Remiss över departementspromemorian Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag överväganden och förslag (Ds 2009:60)

Transkript

1 Till Finansdepartementet Stockholm Stockholm den 12 januari 2010 Remiss över departementspromemorian Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag överväganden och förslag (Ds 2009:60) Fastighetsägarna Sverige (i fortsättningen Fastighetsägarna), som har inbjudits att lämna synpunkter på förslagen och materialet i promemorian, får härmed anföra följande. Sammanfattning Fastighetsägarna konstaterar att EU:s statsstödsregler ingått i den svenska lagstiftningen sedan 1995, men i praktiken inte följts när det gäller de kommunala bostadsföretagen. Genom att dessa företag enligt promemorians förslag i fortsättningen ska drivas på affärsmässiga grunder och genom att den kommunala självkostnadsprincipen inte ska gälla vid uthyrning av bostäder förbättras förutsättningarna för att åstadkomma konkurrensneutrala villkor på bostadshyresmarknaden. Fastighetsägarna är dock kritiska till att det i promemorian inte läggs fram något förslag om ett nationellt system för att förbättra kontrollen och tillsynen över att statsstödsreglerna efterlevs. Fastighetsägarna anser att en ordning med affärsmässigt drivna bostadsföretag utan dröjsmål bör förenas med ett särskilt kontroll- och sanktionssystem för kommunala bostadsföretag. I annat fall riskerar man att inte få till stånd den konkurrens som är nödvändig för en fungerande hyresmarknad. Fastighetsägarna är kritiska till att den nya lagen, som ska ange förutsättningarna för ett kommunalt bostadsföretags verksamhet, har begränsats till associationsformen aktiebolag. Lagen bör enligt Fastighetsägarna omfatta alla företagsformer som en kommun har eller har ett bestämmande inflytande över även i de fall näringsverksamhet i form av upplåtelse av bostäder ligger i den kommunala förvaltningen. Även de befintliga kommunala bostadsstiftelserna bör omfattas av kravet på att verksamheten ska drivas på affärsmässig grund. Kommunala bostadsaktiebolag bör undantas från den möjlighet som finns enligt aktiebolagslagen att registrera sig som aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning. FASTIGHETSÄGARNA SVERIGE ADRESS Box 16132, Stockholm > BESÖKSADRESS Drottninggatan 33 TEL > FAX > info@fastighetsagarna.se >

2 Fastighetsägarna delar promemorians bedömning att bostadsförsörjningen och kommunernas ansvar för denna vare sig i sin helhet eller i olika delar bör definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Enligt Fastighetsägarna talar övervägande skäl för att bestämmelser om begränsning av värdeöverföringar inte bör införas. Förslagen i promemorian löser inte de problem som hänger samman med det bestämmande inflytande över de privata fastighetsägarnas hyror som de kommunala bostadsföretagen har genom den hyresnormerande rollen. Även om denna roll avskaffas, såsom regeringen har aviserat, kommer de kommunala bostadsföretagen på många lokala marknader ändå att ha en dominerande ställning genom sin storlek. Det är därför mycket viktigt att konkurrenslagens regler om förbud mot missbruk av företags dominerande ställning upprätthålls och tillämpas effektivt även när det gäller kommunala bostadsföretag. Inledning Europeiska unionens (EU) statsstödsregler har varit en del av den svenska lagstiftningen sedan Sveriges anslutning till unionen år Stöd som kommer från offentliga organ, däribland kommuner, omfattas av statsstödsbegreppet. Reglerna är en del av EU-rättens konkurrensregler och syftar till att hindra snedvridning av konkurrens genom att vissa företag gynnas genom statligt stöd. Fastighetsägarna har länge påtalat att det kommunala stöd som ges till de kommunala bostadsföretagen snedvrider konkurrensen gentemot de privata värdarna. Eftersom den dåvarande regeringen inte reagerade för att se till att statsstödsreglerna följs, anmälde Fastighetsägarna via den europeiska fastighetsägareunionen, European Property Federation stödet till EU-kommissionen. Fastighetsägarna hälsar med tillfredsställelse att det nu lagts fram förslag som ger förutsättningar för att EUrättens statsstödsregler också följs i praktiken. Promemorians förslag innebär att kommunala bostadsföretag ska drivas enligt affärsmässiga grunder utan konkurrenssnedvridande stöd och att den kommunala självkostnadsprincipen inte ska gälla vid uthyrning av bostäder. Tillsammans med den av regeringen aviserade ändringen i hyreslagstiftningen att kommunala bostadsföretags hyror inte längre ska vara normerande kan förslagen i promemorian skapa förutsättningar för en bättre fungerande hyresmarknad, där privata fastighetsägare ges rimliga förutsättningar att erbjuda de hyresbostäder som hyresgäster efterfrågar. Fastighetsägarna är således i grunden positiva till förslagen i promemorian. Som kommer att framgå i det följande anser Fastighetsägarna dock att det kring vissa av förslagen finns frågetecken som bör rätas ut. Samtidigt finns i detta sammanhang anledning att från konkurrenssynpunkt ta upp frågor som rör dels kommunala bostadsföretags dominerande ställning på flera lokala marknader, oavsett att dessa företags hyresnormerande roll tas bort, dels de befintliga kommunala bostadsstiftelsernas ställning. 2

3 Promemorians utgångspunkter Utgångspunkten för förslagen i promemorian har varit förslag från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och ett gemensamt förslag från Hyresgästföreningen Riksförbundet (HGF) och Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO). Promemorian hade dock vunnit i styrka om även andra intressenters uppfattningar hade redovisats och kommenterats. Inte minst gäller det Fastighetsägarna, vars medlemmar är viktiga aktörer på bostadshyresmarknaden och som bedriver en verksamhet där konkurrensneutralitet är av största betydelse. Eftersom de angivna organisationerna i sina förslag trots allt accepterat huvuddragen i betänkandet EU, allmännyttan och hyrorna, som Fastighetsägarna i allt väsentligt tillstyrkt, kan Fastighetsägarna ansluta sig till den utgångspunkt som valts i promemorian. Frågan om associationsform Företagsformerna Promemorians förslag innebär att en ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska införas och att den nuvarande s.k. allbolagen ska upphöra att gälla. Förslaget innebär bland annat att det inte längre ska vara möjligt att godkänna privata företag som allmännyttiga bostadsföretag. Fastighetsägarna har ingen invändning mot detta, eftersom det syfte som bär upp ett sådant godkännande kan åstadkommas genom annan befintlig lagstiftning. Däremot bör den nya lagen omfatta alla kommunala bostadsföretag, oavsett företagsform och således inte vara begränsad till aktiebolagsformen. I annat fall finns det en risk för att konkurrenssnedvridning även framdeles kommer att uppstå på bostadshyresmarknaden. När det gäller företagsformen ekonomisk förening är det enda angivna skälet för undantaget att kommunerna hittills inte drivit bostadsföretag som ekonomiska föreningar och att det inte finns skäl att tro att kommunerna i framtiden skulle anse ekonomiska föreningar som en mer ändamålsenlig associationsform för att bedriva bostadsförvaltning än i aktiebolagsform. Fastighetsägarna anser att detta inte är ett hållbart skäl. Väljer en kommun trots allt att driva ett bostadsföretag som en ekonomisk förening, måste det stå klart att kravet på att bostadsförvaltningen ska drivas enligt affärsmässiga grunder gäller för föreningen. I fråga om nybildning av kommunala bostadsstiftelser råder det enighet om att överföringen av egendom från kommunen till stiftelsen i samband med bildandet utgör ett statsstöd och att överföringen således måste ske i enlighet med EU:s statsstödsregler. Enligt promemorian innebär detta att kommunal egendom endast kan överlåtas till marknadsvärde. Detta är i och för sig riktigt. Därmed skulle enligt promemorian också säkerställas att konkurrensen på bostadsmarknaden inte snedvrids. Fastighetsägarna delar inte den bedömningen. När väl överföringen av egendomen skett har skett kan bostadsstiftelsen drivas utan vinstsyfte, om detta 3

4 föreskrivs i stiftelseförordnandet. Därmed kvarstår risken för snedvridning av konkurrensen. Fastighetsägarna anser mot bakgrund av det anförda att kraven på att ett kommunalt bostadsföretag ska drivas enligt affärsmässiga grunder måste ställas på alla företagsformer som kommunen har eller har ett bestämmande inflytande över även i de fall näringsverksamhet i form av upplåtelse av bostäder ligger i den kommunala förvaltningen. De befintliga kommunala bostadsstiftelserna När det gäller befintliga kommunala bostadsstiftelser uppkommer en konkurrenssnedvridning genom att stiftelserna, i enlighet med sina stadgar, sätter hyror enligt principer som i praktiken är desamma som en självkostnadsprincip. På orter som till exempel Solna i Stockholms län, där den kommunala bostadsstiftelsen Signalisten är hyresnormerande, är de privata fastighetsägarna i enlighet med bruksvärdesystemet och den normerande rollen för kommunala bostadsföretag bundna vid stiftelsens självkostnadsbaserade hyressättning. Detta har fått till följd att hyresnivåerna i Solna är lägre än i andra kommuner i Stockholmsregionen. Även om detta förhållande inte kan angripas genom EG-fördragets statsstödregler kan det strida mot andra regler och är ur allmän synpunkt olämpligt, eftersom det skadar hyresmarknaden och de privata fastighetsägarna. En reformering av bruksvärdesystemet, enligt vad som har aviserats, skulle visserligen förbättra situationen men inte helt komma till rätta med konkurrenssnedvridningen. I det anförda exemplet är stiftelsen Signalisten en stor aktör med över 30 procent av hyresmarknaden i Solna. Signalistens hyror skulle därför även i framtiden få stor betydelse för hyressättningen hos de privata fastighetsägarna i Solna. En kommun kan formellt inte ställa kravet att en befintlig stiftelse som Signalisten ska drivas enligt affärsmässiga grunder. Det är stiftelseförordnandet som gäller och kommunen kan till exempel inte bestämma att stiftelsen ska frångå en självkostnadsprincip. Som framgår av Utredningens om allmännyttans villkor betänkande (s. 394) saknar det betydelse i statsstödssammanhang om stiftelsens medel inte ger avkastning av viss storlek. Den grundläggande värdering som finns i promemorian att kommunala bostadsföretag ska drivas enligt affärsmässiga grunder kommer således inte att följas av befintliga kommunala bostadsstiftelser. Därtill kommer att de uppgifter som kommunala bostadsbolag får i fråga om bostadsförsörjning, boendeinflytande m.m. inte utan vidare kan överföras på stiftelserna. Stiftelsernas ställning blir oklar och de kan inte ses som redskap för att klara bostadsförsörjningen. Visserligen kan det sägas att kommunen genom tillsättning av styrelseledamöter får ett visst mått av insyn i företagen, med formellt sett står stiftelser utanför kommunens kontroll. Fastighetsägarna anser sammanfattningsvis att befintliga kommunala bostadsstiftelser som bygger sin hyressättning på självkostnadsprincipen är till skada för hyresmarknaden. De fyller inte funktionen som redskap för att klara bostadsförsörjningen och övriga punkter i 1 den föreslagna lagen om allmännyttiga 4

5 kommunala bostadsaktiebolag. De kan också i vissa avseenden stå utanför samhällets kontroll och därför snedvrida konkurrensen på hyresmarknaden. Enligt Fastighetsägarnas mening bör kommunala stiftelser antingen inordnas i en lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag i enlighet med vad som anförts i det föregående eller upphöra med sin verksamhet och i förekommande fall ersättas av associationsformen allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag. Avkastningskrav och tillsyn över att statsstödsreglerna följs Enligt 2 den föreslagna lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska ett sådant bolag bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga grunder. Fastighetsägarna ställer sig helt bakom denna princip. Såväl i den allmänna motiveringen som i författningskommentaren finns emellertid formuleringar som ger intryck av att det skall kunna finnas kommunala bostadsaktiebolag som inte bedriver sin verksamhet enligt affärsmässiga grunder. Avsikten kan knappast vara att kommunala bostadsaktiebolag ska kunna vara sådana aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning som avses i 32 kap. aktiebolagslagen, dvs. bolag som drivs utan vinstsyfte eller endast med begränsat vinstsyfte. En sådan ordning skulle strida mot hela tanken att söka åstadkomma en fungerande hyresmarknad utan konkurrenssnedvridande verksamhet från den kommunala bostadssektorn. Eftersom aktiebolagslagen gäller alla aktiebolag om inte annat förskrivits, bör därför i lagen om kommunala bostadsaktiebolag föreskrivas att 32 kap. aktiebolagslagen inte gäller för kommunala bostadsaktiebolag. Som anförs i promemorian betyder det förhållandet att de kommunala bostadsaktiebolagen ska drivas enligt affärsmässiga grunder att de också ska undantas från självkostnadsprincipen och förbudet mot vinstsyfte i kommunallagen (1991:900). Promemorians förslag ligger helt i linje med Fastighetsägarnas uppfattning. Förslaget tillstyrks i denna del. Fastighetsägarna vill dock särskilt framhålla att ett affärsmässigt agerande förutsätter att det kommunala bostadsföretaget också lever upp till detta undantag och förbud. Ett kommunalt bostadsföretag ska således vara skyldigt att sätta hyror på samma sätt som en privat fastighetsägare skulle göra inom ramen för gällande hyreslagstiftning och i enlighet med hyresgästers allmänna värderingar. Fastighetsägarna får här som jämförelse hänvisa till vad som uttalats i propositionen 2008/09:21 om kommunala kompetensfrågor m.m. när det gäller innebörden av kravet på affärsmässighet för hyressättningen när ett kommunalt företag tillhandahåller lokaler. Som framgår där (a. prop. s. 93 f.) måste lokalhyrorna sättas till en nivå som motsvarar den en privat aktör skulle ha tillämpat. Begreppet affärsmässiga grunder kan i kommunalrättsligt sammanhang inte ha olika innebörd beroende på vilken verksamhet det är fråga. Vad som sägs i den angivna propositionen om hur ett kommunalt företag som drivs på affärsmässig grund ska sätta sina lokalhyror måste därför vara relevant även vid bostadshyressättning. 5

6 För att kravet på ett affärsmässigt agerande ska vara förenligt med EG-rätten måste det stå klart att ett kommunalt bostadsföretag inte ska få ta emot offentligt stöd som riskerar att snedvrida de privata fastighetsägarnas konkurrensförutsättningar. Det bör därför vara tydligt att det inte få förekomma direkta bidrag, att borgensavgifter måste betalas för kommunala eller statliga borgensåtaganden eller andra kreditgarantier och att verksamheten måste baseras på ett marknadsmässigt avkastningskrav på eget kapital. I promemorian läggs dock inte fram något förslag om ett inhemskt system för att förbättra kontrollen och tillsynen över att statsstödsreglerna efterlevs. Som skäl för detta anförs bland annat att i de fall statsstöd är aktuellt det råder en anmälningsskyldighet enligt lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler (tillämpningslagen). Fastighetsägarna är kritiska till promemorians ställningstagande i denna del. Tillämpningslagen har funnits sedan år 1994, men någon anmälan har aldrig gjorts. Fastighetsägarna har i sin anmälan till EU visat att det förekommit otillåtet statsstöd i betydande omfattning. Det är uppenbart att den rådande anmälningsskyldigheten enligt tillämpningslagen inte är ett tillräckligt effektivt kontrollmedel. Att fortsätta på samma väg är därför ingen hållbar lösning. Kommunerna måste bli medvetna om att statsstödsreglerna ska följas. Detta kan åstadkommas genom att ett särskilt kontrolloch sanktionssystem för kommunala bostadsföretag tillskapas. Fastighetsägarna anser att det är mycket viktigt att detta sker nu och att man inte dröjer i avvaktan på att ett generellt system för att hantera statsstödsreglerna införs. Annars riskerar man att inte få till stånd den konkurrens som är nödvändig för en fungerande hyresmarknad. Ett särskilt kontroll- och sanktionssystem för kommunala bostadsföretag bör kunna ansluta till bestämmelserna i tillämpningslagen. I huvudsak bör systemet kunna bygga på att Konkurrensverket, eller en särskild myndighet, ges uppgiften att kontrollera efterlevnaden av reglerna. Brott mot reglerna bör avgöras av Marknadsdomstolen och sanktionen bör vara dels återbetalningsskyldighet (till staten) och vitesföreläggande om upphörande av otillåtet stöd. Självfallet bör privata fastighetsägare, i enlighet med allmänna bestämmelser, ha rätt till ersättning för den skada de drabbats av till följd av konkurrenssnedvridningen. Direkt anförtroende eller upphandling? Promemorians förslag innebär att, i de fall en kommun väljer att inte utföra en bostadspolitisk åtgärd i egen regi, uppdraget att utföra åtgärden bör lämnas med iakttagande av bestämmelserna i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Fastighetsägarna har inga invändningar mot de bedömningar som görs i promemorian i denna del. Som Konkurrensverket anfört i olika sammanhang bör det dock tydliggöras att det ska vara en skyldighet för kommunen att beakta 6

7 upphandlingsbestämmelserna när kommunen väljer att inte utföra en verksamhet i egen regi, i detta fall en bostadspolitisk åtgärd. Beräkning av ersättningens storlek när inslag av statsstöd förekommer Enligt promemorians förslag ska ersättningen för att utföra kommunalt angelägna bostadspolitiska åtgärder normalt ske utan inslag av stöd. Åtgärder som som inte kan utföras utan subventioner ska hanteras i enlighet med EG-fördraget. Överkompensation får inte förekomma. Fastighetsägarna instämmer i dessa ställningstaganden. Som Konkurrensverket har anfört i andra sammanhang när det gäller offentlig stödgivning är det emellertid angeläget att det finns effektiva regler för hindra otillåten stödgivning. Erfarenheten, som Konkurrensverkat pekat på, visar att nu gällande regelsystem inte är tillräckligt effektivt i detta avseende. Som anförts i det föregående behövs därför ett särskilt kontroll- och sanktionssystem. I vilken form ska ersättning utgå? Ersättning för angelägna bostadsförsörjningsåtgärder som vidtas efter beslut av kommunen bör enligt promemorian inte göras genom att kommunen avstår från eller begränsar avkastningskrav på det kommunala bostadsföretaget. I promemorian anförs flera omständigheter som talar mot att denna ersättningsform bör tillämpas. Bland annat framhålls att, när det gäller offentligt ägda företag, lågt ställda avkastningskrav är en allvarlig indikator på förekomsten av medvetet statsstöd. Svårigheterna är också uppenbara med en sådan ersättningsform när det gäller att redovisa om någon ersättning verkligen lämnats och i så fall med hur mycket, dvs. ersättningsformen är inte transparent. Detta är inte acceptabelt från konkurrenssynpunkt. Promemorians bedömning är att kommuner inte bör betala sina företag för utförda tjänster genom sänkta avkastningskrav. Fastighetsägarna delar den bedömningen, men anser att det ska föreskrivas att en kommun inte får agera på detta sätt. Bostadsförsörjningen en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse? I promemorian görs bedömningen att bostadsförsörjningen och kommunernas ansvar för denna vare sig i sin helhet eller i olika delar bör definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Fastighetsägarna delar den bedömningen. Som Konkurrensverket har anfört i sitt remissyttrande över promemorian skulle det medföra stora och svåröverskådliga konsekvenser för bostadshyresmarknaden, som är en konkurrensutsatt marknad med ett stort antal privata bostadsföretag, om bostadsförsörjningen skulle kunna likställas med tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Fastighetsägarna instämmer med Konkurrensverket att viktiga marknadsmekanismer därmed skulle komma att sättas ur spel. 7

8 Begränsning av utdelning och värdeöverföring I promemorian föreslås att en begränsning av värdeöverföringar från kommunala bostadsaktiebolag ska införas. I skälen för detta förslag anförs att de kommunala bostadsföretagen inte har tillkommit för att vara vinstmaximerande utan i syfte att fungera som kommunala instrument inom ramen för kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Med begränsningen ska säkerställas att upparbetade resurser ska användas av bolaget för bostadsförsörjningsändamål. Fastighetsägarna anser att en begränsning av värdeöverföringar framstår som ologisk, både i förhållande till kravet på affärsmässighet och till den kommunala självbesämmanderätten. Effekterna på bostadshyresmarknaden av att de kommunala bostadsföretagen till följd av begränsningsregeln kan komma att lägga pengar på hög är också svåra att överblicka. Enligt Fastighetsägarna talar övervägande skäl för att bestämmelser om begränsning av värdeöverföringar inte bör införas. Konsekvenser I promemorian görs bedömningen att förutsättningarna för privata respektive kommunalt ägda bostadsföretag blir helt likvärdiga, vilket främjar en sund konkurrens på bostadshyresmarknaden. Därmed förbättras enligt promemorian även förutsättningarna för hyresrätten i sin helhet, till nytta för bostadskonsumenterna. Fastighetsägarna delar uppfattningen att promemorians förslag förbättrar förutsättningarna för att åstadkomma konkurrensneutrala villkor på bostadshyresmarknaden. Förslagen löser dock inte de problem som hänger samman med den dominerande ställning i bruksvärdesystemet som kommunala bostadsföretag har inte bara genom den hyresnormerande rollen utan även i kraft av sin storlek på lokala marknader. Frågan om den hyresnormerande rollen har varit föremål för stor uppmärksamhet under lång tid och den behandlas för närvarande i annat sammanhang inom regeringskansliet. Även om det inte är en fråga som behandlas i promemorian vill Fastighetsägarna ändå i detta sammanhang ta upp några aspekter på dominerande ställning på grund av stor marknadsandel. Många kommunala bostadsföretag har i konkurrensrättslig mening en dominerande ställning genom sin storlek. I till exempel Stockholms län har fler än hälften av de kommunala företagen marknadsandelar på över 50 procent i respektive kommun. Tre av företagen har marknadsandelar som överstiger 90 procent. Ett företag som är dominerande genom sin storlek har möjlighet att agera utan hänsyn till konkurrenterna. Det finns därför en risk för missbruk. Ett exempel som omnämns i propositionen angående ny konkurrenslagstiftning är situationer där ett dominerande företag tillämpar priser som ligger under vad företaget normalt skulle behöva för kostnadstäckning och vinst, s.k. underprissättning, för att slå ut konkurrenter eller för att hindra eller försvåra för konkurrenter att komma in på 8

9 marknaden (prop.1992/93:56, Ny konkurrenslagstiftning, s. 87). De kommunala bostadsföretagen ska enligt promemorians förslag agera enligt affärsmässiga grunder och på ett sätt som minimerar de negativa effekterna för hyresmarknaden. De villkor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet ska vara vägledande. I promemorian (s. 66) uttalas till exempel: Det är därför viktigt att de kommunala bostadsföretagen aktivt också medverkar till sunda konkurrensförhållanden på bostadsmarknaden. Privata fastighetsägare har lång erfarenhet av kommunala bostadsföretags underprissättning. I vissa fall har underprissättning fått till följd att hyror hos ett kommunalt bostadsföretag inte får användas som jämförelse i bruksvärdesystemet (se det s.k. S:t Eriksmålet), men det är sällan möjligt att bevisa underprissättning för enskilda lägenheter. Det kan alltså konstateras att missbruk av dominerande ställning i form av underprissättning är ett reellt problem. Det är därför mycket viktigt att konkurrenslagens regler om förbud mot missbruk av företags dominerande ställning upprätthålls och tillämpas effektivt när det gäller kommunala bostadsföretag. FASTIGHETSÄGARNA SVERIGE Anders Rynell Reinhold Lennebo 9