårdsverkets handbok (2003:1) med allmänna råd om prövning av täkter resoneras närmare kring bl.a. denna fråga. 178 Se MB-prop del 2 s. 210 f 179 Se Växjö tingsrätts dom den 15 juni 2001, M 78-01, ej prövningstillstånd. Se även Stockholms tingsrätts dom den 19 september 2002, M 238 och , ej överklagad. 180 Omständigheterna i målet var följande: Efter ett samrådsbeslut började ett bolag anlägga damm för fiskodling. Vissa delar av de massor som grävdes bort var grus som såldes vidare. Länsstyrelsen ansåg att det därigenom var fråga om en tillståndspliktig täktverksamhet och förbjöd bolaget att fortsätta verksamheten. Beslutet överklagades till miljödomstolen som konstaterade att det inte hade satts i fråga att det 79

81 Är det fråga om täkt för markinnehavarens husbehov så krävs inget tillstånd, s.k. husbehovstäkter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock föreskriva om tillståndsplikt för sådana täkter. I 1 förordningen (1998:904) ges sålunda länsstyrelsen rätt att föreskriva om tillståndsplikt för täkt av morän eller naturgrus. Den överträdelse som har formulerats i bilagan till FMSA tar dock enbart sikte på de obligatoriskt tillståndspliktiga täkterna enligt 12 kap. 1 miljöbalken och inte på husbehovstäkter för vilka länsstyrelsen har föreskrivit om tillståndsplikt. Ett beslut om tillstånd till täkt får inte tas i anspråk förrän det har vunnit laga kraft. Det finns inte möjlighet enligt miljöbalken för tillståndsmyndigheten att förordna om s.k. verkställighetstillstånd - till skillnad mot tillstånd till miljöfarlig verksamhet där myndigheten kan förordna att beslutet ska gälla omedelbart. Miljööverdomstolen har dock ansett att vid överklagande en miljödomstol eller Miljööverdomstolen kan förordna interimistiskt om verkställighet med stöd av 28 förvaltningsprocesslagen. 181 Även när det gäller täkter är det mycket viktigt att ha ordentlig dokumentation i form av fotografier, minnesanteckningar och kartor, för att det i efterhand ska vara möjligt att visa att en överträdelse skett. När det gäller uppgifter rörande uttag är det viktigt att sådan bevisning säkras. Dessa uppgifter har betydelse för utredningen av miljösanktionsavgiften och för åtalsfrågan, men även för den fortsatta tillsynen, t.ex. i fråga om vilken skada området kan ha tagit, vilka efterbehandlingsåtgärder som krävs etc. Av 5 förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd framgår att den som exploaterar en tillståndspliktig täkt till länsstyrelsen årligen ska lämna uppgift om produktionen vid täkten. Den typen av dokument som bevisning är viktig men tar inte över beräkningar grundade på mätningar. 182 Observera att en särskild överträdelse har formulerats för försenad produktionsrapport, överträdelse 3.2 i bilagan till FMSA. Jämför resonemangen i avsnitt rörande förbud mot att förelägga någon vid vite att lämna uppgifter i en utredning för att fastställa huruvida denne har begått ett brott. Några frågor som utgångspunkt för utredningen: 1. Är det fråga om täktverksamhet? 2. Är det fråga om en tillståndspliktig täkt? Är det en husbehovstäkt? 3. Har täkten satts igång utan tillstånd? 4. Hur mycket har tagits ut eller har tagits ut för mycket i förhållande till gällande tillstånd? Går det att styrka utbruten mängd? 5. Har brytningen skett efter den 1 januari 1999 (dvs. då miljöbalken trädde i kraft) - hur stor del? Finns det någon del av uttaget som kan anses preskriberat? 6. Finns fixpunkter enligt täktplanen som gör det möjligt att exakt mäta in täkten och det område som tagits i anspråk utanför det tillståndsgivna? Hur stor är osäkerheten vad gäller inpassning i höjd? Vilken volym motsvarar det? Ingår avbahuvudsakliga syftet med uttaget av material skulle vara annat än att anlägga dammen. Enbart den omständigheten att massorna inte användes eller lades upp inom fastigheten gjorde inte att verksamheten skulle betraktas som tillståndspliktig täktverksamhet. Miljödomstolen upphävdes därför länsstyrelsens beslut. MÖD instämde i miljödomstolens bedömning. 181 Se t.ex. beslut av Miljööverdomstolens den 11 mars 2003 i mål M Se Umeå tingsrätts dom den 15 februari 2002, M 95-01, se även samma tingsrätts dom den 5 mars 2002, M

82 ningsmassor i tvärsektion för täkten och hur behandlades det i ansökan? Vad kommer fram av uppgifterna i den årliga rapport som ska ha lämnats in till länsstyrelsen? Problem 1: Den totalt tillståndsgivna mängden har överskridits Svårigheterna ligger i dels att med säkerhet konstatera hur mycket som totalt har brutits ut för mycket, dels hur mycket som har skett efter den 1 januari 1999 eller i övrigt inte har preskriberats. Kan det konstateras att brytning över huvud taget skett under år 2 och 3, se uppställningen nedan? Faktiskt uttag/år i förhållande till tillståndet År 1 (preskr. eller före 1999) År 2 År 3 Totalt överuttag i förhållande till tillståndet Mängd som kan utgöra grund för miljösanktionsavgift Problem 2: Brytning har skett helt utan tillstånd eller utanför det tillståndsgivna täktområdet Motsvarande problem som i föregående, dvs. dels att uppskatta det totala olagliga uttaget, dels att eventuellt avgränsa vad som är preskriberat eller utfört innan miljöbalken trädde i kraft. Problem 3: Den årligt tillståndsgivna mängden har överskridits Särskilda problem uppstår om tillståndet är knutet till årlig mängd utbrutet material och det ett år konstateras att det i förhållande till tillståndet under ett antal år måste ha tagits ut viss total mängd för mycket. Varje år det (inom det tillståndsgivna täktområdet) tas ut för mycket i förhållande till det årligt tillståndsgivna innebär en överträdelse 183 och miljösanktionsavgift ska i princip tas ut för varje sådan överträdelse. Faktiskt uttag/ år i förhållande till tillståndet År 1 (preskr eller före 1999) År 2 År 3 Total mängd som konstateras ha brutits ut för mycket Mängd som kan utgöra grund för miljösanktionsavgift Fall Fall Fall I fall 1 ovan, till skillnad mot övriga, kan inget överuttag konstateras, eftersom överuttaget under år 2 och 3 kompenseras av att det under år 1 togs ut motsvarande mängd mindre än tillståndet tillät. Frågan blir: Går det med säkerhet att fastställa att brytning över huvud 183 Se avsnitt

83 taget skett under år 2 och 3, dvs. efter den 1 januari 1999 och att det inte rör sig om preskriberade överträdelser? Går det inte att visa detta, kan avgift inte påföras. Om det å andra sidan går att visa att så är fallet, är frågan om det dessutom i något av fallen att går att fastställa hur mycket som har tagits ut under respektive år - genom årsrapport och annan bevisning? Går det i och för sig att visa vilket totalt uttag som skett efter den 1 januari 1999 och inte är preskriberat men inte att beräkna vilka mängder som har tagits ut under respektive år, är en lösning att i ett och samma beslut påföra miljösanktionsavgift för överträdelse under år 2 och 3 med, enligt fall 1 ovan, ( x 500=) kr. Beroende på den fasta avgiften om kr blir dock avgiften i det fallet lägre än om en fördelning hade kunnat ske mellan de båda åren. Sammanfattningsvis får gälla som utgångspunkt att, för att undvika komplicerade bevisfrågor, det finns anledning att basera avgiftsbeloppet på en utbruten mängd, som helt klart framgår av utredningsmaterialet. I beslutet kan anges "Utredningen visar att mängden utbrutet material i varje fall har uppgått till xx ton". Hur mängd ska bestämmas beskrivs i Naturvårdsverkets handbok (2003:1) med allmänna råd om prövning av täkter Överträdelse 5.6 enligt bilagan till FMSA - Köldmediekungörelsen (1992:16) Överträdelse A. Näringsidkaren åsidosätter krav på ackreditering/certifiering vid installation och andra åtgärder som förutsätter ingrepp i köldmediesystem. B. Näringsidkaren underlåter att genomföra föreskriven årlig kontroll. C. Näringsidkaren är försenad med att rapportera från den återkommande kontrollen. Kommentar: Överträdelser mot köldmediekungörelsen har hittills i praktiken varit mycket frekventa. Naturvårdsverkets rätt att meddela föreskrifter om rapporteringsskyldigheten har prövats av Miljööverdomstolen. 184 Naturvårdsverket ansågs ha sådant bemyndigande. Liksom vid miljörapport kommer ofta frågor upp om ansvarsfördelning vid överlåtelse av verksamhet som hyser anläggningar, 185 eller vid överlåtelse eller skrotning av enskilda aggregat. Vid överlåtelse av verksamhet med aggregat finns avgöranden, men hittills endast från miljödomstol, som innebär att ingivaransvaret vilar på den som äger anläggningen den 31 mars rapporteringsåret. 186 Ett antal avgöranden finns om s.k. dubbelavgifter, dvs. såväl avgift för underlåten kontroll som underlåten rapportering, av den kontroll som inte skett Dom den 14 augusti 2002 (DM 64), M Se nedan samt avsnitt och T.ex. Vänersborgs tingsrätt, dom den 11 april 2001, M Se nedan fall

84 Praxis Fall 1. Miljööverdomstolen, dom den 14 juni 2001 (DM 36), M Frågan om rapporteringsskyldighet för aggregat där köldmedia tömdes (i samband med den årliga kontrollen) i maj månad, på så sätt att mängden under resten av året understeg 10 kg och således då understeg den mängd som krävde rapport. MÖD: Rapporteringsskyldighet föreligger i vart fall om den sammanlagda köldmediemängden överstiger 10 kg när den årliga kontrollen genomförs. MÖD avslog överklagandet. Fall 2. Miljööverdomstolen, dom den 20 november 2001 (DM 56), M Målet gällde dels vem som ansvarar för rapportering för aggregat som har överlåtits under kontrollåret, dels bevisbördan i samband med överlåtelse eller skrotning av enskilda aggregat. MÖD fann att det inte kan krävas mer än en rapport årligen. Frågan är då vem som är rapporteringsskyldig, den som innehar anläggningen vid årets utgång eller den som haft anläggningen störst del av året? MÖD fann att regelsystemet inte kunde ges någondera innebörden och hänvisade till att legalitetsprincipen innebär att den enskildes skyldigheter måste vara så klart angivna att ingen tveksamhet råder om vem ett ansvar åvilar. Även när det gäller bevisbördans placering hänvisar MÖD till allmänna straffrättsliga principer. MÖD godtog i detta fall näringsidkarens uppgifter att aggregaten sålts och hämtats. Tillsynsmyndigheten menade att näringsidkaren inte genom inlämnade handlingar eller i övrigt styrkt att denne inte ägde aggregaten under hela den relevanta tiden. Miljösanktionsavgiften upphävdes dock. Kommentar Först kan konstateras att ansvaret för att rapportera bryts vid utgången av det år kontroll skulle ha skett, år 1. Dvs. den som efter kontrollårets utgång övertar enskilda aggregat har ingen skyldighet att rapportera för år 1. Bolaget behövde i detta fall inte närmare åberopa stöd (t.ex. kvitto) för att invändningen om försäljning skulle godtas. Tillsynsmyndigheten hade sålunda inte visat att bolaget innehade aggregaten under hela år 1. I nästa steg fann MÖD att, i en situation när det endast kunde visas att bolaget ägt aggregaten under den första halvan av kontrollåret, ansvarsläget var så oklart att bolaget inte kunde påföras avgift. Hade å andra sidan tillsynsmyndigheten kunnat styrka att aggregaten fanns kvar, eller komma med en invändning som innebar att bolagets invändning framstod som mindre sannolik, t.ex. att trovärdigheten kunde sättas i fråga, hade möjligen utgången blivit en annan. Tillsynsmyndigheten åberopade inte någon egen bevisning (annat än hur förhållandena varit i förfluten tid) t.ex. protokoll från besök på platsen. I (senare) avgöranden från miljödomstol har i motsvarande situation lagts ett ansvar på den som lättast kan ta fram bevisningen som stöd för en invändning, m.a.o. på näringsidkaren. Praxis är sålunda inte entydig om bevisbörda och beviskrav. I ett fall som detta kan det eventuellt vara lämpligt att avvakta en brottsutredning Se vidare avsnitt 2.3. angående bevisbörda och beviskrav. 83

85 Domen i fall 3 (mål M ) nedan, gällde en äldre köldmedieanläggning som byttes mot en ny i november år 1. Näringsidkaren lät bli att kontrollera den nya anläggningen under det året. MÖD anförde: "Den återkommande kontrollen kan, såvitt nu är av betydelse, underlåtas endast om installationskontroll utförts av ackrediterat kontrollorgan. Om förutsättningar för att tillämpa detta undantag inte är uppfyllda ska återkommande kontroll ske enligt huvudregeln." Fall 3-5. Miljööverdomstolen har i tre domar den 11 december 2002 (DM ), M , M respektive M tagit ställning till bl.a. frågan om dubbelavgifter: Fråga 1: Kontrollen för 1999 gjordes i mars MÖD godkände inte detta och menade att bestämmelserna måste enligt sin ordalydelse förstås så att den återkommande kontrollen inte bara ska ta sikte på ett visst kalenderår utan också att kontroll rent faktiskt ska genomföras minst en gång varje kalenderår. (Mål M ) Fråga 2: Dubbelavgift - såväl för att underlåta att kontrollera som att rapportera. MÖD upphävde den sistnämnda avgiften med motivering att kravet på rapportering får "anses förutsätta att det finns något kontrollresultat att rapportera. Paragrafen (16 köldmediekungörelsen) fyller en självständig funktion genom att näringsidkaren måste se till att 'resultaten' från en genomförd kontroll kommer till tillsynsmyndighetens kännedom Om felet i själva verket består i att ingen kontroll har genomförts, är detta i stället att se som en överträdelse enbart av den grundläggande bestämmelsen om kontrollskyldighet i 11 köldmediekungörelsen, en överträdelse som i sig ger upphov till miljösanktionsavgift." Sammanfattande skiss vad gäller sambandet mellan 11 och 16 köldmediekungörelsen: Underlåten kontroll Miljösanktionsavgift kan endast påföras enligt 11 Underlåten eller för sen rapportering Miljösanktionsavgift kan påföras endast enligt 16 Kommentar: Senast i samband med kommuniceringen inför sanktionsavgiftsbeslutet bör tillsynsmyndigheten försöka få fram huruvida kontroll har utförts eller inte, t.ex. genom direkt fråga. Om det vid beslutstillfället framgår att kontroll inte har utförts på föreskrivet sätt, bör avgift påföras enligt 11. Om det inte framgår huruvida kontroll har utförts, kan tillsynsmyndigheten enbart konstatera att näringsidkaren inte har rapporterat. I sådana fall bör myndigheten i första hand påföra avgift för underlåten rapportering enligt 16. Om det därefter skulle komma fram att kontroll inte har gjorts, bör den första avgiften upphävas och näringsidkaren i stället påföras avgift för underlåten kontroll Överträdelse 5.8 enligt bilagan till FMSA - Statens naturvårdsverks kungörelse (SNFS 1997:2) med spridning av kemiska bekämpningsmedel Överträdelse Näringsidkaren underlåter att skriftligen göra föreskriven anmälan till miljönämnden om spridning av bekämpningsmedel (11 ). 84

86 Kommentarer I detta fall finns en särskild bestämmelse om ansvarsfrågan. I föreskrifterna anges att anmälan om spridning av bekämpningsmedel ska göras av den som ska utföra spridningen eller, efter skriftlig överenskommelse, av den som nyttjar marken. 189 I bilagan till FMSA definieras överträdelsen som att näringsidkare vid bedrivande av näringsverksamhet underlåter att skriftligen göra föreskriven anmälan om spridning av bekämpningsmedel. I enlighet med föreskrifterna ligger i detta fall det primära ansvaret på den som ska utföra spridningen. Först om det finns en skriftlig överenskommelse kan nyttjanderättshavaren träffas av miljösanktionsavgift. 189 Se 12 Statens naturvårdsverks kungörelse (SNFS 1997:2) med spridning av kemiska bekämpningsmedel. 85

87 Bilagor Bilaga 1 Allmänna referenser om miljösanktionsavgifter Författningar 30 kap. miljöbalken Förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2002: 16, ändrad genom 2003:12) om betalning av miljösanktionsavgifter Förarbeten Jordbruksutskottets betänkande 1997/98 JoU:20 Regeringens proposition (1997/98:45) Miljöbalk, del 1 och 2 Regeringens proposition (2002/03:54) Tillsyn och sanktioner på miljörättens område Miljöbalksutredningens huvudbetänkande SOU 1996:103 Miljöbalksutredningens slutbetänkande (SOU 1998:35) Miljösanktionsavgifter Miljöbalkskommitténs principbetänkande SOU 2002:50 Allmänna råd m.m. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), Rapport, Att granska sig själv (Ds 2000:67) Kemikalieinspektionens Råd och Tips för tillsyn av kemikaliehanteringen, Miljösanktionsavgifter på kemikalieområdet, rev. juli 2002 Naturvårdsverkets Rapport 4791 (återges i bilaga 2 till betänkandet SOU 1998:35) Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2000:10) till 30 kap. miljöbalken och till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter Naturvårdsverkets Rapport 4940 Miljösanktionsavgifter Villkorsöverträdelser, Redovisning av ett regeringsuppdrag Naturvårdsverkets rapport 5331 Miljösanktionsavgifter Förslag till nya belopp Miljöbalksutbildningens kompendium juni 1999 Att använda miljöbalken 86

88 Bilaga 2 Exempel på information om miljösanktionsavgifter: Information om miljösanktionsavgifter enligt miljöbalken Vad är miljösanktionsavgifter och var finns bestämmelser om avgifterna? Miljösanktionsavgift är en administrativ straffavgift som tas ut vid vissa överträdelser av föreskrifter, tillstånd eller villkor som har meddelats med stöd av miljöbalken. Bestämmelserna om miljösanktionsavgift finns dels i 30 kap. miljöbalken, dels i förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Naturvårdsverket har gett ut föreskrifter om betalning av miljösanktionsavgifter (NFS 2002:16). Vem kan drabbas och vilka överträdelser träffas av miljösanktionsavgift? Avgift ska betalas av näringsidkare som i näringsverksamhet bryter mot någon av de överträdelser som har tagits upp i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter. Avgifterna är specificerade för de olika överträdelserna och uppgår till lägst kr och högst kr. Exempel på överträdelser är att någon utan tillstånd anlägger en fabrik när det finns krav på att miljödomstol eller länsstyrelsen ska pröva tillståndsfrågan ( resp kr) samt att någon innan anmälan har gjorts tar i bruk lokaler där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling (1 000 kr). Avgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett med uppsåt eller av oaktsamhet. Men om det är uppenbart oskäligt i det enskilda fallet ska avgift inte tas ut. Vem beslutar om miljösanktionsavgift och hur överklagas ett sådant beslut? Avgiften beslutas av tillsynsmyndigheten (som regel länsstyrelsen eller den kommunala nämnd som ansvarar för tillsyn enligt miljöbalken) och kan överklagas hos miljödomstolen. Hur ska avgiften betalas och hur blir det om beslutet ändras? Avgiften betalas till Kammarkollegiet och tillfaller staten. Även om beslutet om miljösanktionsavgift överklagas, ska avgiften betalas inom trettio dagar (om det inte har angetts en längre tid i beslutet). Om miljödomstolen ändrar eller upphäver tillsynsmyndighetens beslut, betalas miljösanktionsavgiften tillbaka med ränta enligt 5 räntelagen för tiden från den dag avgiften betalades till och med den dag den återbetalas. Har Ni ytterligare frågor om miljösanktionsavgifterna, vänd Er till... 87

89 Bilaga 3 Skiss över sambandet mellan olika tillsynsinstrument och tillsynsmyndighetens skyldigheter - Vilka formella förutsättningar finns i de olika fallen? Syfte tidsaspekt Miljösanktionsavgift Åtalsanmälan Reaktion på det som Reaktion på det som hänt hänt Föreläggande/förbud För framtiden Utesluts av andra åtgärder Ja, dvs. om gärningsidentitet med det som omfattas av vitesföreläggande (4 FMSA). Ja, om gärnings- (och person-) identitet med det som omfattas av vitesföreläggande (29:11;3 MB). Nej - se dock proportionalitets principen (MB 26:9;2). Parallell skyldighet för tillsynsmyndigheten att agera Vitesförelägga den enskilde om att lämna uppgifter som underlag för vidare åtgärder Beviskrav Skälighets avvägning Ja, se dock undantag i föregående punkt. Ej tillåtet enligt Europa- konventionen om det sker endast i syfte att fastställa om det går att påföra miljösanktionsavgift. Förhållandena klarlagda. Ej påföra om uppenbart oskäligt. Ja. Åklagaren måste dock upplysas 1. om myndigheten anser att gärningen omfattas av vitesföreläggande enligt föregående punkt 2. om myndigheten påfört miljösanktionsavgift. Ej tillåtet enligt Europakonventionen om syfte är att få fram material till en åtalsanmälan. Misstanke om brott. Absolut skyldighet. Ja, om det behövs - se proportionalitetsprincipen (MB 26:9;2). Om det behövs, se proportionalitetsprincipen (MB 26:9;2). Dvs. det kan finnas anledning att förelägga om att t.ex. ge in utredning för senare förbud eller föreläggande om åtgärder. Omvända bevisbördan gäller (MB 2:1). Föreläggande/förbud ska användas om det behövs, se proportionalitetsprincipen (MB 26:9;2). Proportionalitetsprincipen (MB 26:9;2). 88

90 Vem beslutar Miljösanktionsavgift Åtalsanmälan Tillsynsmyndigheten Tillsynsmyndigheten är skyldig att anmäla, envar har rätt att anmäla till åtal. Föreläggande/förbud Tillsynsmyndigheten Vem kan överklaga Den som drabbats av avgiften. Ett beslut att lämna till åtal är en framställan till en annan myndighet och anses inte ha några självständiga rättsverkningar. Beslutet kan därför inte överklagas. Adressaten, närboende/berörda som anser att beslutet är för lindrigt. Omprövning Tillsynsmyndigheten kan ompröva och upphäva samt eventuellt påföra ny miljösanktionsavgift. Brott mot miljöbalken faller under allmänt åtal. Har polis eller åklagare fått kännedom om en överträdelse så kan förundersökning inledas - dvs. det krävs ingen formell anmälan. Att i efterhand ompröva ett beslut om åtalsanmälan är därför meningslöst. Kan omprövas av tillsynsmyndigheten. Myndigheten kan upphäva men även besluta om nytt och skarpare föreläggande. Vem över- prövar Miljödomstol Miljööverdomstolen. Se ovan. - Fråga om överprövning av beslut av åklagare att inte väcka åtal m.m. behandlas inte här. Länsstyrelsen (om beslut från kommunal nämnd) Miljödomstol om annan tillsynsmyndighet beslutat. Länsstyrelsens beslut överklagas till miljödomstol och dess beslut/dom till Miljööverdomstolen. Nytt beslut med anledning av pågående överträdelse Avvakta skälig tid för rättelse (2 FMSA). Ej hinder anmäla på nytt fortsatt eller upprepad brottslighet kan vara straffbar i sig och har även betydelse för hur allvarligt brottet är att se. Ej nytt vitesföreläggande innan det förra beslutet vunnit laga kraft. Ej hinder att själv upphäva ett sådant beslut och ersätta det med annat. 89

91 Bilaga 4 Exempel på underrättelse till näringsidkaren inför beslut om miljösanktionsavgift Exempel 1: Underrättelse Företag: Adress: Organisationsnummer: Ärende om miljösanktionsavgift på grund av, punkt x.x. i bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter Enligt 30 kap. miljöbalken samt punkt x.x. i bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter ska miljösanktionsavgift betalas av näringsidkare som i näringsverksamhet.. Miljösanktionsavgift ska betalas oavsett om överträdelsen har skett av oaktsamhet eller uppsåt. Avgift ska dock inte påföras om det är uppenbart oskäligt. Vid inspektion den konstaterades att.. Miljönämnden/länsstyrelsen överväger att påföra Er miljösanktionsavgift om tillhopa x kr. Innan ärendet föredras inför miljönämnden/ni ges härmed möjlighet att yttra Er över förslaget. Eventuella synpunkter ska ha kommit in till miljöförvaltningen/länsstyrelsen senast den.. Bilaga Minnesanteckningar från tillsynsbesök den.2002 Tjänsteanteckning från telefonsamtal den. Information om miljösanktionsavgifter 90

92 Exempel 2, följebrev: Inför miljönämndens behandling av bifogade ärende ges Ni tillfälle att komma in med Era synpunkter. Eventuella synpunkter ska ha kommit in till miljöförvaltningen senast den.. Bilaga Förslag till beslut Minnesanteckningar från tillsynsbesök den.2002 Information om miljösanktionsavgifter 91

93 Bilaga 5 Exempel på beslut om miljösanktionsavgift Miljönämnden i Y kommun BESLUT Diarie nr Kerstin Bengtsson, m firma Hårfint Pl Mjällby (Delgivningskvitto) Miljösanktionsavgift enligt 30 kap. miljöbalken, punkt 1.1 i bilaga till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter BESLUT Med stöd av 30 kap. 3 miljöbalken och punkt 1.1 i bilaga till förordningen om miljösanktionsavgifter, beslutar xxxxxxxxx att Kerstin Bengtsson, , ska betala miljösanktionsavgift om kr. Avgiften ska betalas senast den 2004 och enligt särskild betalningsuppmaning från Kammarkollegiet. 190 Efter sista betalningsdagen får detta beslut verkställas som lagakraftvunnen dom (se 30 kap. 5 andra stycket miljöbalken) och beloppet förfaller sålunda till betalning detta datum, även om detta beslut överklagas. Se bifogade informationsmaterial från Naturvårdsverket. Detta beslut kan överklagas hos miljödomstolen, se bilaga (UPPLYSNING: Upprepas överträdelsen inom två år från dagen för detta beslut, påförs miljösanktionsavgift med dubbelt belopp. 191 ) SKÄL Den, som innan anmälan har gjorts tar i bruk lokaler där det är föreskrivet att anmälan 190 Tiden bestäms till trettio dagar från dagen för beslutet med tillägg någon dag för expedieringsåtgärder, se avsnitt ) 191 I ett fall som detta, där det inte kan bli fråga om upprepad förseelse, utelämnas sådan upplysning, se avsnitt

94 ska göras, ska enligt 1 förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter påföras miljösanktionsavgift med kr såvitt avser lokaler där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling. Enligt 30 kap. 1 tredje stycket miljöbalken ska miljösanktionsavgift påföras även om överträdelsen inte har skett med uppsåt eller av oaktsamhet. Avgift ska dock inte tas ut om det inte är uppenbart oskäligt. Ni har tagit i bruk sådan lokal utan att i förväg anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Ni har anfört att Ni inte blivit informerad om att verksamheten var anmälningspliktig och att om ni påförs avgiften Ni tvingas att upphöra med den nystartade rörelsen. Miljönämnden/länsstyrelsen anser inte att det i detta ärende har kommit fram någon sådan omständighet, att det kan anses som uppenbart oskäligt att påföra avgift. Ni ska därför debiteras miljösanktionsavgift. Ni har fått tillfälle att komma in med handlingar som stöder Ert påstående om ekonomiska svårigheter. Någon utredning har dock inte lämnats in. Med tanke på detta anser xxxxxx inte att det finns skäl för att förordna särskilt om betalningstiden. Bilagor Information om betalning av miljösanktionsavgift Hur man överklagar Delgivningskvitto Kopia till Kammarkollegiet 2 ex jämte Försättsblad till beslut om miljösanktionsavgift i 2 ex Naturvårdsverket (Annan myndighet som har operativt tillsynsansvar inom samma område) (Åklagarmyndigheten, om överträdelsen har anmälts till åtal) (Tillsynsmyndigheten i den kommun där företaget har sitt säte, kan vara aktuellt t.ex. i samband med transporter över kommun- eller länsgräns.) 93

95 Bilaga 6 Exempel på information i samband med beslut om miljösanktionsavgift Information om betalning av miljösanktionsavgift enligt 30 kap. miljöbalken Enligt tillsynsmyndighetens beslut ska Ni betala miljösanktionsavgift inom den tid och med det belopp som framgår av beslutet. Betalning Miljösanktionsavgiften ska betalas till Kammarkollegiet enligt särskild betalningsuppmaning som kommer att sändas till Er inom kort. Avgiften tillfaller staten. Avgiften ska betalas även om Ni överklagar tillsynsmyndighetens beslut. Om beslutet om miljösanktionsavgift upphävs eller ändras efter överklagande återbetalas det inbetalda beloppet med ränta. Indrivning via kronofogdemyndighet Om inte hela beloppet betalas till Kammarkollegiet inom den tid som anges i den särskilda betalningsuppmaningen, lämnas ärendet över till kronofogdemyndigheten för indrivning. Lämnas ärendet till kronofogdemyndigheten blir Ni införd i myndighetens register. Ni får då först en betalningsuppmaning från kronofogdemyndigheten. Om Ni har svårigheter att betala inom utsatt tid, bör Ni kontakta kronofogdemyndigheten så snart Ni fått betalningsuppmaningen därifrån. Kronofogdemyndigheten kan i undantagsfall bevilja uppskov med betalningen eller medge att beloppet avbetalas. Om avgiften inte betalas kan det medföra en betalningsanmärkning. Kronofogdemyndigheten tar dessutom ut en grundavgift om 500 kr som Ni måste betala utöver det beslutade beloppet. Kontakt Om Ni har frågor om miljösanktionsavgiften, vänd Er till den tillsynsmyndighet som har beslutat om att Ni ska påföras avgiften. 94

96 Bilaga 7 Försättsblad till beslut om miljösanktionsavgift Kammarkollegiet ADVOKATFISKALSENHETEN Försättsblad till beslut om miljösanktionsavgift Beslutande myndighet Namn. Regional kod enl. SCB 192 Beslut Beslutsdag. Förfallodag. Belopp. Näringsidkare / företagare som beslutet avser Namn. Organisationsnummer / personnummer.. Postadress Grunden för beslutet Kryssa tillämpligt alternativ 1.1 Tillstånd / anmälan 1.5 Miljörapport 5.4 Kompletterande uppgifter 5.6 Köldmediekungörelse Övrigt, ange punkt i bilagan 192 Myndighetskod eller kommunkod, se Statistiska centralbyråns hemsida 95

97 Ytterligare information om uppgifterna i denna sammanställning kan lämnas av [Namn och telefonnummer]. Denna sammanställning skall sändas in i 2 ex till Kammarkollegiet tillsammans med 2 ex av det underliggande beslutet 96

98 Bilaga 8 Sammanställning över domar från Miljööverdomstolen om miljösanktionsavgifter - t.o.m Dom den 3 maj 2001 (DM 21); M Överträdelse av förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket: Näringsidkaren hade åsidosatt krav på svämtäcke över flytgödselbehållare vid jordbruksföretag. - Avgränsning av antalet verksamheter. - I domen ansåg MÖD att ett jordbruksföretag kunde påföras miljösanktionsavgift för var och en av fyra anläggningar för djurhållning som var spridda på fyra olika jordbruksfastigheter. För en fastighet kunde däremot inte dömas ut flera avgifter för en anläggning (flytgödselbehållare) som bestod i flera anläggningsdelar med samma funktion. Hänvisning: Avsnitt och 4.4. Refererat: Miljödomar 2001, första halvåret, sid. 54. Dom den 21 maj 2001(DM 27); M Överträdelse av rapporteringsskyldighet enligt 16 köldmediekungörelsen - Tolkning av begreppen näringsidkare och näringsverksamhet. - I domen ansåg MÖD att den köksverksamhet som staten bedrev vid en kriminalvårdsanstalt inte kan anses vara näringsverksamhet eftersom den är en integrerad och naturlig del av huvudverksamheten, som naturligtvis helt klart inte är näringsverksamhet. Hänvisning: Avsnitt Referat: Miljödomar 2001, första halvåret, sid. 71 Dom den 21 maj 2001 (DM 28); M Överträdelse av rapporteringsskyldighet enligt 16 köldmediekungörelsen Tolkning av begreppen näringsidkare och näringsverksamhet. - I domen ansåg MÖD att den verksamhet som landstinget bedrev vid ett sjukhus inte var att betrakta som näringsverksamhet. Hänvisning: Avsnitt Referat: Miljödomar 2001, första halvåret, sid. 7 Dom den 21 maj 2001(DM 29); M Överträdelse av rapporteringsskyldighet enligt 16 köldmediekungörelsen Tolkning av begreppen näringsidkare och näringsverksamhet. 97

99 - I domen ansåg MÖD att den verksamhet som en kommun drev vid ett avloppsreningsverk var att se som näringsverksamhet. Verksamheten innehöll inslag av myndighetsutövning men inte särskilt framträdande. MÖD konstaterade att driften i huvudsak finansierades genom avgifter och att verksamheten hade betydande ekonomiska inslag. Hänvisning: Avsnitt Referat: Miljödomar 2001, första halvåret, sid. 84 Dom den 21 maj 2001(DM 30); M Överträdelse av rapporteringsskyldighet enligt 16 köldmediekungörelsen Tolkning av begreppen näringsidkare och näringsverksamhet. - I domen ansåg MÖD att den verksamhet som en kommun drev vid ett vattenverk var att bedöma som näringsverksamhet. Hänvisning: Avsnitt Dom den 14 juni 2001(DM 36); M Överträdelse av rapporteringsskyldighet enligt köldmediekungörelsen. Aggregat hade skrotats i samband med att aggregaten kontrollerades. Vid rapporteringstillfället fanns inte köldmedier i sådan mängd (10 kg) som initierade rapporteringsskyldighet. - I domen ansåg MÖD att rapporteringsskyldighet kvarstod, eftersom anläggningen vid ett kontrolltillfälle innehållit mer än 10 kg köldmedier, oavsett att mängden därefter var under gränsen. Hänvisning: Avsnitt Dom den 20 november 2001(DM 56); M Överträdelse av rapporteringsskyldighet köldmediekungörelsen - överlåtelse av aggregat 1. Vem har bevisbördan för att aggregat finns kvar? 2. Vem ansvarar för rapportering? Näringsidkaren uppgav att ett antal kylaggregat hade sålts och levererats före halvårsskiftet. Någon kontroll och inrapportering enligt köldmediekungörelsen gjordes inte för dessa aggregat och näringsidkaren påfördes miljösanktionsavgift. Tillsynsmyndigheten menade att näringsidkaren inte visat att han sålt aggregaten. MÖD godtog näringsidkarens invändning och ansåg att författningstexten inte ger klar vägledning när det gäller vem som är rapporteringsskyldig i en sådan situation. Med hänvisning till legalitetsprincipen underkändes därför miljösanktionsavgiften. Hänvisning: Avsnitt 2.3, och Referat: Miljödomar 2001, andra halvåret, sid

100 Dom den 13 maj 2002(DM 39); M Miljösanktionsavgift för underlåten anmälning av verksamhet enligt punkten 1.1 i bilagan till FMSA. En fastighetsägare blev påförd miljösanktionsavgift för åtgärder som en entreprenör vidtagit; hantering, bl.a. förbränning av avfall på marken tolkning av begreppen "anläggning och anordning" - I domen ansåg MÖD att begreppet anläggning enligt SNI-kod i bilagan till MHF bör anses betyda att någon åtgärd av teknisk natur har vidtagits för att möjliggöra den avsedda verksamheten. Sådana åtgärder ansågs inte ha vidtagits. Hänvisning: Avsnitt 3.1.1, och 4.4. Dom den 30 maj 2002 (DM 47); M Miljösanktionsavgift för underlåten tillståndsprövning av anläggande av anläggning; krossning och mellanlagring av lysrör. Invändningar bl.a. om mobil verksamhet, provkörning, att övergångsbestämmelser gällde för verksamheten, den tillståndspliktiga verksamheten utförts utan uppdrag, ej fråga om anläggande. - I domen delade MÖD miljödomstolens bedömning med innebörd att miljösanktionsavgift påfördes för driften men inte för anläggande. Hänvisning: Avsnitt Dom den 14 augusti 2002(DM 64); M Överträdelse av rapporteringsskyldighet köldmediekungörelsen - Fråga om Naturvårdsverkets bemyndigande att meddela föreskrifterna. - MÖD ansåg att Naturvårdsverket hade sådan rätt. Hänvisning: Avsnitt och Dom den 26 september 2002(DM 71); M För sent inlämnade produktionsuppgifter för täkt, punkten 3.2 i bilagan till FMSA. Fråga om näringsverksamhet. En person hade tillstånd till täktverksamhet men hade inte bedrivit någon verksamhet. MÖD ansåg inte att det var fråga om näringsverksamhet. Hänvisning: Avsnitt Dom den16 oktober 2002(DM 77); M Miljösanktionsavgift för att näringsidkaren inte anmält att verksamhet påbörjats (SNI-kod genom bl.a. hantering av massor från en industritipp på en fastighet). Fråga om omfattning av tillsynsmyndighets utredningsskyldighet. - I domen ansåg MÖD att det var uppenbart att en sådan hantering kunde medföra i vart fall en ringa risk för föroreningar och att anmälningsplikt därmed förelåg. Tillsynsmyndigheten kunde därför utan någon närmare utredning påföra bolaget miljösanktionsavgift p.g.a. utebliven anmälan. 99

101 Hänvisning: Avsnitt 2.3, och 4.6. Dom den 15 november (DM 87); M Tolkning av begreppet "överlåtit" i punkten 5.7 i bilagan till FMSA. - MÖD ansåg inte att det begreppet täcker även det förhållandet att näringsidkaren avsett att överlåta kemiska produkter. Hänvisning: Avsnitt Domar den 11 december 2002 (DM ); M , M och M Överträdelse av bestämmelser i köldmediekungörelsen; installation av icke ackrediterat organ (M ), underlåtenhet att utföra årlig kontroll (samtliga), underlåtenhet att rapportera (samtliga) MÖD konstaterade: 1. Kontroll för ett visst år kan inte göras året efter (M och M ) 2. Vid underlåten kontroll kan inte avgift påföras för underlåten eller för sen rapportering. I M framförde näringsidkaren omständigheter som grund för att det skulle vara uppenbart oskäligt att påföra avgift; bl.a. att den som drev företaget var av utländsk härkomst och inte alltid förstod det språk som används av myndigheter. Den entreprenör som anlitats för installation hade lovat att alla kontroller skulle ske som stadgat och att alla rapporter och intyg som erfordras i sammanhanget skulle utfärdas av behörig person (från ett tredje bolag - men entreprenörens samarbete med det bolaget sprack). Anläggningen installerade under hösten 1999 och var i bruk endast under sex veckor under det året. MÖD ansåg inte det var uppenbart oskäligt att påföra avgift. Hänvisning: Avsnitt och Dom den 5 februari 2003; M Underlåtelse att anmäla C-verksamhet. Ett företag hade flyttat till nya lokaler och även utökat verksamheten med nya processer. Tillsynsmyndigheten påförde miljösanktionsavgift. Miljödomstolen upphävde beslutet med motivering att det inte var fråga om nyanläggande, eftersom likartad verksamhet tidigare hade bedrivits i lokalerna. MÖD ansåg att 1 FMSA resp. punkten 1.1 i bilagan till samma förordning enbart täcker förbudet i första punkten i 21 MHF. Däremot uttalade MÖD att anläggande eller drift av varje miljöfarlig verksamhet som utgör en s.k. C-verksamhet är förbjuden utan föregående anmälan enligt 21 1 MHF. Eftersom bolagets verksamhet hade utökats med nya processer och dessa i sig var anmälningspliktiga enligt bilagan till MHF, ansåg MÖD att bolaget hade påbörjat verksamhet i strid mot förbudet i 21 1 samma förordning och fastställde beslutet om miljösanktionsavgift. Hänvisning: Avsnitt

102 Dom den 14 mars 2003; M Underlåtelse att anmäla C-verksamhet. Ett företag påbörjade miljöfarlig verksamhet genom krossning av asfalt och betong utan föregående anmälan till miljönämnden. Bolaget påfördes miljösanktionsavgift såsom för berg- eller gruskrossverk eller sorteringsverk för sand, grus, sten eller morän om verksamheten inte omfattas av prövning enligt 12 kap. miljöbalken (SNI-kod ). Bolaget menade att krossning av berg inte torde vara möjlig med den typ av krossverk som användes. MÖD ansåg att det inte uttryckligen framgick att krossning av asfalt omfattas av nämnda punkt. Även om krossning av asfalt kan antas orsaka samma typ av störningar som krossning av berg eller grus, kan mot bakgrund av det anförda bolaget inte åläggas skyldighet att utge miljösanktionsavgift för underlåtenheten att göra anmälan om sin verksamhet. Referat: Miljödomar 2003, första halvåret, sid. 45 Hänvisning: Avsnitt Dom den 4 april 2003; M Underlåtenhet att anmäla tillbud; egenkontrollförordningen. 1. Invändning om bristande kommunikation. Bolaget fick inte del av minnesanteckningar, sammanställningar av klagomål, exempel på klagomål. Miljödomstolen: Det finns inget lagkrav på att alla handlingar som ingetts eller upprättats i ärendet skall kommuniceras med ifrågavarande verksamhetsutövare innan miljösanktionsavgift beslutas. Beträffande vad som skall föregå beslutet om miljösanktionsavgift finns endast kravet att den beslutet avser skall få tillfälle att yttra sig (30 kap. 3 andra stycket miljöbalken). I förevarande fall har bolaget fått tillfälle att yttra sig innan beslutet om miljösanktionsavgift fattades. Skäl att upphäva lsts beslut på formell grund föreligger således inte. I överklagande till MÖD: Vidhåller att länsstyrelsen undanhållit bolaget information som kan ha varit av betydelse för ärendet. I länsstyrelsens akt fanns bl.a. minnesanteckningar och sammanställningar över klagomål. Bolaget har dock fått del av uppgifterna först efter länsstyrelsens beslut om miljösanktionsavgift och då sedan man själv begärt att få del av dessa. MÖD instämde i miljödomstolens slutsats att det inte fanns skäl att upphäva länsstyrelsens beslut på formell grund. 2. Målet i sak: Under perioden den januari 2002 förekom luktstörningar som hänfördes till bolaget A:s verksamhet. Närboende klagade till länsstyrelsen som frågade bolaget om orsaken till störningarna. Bolaget anförde att det skett misstag i samband med ombyggnadsarbeten i ett reningsverk och att detta kan ha lett till störningarna. Länsstyrelsen påförde miljösanktionsavgift. Såväl miljödomstolen som Miljööverdomstolen avslog bolagets överklagande. Bolaget gjorde i överklagandet gällande att det inte hade skett någon driftsstörning. I sin dom åberopade Miljööverdomstolen bl.a. ett antal uppgifter som bolaget lämnat i den rapport som bolaget gett in till länsstyrelsen efter förfrågan om orsaken till luktstörningarna. Av rapporten framgick bl.a. att en bottenluftare hade havererat. Miljööverdomstolen konstaterade att det inte hade kommit fram något som 101

103 gjorde att bolagets egna slutsatser om orsaken till luktstörningarna inte längre görs gällande eller anfört något som gör att de framstår som felaktiga. Hänvisning: Avsnitt 2.7 och Dom den 7 april 2003; M Underlåten köldmedierapportering. Invändning (först i MÖD) om att äganderätten till aggregat tillkom annan samt hänvisning till aggregatförteckning upprättad av ackrediterat kontrollorgan. Det fanns inget avtal med det andra bolaget om ansvar enligt 16 köldmediekungörelsen. Den sammanlagda köldmediemängden i bolagets aggregat var mindre än 10 kg. MÖD: Bevisbördan ligger på tillsynsmyndigheten. Någon annan utredning om antalet kylaggregat och sammanlagd köldmediemängd eller om ägarförhållandena beträffande kylaggregaten hade inte presenterats av bygg- och miljönämnden. Avslag på yrkande om ersättning för rättegångskostnader. Miljösanktionsaavgiften upphävdes. Referat: Miljödomar 2003, första halvåret, sid. 54 Hänvisning: Avsnitt 2.3. Dom den 29 juli 2003; M Underlåtenhet att lämna in miljörapport för hamn. Var verksamheten sådan som kan betecknas enligt SNI-kod ? MÖD: Det är ostridigt i målet att det under de tider som är aktuella har förekommit ett mindre antal anlöp med fartyg av den storleksordning som förutsätts (mer än ton). Dessa anlöp har inte utgjort något led i den huvudverksamhet i form av verkstadsrörelse och bergtäkt som bedrivs på fastigheterna. Eftersom kajerna faktiskt har använts för lastning utan anknytning till huvudverksamheten ansåg MÖD att anläggningar omfattas av den åberopade SNI-koden; användningen av kajerna har visserligen varit av mycket ringa omfattning, men den har inte varit helt obetydlig. Sanktionsavgiften fastställdes. Hänvisning: Avsnitt Dom den 27 november 2003; M Åsidosatt krav på fylla på urinbehållare under täckning. Vid lagring av stallgödsel skall påfyllning av flytgödselbehållare och urinbehållare ske under täckning, se 7 förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. Samhällsbyggnadsnämnden fann vid inspektion att urinbehållaren hade ett bra svämtäcke men att tre utlopp till brunnen saknade täckning. Två av utloppen kom från urindränering i stallbyggnaden medan det tredje ledde gödselvatten från gödselplattan. Miljödomstolen 102

104 ansåg att enbart den omständighet att tre utlopp saknade täckning inte innebar att det hade visats att näringsidkaren verkligen utfört påfyllning utan täckning. MÖD noterade att nämnden visserligen inte uttryckligen noterat att det just vid tillfället pågick påfyllning av urinbehållare men ansåg att, med hänsyn till det som var upplyst om djurhållningen och konstruktionen av gödselhanteringen på gården, det framstod som uppenbart att stallbyggnaden och gödselplattan kontinuerligt dräneras och att således påfyllning av urinbehållaren skett utan föreskriven täckning. Hänvisning: Avsnitt

105 Bilaga 9 Avgöranden från miljödomstol om tolkning av begreppet "uppenbart oskäligt" Uppenbart oskäligt Anmälan om att ta lokaler i bruk. Invändning om att verksamheten avsåg ytterst begränsad zonterapiverksamhet i hemmet under utbildningstid - endast nio kunder som inbringat sammanlagt kr. Ej upplysning om anmälningsskyldighet vid undervisningen. Stockholms tingsrätts dom den 18 maj 2000, M : Med fog kunna uppfattas som på gränsen till stötande att påföra avgift. Uppenbart oskäligt främst med hänsyn till verksamhetens ytterst begränsade omfattning. Köldmedierapportering. Anläggningen skrotades alldeles i början av Tjänsteman på kommun lämnat missledande besked om rapporteringsskyldighet. Rapport lämnades i april 1999 (i stället för senast den 31 mars 1999). Vänersborgs tingsrätts dom den 22 maj 2000, M : Uppenbart oskäligt att ta ut avgift Anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet Är upplag av en gödselstuka anmälningspliktig? Naturvårdsverket ansåg inte att verksamheten var anmälningspliktig, medan Jordbruksverket ansåg att den var det. Växjö tingsrätts dom den 19 april 2001, M : Verksamheten i och för sig anmälningspliktig men eftersom inte berörda centrala verk var eniga och Miljöbalksutbildningens frågelåda angav att det endast i undantagsfall var anmälningspliktigt att lägga upp en gödselstuka ansågs det uppenbart oskäligt att ta ut avgift. - I en senare dom, Växjö tingsrätts dom den 29 maj 2002, M , fann miljödomstolen att gödselstukan i det fallet inte var anmälningspliktig. (OBS. bilagan till FMH har ändrats och omfattar inte längre avfall i form av gödsel.) Markavvattning Näringsidkaren påfördes miljösanktionsavgift (den 30 juni 2000) för att utan tillstånd ha utfört markavvattning. Näringsidkaren (fysisk person) dömdes (den 15 februari 2002) av tingsrätten för otillåten miljöverksamhet till böter samt ålades att betala en avgift enligt lagen om brottsofferfond. 104

106 Stockholms tingsrätts dom den 19 september 2002, M 238 och : Domstolen ansåg att vissa arbeten som utförts inte var att se som markavvattning och att förutsättningar för att påföra miljösanktionsavgift endast förelåg med anledning av nygrävning av en 10 meter lång sträcka. Domstolen beaktade att näringsidkaren dömts till dagsböter med anledning av (bl.a.) den nygrävda delen. "I förevarande fall finner miljödomstolen omständigheterna sammantagna vara sådana att det med fog kan uppfattas som uppenbart oskäligt att påföra N.N. miljösanktionsavgift." Inte uppenbart oskäligt Försenad miljörapport. Invändning om att miljörapporten lämnades endast sju dagar för sent vilket borde vara att anse som ringa. Vd:n var nytillträdd och ej bekant med rutinerna. Avgiften borde sättas ner från kr till Växjö tingsrätts dom den 15 oktober 1999, M : Avgiften ska utgå enligt vad som föreskrivs eller, om detta är uppenbart oskäligt, efterges helt. Ej utrymme för skönsmässig nedsättning. Ej uppenbart oskäligt. Överklagandet avslås. Underlåtenhet att lämna kompletterande uppgifter till produktregistret. Invändning om att det rör sig om ett litet bolag med endast tre produkter anmälda. Endast några dagar för sent, små mängder. Stockholms tingsrätts dom den 1 september 1999, M : Ej uppenbart oskäligt. Överklagandet avslås. Underlåtenhet att lämna kompletterande uppgifter till produktregistret. Invändning om kaotiska förhållanden på företaget. Alla papper hos revisorn. Separation från sambo. Mycket begränsad verksamhet. Stockholms tingsrätts dom den 1 september 1999, M : Ej uppenbart oskäligt. Överklagandet avslås. Köldmedierapportering. Invändning om att avtal träffats med installatör/leverantör om att sköta rapporteringen men att denne sedan gått i konkurs. Ej bekant med bestämmelserna. Växjö tingsrätts dom den 23 september 1999, M : Ej uppenbart oskäligt. Överklagandet avslås. Tagit lokal i bruk utan anmälan. Invändning om att den av bolagets två företrädare som skulle sköta pappershan- 105

107 teringen slutat. Inte rätt att påföra avgift mot nuvarande företrädare. Kan ej vara meningen att små, svaga, nystartade bolag ska drabbas. Växjö tingsrätts dom den 30 juni 2000, M : Ej uppenbart oskäligt. Köldmedierapportering. Invändning om att vare sig miljönämnden, tidigare ägare eller mäklaren upplyst om rapporteringsskyldigheten. Anläggningen användes ej under andra halvåret 1998 eller under 1999 och är numera tömd. Växjö tingsrätts dom den 30 juni 2000, M 65-00: Utredningen visar att rapport avseende 1998 ej inlämnats senast den 31 mars Ej uppenbart oskäligt. Köldmedierapportering. Invändning om att kylfirman normalt brukar ombesörja rapporteringen men avvikit från sina rutiner i detta fall. Rapporten inlämnades den 6 april vilket var första arbetsdagen efter påsk. Den första förseningsdagen var skärtorsdagen sedan var det helg fram till den 5 april. Förseningen måste därför ses som mycket ringa. Växjö tingsrätts dom den 25 oktober 1999, M : Ej uppenbart oskäligt. Underlåtenhet att lämna kompletterande uppgifter till produktregistret Två fall med invändningar om sjukdom. Ansvarig person på företaget sjukskriven och VD:n sedan länge sjuk i cancer. Svårigheter att sköta leveranser p.g.a. sjukdom och därför tvingats senarelägga rapportering. Stockholms tingsrätts domar den 15 september, M , och den 4 oktober 1999, M : Ej uppenbart oskäligt. Köldmedierapportering. Invändning om att bolaget förlitat sig på att kylfirman skulle lämna in rapporten. När den i stället lämnades till bolaget vidaresändes den omedelbart till tillsynsmyndigheten. Växjö tingsrätts dom den 22 november 1999, M : Möjligheten att efterge miljösanktionsavgift är enligt miljödomstolens mening begränsad till sådana fall där överträdelsen är en följd av omständigheter som ligger utom näringsidkarens rimliga möjligheter att kontrollera. Ej uppenbart oskäligt. 106

108 Köldmedierapportering. Invändning om att bolaget genomgått en ekonomisk rekonstruktion och även organisatoriska förändringar som medfört att rapporten ej kunnat lämnas i tid. Den ekonomiska situationen är fortsatt utomordentligt ansträngd. Växjö tingsrätts dom den 31 januari 2000, M : Ej uppenbart oskäligt. 107

109 Bilaga 10 Rättsfall angående skattetillägg och Europakonventionen I två domar den 23 juli 2002 har Europadomstolen bedömt de svenska skattetilläggens förenlighet med Europakonventionen, Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige respektive Janosevic mot Sverige. Domstolen fann - att artikel 6 är tillämplig beträffande skattetilläggen (anklagelse för brott) - att den omständigheten att det ursprungliga beslutet fattats av en myndighet inte innebär en kränkning av konventionen, eftersom beslutet kan överklagas till en domstol som har full prövningsrätt. (Dvs. inte en ren laglighetsprövning utan alla aspekter kan prövas i de mål som handläggs, inklusive bevisvärdering.) - att Europakonventionen dock har kränkts genom att de sökande inte har fått tillgång till en domstolsprövning som kan anses effektiv (Skattemyndigheten och länsrätten ansågs ha brustit när det gällde att handla med den skyndsamhet som målen krävde och oskäligt fördröjt domstolbeslut om skatt och skattetillägg. T.ex. överklagade Vulic taxeringen i december 1995 och kronofogdemyndigheten beslöt om utmätning av skatte- och skattetilläggsskulden i april Skattemyndigheten fattade omprövningsbeslut beträffande taxeringen och skattetillägget i juni 1997 och överlämnade ärendet till länsrätten som meddelade dom i mars För övriga sökande gällde i princip motsvarande förhållanden.) - att Europakonventionen även kränkts med hänsyn till att sökanden inte fått en domstolsprövning inom rimlig tid. (Dvs. från och med besluten om taxering och skattetillägg - för Vulics räkning tiden augusti till maj 2002, när Regeringsrätten vägrade prövningstillstånd; tillhopa närmare sex år och nio månader.) Domstolen fann att större delen av den tid som förfarandet tagit måste hänföras till myndigheternas agerande och att tiden har överskridit vad som med hänsyn till omständigheterna kan anses som rimligt. De sökande gjorde även gällande att artikel 6.2, oskuldspresumtionen, kränkts genom att a) den enskilde fått för tung bevisbörda för sitt yrkande att skattetillägg inte skulle påföras och b) att beslutet om skattetillägg verkställdes innan deras skyldighet att betala avgiften hade avgjorts i domstol. Domstolen fann beträffande punkten a) att s.k. objektivt ansvar, oberoende av uppsåt eller vårdslöshet, är förenligt med konventionen. - Domstolen påpekade att skattemyndigheten och domstolarna ska pröva förutsättningar för befrielse även om det inte yrkas - Men frågan om befrielse kommer endast upp om omständigheterna i målet föranleder det och i praktiken finns därför en bevisbörda för den enskilde att visa att det finns en befrielsegrund. Sådana presumtioner måste vara förenliga med proportionalitetsprincipen; åtgärderna måste stå i rimlig proportion till det legitima mål som åsyftas. De sökande ansågs ha möjligheter att göra invändningar mot taxeringen som vid framgång skulle påverka även skattetillägget samt att anföra skäl för nedsättning av eller befrielse från skattetillägget, alternativt kunnat hävda att det varit uppenbart oskäligt att påföra 108

110 skattetillägg. Domstolen beaktade statens ekonomiska intressen i skattemål och att systemet inte skulle fungera utan någon form av påföljd för oriktiga eller otillräckliga uppgifter. Beträffande punkten b) fann domstolen att konventionen inte utesluter att verkställighet sker innan ett beslut om skattetillägg vunnit laga kraft. Sådan verkställighet måste dock hålla sig inom sådana rimliga gränser som ger en jämvikt mellan inblandade intressen. Detta är enligt domstolen särskilt viktigt då det ursprungliga beslutet fattas av administrativ myndighet. Domstolen beaktade att skattetillägg återbetalas jämte ränta vid ett framgångsrikt överklagande. Dessutom kan en avslutad konkurs återupptas. Det är även möjligt att föra talan mot staten om skadestånd för den förlust som orsakats av en konkurs. Domstolen (som beträffande denna fråga inte var enig) fann att en kränkning inte skett av artikel 6.1 och 2. Redan innan Europadomstolen meddelade sina domar hade Regeringsrätten i två domar den 15 december 2000, RÅ 2000 ref 66, funnit att skattetillägget i och för sig omfattas av artikel 6 i Europakonventionen men är förenligt med de krav på rättvis rättegång som uppställs i artikeln. Vidare fann rätten att handläggningen tillgodosett de rättssäkerhetskrav som artikeln sätter upp. Högsta domstolen har genom dom den 29 november 2000 (NJA 2000 s. 622) avgjort ett mål, där eventuell dubbelbestraffning enligt konventionens mening har satts ifråga, se avsnitt

111 Handbok 2001:1 utgåva 3 mars 2004 MILJÖBALKEN Handläggning av ärenden om miljösanktionsavgifter Handbok med allmänna råd Genom miljöbalken har införts ett system med miljösanktionsavgifter, som ska svara mot behovet av effektiva sanktioner på ett bättre sätt än tidigare reglering gjorde. Miljösanktionsavgifterna ska betalas av näringsidkare som överträtt vissa särskilt angivna bestämmelser i miljöbalken eller i de författningar som har meddelats med stöd av balken. Uppgiften att besluta om miljösanktionsavgift i enskilda fall har lagts på de tillsynsmyndigheter som ansvarar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken. Handboken belyser och redovisar de regler som är tillämpliga i olika situationer. Den ger också vägledning i ett antal frågor som visat sig vara svårtolkade i den praktiska tillämpningen. Denna handbok täcker Naturvårdsverkets ansvarsområde för tillsynsvägledning och har behandlats i Tillsyns- och föreskriftsrådet enligt miljöbalken. Principer och grundläggande synsätt, liksom den tolkning av rättsregler som handboken ger uttryck för, är tillämpbara även inom övriga centrala myndigheters vägledningsområden. ISBN ISSN NATURVÅRDSVERKET