Översyn av statsskuldspolitiken

Transkript

1 Översyn av statsskuldspolitiken Kerstin Hessius

2 Utredningens deltagare Kerstin Hessius, särskild utredare Sara Bergström, utredningssekreterare, Magnus Dahlberg, utredningssekreterare juridik Nebil Aho, Finansdepartementet Torbjörn Becker, Stockholm Institute of Transition Economics Peter Englund, Handelshögskolan Per Franzén, Finansdepartementet Lars Hörngren, Riksgälden Malin Omberg, Finansinspektionen (fr.o.m. sept. 2013) Åsa Pripp, Nordea Jonas Söderberg, Riksbanken Samira Rosen, Finansinspektionen (t.o.m. sept. 2013)

3 Översyn av statsskuldspolitiken Mdkr Statsskulden minskar Konsekvensberäkning,

4 Översyn av statsskuldspolitiken Överupplåna 1. Krisbuffert 2. Marknadens funktionssätt 3. Säkerställa god låneberedskap Överupplåna Allmän översyn 1. Översyn anpassning i budgetlagen av bestämmelserna om statens upplåning skuldförvaltning 2. Finanskriskommitténs förslag påverkar det? 3. Utredningen om Riksbankens finansiella oberoende balansräkning påverkar det? 4. Riksgäldens likviditetsförvaltning 5. Processen för statsskuldsförvaltningen

5 Del 1 Överupplåna

6 upplåni ngsänd Allmän översyn 1. Krisbuffert Det blir bara en buffert om man har sparat till den, inte lånat upp den (refinansieringsbehov) Omöjligt att bestämma storleken på bufferten - skulle behöva vara gigantisk En kris kan också påverka tillgångarna i bufferten negativt Bedömning: Staten bör inte låna i syfte att inrätta en krisbuffert

7 2. Marknadens funktionssätt Vad gör statspapper unika? Låg kreditrisk Långa löptider Hög likviditet Låga transaktionskostnader Alternativ placering till kassa Fly till i kris

8 Har svenska statspapper unika egenskaper? Sverige har låg kreditrisk Hög likviditet låga transaktionskostnader Riksgälden tillför marknaden nya obligationer förutsägbart frekvent Marknadsgarantmarknad säkrar tvåvägspriser till investerare med liten spread Riksgälden marknadsgaranterna har gjort betydande investeringar i marknadens funktionssätt Sverige litet land med egen valuta

9 Svenska statspapper har hög likviditet i en internationell jämförelse Svenska statspapper har hög likviditet Australien Danmark Norge Nya Zeeland Sverige Benchmarklån, år , 5, 10, 30 2, 4, 6, 8, , Volym i tioåringen, mdkr Omsättningskvot 2,2 2 1,2 2 0,6 4 0,2 4 1,4 1 0,9 1 1,6 1 2,2 1 7,6 3 3,7 3 Antal återförsäljare _ 12 5 _ 8 Andel utländska investerare 69 % 34 % 63 % 63 % 36 % 2

10 Svenska statspapper har hög likviditet jämfört med andra värdepapper på marknaden Omsättningskvot i stats- bostadsobligationer, avista terminer, Antal gånger per år

11 upplåni ngsänd Allmän översyn Behövs svenska statspapper? Riskfri jämförelseränta Investeringsobjekt Ökar efterfrågan p.g.a regleringar Särskild roll i kris

12 Svenska statspapper är riskreducerande i livbolagens portföljer Investerare i svenska statspapper, andel av total volym,

13 Regleringar kan öka efterfrågan på statspapper CRD IV/CRR (Basel III) LCR: Buffert av likvida tillgångar för att möte utflödet av pengar under en 30 dagars period i stress Solvens 2 Matchning EMIR Central motpartsclearing, krav på att ställa säkerheter Likviditetskrav, kapitalkrav, löptider, säkerheter

14 upplåni ngsänd Allmän översyn Marknaden anpassar sig

15 upplåni ngsänd Allmän översyn 3. Säkerställa god låneberedskap Om statsskulden minskar kan befintliga marknader lånekanaler tunnas ut försvinna? Mdkr Statsskuldens utveckling, Mdkr Konsekvensberäkning,

16 upplåni ngsänd Allmän översyn Lånebehov kan svänga snabbt % Statsskuld som andel av BNP, Förändring i statsskuldskvoten %-enhet

17 Statens nettolånebehov har svängt Mdkr

18 Vad händer om staten har slutat att låna under en tid? Marknadsgarantsystemet försvinner övergår till ett förmedlingssystem Omsättningen sjunker prisbildningen försämras Transaktionskostnaderna ökar Svenska statspapper blir illikvida fungerar inte som referensränta Måste vårda marknaden för den är svår att återskapa om den en gång har släckts ned

19 Internationella erfarenheter Statsskulden utveckling, (mdkr procent)

20 Överupplåning för att säkerställa god låneberedskap Bedömning: Överupplåning möjliggör för staten att säkerställa en god låneberedskap genom att upprätthålla en fungerande statspappersmarknad behålla nödvändig kompentens infrastruktur för att låna i utländsk valuta Det nya upplåningsändet innebär inte ett utvidgat statsskuldspolitiskt uppdrag utan kan snarare ses som en tillämpning av det gällande målet för statsskuldsförvaltningen på en framtida situation (minskar framtida förväntade kostnader refinansieringsrisk).

21 upplåni ngsänd Allmän översyn Upplåningen kan i viss mån anpassas Statsskulden fördelad på olika skuldslag, 2013 Bruttoupplåning, Mdkr procent Mdkr

22 Överupplåning kan ses som en försäkring för staten att ha goda finansieringsmöjligheter i framtiden

23 Överupplåning kan bli aktuellt i framtiden Mdkr Konsekvensberäkning: statsskuldens utveckling i förhållande till miniminivå för statsskulden Andra hälften av 2020-talet

24 upplåni ngsänd Allmän översyn Överupplåning i praktiken Riksgälden fortsätter att emittera statsobligationer Upprätthåller volymerna Upplåningen koncentreras troligen till den tioåriga statsobligationen Volymen måste avgöras vid tidpunkten för beslutet att överupplåna

25 Överupplåning kan även komma de finansiella marknaderna till del Överupplåning handlar primärt om att säkerställa en god låneberedskap för staten men en väl fungerande statspappersmarknad bidrar även till att det finansiella systemet fungerar mer effektivt, inte minst genom att det blir mer robust mindre sårbart för störningar

26 Slutsats: upplåningsänd i budgetlagen Förslag: Med riksdagens bemyndigande ska regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Riksgälden få ta upp lån till staten i syfte att säkerställa en god låneberedskap Bedömning: Regeringen bör besluta om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen

27 Mål placeringsriktlinjer för tillgångsförvaltningen Bedömning: Målet bör anges av riksdagen samtidigt med bemyndigandet om överupplåningen. Bedömning: Regeringen bör fastställa mer detaljerade placeringsriktlinjer Bedömning: Risken i förvaltningen bör minimeras samtidigt som avkastningen beaktas.

28 Överupplåning kan genomföras till begränsad kostnad risk Resultat av överupplåning (årligt) kostnad minus intäkt 3 januari december 2013 Procent

29 upplåni ngsänd Allmän översyn Ansvarig myndighet: Riksgälden Bedömning: Riksgälden bör ansvara för förvaltningen administrationen av de överupplånade medlen.

30 När till vad får de överupplånade medlen användas? Bedömning: Huvudregel bör endast få betala igen lånen när de förfaller. Bedömning: I en statsfinansiell krissituation bör medlen få tas i anspråk i förtid. Bedömning: En förtida avveckling av tillgångarna bör beslutas av riksdagen.

31 Del 2 En allmän översyn

32 5. Processen för statsskuldsförvaltningen Förslag: Regeringen ska besluta om riktlinjer minst var tredje år (i stället för varje år) Finns inte behov av att ompröva riktlinjerna mer frekvent under normala omständigheter Spara resurser i Riksgälden Regeringskansliet.

33

34 övergångsbestämmelser upplånin Allmän gsända översyn mål Ikraftträdan de konsekvens -analys Förslag: Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2016 Bedömning: Inga övergångsbestämmelser

35 Konsekvenser av utredningens förslag upplånin Allmän gsända översyn mål Ikraftträdan de konsekvens -analys Samhällsekonomiska konsekvenser Bedömning: Positiva samhällsekonomiska effekter Säkerställa god låneberedskap för staten Upprätthålla en fungerande statspappersmarknad Statsfinansiella konsekvenser Bedömning: Överupplåning kan genomföras till begränsad kostnad risk Bedömning: Ett längre tidsperspektiv i styrningen av statsskuldsförvaltningen (riktlinjebeslut mer sällan) sparar resurser hos Riksgälden Regeringskansliet, men statsfinansiellt försumbart

36 Övriga förslag 5 kap Budgetlagen

37 1. Översyn anpassning av bestämmelserna i 5 kap. budgetlagen Förslag Från årligt till ett stående bemyndigande (1 första satsen) Förenklad process föreslås Affärsverkens möjlighet till upplåning, m.m. bör utredas (2 ) Ingen ändring föreslås

38 1. Översyn anpassning av bestämmelserna i 5 kap. budgetlagen Förslag Ta bort bestämmelsen om statens användning av tillförda medel från Riksbanken (3 andra satsen) Bestämmelsen fyller ingen funktion Terminologiska systematiska anpassningar till övriga bestämmelser

39 2. FKK:s förslag om statliga åtgärder för likviditetesförsörjningen FKK:s förslag ger Riksbanken möjlighet att hantera en brist på statspapper genom att låna statspapper av Riksgälden Bedömning: Regeringens (Riksgäldens) möjlighet att emittera statspapper i likviditetsstödjande syfte bör behållas Kan ses som ett komplement till FKK:s föslag Bra med många verktyg i en krissituation FKK:s förslag kritiserades av Riksgälden Bedömning: Det bör inte införas några ytterligare regler kring medlens placering Den nuvarande ordningen där regeringen utfärdar riktlinjer för förvaltningen är tillfyllest

40 3. Riksbankens finansiella oberoende balansräkning (SOU 2013:9) Utredningen har inte kunnat identifiera något som skulle föranleda en ändring i budgetlagen Behandlar inte utredningens förslag

41 upplåni ngsänd Allmän översyn 4. Riksgäldens likviditetsförvaltning Statens betalningar är mycket ojämnt fördelade både över året inom månaden Mdkr Statens in- utbetalningar under en typmånad (mars 2013) Mdkr Statens nettolånebehov fördelat över året, Premiepensionsinsättningar & stora kupongbetalningar Vidareutlåning till Riksbanken Försäljning Vin & Sprit Försäljning Vasakronan Extra inbetalningar av skatt

42 upplåni ngsänd Allmän översyn 4. Likviditetsförvaltning, forts. Förslag: Ett bemyndigande att ta upp lån till staten inom ramen för den löpande likviditetsförvaltningen ska införas i budgetlagen. Ingen ändring i sak; kodifiering av nuvarande praxis Verksamheten utgör en väsentlig del av skuldförvaltningen kan periodvis omfatta stora belopp Avser bara lån som Riksgälden tar upp i förtid, inte Riksgäldens placeringar. Placeringarna regleras i regeringsformen.