Granskning av Överförmyndarverksamheten

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av Överförmyndarverksamheten Katrineholms kommun Kerstin Svensson, Certifierad kommunal revisor Januari 2015

2 Överförmyndarverksamheten Innehållsförteckning 1 Sammanfattande revisionell bedömning 1 2 Inledning Bakgrund Revisionsfråga Avgränsning och metod 2 3 Resultat Överförmyndarverksamheten Överförmyndaren Dokumentation Förmyndare, gode män och förvaltare (ställföreträdare) Verksamhetens omfattning Överförmyndarens arbetsformer Bedömning Uppdragets utförande Redovisning ekonomisk förvaltning Redovisning Personlig omvårdnad Aktgranskning Arvodesersättning Bedömning 10 Katrineholms kommun

3 1 Sammanfattande revisionell bedömning Kommunens revisorer har utifrån sin risk- och väsentlighetsbedömning beslutat att granska Överförmyndarverksamheten. Revisorerna har uppdragit till Kommunal sektor inom att genomföra granskningen. Den övergripande revisionsfrågan är om Överförmyndaren utarbetat dokumenterade system och rutiner som säkerställer att lagstiftning, föreskrifter och riktlinjer för verksamheten efterlevs. Vår sammanfattande bedömning är att dokumenterade system och rutiner inte finns i tillräcklig utsträckning för att säkerställa detta. Vår bedömning är dock att Överförmyndaren varit lyhörd för den kritik som länsstyrelsen lämnade vid sin inspektion och att flera åtgärder har vidtagits därefter. Granskningen visar följande: Det finns inte någon dokumenterad rutinbeskrivning för de arbetsuppgifter som ska utföras. Attestförteckning saknas. Förvaringen av underlag till årsräkningar brister. I samband med sakavstämning konstateras att brandsäkra skåp har införskaffats och att förvaringen därmed har säkerställts. Utbildning erbjuds samtliga gode män/förvaltare. Delegation finns, det är bra att delegeringen till ersättare vid Överförmyndares frånvaro är tidsatt. En relativt ny målgrupp är ensamkommande flyktingbarn, med behov av stöd som avviker från övriga uppdrag. I samband med granskningen vill vi lämna följande förslag till förbättringar: Översyn och dokumentation av nuvarande rutiner. Utveckla rutiner och arbetssätt för att säkerställa hög kvalitet i uppdragen. Tydlig rutin för hur attestering av kostnader som rör överförmyndaren personligen ska ske. Överförmyndare och ersättare bör även finnas i någon form av attestförteckning. Katrineholms kommun 1 av 11

4 2 Inledning 2.1 Bakgrund I varje kommun finns det antingen en överförmyndare eller en överförmyndarnämnd. Verksamheten är en obligatorisk, kommunal uppgift och innefattar myndighetsutövning, d.v.s. ett bestämmande över vad enskilda människor får och skall göra. I Katrineholms kommun är överförmyndaren en förtroendevald person som rapporterar direkt till fullmäktige. Kommunens revisorer har utifrån sin risk- och väsentlighetsbedömning beslutat att granska Överförmyndarverksamheten. Revisorerna har uppdragit till Kommunal sektor inom att genomföra granskningen. 2.2 Revisionsfråga Granskningen syftar till att bedöma om överförmyndaren utarbetat dokumenterade system och rutiner som säkerställer att lagstiftning, föreskrifter och riktlinjer för verksamheten efterlevs. 2.3 Avgränsning och metod Granskningen är övergripande och har genomförts genom dokumentstudier samt intervjuer med överförmyndaren och dess ersättare. Länsstyrelsen i Stockholm hade i september 2014 genomfört en inspektion, vilken även omfattade ett 40-tal stickprov. Vi har tagit del av inspektionen istället för att göra egna stickprov. Katrineholms kommun 2 av 11

5 3 Resultat 3.1 Överförmyndarverksamheten Överförmyndaren Överförmyndaren är en myndighet med uppgift att förhindra att personer, som inte själva kan ta tillvara sin rätt, skall drabbas av rättsförluster. Det kan avse underåriga eller personer som på grund av hög ålder, sjukdom, psykisk störning eller andra funktionshinder inte kan bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. Överförmyndaren kontrollerar också hur gode män och förvaltare sköter sina uppdrag. Kontrollen bygger på bestämmelser i föräldrabalken, förmynderskapsförordningen, förvaltningslagen och kommunallagen och avser ekonomisk förvaltning och tillsynen av personlig omvårdnad för den enskilde som står under tillsyn. Länsstyrelsen utövar tillsyn över att överförmyndaren fullgör sina åligganden. Överförmyndaren i Katrineholm är, som tidigare nämnts, politiskt tillsatt medan ersättaren är kommunal tjänsteman, totalt omfattar verksamheten 1,5 årsarbetare. Nuvarande överförmyndare har innehaft uppdraget sedan Under 2015 uppnår både ersättare och granskningsassistent pensionsålder. Överförmyndaren har sin bakgrund från arbetsförmedling och tjänstemannen har erfarenhet från barn- och utbildningsverksamhet och arbetsmarknadsverksamhet. Kompetens och erfarenhet bedöms som god av överförmyndaren. Båda har genomgått grundutbildning för överförmyndare i SKL.s regi och deltar regelbundet i Föreningen Sveriges Överförmyndares dagar inklusive seminarier. En av kommunens ekonomer svarar för stöd till Överförmyndaren. I juridiska frågor hämtas stöd i första hand från SKL. Under granskningsperioden förstärks verksamheten med en granskningsassistent Dokumentation Överförmyndarens uppdrag återfinns inte i något reglemente, utan får utläsas ur adekvat lagstiftning. Enligt Föräldrabalken 19 kap 14 kan en överförmyndare uppdra åt kommunal tjänsteman med den kompetens som behövs för uppdraget att avgöra ärenden på Överförmyndarens vägnar. Överförmyndaren i Katrineholm har delegerat ( ) denna rätt till ersättaren. Delegeringen avser både ärenden vid överförmyndarens frånvaro samt ett antal ärenden vid närvaro. Delegation skrivs även i samband med att nya assistenter medverkar i verksamheten. Katrineholms kommun 3 av 11

6 Idag finns ingen rutinbeskrivning för Överförmyndaren i Katrineholms kommun för de arbetsuppgifter som ska utföras. Överförmyndaren menar att SKL.s Överförmyndarpraktika i stort beskriver vad som ska göras, dock inte hur. Nuvarande organisation upplevs ha både för- och nackdelar, enligt Överförmyndaren. Beslutsvägen är kort och innebär ofta en snabb handläggning, vilket anses positivt. Nackdelen är att verksamheten ofta kommer utanför kommunens ordinarie organisation vad gäller t ex chefsfrågor. Ett exempel är attester, där attestförfarandet inte med självklarhet följer praxis i kommunen. Enligt uppgift attesterar Överförmyndaren aktuella fakturor, medan ersättaren konterar. Då fakturan avsett överförmyndaren personligen ska kommunchefen alternativt ersättare attestera fakturan. Någon attestförteckning finns inte, enligt uppgift Förmyndare, gode män och förvaltare (ställföreträdare) Förmyndare förordnas eller entledigas av tingsrätten i de fall där båda föräldrarna är avlidna. Gode män och förvaltare kan förordnas av antingen tingsrätten eller överförmyndaren. Förmyndares, gode mäns och förvaltares verksamhet står under överförmyndarens tillsyn. Anledningarna till att en myndig person behöver god man är framför allt att personen av hälsoskäl är förhindrad att själv bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. Den person som har god man kallas för huvudman. I uppdraget som god man ingår att bevaka rätt samt sörja för huvudmannens person. Det kan också som regel ingå ekonomisk förvaltning i uppdraget. Att sörja för huvudmannens person innebär skyldigheten att se till att huvudmannens medel verkligen används till hans/hennes nytta. Gode mannen har stor självständighet vid förvaltning av huvudmannens egendom, men ska vara medveten om kravet på samtycke från huvudmannen. Förutsättningarna för att en förvaltare skall förordnas är desamma som vid förordnande av god man. Det vill säga en myndig person (huvudmannen) skall på grund av sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller liknande förhållande vara i behov av hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. Av läkarintyg eller annan utredning skall dessutom framgå att huvudmannen på grund av sitt hälsotillstånd är ur stånd att vårda sig och sin egendom. Förvaltare får inte förordnas om det visar sig tillräckligt att god man förordnas, eller att huvudmannens behov kan tillgodoses genom t ex anhörig, banks notariat eller advokat. Förvaltaren har ensam behörighet att förvalta den egendom som omfattas av uppdraget. Han eller hon är dock redovisningsskyldig inför överförmyndaren. Överförmyndaren omprövar årligen förvaltarskapet enligt 5 andra stycket förmyndarskapsförordningen. Förvaltarskapet ska vara anpassat efter huvudmannens behov och inte finnas längre än vad som är nödvändigt. Ett upphörande av förvaltarskapet Katrineholms kommun 4 av 11

7 förutsätter att en läkare anser detta vara möjligt och ett samtycke från huvudmannen ska inhämtas Verksamhetens omfattning Kostnaden för verksamheten är cirka 3,5 mnkr per år inklusive arvoden till gode männen där kommunen står för arvodet. I jämförelse med andra kommuner beskrivs verksamheten ha fler ärenden än länssnittet och lite mindre resurs. Länsstyrelsen har ett uppdrag att ta fram statistik som möjliggör jämförelser, men någon officiell statistik finns inte i dagsläget. Verksamheten hanterar totalt 528 ärenden för närvarande (december 2014). Totalt finns cirka 280 gode män och förvaltare. Merparten gode män och förvaltare har ett uppdrag vardera, en handfull har fler än tre och ett par fler än fem uppdrag. Någon enstaka har drygt 20 uppdrag. Inställningen hos Överförmyndaren är att det inte är antalet uppdrag som avgör vad som är rimligt och någon övre gräns har därför inte angetts. Ärendets komplexitet och hur väl god man klarar uppdraget anses vara mer avgörande. Under senare år ses en ny målgrupp i ensamkommande flyktingbarn. I dagsläget avser drygt 20 ärenden dessa barn. Uppdraget för målgruppen skiljer sig markant från övriga uppdrag. God man sysslan anses för denna grupp i större utsträckning vara ett socialt stöd. Enligt Överförmyndaren krävs en annan kompetens än för ordinarie god manskap och Överförmyndarens uppfattning är att ett mer professionellt stöd vore att föredra Överförmyndarens arbetsformer Överförmyndaren strävar efter hög tillgänglighet och har öppet alla vardagar mellan , vilket innebär att förvaltningslagens krav på 2 timmar per dag uppfylls. Eftermiddagar används till granskningar och besök. Kontoret är tillgängligt även för funktionshindrade personer. Hittills har tillgången till gode män varit relativt god och idag finns ett 50-tal personer som är beredda att gå in i verksamheten. Problemet är att merparten vill ha enkla ärenden. Regeringen tillsatte en särskild utredare (Kommittédirektiv 2012:16) 1 för att förbättra förutsättningarna för gode män och förvaltare. Syftet var att säkerställa tillgång till kvalificerade och lämpliga ställföreträdare. Resultatet blev viss lagförändring, men som av Överförmyndaren inte anses ha påverkat tillgången. En förskjutning beskrivs av Överförmyndaren från äldre något dementa huvudmän till yngre med svår psykisk problematik och personer med omfattande skuldproblematik, vilket gör uppgiften mer komplex. I en jämförelse de senaste sex, sju åren ses en relativt stor ökning av unga människor i behov av god man. 1 Utmynnade i utredningen SOU 2013:27 publicerad den 2 maj Uppdraget har avsett frågor inom sex olika områden, bl.a. om möjligheten för gode män och förvaltare att kunna bli entledigade även om någon ersättare inte har utsetts, frågan om vem som bör stå för kostnaden för gode mäns och förvaltares försäkringar, samt om överförmyndaren bör bistå tingsrätten med att hämta in utredning i ärenden om godmanskap och förvaltarskap, i vilka tingsrätten fattar beslut. I denna del har utredningen också tagit ställning till om överförmyndaren bör lämna förslag på ställföreträdare till tingsrätten. Katrineholms kommun 5 av 11

8 Utbildning av gode män och förvaltare sker i huvudsak när de redan har åtagit sig ett uppdrag. Särskild utbildning har genomförts i länet för gode män för ensamkommande flyktingbarn. God manskap är ett frivilligt uppdrag och det finns inget krav att genomgå utbildning för att åta sig ett uppdrag, däremot erbjuds samtliga utbildning. Information om godmanskap finns på kommunens hemsida under rubriken Hälsa, stöd och omsorg. Där finns uppgifter om Överförmyndarverksamheten inklusive kontaktuppgifter, uppgifter om vem som kan få hjälp och information om hur man kan bli god man/förvaltare. Ett tiotal blanketter finns länkade till hemsidan. I samband med att ny god man ska utses av överförmyndaren görs en kontroll hos Kronofogdemyndigheten, inhämtas kreditupplysning samt begärs uppgifter in från belastningsregistret. Referenser begärs in vid behov och i flertalet fall träffar Överförmyndaren den tilltänkta ställföreträdaren. Ansökan om godmanskap sker hos tingsrätten. De som är behöriga att ansöka är den sökande själv, anhöriga, överförmyndaren eller ställföreträdare i de fall då uppdraget t.ex. behöver jämkas till ett förvaltarskap. Personal från äldreboenden eller socialförvaltning har inte rätt att ansöka hos tingsrätten men kan anmäla behov av god man till Överförmyndaren som då upprättar en ansökan. Tingsrätten begär in läkarintyg och tar in yttranden från anhöriga, från och med årsskiftet 2015 kan även Överförmyndaren begära in detta. Huvudmannen ska också samtycka till godmanskapet om så är möjligt. När god man förordnats upprättar överförmyndaren ett registerutdrag om ställföreträdarskap som gode mannen kan använda gentemot banker och myndigheter. Om det i uppdraget ingår att förvalta egendom översänder överförmyndaren till gode mannen även en blankett som ska fyllas i och returneras inom två månader. Blanketten utgör förteckning över de tillgångar och skulder som huvudmannen har vid dagen för förordnandet. Samtliga ärendemappar förvaras i brandsäkra skåp. Underlag för årsräkningar förvaras ovanpå skåpen. En lösning med brandsäkra skåp för förvarning har ägt rum under granskningens genomförande Bedömning Vår bedömning är att det inte finns någon dokumenterad rutinbeskrivning för de arbetsuppgifter som ska utföras. Länsstyrelsens inspektion visar på vissa brister i nuvarande rutiner. En översyn av nuvarande rutiner och en dokumentation synes angelägen, inte minst med tanke på att nya handläggare/granskningsassistenter kommer att behöva rekryteras. Med anledning av länsstyrelsens inspektion har översyn och förändring av vissa rutiner gjorts. Katrineholms kommun 6 av 11

9 Vidare bedömer vi att rutiner och arbetssätt kan utvecklas för att säkerställa hög kvalitet i uppdragen, t ex genom djupgranskning men även andra utvärderingsmetoder kan vara till stöd. Vår uppfattning är att utbildning erbjuds samtliga gode män/förvaltare. Det är bra att delegeringen till ersättare vid Överförmyndares frånvaro är tidsatt avser överförmyndares frånvaro över en dag. En relativt ny målgrupp är ensamkommande flyktingbarn, med behov av stöd som avviker från övriga uppdrag. Hur detta stöd ska säkerställas är en utmaning, men som inte enbart kan belasta Överförmyndaren. Vi anser att en tydlig rutin behövs för hur attestering av kostnader som rör överförmyndaren personligen ska ske. Överförmyndare och ersättare bör även finnas i någon form av attestförteckning. 3.2 Uppdragets utförande Redovisning ekonomisk förvaltning Enligt lag är gode mannen skyldig att föra räkenskaper över huvudmannens inkomster och utgifter. Räkenskaperna ska föras på ett sådant sätt att de bildar ett bra underlag för den redovisning som ska avges till överförmyndaren före den 1 mars varje år. Till årsräkningarna ska bifogas årsbesked och kontoutdrag från bank, inkomstunderlag samt kvittens på fickpengar. Redovisningen som kallas årsräkning skall avse förvaltningen under föregående kalenderår. I årsräkningen skall medtagas: tillgångar och skulder vid årets början inkomster och utgifter under året och tillgångar och skulder vid årets slut. I Katrineholm lämnar gode män och förvaltare in årsräkning tillsammans med verifikat t ex i form av bankutdrag. Ett antal blanketter finns som stöd i upprättande av årsräkning. Tidigare bifogades huvudmannens räkningar till årsräkningen, men under senare tid har man valt att övergå till kontoutdrag. Detta anmärkte dock länsstyrelsen på, varför en återgång till tydligare specificering har gjorts. Samtliga underlag ska sparas av gode man/förvaltare. Överförmyndaren granskar tillsammans med ersättare och granskningsassistent om redovisningen överensstämmer med underlag och gör en rimlighetsbedömning. Vid felaktigheter görs justering eller lämnas en anmärkning. Överförmyndaren väljer att justera i stor utsträckning. Om differensen understiger 100 kr lämnas årsräkningen Katrineholms kommun 7 av 11

10 utan åtgärd, är differensen över 100 kr så görs en felsökning. Överförmyndare/ersättare utreder för det mesta eventuella avvikelser. Uppskattningsvis ges 5-10 formella anmärkningar under ett år. Oftast handlar det om rena räknefel, vilket då korrigeras. Riktlinjer finns för granskningsarbetet, vilka revideras årligen. Granskningar av årsräkning uppges ta från 15 minuter till två arbetsdagar att utföra beroende på omfattning och komplexitet. Utredning görs då Överförmyndaren upptäcker konstigheter eller då klagomål på god man/förvaltare inkommer. Det finns risker i och med att det handlar om penninghantering, den största risken, enligt Överförmyndare, är dock beroendesituationen att Överförmyndaren både ska säkerställa rekrytering och tillsyn kan innebära att kvalitetskravet sänks. Djupgranskning, det vill säga då samtligt underlag granskas för ett urval ärenden t ex genom besök i hemmet eller intervjuer, tillämpas inte i kommunen och finns heller inte som något lagkrav. Däremot påpekar Överförmyndaren att allt underlag stäms av och att så kallad ytgranskning inte tillämpas. Alla ärenden är inte redovisningsskyldiga. Det är framför allt gode män för ensamkommande flyktingbarn som blir befriade från att redovisa ekonomin eftersom ungdomarna saknar inkomst. Även godmanskap utan uppgift att förvalta egendom är befriade eftersom det då inte föreligger redovisningsskyldighet avseende ekonomi. Ett 20-tal ansöker om anstånd att inkomma med årsräkning den 1 mars, vilket i stort sett alltid beviljas. Om gode mannen underlåter att i rätt tid och efter påminnelse avge redovisning till överförmyndaren kan detta medföra vitesförläggande, dvs. gode mannen anmodas vid vite att fullgöra sitt åliggande. En påminnelse utgår alltid. År 2014 hade 12 årsräkningar inte inkommit trots påminnelse och vite. Den samlade förmögenheten hos huvudmännen och som står under nämndens tillsyn uppgick år 2013 till drygt 120 mnkr. Sedan år 2013 är det Länsstyrelsen i Stockholm som utövar tillsynen av kommunens Överförmyndarverksamhet, vilket inneburit en skarpare tillsyn mot tidigare. Den inspektion som genomfördes i september 2014 lämnade följande kritik: Bristfälliga rutiner för hantering av klumpsummor i redovisningshandlingar. Bristfälliga rutiner för överlämning av redovisningshandlingar. Bristfällig bevakning av inlämnande av redovisningshandlingar i ett ärende om godmanskap och ett ärende om förmyndarskap. Bristfällig handläggning vid granskning av en årsräkning i ett ärende om förmyndarskap. Katrineholms kommun 8 av 11

11 3.2.2 Redovisning Personlig omvårdnad Gode mannen och förvaltaren har rätt att få arvode för såväl ekonomisk förvaltning som arbetet med den personliga omvårdnaden. Det är därför viktigt att överförmyndaren kontrollerar vilket uppdrag ställföreträdaren har innan beslut om arvode fattas. Till årsräkningen ska därför bifogas blanketten Redogörelse. Denna redogörelse ligger till grund vid beslut om arvodets storlek. Redogörelsen ska dock alltid lämnas in, även av de som inte lämnar in årsräkning eller önskar arvode, detta för att handläggarna genom denna har möjlighet att granska om uppdraget utförts på ett tillfredsställande sätt av gode mannen. I redogörelsen ska gode mannen lämna uppgifter om och redogöra för uppdraget att bevaka rätt, förvalta egendom, sörja för person samt eventuellt utförda extraordinära uppdrag. Slutligen ska ställföreträdaren ange om huvudmannen fortfarande är i behov av en god man eller förvaltare. Ställföreträdaren ska ange skälen till sitt ställningstagande. Länsstyrelsen riktade följande kritik: Bristfällig tillsyn över en god man förordnad i två ärenden om förmyndarskap. (Överförmyndaren ansågs inte ha gjort en tillräcklig egen omprövning av förvaltarskap.) Med anledning av kritiken har ersättaren nu prövat alla äldre ärenden samt de ärenden där personkännedom saknas samt dokumenterat detta Aktgranskning Överförmyndarens verksamhet står under länsstyrelsens tillsyn som regelbundet ska genomföra inspektioner, vanligtvis ca en gång per år. Senast Länsstyrelsen i Stockholm gjorde inspektion i kommunen var i september Vi har därför tagit del av länsstyrelsens rapport istället för att utföra egna stickprovskontroller. Totalt granskade länsstyrelsen 12 ärenden om godmanskap, 13 ärenden om förvaltarskap samt 13 ärenden om förmynderskap. Vi hänvisar till länsstyrelsens rapport avseende stickprovskontroller Arvodesersättning Med ovan som grund fattar överförmyndaren beslut om arvodets storlek. Om inte särskilda skäl föranleder något annat ska arvodet och ersättningar enligt lag betalas med huvudmannens medel i de fall där dennes beräknade inkomst under året överstiger 2,65 gånger prisbasbeloppet eller tillgångarna överstiger 2 gånger prisbasbeloppet. Understiger inkomster och tillgångar detta värde ska gode mannen erhålla betalning från kommunen. Huvudmannen får dock högst debiteras det överskjutande beloppet. Katrineholms kommun 9 av 11

12 För år 2013 betalade huvudmännen drygt 1, 9 mnkr till ställföreträdarna för arvode, arbetsgivaravgifter och övriga ersättningar. I de fall som huvudmannen betalar arvode får ställföreträdarna själva betala in skatt. Huvudmannen betalar arbetsgivaravgiften på arvodet. Talan mot arvodesbeslutet kan ske hos tingsrätten. Utbetalning av arvoden som betalas av kommunen sker via kommunens lönesystem. Utbetalningen sker så snart granskning av årsräkningen och underlag för arvode har skett. Enligt Överförmyndaren är granskningen av de ärenden som inkommit 1 mars med korrekta uppgifter klar till midsommar och därmed klaras en fyra månaders gräns, vilket är praxis för arvodesutbetalningar Bedömning Vi hänvisar till länsstyrelsens inspektion och förutsätter att åtgärder vidtas, vilket till del även gjorts. Vi bedömer att följande har åtgärdats: Specificering av utgiftsposter korrigering av rutin har gjorts. Överlämning av redovisningshandlingar från en god man till en annan - rutin finns med efterlevdes inte. Bevakning av inlämnade redovisningshandlingar inklusive påminnelse om årsräkning rutin finns men efterlevdes inte. Rutin för omprövning av förmyndarskap ny rutin införd, se ovan. Utbetalning av arvode bedömer vi sker inom stipulerad tid. Katrineholms kommun 10 av 11

13 Kerstin Svensson Projektledare/Uppdragsledare Katrineholms kommun 11 av 11