PROMEMORIA 1(1) ÄMNESFOKUSERING. Sammanfattning

Transkript

1 PROMEMORIA 1(1) Rolf Carlman/Johan Schaar/ Anna Rahm/Lina Lindblom/Per Knutsson Ärendenummer: ÄMNESFOKUSERING Sammanfattning I regleringsbrevet för 2011 får Sida under rubriken Ämnesfokusering i uppdrag att senast den 30 juni 2011 presentera förslag med konsekvensanalys på hur verksamheten kan koncentreras till färre sektorer/delar av sektorer. I utarbetandet av denna skrivelse har Sida utgått från att uppdraget i regleringsbrevet avser möjligheten till en ökad utbudskoncentration, d.v.s. att biståndet genom Sida som helhet fokuserar på färre sektorer/delsektorer. Vidare har Sida antagit att huvudsyftet med en sådan koncentration är att fokusera tillgängliga resurser personella och finansiella - för att uppnå ökad kvalitet och effekt på biståndsmålen inom de områden Sverige verkar. Detta ligger också i linje med strävan mot en bättre arbetsfördelning mellan olika givare enligt den s.k. Parisagendan för ökad biståndseffektivitet. Tyngdpunkten i genomförandet av uppdraget har legat på en analys av hur en ökad ämnesfokusering kan åstadkommas. Med stöd av vad som anförs i skrivelsen redovisas följande sammanfattande slutsatser i det avseendet: En koncentration som innebär en väsentlig minskning av det totala antalet sektorer inom vilka Sida som helhet verkar är förenad med stora negativa konsekvenser. En koncentration som istället utgår från teman undviker eller reducerar många av nackdelarna med en sektoransats och kan bättre anpassas till förändringar i ämnesmässiga prioriteringar. En sådan tematisk koncentration styr var fokus ligger i sektorer liksom hur insatser inom olika sektorer tematiskt kan förenas. För att ge tillräcklig effekt i form av fokusering av kapacitet och kompetenser krävs dock att tematiska policyer i betydligt högre grad än idag prioriterar mellan olika underteman utifrån erfarenheter och bedömningar av var Sverige kan ha komparativa fördelar. Hänsyn bör då också tas till hur alternativa prioriteringar inom det bilaterala biståndet genom Sida påverkar möjligheten att skapa ömsesidigt förstärkande länkar inom hela det svenska biståndet. Vad som ska prioriteras i en starkare tematisk koncentration är ytterst en biståndspolitisk fråga. Några preliminära slutsatser utifrån Sidas operativa erfarenheter

2 Sida 2 (2) är att sexuell och reproduktiv hälsa ur ett rättsperspektiv (SRHR) och/eller kvinnors ekonomiska egenmakt kan vara prioriterade underteman svenska profilfrågor - inom temat jämställdhet samt rättstrygghet ( access to justice ) vara prioriterat inom temat demokrati och mänskliga rättigheter. Miljöpolicyn och policyn för ekonomisk tillväxt behöver vävas samman mer än vad fallet är idag, och en starkare fokusering ta sin utgångspunkt i ett tema hållbar tillväxt med ett starkt fokus på livsmedelstrygghet. I enlighet med en av slutsatserna från de bifogade omvärldstudierna (avsnitt 5) finns skäl att också kopplad tillväxtfrämjande till utveckling av sociala skyddsnät ( social protection ). Sida kan bidra till utvecklingen av en tematisk koncentration genom en djupare analys av operativa erfarenheter kopplat till slutsatser från omvärldsstudierna. Vidare konstateras att Sidas operativa erfarenheter, inklusive de senaste årens utvärderingar, visar att svenska komparativa fördelar utöver vissa tematiska frågor i hög grad kan kopplas till hur biståndet genomförs som t.ex. relationer till samarbetsparter, metodik och instrument. Det blir därför en tematisk inriktning tillsammans med arbetssätt som sammantagna bidrar till en svensk förmåga att göra skillnad i samspelet med samarbetsparter och olika givare. 1. Uppdraget och genomförande I regleringsbrevet för 2011 får Sida under rubriken Ämnesfokusering i uppdrag att: senast den 30 juni 2011 presentera förslag med konsekvensanalys på hur verksamheten kan koncentreras till färre sektorer/delar av sektorer. För att besvara frågan har Sida genomfört tre omvärldstudier i syfte att identifiera en del förändringar som kan vara av betydelse för koncentration. De redovisas översiktligt i avsnitt 5 samt bifogas skrivelsen. (En förteckning över bilagor finns i slutet av skrivelsen, s. 20). Vidare har en genomgång gjorts av trender i Sidas verksamhet med avseende på olika sektorer samt av viktigare operativa erfarenheter. Det senare innefattar en genomgång av de senaste årens utvärderingar. Verksamhetstrenderna och erfarenheterna redovisas närmare i avsnitt 3 inklusive bilagor. Översiktliga jämförelser med andra givare redovisas i avsnitten 4 och 5. Utöver konsultationer med Sida-personal vid HK och i fält har arbetet innefattat konsultationer med extern expertis bl.a. i form av några seminarier. En del av dessa konsultationer finns redovisade i de bifogade studierna. 2. Utgångspunkter Redan idag finns en ökad koncentration till färre sektorer på land- och regionnivå i enlighet med vad som läggs fast i land- och regionstrategier. Beslutet om koncentration gäller dock varje enskild strategi. Som helhet är Sidas verksamhet fortfarande sprid över många olika sektorer. I utarbetandet av denna skrivelse har Sida därför utgått från att uppdraget i regleringsbrevet avser möjligheten till en ökad utbudskoncentration, d.v.s. att biståndet genom Sida som helhet fokuserar på färre sektorer/delsektorer. Vidare har Sida antagit att huvudsyftet med en sådan koncentration är att fokusera tillgängliga resurser personella och finansiella - för att uppnå ökad kvalitet och effekt

3 Sida 3 (3) på biståndsmålen inom de sektorer Sverige verkar. Detta ligger också i linje med strävan mot en bättre arbetsfördelning mellan olika givare enligt den s.k. Parisagendan för ökad biståndseffektivitet. Givet detta syfte har följande huvudsakliga utgångspunkter och avgränsningar varit vägledande för genomförandet av uppdraget: Biståndet genom Sida är del av en helhet där Sverige agerar på olika nivåer bilateralt, regionalt och multilateralt inom olika sakområden och med olika former och instrument. Det faller utanför ramen för uppdraget att djupare analysera frågan om koncentration med avseende på denna helhet. Analysen av alternativa förslag till ämnesfokusering av biståndet genom Sida ska dock så lång möjligt göra med hänsyn till denna helhet, t ex. påverkan på de ömsesidigt förstärkande samband som finns mellan insatser på bilateral och global nivå inklusive normativt arbete. De problem som biståndet ska bidra till att lösa förutsätter ofta åtgärder som inte kan hänföras till en enskild sektor vare sig sektor definieras enligt OECD/DAC eller Sidas huvudsektorer. Detta gäller bl.a. regeringens tematiska prioriteringar. Analysen bör därför också innefatta frågan om sektor/delsektor utgör den mest ändamålsenliga utgångspunkten för koncentration av verksamheten. Med den utgångspunkten används i fortsättningen uppdragsrubriken ämnesfokusering som ett vidare begrepp för en koncentration som kan gälla sektorer eller teman 1. Hur Sidas verksamhet kan och bör ämnesfokuseras beror ytterst på den biståndspolitiska styrningen i form av strategier, policyer och tematiska prioriteringar. Gällande politiska prioriteringar ger därför utgångspunkterna för analysen av förslag till fokusering. Med den utgångspunkten bör dock analysen belysa i vad mån nuvarande ämnesmässiga styrning påverkar möjligheten till en väsentlig fokusering av verksamheten samt även bedöma hur väl olika modeller för fokusering kan anpassas till förändringar i regeringens ämnesmässiga prioriteringar. Bl.a. på basis av de nämnda omvärldsstudierna kan utredningen också identifiera en del förändringar som enligt Sidas bedömning kan vara av betydelse för en ämnesfokusering. Bedömningar av lämplig ämnesfokusering beror också i hög grad på antal och typ av samarbetsländer. Analysen har utgått från att kretsen samarbetsländer i stort sett har samma omfattning och sammansättning som idag. Analysen av förslag till ämnesfokusering ska dock så långt möjligt innefatta en bedömning av hur väl olika alternativ kan anpassas till förändringar i inriktningen av samarbetet i olika länder. Det humanitära biståndet styrs av särskilda mål och beslutsprocesser. Innehållet i det humanitära biståndet har därför lämnats utanför analysen. Däremot kan kopplingar mellan humanitärt bistånd och delar av utvecklingsbiståndet behöva beaktas i analysen av ämnesfokusering. Även huvudsektorn forskningssamarbete har lämnats utanför analysen. Anledningen är att forskningssamarbetet i vissa avseenden skiljer sig från andra sektorer samtidigt som dess förutsättningar 1 För definition av begreppen sektor och tema se avsnitt 7.1, s 11, 7.2, s 14 samt bil. 7. Begreppet område används i vissa fall när en avgränsning av verksamheten inte entydigt kan hänföras till sektor eller tema.

4 Sida 4 (4) förändrats väsentligt av olika skäl under senare år. Sida bedömer därför att frågan om forskningssamarbetets inriktning och former kräver en djupare analys än vad som är möjligt inom ramen för denna utredning. En sådan analys sker lämpligen genom översyn av policy och strategi för forskningssamarbetet. Vidare ses inte i detta sammanhang Generellt budgetstöd som en sektor, vilket den är i Sidas och OECD/DAC:s sektorklassificering, utan som en form av bistånd som kan tillämpas i vissa länder. Sida har utgått från förvaltningsresurser på i stort sett oförändrad nivå. 3. Sidas verksamhet ur ett ämnesperspektiv trender och erfarenheter Fördelning på sektorer Den politiska styrningen av ämnesinriktning av biståndet genom Sida sker sedan ett antal år främst på följande sätt: 1) Regeringens tematiska prioriteringar: demokrati och mänskliga rättigheter; miljö och klimat samt jämställdhet och kvinnors roll i utvecklingen. Dessa ska ses som tvärfrågor som ska kunna genomsyra insatser inom olika sektorer. Inriktningen inom respektive tema ges i av regeringen beslutade policyer; 2) Vad som anges som övergripande fokus- och huvudområden 2 för samarbete i landoch regionstrategier. Även om varje strategi beslutas utifrån det specifika land- eller regionkontext den avser så har de tematiska prioriteringarna ett tydligt genomslag även vid val av huvudområden för samarbete; 3) Genom totalt 9 ämnespolicyer och 9 tematiska strategier, inklusive de som gäller de teman som nämns under punkt 1 samt 4) Ämnesmässiga markeringar i budgetpropositionerna. Så aviseras t ex i den senaste propositionen vissa särskilda satsningar i förhållande till några av milleniemålen. I något fall kompletteras och förstärks också den ämnesmässiga styrningen genom avsättning av särskilda medel som t.ex. det särskilda demokratianslaget. De politiska prioriteringarna har fått ett tydligt genomslag i en betydande ökning av medelsvolym och antal insatser inom Sidas huvudsektor Demokrati, Mänskliga rättigheter och Jämställdhet (Demo/MR/Jäm). Se närmare bilaga 5, fig. 1. Denna tendens har funnits en längre tid och senare också förstärkts genom den kombinerade effekten av att huvudsektorn är den vanligaste sektorn i landstrategierna, den förekommer i totalt 46 av 48 nu aktuella land- och regionstrategier samtidigt som Demokrati/MR och Jämställdhet sedan 5 år är tematiska prioriteringar i hela biståndet. Statistiken visar inte samma tydliga tendens när det gäller sektorn miljö. En del av förklaringen ligger i hur denna sektor definieras vilket gör att många miljörelevanta insatser snarare återfinns under andra huvudsektorer. Av övriga huvudsektorer så är sektorn Konflikt/Fred och Säkerhet av förklarliga skäl den främsta sektorn, jämte Demo/MR/Jäm, i konfliktländer. Men sektorn förkommer också i andra länder. Den största spridningen vad gäller huvudsektorer i strategierna finns i kategorin långsiktigt utvecklingssamarbete. Vid sidan av Demo/MR/Jäm som således 2 Fokusområden är i detta sammanhang de utvecklingsprocesser i landet eller regionen som alla insatser yttrest ska främja, t.ex. en fredsprocess samt demokratisk statsbyggnad. Detta görs genom en koncentration av insatser till vissa huvudområden, ofta angivna som en huvudsektor/delsektor. Jämf. även fotnot 1.

5 Sida 5 (5) förekommer som huvudsektor i nästa alla land- och regionstrategier så varierar förekomsten totalt sett från lägst 14 strategier för sektorn Utbildning till 24 strategier för sektorerna Miljö och klimat respektive Marknadsutveckling. Koncentrationssektorer i strategier och policyer redovisas i bilaga 5, figur 3. Klassificeringen av insatser i huvudsektorer rymmer betydande skillnader i insatsernas innehåll. Inom t.ex. den största sektorn Demo/MR/Jäm kan insatserna variera från större program för förvaltningsreformer eller utveckling av rättssektorn inom ramen för stat-till-stat-samarbete till projektinsatser för MR via det civila samhället. Vidare kan insatser som statistiskt hänförs till viss huvudsektor till innehåll vara starkt kopplat till en annan huvudsektor, t ex miljö kopplat till jord- och skogsbruk och/eller marknadsutveckling. Omvänt kan betydande insatser för MR eller jämställdhet genomföras inom annat än huvudsektorn Demo/MR/Jäm, t ex inom hälsa och utbildning. Inom sektorer har det ibland också skett betydande tyngdpunktsförskjutningar mellan insatser på nationell respektive global nivå. Ett av de främsta exemplen är hälsosektorn där det skett en betydande förskjutning i insatser mot global nivå bl.a. som en spegling av framväxten av nya aktörer i form av stora s.k. vertikala fonder. Medverkan på global nivå har därför blivit en viktig del av det samarbete och dialog som i slutänden påverkar hur stöd till nationella hälsosystem formas. Samtidigt är erfarenheterna av insatser på landnivå ofta en viktig förutsättning för en effektiv medverkan i dialog på global nivå. Sett över ett decennium eller mer finns inom en del sektorer en tendens till en fokusering på färre delsektorer och en förändring av innehållet i de insatser som görs inom dessa sektorer. Ett tydligt exempel är huvudsektorn hållbar samhällsbyggnad (väsentligen infrastruktur) där det skett en kraftig reduktion av bilaterala insatser för anläggningsprojekt inom telekommunikation och vägtransport. Till en del sker istället stöd till investeringar i dessa delsektorer och andra delsektorer via stödet till en del regionala och globala faciliteter för garantier. Organisatoriska aspekter Innan modellen med s.k. fulldelegerade beskickningar började införas i slutet av 90-talet var en stor del av personalen vid Sida HK programhandläggare organiserade väsentligen sektorsvis i ämnesavdelningar. Detta var en förutsättning för verksamheten eftersom insatsberedning i huvudsak skedde vid HK. Den ökade fältorienteringen, där redan mot slutet av detta år stora delar av beredning och beslut ligger i fält, har inneburit stora förändringar i samspelet mellan HK och fält i bilaterala insatser. Det gäller även vilken typ av stöd fältet efterfrågar från HK utöver olika slag av administrativt stöd. En förskjutning har skett från ett mer sektorspecifikt stöd från HK till stöd med att integrera vissa s.k. tvärfrågor i insatser, metodstöd och kunskaper kopplade till särskilda instrument som krediter och garantier. Genom att insatser i ökande grad sker i samverkan med andra givare kan de olika givarna dra på, och komplettera varandra, för nödvändig sektorspecifik kompetens samt upphandla viss expertis. Vid HK krävs dock fortfarande den ämneskompetens som är nödvändig för att hantera regionala och globala program. Under det senaste ett och ett halvt året har också personalen vid HK minskat med ca tjugofem procent. Detta understryker behovet av fokusering och att

6 Sida 6 (6) utveckla en bra rollfördelning, och motsvarande kompetensprofiler, i samspelet mellan HK, fältorganisationen och externa aktörer. Över åren har det också skett förskjutningar i kraven på ämneskompetens hos Sidas programhandläggare. Grovt kan den beskrivas som ökad betoning av systemkunskap, och sektorns koppling till helheter i utvecklingsprocessen. Detta påverkar också samspelet mellan Sida och olika aktörer som medverkar i genomförandet av biståndet. För personalen i fält ställs också ökade krav på dialogkompetens i samspelet med andra givare och parter i samarbetslandet. En av de potentiella fördelarna med en ökad koncentration, i meningen en större utbudsfokusering av Sidas hela verksamhet, är att hela organisationens erfarenhet och kunskap kan utnyttjas på ett bättre sätt. Idag kommunicerar varje biståndsbeskickning i huvudsak med Sida HK, och i mycket begränsad omfattning med andra biståndsbeskickningar. En koncentration skulle öka beröringspunkterna mellan verksamheterna vid de olika beskickningarna och därmed värdet av ett ökat erfarenhetsutbyte också inom fältorganisationen. Utvecklingen av IT-tekniken har också snabbt förbättrat de praktiska förutsättningarna för ett sådant utbyte. Olika typer av insatser kräver olika händläggningskapacitet per krona i utbetalt stöd. Ser man till verksamhetsstatistiken så varierar biståndsvolymen per handläggare mellan olika huvudsektorer (bil. 5, figur 7 och 8). Det går dock inte att dra för långtgående slutsatser av den typen på basis av den befintliga statistiken, eftersom den döljer skillnader som beror på antalet olika länder inom vilka insatser görs, och i vilken utsträckning insatser görs på bilateral eller multilateral nivå. Operativa erfarenheter styrkor, svagheter och utmaningar Det skulle leda långt att söka ge en väl täckande sammanfattning av Sidas operativa erfarenheter inom olika delar av verksamheten. Inom ramen för uppdraget har fokus naturligen legat på sådant som är av väsentlig relevans för frågan om ämnesfokusering. Dessa sammanfattas kort nedan. Inom ramen för uppdraget har Sida gjort en översiktlig genomgång av Sidas och SADEV:s utvärderingar under det senaste 4 åren. (Se bilaga 4). Som kunde förväntas så går det inte att ur utvärderingarna dra några säkra slutsatser om huruvida insatser inom den ena eller andra sektorn generellt sett skulle uppvisa bättre resultat. Utvärderingarna är normalt inte gjorda med ett sådant komparativt perspektiv och det skulle knappast heller vara möjligt att dra generella slutsatser av den arten. Vad utvärderingarna visar är däremot att de faktorer som gör insatser framgångsrika rör hur insatserna genomförs, och tenderar att vara desamma oavsett sektor. Sidas operativa erfarenheter är också att vad som är svenska styrkor i väl så hög grad är knutet till arbetssätt som till vissa sektorspecifika styrkor. På ett mer allmänt plan handlar det om sådant som avsaknad av en hidden agenda, hänsyn till samarbetspartens ägarskap, och långsiktighet parad med flexibilitet. I en nyligen publicerad utvärdering av erfarenheter från tre länder så betonas särskilt betydelsen av långsiktighet, och skapandet av förtroendefulla relationer som en viktig framgångsfaktor.

7 Sida 7 (7) Av särskilt intresse i detta sammanhang är också erfarenheten att Sverige ofta kan bidra genom att till sektorinsatser tillföra ett perspektiv och kunskaper i vissa tvärfrågor t.ex. kopplade till de tematiska prioriteringarna. Så har t.ex. många multilaterala och bilaterala givare begränsad möjlighet eller vilja att driva MR och jämställdhetsfrågor, t.ex. rättigheter kopplade till sexuell och reproduktiv hälsa inom ramen för ett större hälsoprogram. Det finns också exempel på hur givare sökt samarbete med Sverige i insatser av just detta skäl. Samtidigt pekar utvärderingar (se bil. 4) på att mer kapacitet och kompetens måste mobiliseras för att det ska gå att få tillräckligt genomslag för arbete med denna typ av tvärfrågor. Särskilt understryks också att detta samtidigt försvåras av den stora mängden prioriteringar och möjliga typer av insatser som sammantaget ges av policyer och riktlinjer. Detta understryker vikten av en ökad ämnesfokusering syftande till att frigöra resurser för en kraftsamling. Även om det som i det just nämnda exemplet från hälsosektorn kan gå att förena vissa tematiska utgångspunkter med sektorinsatser så kan det vara ett dilemma mellan att å ena sidan driva vissa tvärfrågor bl.a. s.k. motvindsfrågor, och föra dialog kring dessa, och å andra sidan få genomslag för sådana frågor utan att medverka i finansiering av insatser utifrån mer traditionella sektorutgångspunkter. Det är oftast de senare som dikterar hur samarbetsländernas utvecklingsplaner formuleras och hur givarsamordningen struktureras. Sida genomför inte själv insatser. Det görs av samarbetsparterna, och ofta tillsammans med frivilligorganisationer, myndigheter eller företag som engagerats i genomförandet. Frågan om koncentration kopplas därför ofta till frågan om den svenska resursbasen. Historiskt har också biståndet varit starkt kopplat till särskild svensk kompetens inom vissa områden inom t.ex. energiförsörjning, offentlig statistik eller mödrahälsovård. Resursbasen betydelse för val av koncentrationsområden har dock minskat väsentligt. Ett skäl är att resursbasen är mycket bredare idag. Detta är dels ett resultat av den utveckling av resursbasen som är följden av mer än femtio år av bistånd och dels att det i Sverige idag som helhet finns mycket bredare och djupare internationella erfarenheter än för ett antal decennier sedan. Tillspetsat kan man säga att medan biståndet förr fick söka sig till resursbasen så finns idag en resursbas dit biståndet går. Förändringar i hur bistånd genomförs har också försvagat den direkta kopplingen till den svenska resursbasen. Mycket mindre av biståndet är bundet. Större upphandlingar ska göras inom hela EU. Insatser görs i ökad omfattning i större program tillsammans med andra givare och mer av ansvar för upphandling läggs på mottagaren. Sammantaget gör det nämnda att medan en svensk resursbas på olika vis är av stor vikt för det svenska biståndet så är den inte längre lika styrande vid val av koncentrationsområden. 4. Jämförelser med andra givare Jämfört med hela gruppen OECD/DAC-givare, och inom den EU-gruppen, så ligger Sverige noterbart över genomsnittet när det gäller andelen stöd som går till DAC-sektorn Regeringen och det civila samhället vilken i stort sett motsvarar Sidas huvudsektor Demokrati/MR/Jämställdhet. Sverige ligger noterbart lägre inom utbildning, särskilt

8 Sida 8 (8) högre utbildning, och befolkningsprogram, inklusive reproduktiv hälsa. I det senare fallet dock i nivå med EU. (Se vidare bilaga 6). Det går dock inte att dra långtgående slutsatser om eventuellt under- och överförsörjda sektorer vid jämförelse på denna aggregerade nivå. Sådana bedömningar måste göras i landspecifika sammanhang. Flera av givarna i den s.k. Nordic Plus-gruppen har genomgått större ämnesmässiga fokuseringsprocesser under senare år. Generellt har miljöfrågor och konfliktländer fått ökat fokus liksom ett antal tematiska prioriteringar såsom demokrati, jämställdhet och miljömässigt hållbar ekonomisk utveckling. Milleniemålen får stort utrymme i några av dessa länders fokusering, i synnerhet utbildnings- och hälsofrågor. Andra teman som vatten, livsmedelstrygghet och barn har också lyfts fram. Flera givare har ökat fokus på samverkan med (det egna) näringslivet. Som helhet kan man se en tendens där många givare går mot ökad fokusering och delvis fokuserar på samma områden. Av betydelse är också hur det internationella samarbetet för ökad biståndseffektivitet utvecklas. Detta berörs i det följande avsnittet. 5. Några omvärldsförändringar av betydelse för fokusering. Vägval i en ämnesfokusering behöver bl.a. bedömas utifrån olika förändringar som kan skönjas i det bistånds- och utvecklingssammanhang som svenskt bistånd ska verka. Det har inte varit möjligt att inom ramen för uppdraget genomföra en omfattande omvärldsanalys. Denna har därför begränsats till tre översiktliga studier inom områden som bedömts särskilt relevanta, och som kan komplettera andra tillgängliga rapporter. I en av studierna sammanfattas viktigare stråk i den internationella biståndsdebatten. En andra studie behandlade några möjliga konsekvenser för biståndet i perspektivet av globala kriser och sårbarhet. I den tredje studien analyseras några tendenser av betydelse för den internationella samverkan för biståndseffektivitet i det bredare perspektivet utvecklingseffektivitet. Studierna bifogas (bil 1, 2 och 3). I det följande sammanfattas översiktligt några slutsatser från studierna av särskild relevans för frågan om ämnesfokusering. Nya stora biståndsaktörer utanför OECD-gruppen får ökad betydelse. De innefattar dels nya länder, inte minst de s.k. BRIC-länderna, men också en del stora fonder. Detta kan komma att leda till ett ifrågasättande av etablerade multilaterala arbetsformer. Tillkomsten av nya aktörer kan också försvåra att få genomslag för agendan för biståndseffektivitet. Även om överenskomna principer för biståndseffektivitet står sig så ifrågasätter också de etablerade givarna tillämpningarna i vissa avseenden. Det gäller bl.a. tolkningen av ägarskap, ömsesidigt ansvarsutkrävande och resultatstyrning. Erfarenheterna av generellt budgetstöd visar också på svårigheten att effektivt samordna ett sådant stöd via många bilaterala givare vilket kan leda till att en gemensam kanalisering av stöd via t.ex. EU får större betydelse. Höstens internationella uppföljningsmöte av genomförandet av agendan för biståndseffektivt kan därför få stor betydelse för den framtida tillämpningen. Andra finansieringskällor än offentligt bistånd får snabbt ökande betydelse även i många av de fattigaste länderna. Utländska investeringar ökar. Genom snabbare tillväxt i många länder, ofta tillsammans med stora transfereringar från migranter, så ökar också tillgången till inhemskt kapital. Det medför att biståndets roll som finansiär inom olika

9 Sida 9 (9) områden minskar, t ex för viss infrastruktur eller vissa löpande statsutgifter. En viktigare roll för biståndet blir att dels stärka ländernas institutionella kapacitet att hantera dessa investeringar dels att finna instrument där biståndet i samspel med privata investeringar kan skapa win-win situationer. Det finna ett behov av att mer systematiskt analysera effektiviteten i insatser på bilateral, regional respektive multilateral nivå liksom av stärkt samverkan inom EU. Användningen av en större uppsättning biståndsinstrument understryker behovet av analys av kostnadseffektiviteten för olika biståndsformer. Ökade krav kommer på att förena långsiktigt bistånd med flexibilitet och riskhantering. Det senare kravet betingas dels behov av att möta snabba politiska förändringar, som den som nu pågår i Mellanöstern, och dels p.g.a. det tillstånd av upprepade kriser som hotar drabba många fattiga länder p.g.a. klimatförändringar och sårbar livsmedelsförsörjning. Detta gäller i särskilt hög grad i de redan utsatta länderna i gruppen av s.k. svaga stater. Biståndet behöver utgå från en dynamisk analys av fattigdom. Vad som statistiskt kan se ut som en stadig minskning av fattigdom döljer stora rörelser där betydande grupper tar sig ut ur fattigdom samtidigt som stora grupper faller tillbaka. Studier visar att rörelserna neråt har ökat i styrka samtidigt med en genomsnittligt minskad fattigdom. Tillväxtfrämjande behöver därför paras med åtgärder för att skapa sociala skyddsnät ( social protection ). Livsmedelstrygghet och en diversifierad försörjningsbas är centrala områden för att motverka kriser. Sammantaget ökar kraven på samstämmighet mellan politikområden. Biståndsagendan behöver sättas inom ramen för den större utvecklingsagendan. 6. Grunder för bedömning av ämnesfokusering. Vad som anförts i tidigare avsnitt med bilagor ger utgångspunkter för ämnesfokusering. Frågan är för komplex för att det ska gå att utifrån ett antal kriterier komma fram till ett entydigt svar på vad som det mest lämpliga alternativet. Ytterst handlar det också om politiska bedömningar. I det följande presenteras de huvudsakliga kriterier som Sida beaktat för att identifiera och bedöma olika alternativ. Olika scenarier för ämnesfokusering har bedömts utifrån hur väl de uppfyller krav som väsentligen kan hänföras till någon av följande kategorier: - Syftet att möjliggöra en kraftsamling av resurser för att uppnå större effekt. - Övergripande biståndspolitik och helheten i svenskt bistånd. - Aktuella biståndspolitiska ämnesprioriteringar och samarbetsländer. - Operativa erfarenheter inklusive svenska komparativa fördelar - Viktigare förändringar i förutsättningarna för biståndet inklusive utvecklingen av andra givares bistånd. Syftet att möjliggöra en kraftsamling av resurser. I vad mån frigör ett alternativ för koncentration resurser som kan nyttjas för att nå en ökad kompetens och kapacitet inom valda områden? Olika modeller för fokusering kan

10 Sida 10 (10) också ge mer eller mindre tydliga och ändamålsenliga utgångspunkter för att utveckla och fokusera kompetens och bidra till synergier mellan olika kompetensområden. Övergripande biståndspolitik och helheten i svenskt bistånd Denna kategori av kriterier syftar främst det övergripande målet för Sidas verksamhet och Sidas roller inom ramen för politiken för global utveckling (PGU). I vad mån en viss fokusering bidrar till utveckling som helhet, och till att förbättra villkoren för fattiga människor, är inte ett möjligt generellt kriterium. Sådana frågor kan i bästa fall besvaras i ett specifikt sammanhang och en viss tidpunkt, t.ex. vid utformning av en strategi för fattigdomsbekämpning i ett visst land under en bestämd period. Däremot går att bedöma i vad mån ett visst alternativ för ämnesfokusering mer eller mindre omfattar olika dimensioner av fattigdom, t.ex. vissa rättigheter eller inkomstfattigdom. När det gäller Sidas olika roller inom ramen för PGU så blir en fråga hur olika alternativ påverkar Sidas förmåga att samspela med olika aktörer i det svenska samhället. Alternativ kan också mer eller mindre väl bidra till koherens mellan politikområden. Inom t.ex. länder i konflikt eller postkonflikt finns starka samband mellan bistånd och utrikespolitik i stöd till fredsprocesser eller demokratisk statsbyggnad. Olika modeller för fokusering kan också mer eller mindre väl hantera de länkar och synergieffekter som finns mellan insatser eller dialogarbete på land, region- respektive global nivå. Så kan t.ex. dialogaktiviteter i normativt syfte på global nivå få näring ur erfarenheter av insatser på landnivå. Vidare ska modeller för fokusering uppfylla de grundläggande principer för biståndseffektivitet som Sverige anslutit sig till och verkar för. Biståndet genom Sida står idag för ca hälften av Sveriges totala bistånd. Hur Sidas verksamhet koncentreras måste därför bedömas bl.a. i ljuset hur det påverkar kopplingar till andra delar av det svenska biståndet. Aktuella biståndspolitiska ämnesprioriteringar och samarbetsländer Som redovisats i avsnitt 3 så sker den politiska ämnesprioriteringen, av direkt betydelse för Sidas verksamhet, i huvudsak på två sätt. Det ena är genom de tematiska prioriteringarna som ska kunna genomsyra allt svenskt bistånd. Det andra är genom val av koncentrationssektorer, eller områden definierade på annat sätt än sektor, i land- och regionstrategier. Som visades i avsnitt 3 så finns det ett starkt samband mellan de tematiska prioriteringarna och koncentrationssektorer i land- och regionstrategier. Alternativa modeller för fokusering måste givetvis bedömas mot de aktuella politiska prioriteringarna. Dessa kan dock inte vara helt styrande för förslag till alternativ. Ett beslut om en ökad ämnesfokusering är i sig ett beslut som rör ämnesprioriteringar och bygger rimligen på ett antagande om fördelar med en större fokusering än den som ges av nuvarande styrning. Därtill så är inte politiska prioriteringar statiska utan kan revideras över tiden beroende på nya omständigheter. Ett kriterium för att bedöma olika modeller för fokusering är därför hur väl en viss modell kan anpassas till justeringar i ämnesmässiga prioriteringar över tiden utan att själva grundmodellen måste ändras.

11 Sida 11 (11) Motsvarande gäller för nuvarande krets av samarbetsländer av olika slag, och huvudinriktningen av biståndet till dessa. Förslag till modeller för fokusering måste kunna rimma med denna inriktning samtidigt som de inom rimliga gränser måste kunna anpassas till förändringar av nuvarande landkategorier och inriktning och former för samarbetet. Operativa erfarenheter De viktigaste bedömningsgrunderna utifrån Sidas operativa erfarenheter, inklusive några av de saker som kan ses som styrkor i svenskt bistånd redovisades i avsnitt 3 ovan. Viktigare förändringar i förutsättningarna för biståndet. En del pågående förändringar i förutsättningarna för biståndet samt frågor i den internationella utvecklingsdebatten behandlas i de tre bifogade omvärldsstudierna (bil 1, 2 och 3) och redovisades översiktligt i avsnitt 6. Hur olika slutsatser i studierna påverkar bedömning av val av ämnesfokusering diskuteras närmare i anslutning till analysen av olika scenarier i avsnitt 7 nedan. En fråga av betydelse för val av ämnesfokusering är hur den kan komplettera och samverka med andra givares inriktning av sitt bistånd. Som noterades i avsnitt 5 så går nu flera givare igenom en process mot ökad fokusering, och i flera fall mot samma eller närbesläktade områden. Fokuseringen har i många fall en riktning som nära ansluter till nuvarande svenska tematiska prioriteringar. Man bör dock vara försiktig med att dra slutsatser av detta förhållande. Om stora delar av givarsamfundet går i samma riktning, och det får stort genomslag på landnivå, så kan följderna bli negativa och yttra sig i överoch underförsörjda områden för bistånd. Att en grupp s.k. like-minded givare till del drar åt samma håll kan å andra sida bidra till att få ett bättre genomslag för vissa utvecklingsfrågor som flera andra, inklusive stora multilaterala givare, undviker eller är förhindrade att adressera effektivt. Vanligen handlar det om aspekter som är kopplade till demokrati, MR och jämställdhet. 7. Modeller för ämnesfokusering 7.1 Sektor som utgångspunkt för koncentration I uppdraget i regleringsbrevet definieras ämnesfokusering som en koncentration av verksamheten till färre sektorer/delsektorer. Inledningsvis görs därför en analys av vad en koncentration med den utgångspunkten skulle innebära. Begreppet sektor Inom OECD/DAC har en indelning gjorts i sektorer och delsektorer som OECD-länderna tillämpar vid rapporteringen av sitt bistånd (bilaga 7). I grunden bygger OECD/DACklassificeringen på en indelning efter gängse politiska ansvars- och förvaltningsområden samt olika näringsgrenar. Det ger sådana sektorer som t.ex. utbildning, hälsa, energi, skogsbruk och industri. Denna grundindelning har sedan modifierats något för att täcka t.ex. vissa former av bistånd som humanitära insatser och generellt budgetstöd. Utöver

12 Sida 12 (12) övrigt görs en indelning i totalt sju huvudsektorer och därunder ett 20-tal större delsektorer med undersektorer. För Sida gäller en annan indelning av sektorer, som utgår från en indelning i tolv huvudsektorer. (Se bil. 7). För rapporteringen till OECD/DAC konverteras därför rapporteringen enligt Sidas indelning via en nyckel till OECD/DACs huvud- och delsektorer. Sidas verksamhet är indelad i följande tolv huvudsektorer: - Hälsa - Utbildning - Forskning - Demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet - Konflikt, fred och säkerhet - Humanitärt bistånd - Hållbar samhällsbyggnad - Marknadsutveckling - Miljö - Jordbruk och skogsbruk - Budgetstöd för fattigdomsbekämpning - Övrigt För en del av analysen av scenarier med sektorkoncentration nedan spelar det ingen större roll exakt vilken definition av sektor som anges. Om inget annat sägs så syftar huvudsektor/delsektor på den indelning som gäller för Sida. Sektorkoncentration scenarier och konsekvenser För analysen kan ett grundscenario användas som i renodlad form bygger på en väsentlig minskning av antalet huvudsektorer som Sida skulle verka inom. Detta med tanke på syftet att frigöra resurser för kraftsamling inom färre områden. För att konkret bedöma vad tillämpningen av ett sådant scenario skulle innebära kan som en första ansats ett scenario väljas utifrån aktuella biståndspolitiska prioriteringar som de uttrycks i de tre tematiska prioriteringarna med underteman 3 samt huvudsektorer i landstrategier för olika kategorier av samarbetsländer. Bland Sidas huvudsektorer återfinns tre sektorer som motsvarar ovan angivna tematiska prioriteringar: 1) demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet, 2) miljö och klimat, och 3) fred, konflikt och säkerhet. Dessa huvudsektorer är redan i dag starkt prioriterade inom utvecklingssamarbetet. Demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet som sektor är vanligast förekommande den finns representerad i 46 av 48 nu gällande landoch regionstrategier. Miljö och klimat är en tematisk prioritering och anges som sektor i hälften av strategierna, vilket gör miljö och klimat till den näst vanligast förekommande sektorn tillsammans med marknadsutveckling. Fred, konflikt och säkerhet återfinns i samtliga strategier för samarbete i konflikt- och postkonfliktländer. Med tillägg, av tidigare nämnda skäl, av sektorerna forskning, generellt budgetstöd och humanitärt 3 Begreppet syftar på prioriteringar inom ett viss tema. Så anges t.ex. inom regeringens policyn för den tematiska prioriteringen Jämställdhet bl.a. kvinnors politiska deltagande och inflytande som ett fyra underteman.

13 Sida 13 (13) bistånd skulle verksamheten i detta scenario koncentreras till cirka hälften av nuvarande huvudsektorer. Det räcker med en snabb analys av ett sådant scenario för att upptäcka att det i sin renodlade form har ett antal väsentliga nackdelar. Bland de viktigaste bör nämnas: - Erfarenheten visar att Sveriges viktigaste bidrag vad gäller mänskliga rättigheter och jämställdhet ofta sker genom insatser som görs inom andra sektorer än huvudsektorn demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet. Inte minst inom hälsa och utbildning men också t.ex. marknadsutveckling (kvinnors ekonomiska egenmakt). - På motsvarande vis förutsätter viktiga miljö- och klimatinsatser, t.ex. avseende uthålliga produktions- och konsumtionsmönster, koppling till huvudsektorerna hållbar samhällsbyggnad, marknadsutveckling samt jord- och skogsbruk. - I det tänkta sceneriet har rättsperspektivet ett starkt genomslag men begränsar kraftigt utrymmet för insatser som adresserar en av de grundläggande aspekterna på fattigdom, nämligen inkomstfattigdom. - En koncentration av insatser på landnivå som utgår från huvudsektorer skulle väsentligt krympa utrymmet för den typ av ömsesidigt förstärkande länkar mellan aktiviteter på olika nivåer nationellt, regionalt och internationellt som beskrevs i avsnitt 5 bl.a. med exempel från hälsosektorn. - Det blir svårt att föra in nya ämnesmässiga prioriteringar som till stor del förutsätter insatser utanför de valda koncentrationssektorerna utan att underminera modellen för koncentration. Variationer kan göras på det beskrivna scenariot. Samma typ av problem uppstår även då om än med andra förtecken beroende på kombination av huvudsektorer. Skulle en koncentration göras till andra huvudsektorer än de nämnda skulle det i praktiken också innebära en mycket väsentlig förändring av nuvarande biståndspolitiska prioriteringar avseende teman och inriktning av landsamarbeten. Så är ju t.ex., idag insatser inom sektorerna Demokrati/MR och jämställdhet samt Konflikt/fred och säkerhet centrala i många konflikt- och postkonfliktländer där strategierna ofta lyfter fram stöd till fredsprocesser och demokratisk statsbyggnad som övergripande utgångspunkter för insatser. Liknande effekter skulle uppstå i den stora grupp länder med vilka Sverige bedriver ett långsiktigt utvecklingssamarbete. Det går naturligtvis att arbeta med ovan nämnda typ av frågor i andra sektorer. Men då blir det ofta marginalen snarare än i kärnan, och begränsar starkt möjligheten till medverkan i den dialog som uppstår i skärningen mellan politik och bistånd. För att inte begränsa möjligheterna för situationsanpassning och flexibilitet skulle en koncentration enligt exemplet, eller variationer på det, behöva kompletteras så att det blir möjligt att inkludera delar av andra huvudsektorer. Även delsektorer omfattar dock oftast ett brett spektrum av frågor och kunskaper och behöver sättas in i ett visst utvecklingssammanhang för att de ska kunna ge en tillfredsställande grund för

14 Sida 14 (14) fokusering. Så får t.ex. ett antal delsektorer inom huvudsektorn marknadsutveckling en tydligare innebörd först när de kopplas till frågan om fördelning ( pro-poor growth ), energipolitik när den kopplas till miljö och klimat eller vattenresurser där fokus flyttas beroende på om man avser vattenresurser kopplade till konflikter (exempelvis gränsöverskridande vattenresurser) eller till hälsa. Med andra ord så behöver ämnesfrågor som ryms inom delsektorer ofta ses i relation till frågor som skär tvärs över sektorer, d.v.s. utifrån tematiska utgångspunkter. Det just nämnda illustrerar problemet med att fokusera med utgångspunkt från en av alla givare överenskommen struktur för att rapportera bistånd. Det är inte givet att det också är den bästa utgångspunkten för en enskild givare för att inrikta sitt bistånd. Man kan göra en motsvarande analys av scenarier med utgångspunkt från OECD/DACs sektorer. Resultatet blir dock i allt väsentligt detsamma. Ett sätt att reducera de olika negativa konsekvenserna av en betydande koncentration till färre sektorer är givetvis att begränsa koncentrationen, d.v.s. att bara fasa ut från någon eller ett par sektorer. Då fjärmar man sig dock samtidigt från syftet att väsentligt frigöra kapacitet samtidigt som en del av olägenheterna med att koncentrera utifrån sektor kvarstår. Ett sådant alternativ får därför närmast ses som ett möjligt komplement till en ämnesfokusering utifrån andra utgångspunkter än sektor. Detta diskuteras närmare längre fram. Av analysen följer att en möjlig alternativ utgångspunkt för koncentration är att utgå från teman snarare än sektorer. Denna ansats utvecklas nedan. 7.2 Teman som utgångspunkt för fokusering. Begreppet tema Vanligen används begreppet tema som benämning på en fråga eller ett ämne som för sin hantering kräver att olika kunskaps- och verksamhetsområden förs samman på annat sätt än i gängse uppdelning i sektorer och delsektorer ( tvärfrågor ). Ofta kopplas begreppet också till vissa utvecklingsmål. Till skillnad från sektor som oftast är en värdefri uppsättning av delsektorer med visst kunskaps- och verksamhetsmässigt släktskap så förenar då ett tema olika kunskaps-och verksamhetsområden med utgångspunkt från deras bidrag till de värden som temat representerar. De biståndspolitiska tematiska prioriteringarna, som t ex MR och demokrati, är exempel på detta. Tematisk koncentration scenarier och konsekvenser I ett renodlat grundscenario sker koncentrationen till vissa teman utan någon begränsning vad gäller sektorer. Koncentrationseffekten uppstår genom att teman styr vad som görs inom olika sektorer. Med en tematisk utgångspunkt undviks samtidigt att insatser definieras bara utifrån ett snävt sektorperspektiv. På motsvarande sätt som för sektor kan då en första analys av konsekvenser göras genom att närmare se på vad en konkret tillämpning av detta tematiska grundscenario

15 Sida 15 (15) skulle innebära. Nära till hands ligger då givetvis att som en första ansats utgå från regeringen nu gällande tematiska prioriteringar. Fokusering skulle således ske på de tre temana: 1) Demokrati och MR; 2) Jämställdhet, och 3) Miljö och klimat. Inriktningen av biståndet inom respektive tema beskrivs närmare i motsvarande ämnespolicy som beslutats av regeringen. För de tre temana anges totalt 12 olika underteman. Det går snabbt att se att med en tematisk prioritering så undviks eller reduceras många av de nackdelar som är förbundna med en sektorkoncentration. Noterbart är t.ex. att utgångspunkter för koncentration på delsektornivå får klarare utgångspunkter. Mer om det längre fram. I det valda exemplet så skulle dock koncentrationseffekten inte bli tillräckligt stark. Det beror på att som de tematiska prioriteringarna är formulerade i policyer så kan de appliceras på en rad olika insatser inom i de flesta sektorer. Samtidigt ger utgångspunkten i de tre tematiska prioriteringarna samma begränsning som när de var utgångspunkt för ett sektorscenario. D.v.s. de ger inte en självklar koppling till tillväxt och dess koppling till inkomstfattigdom och miljö/klimat. För att en tematisk koncentration skall förena en tydlig fokusering med tillräcklig flexibilitet i förhållande till frågor som är prioriterade i svenskt bistånd krävs ett antal saker: En eventuell minskning av antalet teman samt en större precisering av olika teman. De policyer som styr olika prioriterade teman behöver prioritera hårdare när det gäller underteman inom respektive tema. Som nämndes i avsnitt 3 så är också en erfarenhet från utvärderingarna att det stora antalet policyer och riktlinjer varit ett hinder för att kunna få önskvärt genomslag för s.k. tvärfrågor. Om tillväxpolicyn ska ses som ett av det prioriterade temana, vilket den i praktiken är idag, så behöver motsvarande preciseringar göras där. Fokusering på vissa tematiska aspekter inom sektorer kan vara mer eller mindre stark och styrs genom utformningen av ämnespolicyerna. Ser man till nuvarande ämnesmässiga prioriteringar och koncentrationsområden i landstrategier så skulle exempelvis det möjliga spektrumet av insatser inom sektorn Demokrati/MR/Jämställdhet behöva vara större än i många andra sektorer. Detta för att kunna inrymma såväl landsamarbeten med omfattande insatser för reform och utveckling av statliga institutioner, till samarbeten där insatser inom sektorn kanske i huvudsak fokuserar på vissa MR och jämställdhetsfrågor via stöd till organisationer inom det civila samhället. En koncentration med tematiska utgångspunkter måste givetvis också gå att förena med principerna för biståndseffektivitet. På landnivå innebär de senare att varje givare förväntas koncentrera samarbetet till ett fåtal områden som ofta är definierade utifrån gängse sektorbegrepp. Dessa ger grunden för i vilka strukturer givarsamordning och samarbete i insatser sker. Ytligt sett så kan en tematisk koncentration stå i konflikt med denna praxis för biståndseffektivitet. Den tematiska ansatsen skulle kunna uppfattas leda till isolerade svenska insatser på tematisk grund, ofta med s.k. motvindsfrågor. Detta är dock inte alls en nödvändig konsekvens av en tematisk koncentration av följande skäl: För det första så behöver inte en tematisk fokusering betyda att Sverige inte kan medverka i större sektorprogram inom t.ex. hälsa eller utbildning. Den tematiska utgångspunkten innebär bara att det är tydligare vad Sverige särskilt kan bidra med

16 Sida 16 (16) inom ramen för programmet. Det bidraget kan inkludera att verka för att program inte blir för snävt sektorbundna i sin utformning. Medverkan sker redan idag ofta utifrån denna typ av utgångspunkt. Skillnaden med en tematisk koncentration som den skisserats ovan är att det blir tydligare vad dessa utgångspunkter är. Därmed ges det bättre möjligheter att bygga upp kapacitet och kompetens inom valda områden. Det kommer dock, liksom idag, att behöva finnas en ämneskompetens på systemnivå inom de sektorer Sverige är verksamt som kan förenas med en mer specifikt tematiskt inriktad kompetens. För det andra kan Sverige, liksom idag, i viss utsträckning göra riktade insatser inom prioriterade områden utan begränsning till koncentrationssektorerna, t.ex. stöd till kvinno- eller MR-organisationer i det civila samhället. Förutsatt en tillämpning av en tematisk fokusering på så viss som beskrivits ovan så kan de viktigare fördelarna med en tematisk koncentration, jämfört med en som utgår från sektor, sammanfattas som följer: - Den möjliggör en bättre koppling mellan den tematiska politiska styrningen och koncentration av verksamheten än en ren sektorkoncentration. - Den ger en bättre möjlighet att adressera delar av större utvecklingsfrågor utifrån en analys av helheten än utifrån den ofta godtyckliga uppstyckning som ges av en sektorindelning. - Den ger en tydligare utgångspunkt för Sida när det gäller kompetensutveckling och försörjning då den tydliggör vad svenskt bistånd ska bidra med inom olika sektorer. Som nämnts så innefattar sektorer även på delsektornivå stora kunskapsområden. Med en tematisk utgångspunkt blir det tydligare vilka aspekter av sektorkunskap och/eller vilka delsektorer som är prioriterade. - Den ger utrymme att tydliggöra vad som är Sveriges komparativa fördelar, och uttrycka vad som ska vara Sveriges primära roll inom utvecklingssamarbetet i samspelet med andra parter, och därmed också för att få mesta möjliga genomslag för regeringens tematiska prioriteringar. - Den ger en ökad flexibilitet att möta föränderliga behov och kriser i vår omvärld. En slutsats av Sidas omvärldsstudier är att en fokusering av verksamheten bör sträva efter att ge större flexibilitet och förbättrad riskhanteringsförmåga. - Den ger vidare en ökad möjlighet att fokusera verksamheten så att Sverige får ökat genomslag för prioriterade tvärfrågor. Som genomgången av utvärderingar visar finns ett behov av att kraftsamla kapacitet för att driva de tematiskt prioriterade frågorna tillräckligt effektivt under genomförande och uppföljning av insatser. - Den främjar synergier mellan sektorer och politikområden. - Den tar hänsyn till erfarenhet och utvärderingar som säger att Sveriges komparativa fördelar jämfört med andra givare främst ligger i arbetssätt och relationer som ger oss möjligheter att arbeta med känsliga frågor och utvecklingsprocesser. Vi

17 Sida 17 (17) efterfrågas i hög grad för vår kompetens och förmåga att arbeta med vissa aspekter av utvecklingssamarbete, snarare än för våra insatser inom en specifik sektor. - Den är lättare att anpassa till förändringar i biståndets inriktning och ämnesmässiga prioriteringar. Som nämndes i diskussion om sektorkoncentration så kan en modell med huvudsakligen tematisk utgångspunkt kombineras med en viss ytterligare koncentration genom att någon, eller ett par sektorer utesluts beroende på hur mer eller mindre snäv sektordefinition som används. En sådan mindre sektorkoncentration bör dock ha som första utgångspunkt preciseringen av de tematiska prioriteringarna, inklusive bedömningen av vilka skärningar mellan tema och sektor som givet vissa utgångspunkter bedöms mest intressanta utifrån målet att som enskild givare göra skillnad. Det inkluderar också en bedömning av förekomsten och betydelsen av ömsesidigt förstärkande länkar mellan insatser på bilateral, regional och multilateral nivå för aktuella sektorer. De sektorer som i det bilaterala samarbetet allmänt sett ger störst möjlighet att göra valet att delta, eller inte delta, är de väl etablerade sektorerna. Det senare syftar då på att de i de flesta länder motsvarar politiska ansvarsområden samtidigt som de är definierade som samarbetssektorer av flertalet givare. Detta gör att dessa sektorer ofta är föremål för breda programansatser med stöd av flera givare. För en enskild givare blir valet att delta, utöver ett rent finansiellt bidrag, en fråga i vad mån man kan tillföra ett additionellt värde beträffande hur ett program utformas och genomförs. De främsta exemplen är sektorerna utbildning och hälsa och i viss mån sektorer som energi, jordoch skogsbruk för att nämna några exempel. Huruvida det är lämpligt att utnyttja den möjligheten behöver dock som nämnts bedömas utifrån en precisering av tematiska prioriteringar och helheten i Sveriges bistånd En tydligare tematisk fokusering av Sidas verksamhet några vägval En förutsättning för att en tematisk fokusering av Sidas verksamhet ska ge tillräcklig effekt kraftsamling av kapacitet för genomslag på biståndsmål - är således en betydligt starkare prioritering av underteman i de policyer som är styrande för olika teman samt en eventuell begränsning av antalet teman. Sammantaget skulle detta då utvecklas till profilfrågor i det svenska (bilaterala) samarbetet. En sådan utveckling, och hur skarpa val som görs, är ytterst en biståndspolitisk fråga. Sida kan bidra till en sådan process genom att förmedla operativa erfarenheter av bl.a. de tematiska prioriteringarna och var det finns goda förutsättningar för Sverige att göra skillnad. Nedan skisseras kort några möjliga vägval. Policyn för temat Jämställdhet inbegriper idag 4 var för sig omfattande områden avseende kvinnors rätt och roller i utvecklingen: politiskt deltagande, ekonomisk egenmakt och arbetsvillkor, sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) samt säkerhet. På basis av operativa erfarenheter kan SRHR och/eller kvinnors ekonomiska egenmakt kunna vara områden för en tydligare profilering. För Demokrati och mänskliga rättigheter anges undertemana medborgerliga och politiska rättigheter, demokratins och rättsstatens institutioner samt demokratins

18 Sida 18 (18) aktörer. Dessa områden är starkt förbundna och i vissa landsamarbeten är det inte ändamålsenligt att separera dem. Ett möjligt undertema/profilfråga som förbinder delar av dessa områden är rättstrygghet ( access to justice ). En skarpare profil kunde också ges genom att de olika I länder i konflikt och postkonflikt behöver koppling göras mellan stöd till fredsprocesser och demokratisk statsbyggnad. Miljöpolicyn och policyn för ekonomisk tillväxt skulle kunna vävas samman starkare än vad fallet är idag, och en starkare fokusering ta sin utgångspunkt i ett tema hållbar tillväxt med ett starkt fokus på livsmedelstrygghet. I enlighet med en av slutsatserna från omvärldstudierna (avsnitt 5) finns skäl att också kopplad tillväxtfrämjande till utveckling av sociala skyddsnät( social protection ). 7.4 Koncentration och biståndsmetoder/instrument Givet hur uppdraget är formulerat har fokus på analysen ovan legat på ämnesdimensionen i biståndet där ämne kan ses som sektor eller tema. Syftet med koncentrationen är att åstadkomma större genomslag inom områden där Sverige kan göra skillnad. Som redovisades i avsnitt 3 så finns då ytterligare en dimension, nämligen den som är kopplad till hur biståndet genomförs, d.v.s. till biståndsmetodik i bred mening och särskilda instrument som t.ex. sådana som utvecklats för samverkan med näringslivet (B4D). Som nämnts så visar erfarenheten, inklusive olika utvärderingar, att särskilda styrkor i väl så hög grad kan kopplas till arbetssätt som till ämne. Det har inte varit möjligt att inom ramen för utredningen gå djupare in i frågan om olika metoder och instrument. Däremot finns skäl att bedöma huruvida olika sätt att göra ämnesfokusering påverkar tillämpningen av metoder och instrument. I princip är det i det avseendet ingen skillnad mellan de modeller för ämnesfokusering som diskuterats. Möjligen ger en stark koncentration till sektor en mer begränsande effekt på vissa instrument genom att en starkt minskad svensk närvaro i vissa sektorer påverkar bredden inom vilka det finns goda förutsättningar att tillämpa instrumenten. 7.5 Koncentration och flexibilitet En annan fråga är i vad mån en koncentration skall möjliggöra en bredare tillämpning av vissa instrument, d.v.s. hur koncentration kan förenas med flexibilitet. All koncentration innebär definitionsmässigt att en viss flexibilitet offras. Allt kan inte göras. Av skäl som redovisats torde dock en tematisk fokusering generellt sett ge större flexibilitet än en som görs på basis av sektor. En koncentration, vare sig den görs utifrån tema eller sektor, behöver ha en viss stabilitet över tiden givet att syftet är att åstadkomma en fokusering av kapacitet och kompetens. En sådan går givetvis inte att åstadkomma med alltför snabba kast i inriktning och därmed kompetenskrav. I det föreslagna alternativet med en tematisk fokusering gäller det att göra preciseringar av teman på ett sätt som ger en bra balans i föreningen av långsiktighet och förändring. På motsvarande vis behöver preciseringar göras så att de förenar kravet på långsiktighet, och fokusering av kompetenser, med de olika förutsättningar för samarbetet som finns i olika samarbetsländer. I vissa länder, t ex s.k. konfliktländer finns

19 Sida 19 (19) också generellt sett högre krav på flexibilitet, medan samarbetet i länder med s.k. selektivt samarbete under lång tid kan fokusera på användning av ett visst instrument som aktörssamverkan inom några valda områden. Det sistnämnda är också ett exempel på att en ämnesfokusering inte nödvändigtvis behöver avse alla instrument och former av bistånd. I exemplet ligger kompetensen snarare i hantering av instrumentet aktörssamverkan än i ämneskompetens inom de områden instrumentet tillämpas på. 8. Sammanfattande slutsatser Mot bakgrund av vad som redovisats i skrivelsen drar Sida följande slutsatser beträffande en ökad ämnesfokusering: En koncentration som innebär en väsentlig minskning av det totala antalet sektorer inom vilka Sida som helhet verkar är förenad med stora negativa konsekvenser. En koncentration som istället utgår från teman undviker eller reducerar många av nackdelarna med en sektoransats och kan bättre anpassas till förändringar i ämnesmässiga prioriteringar. En sådan tematisk koncentration styr var fokus ligger i sektorer liksom hur insatser inom olika sektorer tematiskt kan förenas. För att ge tillräcklig effekt i form av fokusering av kapacitet och kompetenser krävs dock att tematiska policyer i betydligt högre grad än idag prioriterar mellan olika underteman utifrån erfarenheter och bedömningar av var Sverige kan ha komparativa fördelar. Hänsyn bör då också tas till hur alternativa prioriteringar inom det bilaterala biståndet genom Sida påverkar möjligheten att skapa ömsesidigt förstärkande länkar inom hela det svenska biståndet. Utifrån Sidas operativa erfarenheter kan sexuell och reproduktiv hälsa ur ett rättsperspektiv (SRHR) och/eller kvinnors ekonomiska egenmakt vara prioriterade underteman svenska profilfrågor - inom temat jämställdhet samt rättstrygghet ( access to justice ) vara prioriterat inom temat demokrati och mänskliga rättigheter. Miljöpolicyn och policyn för ekonomisk tillväxt behöver vävas samman mer än vad fallet är idag, och en starkare fokusering ta sin utgångspunkt i ett tema hållbar tillväxt med ett starkt fokus på livsmedelstrygghet. I enlighet med en av slutsatserna från de bifogade omvärldstudierna (avsnitt 5) finns skäl att också kopplad tillväxtfrämjande till utveckling av sociala skyddsnät ( social protection ). Sida kan bidra till utvecklingen av en tematisk koncentration genom en djupare analys av operativa erfarenheter kopplat till slutsatser från omvärldsstudierna. Sidas operativa erfarenheter, inklusive de senaste årens utvärderingar, visar att svenska komparativa fördelar utöver vissa tematiska frågor i hög grad kan kopplas till hur biståndet genomförs som t.ex. relationer till samarbetsparter, metodik och instrument. Det blir därför en tematisk inriktning tillsammans med arbetssätt som sammantagna bidrar till en svensk förmåga att göra skillnad i samspelet med samarbetsparter och olika givare.

20 Sida 20 (20) Bilagor 1. A Review of the Aid Debate. 2. Effects of Global Crises on Vulnerability Policy Conclusions. 3. Aid Effectiveness and Development Effectiveness - Architecture and Architects. 4. Review of Recent Sida and SADEV Evaluations. 5. Sida verksamhetsstatistik 4, fig Fördelning av biståndsvolym per OECD-DAC-sektor OECD totalt, EU totalt samt Sverige. 7. OECD- DAC:s respektive Sidas sektorkodsstruktur. 4 Fördelning av handläggande personal på sektorer bygger delvis på uppskattningar. Detta är en felkälla i fig 4, 7 och 8. Figurerna ger dock en bild av relativa storlekar även om angivna absolut tal är approximativa.