KUNSKAPSÖVERSIKT - HANDIKAPPERSÄTTNING OCH VÅRDBIDRAG

Transkript

1 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 1 (45) Socialdepartementet Stockholm KUNSKAPSÖVERSIKT - HANDIKAPPERSÄTTNING OCH VÅRDBIDRAG Wimi 2005 FK90010_003_G

2 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 2 (45) SAMMANFATTNING BAKGRUND Uppdraget Tillvägagångssätt Disposition HANDIKAPPERSÄTTNING OCH VÅRDBIDRAG EN PROBLEMINVENTERING Introduktion Handikappersättning Vårdbidrag Syftes- och måluppfyllnad Problem - merutgifter/ merkostnader Problem hjälpbehov, vård- och tillsynsbehov Administrationen GRÄNSDRAGNINGSPROBLEM Gränsdragning mot andra aktörer Kommunerna Landstingen Gränsdragningar till andra förmåner inom socialförsäkringen HANDIKAPPERSÄTTNING OCH VÅRDBIDRAG I SAMHÄLLET IDAG Institutionsbegreppet Vårdbidraget och barnperspektivet Handikappersättning, vårdbidrag och handikappolitiska mål Vårdbidrag Handikappersättning SAMMANFATTANDE DISKUSSION...36 Referenser...39 Domar...41 Bilaga 1 - Handikapporganisationers synpunkter på handikappersättning och vårdbidrag...42 Bilaga 2 Förkortningar...45

3 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 3 (45) SAMMANFATTNING Regeringen aviserade i propositionen Vissa socialförsäkringsfrågor 2005/06:159 sin avsikt att ta initiativ till en översyn av lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag. Ambitionen var att fortlöpande modernisera socialförsäkringslagstiftningen och anpassa den till samhällsutvecklingen. Regeringen bedömde mot denna bakgrund det motiverat att ge Försäkringskassan i uppdrag att göra en kunskapsöversikt och kartlägga de olika problemställningar som förekommer inom förmånerna handikappersättning och vårdbidrag. I uppdraget ingår bland annat att analysera: hur väl handikappersättningens och vårdbidragets regelverk är anpassat till dagens samhälle, hur väl handikappersättningen och vårdbidraget uppfyller sina respektive syften, samordningen med och avgränsningen mot andra samhällsstöd som bedöms vara relevanta i detta sammanhang, framför allt den tillfälliga föräldrapenningen, problem förknippade med dels ersättning för merutgifter inom handikappersättningen, dels merkostnader inom vårdbidraget, i vilken utsträckning handikappersättningen och vårdbidraget bidrar till att uppfylla de handikappolitiska målen om jämlikhet, full delaktighet i samhället och i levnadsvillkor för personer med funktionshinder. Denna rapport utgår från de punkter som formulerats i uppdraget och syftar till att ge en samlad bild av förmånerna handikappersättning och vårdbidrag och de problem som finns förknippade med dessa förmåner. Hur väl är handikappersättningens och vårdbidragets regelverk är anpassat till dagens samhälle? Handikappersättningen och vårdbidraget är äldre ersättningar där varken förmånernas intentioner eller konstruktioner uppdaterats sedan förmånerna infördes. Vad gäller handikappersättningen innebär detta att den bland annat innehåller särbehandling av blinda och döva, gruppers vars hjälpbehov förändrats i takt med den tekniska utvecklingen och där alternativa stöd utvecklats för att täcka hjälpbehoven. Handikappersättningens hjälpbehov har därmed blivit inaktuellt. Vad gäller vårdbidragets konstruktion är det dåligt anpassat till en situation där båda föräldrarna förvärvsarbetar. Hur väl uppfyller handikappersättningen och vårdbidraget sina respektive syften? Syftes- och måluppfyllnad är generellt svårt att mäta. Det hjälpbehov som handikappersättningen kan ersätta täcks idag av en rad andra stöd. Handikappersättningens syfte vad gäller att ersätta hjälpbehov har därmed blivit inaktuellt. Vad gäller merutgifter/merkostnader är det svårt att mäta mål- och syftesuppfyllnad på grund av otydligheterna kring vad som avses med begreppen. Vi kan konstatera att personer upplever sig ha betydligt högre merkostnader än vad

4 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 4 (45) som ersätts av Försäkringskassan. Detta gäller för både handikappersättning och vårdbidrag. Vårdbidragets konstruktion gör det tveksamt om det kan bidra till måluppfyllelsen för den ekonomiska familjepolitiken på grund av den otydliga kopplingen mellan ersättning och faktiskt inkomstbortfall. Vidare gör bristen på möjlighet att med ersättning vara ledig från tjänst att vissa grupper av föräldrar till barn med funktionshinder riskerar att hamna i kläm. Hur fungerar samordningen med och avgränsningen mot andra samhällsstöd som bedöms vara relevanta i detta sammanhang, framför allt den tillfälliga föräldrapenningen? Det finns flera situationer där det uppstår gränsdragningsproblem mellan handikappersättning och vårdbidrag och alternativa stödformer. De insatser som kan ges genom kommunen täcker det hjälpbehov som handikappersättningen avser att ersätta. Kommunernas insatser via LSS berör även en del av det vårdoch tillsynsbehov som ersätts inom vårdbidraget även om systemen inte överlappar varandra i lika stor utsträckning som i fallet med handikappersättning. När assistansersättning beviljas för personer som har haft handikappersättning eller barn för vilket vårdbidrag beviljats så täcker i regel assistansersättning det hjälpbehov som tidigare täckts av vårdbidraget/handikappersättningen. Det är dock oklart för både den enskilde och handläggaren hur utbytet mellan assistansersättning å ena sidan och vårdbidraget och handikappersättningen å andra sidan ska ske. Gränsen mellan vårdbidrag och tillfällig föräldrapenning är i delar oklar, vilket kan leda till problem. I de fall där vårdbidrag och tillfällig föräldrapenning överlappar kan det vara svårt för föräldrarna att förstå skillnaderna. Valet av ersättning kan få konsekvenser för ekonomin, liksom för föräldrarnas möjlighet till ledighet från arbete och tid med barnet. Inom den tillfälliga föräldrapenningen finns situationer där lagstiftaren ansett det viktigt att båda föräldrarna ges möjlighet att vara med sitt barn och få ersättning för samma barn och tid. Men om barnets vårdbehov redan är tillgodosett genom vårdbidraget innebär detta att ingen av föräldrarna har rätt till tillfällig föräldrapenning. Vilka problem finns förknippade med dels ersättning för merutgifter inom handikappersättningen, dels merkostnader inom vårdbidraget? De problem som finns i samband med begreppet merkostnader i handikappersättning och vårdbidrag beror i stor utsträckning på att lagstiftningen i dessa avseenden är otydlig. Detta gäller definitionen av begreppet merkostnad samt gränsdragningen till andra aktörer. Oklarheterna kring vad som är en merkostnad leder till att regelverket blir svårbegripligt för den enskilde liksom vilka kostnader som kan komma att beviljas ersättning för. I vilken utsträckning bidrar handikappersättningen och vårdbidraget till att uppfylla de handikappolitiska målen om jämlikhet, full delaktighet i samhället och i levnadsvillkor för personer med funktionshinder?

5 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 5 (45) Handikappersättningens funktion kan anses bidra till uppfyllandet av handikappolitikens tredje mål, jämlikhet i levnadsvillkor mellan personer med och utan funktionshinder. Handikappersättningens betydelse när det gäller delaktighet är svårare att se, annat än att möjligen ge vissa ekonomiska förutsättningar för den. I syfte att bidra till jämlikhet i levnadsvillkor är det den ekonomiska aspekten av att ha en funktionsnedsättning eller upplevelsen av ett funktionshinder som betonas. Handikappersättningen ska kompensera för de merutgifter som detta kan innebära. Därmed ska den enskilde inte riskera att få en sämre ekonomi än någon i samma position med anledning av en funktionsnedsättning eller ett funktionshinder. Oavsett ekonomiska resurser ska den enskilde inte behöva ta av egna medel för sådana kostnader som föranleds av funktionsnedsättningen eller funktionshindret. Det är en viktig handikappolitisk princip. Handikappersättningens möjligheter att bidra till uppfyllandet av de handikappolitiska målen om jämlikhet och delaktighet är dock begränsade. Vad gäller arbetsmarknadsdeltagande finns det inget som tyder på att handikappersättningen ökar möjligheterna för personer med funktionshinder att delta på arbetsmarknaden. Vårdbidragets funktion är alltjämt aktuell. Att ha ett barn med en eller flera funktionsnedsättningar, och de funktionshinder som barn med sådana nedsättningar kan möta innebär dels att tid måste investeras, dels pengar. Ett system som kompenserar för detta är således relevant. Det är dock tveksamt om vårdbidragets nuvarande konstruktion kan sägas bidra till förverkligandet av de handikappolitiska målen. De viktigaste slutsatserna från kartläggningen presenteras nedan tillsammans med Försäkringskassans syn på behovet av en förändring av handikappersättningen och vårdbidraget. Den otydliga lagstiftningen. Den otydliga lagstiftningen vad gäller merutgifter inom handikappersättningen och merkostnader inom vårdbidraget medför en dyr och tidskrävande handläggning där resultaten blir svåra att förutsäga och förstå för de försäkrade. En stor del av de godkända merutgifterna inom handikappersättningen går till att ersätta de försäkrades avgifter till kommun och landsting, till exempel kostnader upp till olika högkostnadsskydd. En liknande problematik finns även för vårdbidraget även om en stor del av sjukvården för barn är kostnadsfri. Följden av detta blir att handikappersättning och vårdbidrag i viss utsträckning fungerar som ett transfereringssystem från stat till kommun och landsting. Gamla stödformer. Både handikappersättning och vårdbidrag är gamla stödformer. Till viss del har de svårt att passa in i dagens samhälle. Inom handikappersättning finns fortfarande formuleringar kvar som garanterar ersättning till bland annat blinda och döva. Den tekniska utvecklingen och utvecklingen av andra parallella stödformer har dock gjort att dessa typer av ersättningar inte längre fyller samma funktion som tidigare. Vårdbidraget saknar koppling till föräldrarnas faktiska inkomstbortfall och ger inte föräldrarna rätt att vara lediga från arbetet något

6 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 6 (45) som gör att ersättningen saknar den flexibilitet och utformning som krävs för att ersättningen på bästa sätt skall kunna fungera för familjer med barn med funktionshinder. Gränsdragningsproblemen. Gränsdragningsproblem uppstår till andra ersättningar både inom och utom socialförsäkringen för både handikappersättning och vårdbidrag. En orsak till problemen är det faktum att regelverken för handikappersättning och vårdbidrag i många avseenden är otydlig vilket innebär att det blir otydligt vem som skall ansvara för vilken kostnad. Sedan handikappersättningen och vårdbidraget infördes har även en rad andra stöd tillkommit vars syfte är att helt eller delvis täcka de behov som täcks inom handikappersättning och vårdbidrag. Baserat på de problem som identifierats i denna rapport ser Försäkringskassan ett behov av att utformningen på dessa stödformer förändras. I en sådan förändring finns det skäl att överväga om ersättning för hjälpbehov i handikappersättning kan tas bort och om merkostnader inom vårdbidrag och handikappersättning kan sammanföras till en renodlad, tydligt avgränsad lag om merkostnadsersättning. Försäkringskassan ser även behovet av en ny lagstiftning för föräldrar till barn som är sjuka eller har funktionshinder som är utformad utifrån ett helhetsperspektiv och där hänsyn tas till gränsdragningen gentemot andra förmåner inom och utom socialförsäkringsadministrationen och föräldrarnas möjligheter att behålla sin anknytning till arbetsmarknaden.

7 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 7 (45) 1. BAKGRUND Handikappersättning och vårdbidrag har en lång tradition i svensk socialförsäkring. Handikappersättningen har sitt ursprung i 1934-års blindersättning, som senare kom att övergå till invaliditetsersättning respektive invaliditetstillägg slogs dessa stödformer ihop till handikappersättning. Vårdbidraget introducerades 1964 i form av invaliditetsersättning för barn ändrades konstruktionen och föräldrarna blev mottagare av stödet sammanfördes handikappersättning och vårdbidrag i en och samma lag (1998:703) Lag om handikappersättning och vårdbidrag (HVL). Sedan förmånerna infördes har samhället utvecklats i många avseenden, inte minst vad gäller synen på funktionshinder. Som en följd av samhällsutvecklingen inom området har de handikapppolitiska ambitionerna höjts, trots detta har det inte skett någon uppdatering av förmånernas intentioner eller konstruktioner sedan de infördes, något som föranlett föreliggande kunskapsöversikt. Vidare har den historiska utvecklingen av angränsande ersättningar inom och utom socialförsäkringen skapat ett svåröverblickbart lapptäcke av regler och skilda instanser för de försäkrade att vända sig till beroende på livssituation och det saknas en samordning mellan olika befintliga stödsystem. Sedan våren år 2000 har Sverige en nationell handlingsplan för handikappolitiken. I denna handlingsplan fastslås följande mål för den nationella handikappolitiken (Prop. 1999/2000:79): En samhällsgemenskap med mångfald som grund, att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet, jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. En väletablerad princip inom handikappolitiken är den så kallade ansvars- och finansieringsprincipen. Den innebär att det ordinarie utbildningsväsendet, den ordinarie sjukvården etcetera ska ombesörja att personer med funktionshinder får del av dess insatser och resurser. Ett funktionshinder ska således inte i första hand innebära speciallösningar. Idén återfinns så tidigt som i Socialpolitiska kommitténs betänkande från 1964 (SOU 1964:43) där de påpekar att: Tanken att handikappade så långt möjligt skall införlivas i samhällslivet leder till att deras utbildning bör skötas av ordinarie utbildningsorgan, deras bostadsförsörjning av bostadsorganen, deras sjukvård inom den vanliga sjukvården osv. Det gör att ett stort ansvar läggs på den enskilde för att orientera sig igenom välfärdssystemet för att kunna bevaka sina rättigheter.

8 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 8 (45) 1.1 Uppdraget Försäkringskassan har i olika sammanhang påtalat behovet av en översyn av lagen om handikappersättning och vårdbidrag mot bakgrund av att regelverket är gammalt och att flera regler inte passar in i dagens samhälle. Regelverket är heller inte riktigt i överensstämmelse med de handikappolitiska målen. Regeringen aviserade i propositionen Vissa socialförsäkringsfrågor 2005/06:159 sin avsikt att ta initiativ till en översyn av lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag. Ambitionen var att fortlöpande modernisera socialförsäkringslagstiftningen och anpassa den till samhällsutvecklingen. Regeringen bedömde mot denna bakgrund det motiverat att ge Försäkringskassan i uppdrag att göra en kunskapsöversikt och kartlägga de olika problemställningar som förekommer inom förmånerna handikappersättning och vårdbidrag. I uppdraget ingår bland annat att analysera: hur väl handikappersättningens och vårdbidragets regelverk är anpassat till dagens samhälle, hur väl handikappersättningen och vårdbidraget uppfyller sina respektive syften, samordningen med och avgränsningen mot andra samhällsstöd som bedöms vara relevanta i detta sammanhang, framför allt den tillfälliga föräldrapenningen, problem förknippade med dels ersättning för merutgifter inom handikappersättningen, dels merkostnader inom vårdbidraget, i vilken utsträckning handikappersättningen och vårdbidraget bidrar till att uppfylla de handikappolitiska målen om jämlikhet, full delaktighet i samhället och i levnadsvillkor för personer med funktionshinder. Uppdraget omfattar också en analys av måluppfyllelsen inom respektive politikområde. Analysen skall utgå från ett barnperspektiv samt de handikappolitiska målen. Uppdraget ska genomföras i samråd med Socialstyrelsen 1.2 Tillvägagångssätt Utgångspunkt för arbetet med denna rapport har varit att samla den kunskap och de erfarenheter som kommit fram genom Försäkringskassans tidigare arbete med att kartlägga och analysera utvecklingen av handikappersättning och vårdbidrag. För att få en så heltäckande bild som möjligt av de frågor som ställs i uppdraget har även kunskaper och erfarenheter från andra studier och forskning kring aktuella frågor tagits med i rapporten. En referensgrupp bestående av försäkringsexperter från Försäkringskassan, två representanter från Handikappförbundens samarbetsorgan samt en representant från Socialstyrelsen har inbjudits att lämna synpunkter på rapporten. Flera handikapporganisationer har dessutom getts möjlighet att lämna synpunkter med utgångspunkt i sina erfarenheter av lagstiftning och tillämpning av den.

9 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 9 (45) 1.3 Disposition I kapitel två ges en kortare introduktion till förmånerna handikappersättning och vårdbidrag. Här finns även en diskussion om huruvida förmånerna uppfyller sina respektive mål och syften. Kapitlet avslutas med en beskrivning av de problem som finns behäftade med begreppen merutgift/merkostnad samt hjälp-, vård- och tillsynsbehov. Kapitel tre redogör för de gränsdragningsproblem som uppstår i samband med handikappersättning och vårdbidrag å ena sidan och övriga förmåner inom socialförsäkringen å andra sidan. Här finns även en beskrivning av de gränsdragningsproblem som finns gentemot kommuner och landsting. Handikappersättning och vårdbidrag i samhället idag, kapitel 4, beskriver hur väl förmånerna är anpassade till dagens samhälle. Här finns även en kartläggning av vårdbidraget och barnperspektivet samt handikappersättning, vårdbidrag och de handikappolitiska målen. Rapporten avslutas med en sammanfattande diskussion. 2. HANDIKAPPERSÄTTNING OCH VÅRDBIDRAG EN PROBLEM- INVENTERING 2.1 Introduktion Handikappersättning och vårdbidrag tillhör samma lag (HVL), båda stödformerna kan beviljas för hjälp-, vård- och tillsynsbehov samt för extra kostnader. Målgrupperna för stöden skiljer sig åt: Handikappersättning beviljas vuxna personer med en nedsatt funktionsförmåga, vårdbidrag beviljas föräldrar till barn upp till 19 år 1 med en sjukdom, utvecklingsstörning eller annat funktionshinder. 2 Det faktum att mottagarna är olika är avgörande för de skillnader som finns mellan stödformerna. När det gäller vård- och tillsynsbehov respektive hjälpbehov finns sannolikt diagnoser inom vårdbidraget som inte figurerar inom handikappersättningen. Barn med exempelvis diabetes kan behöva förhållandevis mycket vård- och tillsynsbehov, medan vuxna med samma diagnos har lärt sig att leva med funktionsnedsättningen och klarar sig själva. Det finns därför inget direkt samband mellan ett vårdbidrag och en handikappersättning. Trots att stöden ligger inom samma lagstiftning är syftet med och utformning på förmånerna skilda från varandra. Det förmånerna har gemensamt är att de ämnar kompensera för kostnader/utgifter som faller utanför det som anses vara normalt och som uppstår på grund av funktionshinder eller sjukdom. De ersätter även det hjälpbehov och vård- och tillsynsbehov som kan uppstå för en vuxen med funktionshinder eller för föräldrar till barn med funktionshinder. Båda lagstiftningarna innebär även individuella prövningar i de enskilda fallen av rätten till ersättning vilket får konsekvenser för handläggningen av förmånerna. I följande avsnitt finns en kort beskrivning av de båda ersättningarna. 1 Åldersgränsen för att få handikappersättning höjdes från 16 till 19 år i januari Samtidigt ändrades åldersgränsen för rätten till vårdbidrag på motsvarande sätt. 2 Fortsättningsvis kommer begreppen funktionshinder eller sjukdom att användas.

10 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 10 (45) 2.2 Handikappersättning Handikappersättning kan beviljas personer från och med juli det år han eller hon fyller 19 år under förutsättning att funktionshindret uppkommit före 65 års ålder. Handikappersättning kan ges till den som för avsevärd tid 3 fått sin funktionsförmåga nedsatt och behöver mer tidskrävande hjälp av annan i sin dagliga livsföring och/eller fortlöpande behöver hjälp av annan för att kunna förvärvsarbeta. Handikappersättningen kan även beviljas för de merutgifter som kan uppkomma med anledning av ett funktionshinder. Det kan gälla specifika merutgifter såsom utökad konsumtion av vissa varor eller särskild konsumtion. Försäkringskassan prövar ärendet. I de fall ansökan om handikappersättning avser både merutgifter och hjälpbehov väger Försäkringskassan samman dessa. Slutliga beslutet om ersättning fattas av Socialförsäkringsnämnden (SFN). 4 Rätten till handikappersättning kan tidsbegränsas och om förhållanden som ligger till grund för ersättningen förändras skall rätten till handikappersättning omprövas. Besluten kan alltid överklagas. Handikappersättningen består av tre fastställda nivåer, 36, 53, eller 69 procent av prisbasbeloppet per år beroende på hur stort hjälpbehovet och merutgifterna är. För att den lägsta nivån på handikappersättning ska beviljas måste de sammanlagda kostnaderna vara minst 28,5 procent av prisbasbeloppet det vill säga cirka kronor per år. 5 För att få handikappersättning för hjälpbehov, krävs att hjälpbehovet uppgår till minst två timmar om dagen. Handikappersättningen har sitt historiska ursprung i olika former av lytesersättningar där faktisk koppling mellan behov och ersättning saknas. Vissa av dessa ersättningskonstruktioner lever fortfarande kvar, till exempel har den som är blind, döv eller gravt hörselskadad om blindheten, dövheten eller hörselskadan inträffat före 65 års ålder, alltid rätt till handikappersättning. Ersättningen till blinda har sin grund i en ersättning som till en början avsåg att vara ett tillägg för de blinda som var arbetsföra då blindheten ansågs nedsätta möjligheten att förskaffa sig samma arbetsinkomster som en seende arbetare. Denna grundidé till ersättning har sedan levt vidare i handikappersättningen i form av att blinda särbehandlas i aktuell lagstiftning. I kapitel 3 diskuteras dessa regler i ljuset av att det under senare år utvecklats en rad stöd som avser att täcka samma sorts hjälpbehov som handikappersättningen schablonmässigt ersätter för blinda. Den tekniska utvecklingen har gått framåt vilket underlättar den gravt synskadades vardag, flera hjälpmedel går att få genom hjälpmedelcentralen. Detta gör 3 Dåvarande RFV tolkade avsevärd tid som minst ett år. 4 SFN kommer att avskaffas from 1 januari De besluts som tidigare fattats av Socialförsäkringsnämnderna kommer fortsättningsvis att fattas av särskilt utsedda tjänstemän på Försäkringskassan motsvarar ett prisbasbelopp kr.

11 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 11 (45) att även de faktiska kostnaderna för hjälp kan se annorlunda ut än då handikappersättningen trädde ikraft. Enligt tredje stycket 6 HVL så har den som är blind och inte uppbär hel sjuk- eller aktivitetsersättning eller hel ålderpension rätt till den högsta ersättningsgraden. För den som är blind och inte längre är arbetsför på grund av funktionshinder eller ålderpension sänks nivån till den lägsta nivån om inte stödbehovet ger anledning till högre ersättning. Det är således först vid hel sjuk- och aktivitetsersättning eller ålderspension som den blindes faktiska behov av ersättning utreds. Liknande särbehandling gäller även för döva och svårt hörselskada enligt fjärde stycket 6 HVL. Där garanteras döva och gravt hörselskadade ett belopp om 36 procent om inte stödbehovet ger anledning till högre ersättning. Detta kan alltså leda till att en gravt hörselskadad person inkommer med ansökan om handikappersättning, trots att utredningen visar på ett hjälpbehov som i sig inte berättigar till ersättning beviljas handikappersättning utan att påvisa ett sådant hjälpbehov som andra funktionshindrade grupper behöver. Grunden till de gravt hörselskadades särbehandling inom handikappersättningen återfinns i dess förarbeten. I prop. 1974:129 s konstateras att döva och svårt hörselskadade har en särskild stor merkostnad för teckenspråkstolkar i en mängd situationer. Deras behov av hörande tolkar ansågs så stort att det inte helt kunde ersättas av en utbyggd tolkorganisation, denna situation har nu ändrats, något som kommer att belysas ytterligare i kapitel 4. Den kartläggning av handikappersättningens merutgifter som genomfördes under 2005, visade att de flesta besluten om handikappersättning omfattar både merutgifter och hjälpbehov (Försäkringskassan 2005a). Det är vanligt att skälig merutgift anges med ett exakt belopp, däremot är det ytterst sällan som hjälpbehovet formuleras med någon exakt nivå. Handikappersättning som enbart omfattar hjälpbehov förekommer endast i en procent av fallen. I december 2006 hade ca kvinnor och män handikappersättning, se även diagram 1. De flesta av dem hade ersättning som motsvarar 36 procent av prisbasbeloppet det vill säga cirka kr i månaden. Diagram 1: Antal mottagare av handikappersättning efter nivå i december åren

12 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 12 (45) % 53% 69% Som framgår av diagrammet har utvecklingen av antalet personer med handikappersättning med nivå 36 procent ökat medan de med 69 procents ersättning varit tämligen konstant. Utplaningen från och med år 2003 kan förklaras av den höjda nedre åldersgränsen från 16 år till 19 år för att erhålla handikappersättning. 2.3 Vårdbidrag Vårdbidrag kan beviljas föräldrar med barn till och med juni det år barnet fyller 19 år, om barnet är i behov av särskild tillsyn eller vård under minst sex månader. 6 Den särskilda tillsynen eller vården ska vara orsakad av sjukdom eller funktionshinder. Föräldern kan också få vårdbidrag om barnets sjukdom eller funktionshinder orsakar merkostnader. Vårdbidrag ger inte rätt till ledighet i form av akut eller planerad frånvaro från arbetet. Syftet med vårdbidraget kan sägas vara tredelat. För det första ger bidraget en viss kompensation för det inkomstbortfall som vården av ett barn med funktionshinder kan innebära. För det andra är det en ersättning för de arbetsinsatser som vården av ett barn med funktionshinder kan innebära och för det tredje ger förmånen en ersättning för de merkostnader som barnets sjukdom/funktionshinder kan medföra. Vårdbidraget kan betalas ut som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förmån. Ett helt vårdbidrag är 250 procent av prisbasbeloppet per år. För år 6 Åldersgränsen för rätten till vårdbidrag höjdes från 16 till 19 år i januari 2003.

13 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 13 (45) 2007 innebär det knappt kronor per månad. Merkostnaderna kan betalas ut som 18, 36, 53 eller 69 procent av prisbasbeloppet per år. I de fall som ansökan om vårdbidrag avser både vård- och tillsynsbehov samt merkostnader ska en sammanvägning ske av dessa. Beslut om rätt till vårdbidrag fattas av SFN. 7 Rätten till vårdbidrag bör normalt beviljas tills vidare. Men enligt lag ska behovet av vårdbidrag omprövas minst vartannat år om det inte finns skäl för omprövning med längre mellanrum. Omprövningen ska ske med relativt täta mellanrum eftersom ett barns situation ofta förändras betydligt inom loppet av ett par år. Ett beslut om vårdbidrag kan överklagas. Försäkringskassans undersökning (Försäkringskassan 2006b) visar att vårdbidrag i huvudsak beviljas som ersättning för vård- och tillsynsbehov. Denna del av vårdbidraget är en beskattningsbar och pensionsgrundande inkomst. Mer sällan betalas ersättning ur för merkostnader. När detta görs är det oftast på den lägsta nivån 18 procent. Diagram 2: Antal mottagare av vårdbidrag efter nivå i december åren /4 1/2 3/4 1/1 7 SFN kommer att avskaffas from 1 januari De besluts som tidigare fattats av Socialförsäkringsnämnderna kommer fortsättningsvis att fattas av särskilt utsedda tjänstemän på Försäkringskassan. 8 I de fall föräldrarna delar rätten till vårdbidrag finns båda föräldrarna med i statistiken. Föräldrar kan, om vård- och tillsynsbehovet är stort, få mer än ett helt vårdbidrag. Dessa redovisas här i gruppen helt vårdbidrag.

14 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 14 (45) Ökningen av antalet vårdbidrag under perioden avser främst nivån tre fjärdedels vårdbidrag och under denna nivå (diagram 2). En viss del av ökningen 2003 och senare beror av att åldersgränsen 16 år höjdes till 19 år. Den ökning av en fjärdedels vårdbidrag som skett kan främst förklaras genom att då denna nivå infördes inom vårdbidraget fick en ny grupp barn som tidigare inte haft rätt till vårdbidrag tillgång till ersättningen. I huvudsak tillhör barn med ADHD/DAMP denna grupp (RFV 2002b). Mottagarna av vårdbidrag är till största delen kvinnor. Männens andel har stigit under de senaste tio åren men är fortfarande låg, 2004 var 12 procent av mottagarna fäder (FK 2005b). 2.4 Syftes- och måluppfyllnad Syftet med handikappersättning och vårdbidrag är som tidigare nämnts att ge ekonomiskt stöd för hjälpbehov, vård- och tillsynsbehov samt för merutgifter/merkostnader som kan uppkomma med anledning av en funktionsnedsättning eller ett funktionshinder. I följande avsnitt redovisas hur väl de olika stödformerna uppfyller sina syften. 9 Ur ett samhällsperspektiv kan handikappersättning betraktas som ett relativt begränsat stöd som ges till en bred målgrupp. Utfallet av ett sådant system är att det ger ett relativt litet belopp till många personer som kan beviljas ersättningen. De valda nivåerna inom ersättningen ger upphov till vissa negativa konsekvenser för dem som behöver stödet mest, det vill säga personer som har merutgifter som överstiger 69 procent av prisbasbeloppet. Samma förhållande gäller personer som har merutgifter strax under 28,5 procent av prisbasbeloppet och inget hjälpbehov. Denna grupp blir helt utan kompensation för sina merutgifter. För vissa av dessa kan det ha kännbara ekonomiska konsekvenser, särskilt för personer som saknar arbetsmarknadsförankring. Handikappersättningen omfattar fortfarande en del regler med anknytningen till arbetsmarknaden, men kopplingen mellan handikappersättning och målen inom politikområdet ersättning vid arbetsoförmåga har försvagats eftersom reglerna är föråldrade. Handikappersättningen ses därför i ljuset av målen inom politikområdet handikappolitik, måluppfyllelsen inom detta område diskuteras närmare i kapitel 4. Det hjälpbehov som handikappersättningen kan ersätta täcks idag av även av en rad andra stöd vilket diskuteras ytterligare i kapitel 3. Handikappersättningens syfte vad gäller att ersätta hjälpbehov har därmed blivit inaktuellt. Vad gäller merutgifter/merkostnader inom handikappersättning och vårdbidrag är det svårt att mäta mål- och syftesuppfyllnad på grund av otydligheterna kring vad som avses med begreppen. Vi kan konstatera att personer upplever sig ha betydligt högre merkostnader än vad som ersätts av Försäkringskassan. Detta gäller både för handikappersättning och vårdbidrag. 9 För syftet med handikappersättning, se Vägledning 2003:2 Handikappersättning. För syftet med vårdbidrag, se Vägledning 2002:20 Vårdbidrag.

15 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 15 (45) Utifrån syftet med vårdbidraget kan man ställa sig frågan om det är vårdens och tillsynens omfattning som kompenseras eller inkomstförluster? För vissa föräldrar, där barnets vård- och tillsynsbehov inte påverkar tjänstgöringsgraden så innebär vårdbidraget en kompensation för vårdinsatserna, medan den för andra innebär en kompensation för inkomstbortfall, dock inte relaterad till det faktiska inkomstbortfallet. För de föräldrar där barnets omvårdnadsbehov innebär större förändringar av tjänstgöringsgraden får vårdbidragets möjlighet att kompensera för inkomstbortfall sägas vara högst begränsad. Vårdbidragets konstruktion innebär därför att ersättningen för vissa innebär ett reellt ekonomiskt resurstillskott medan den för andra endast blir en blygsam ersättning för omfattande inkomstbortfall och omfattande omvårdnadsinsatser. När det gäller familjepolitiken är målet att skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan familjer med och utan barn ska minska inom ramen för den generella välfärden. Vårdbidragets konstruktion gör det tveksamt om det kan bidra till måluppfyllelsen på grund av den otydliga kopplingen mellan ersättning och faktiskt inkomstbortfall samt bristen på möjlighet att med ersättning vara ledig från tjänst. 2.5 Problem - merutgifter/ merkostnader I Välfärdsbokslutet jämförs funktionshindrade personers ekonomiska resurser med övriga befolkningens (SOU 2001:56). I undersökningen konstateras att personer med funktionshinder oftare har ekonomiska svårigheter än befolkningen i övrigt, även då de har relativt goda inkomster. Detta gäller också familjer med barn med funktionshinder. Detta tolkas i undersökningen som att funktionshindret innebär merkostnader som personerna inte kompenseras för fullt ut. Generellt sett är merkostnader kostnader som uppstår till följd av ett funktionshinder, det som avses är kostnader utöver vad som kan anses vara en normal konsumtion. 10 Det finns en rad frågor förknippade med begreppet merkostnader. Tydliga formuleringar av vad som avses saknas både i lagens förarbeten och i regelverket. En grundläggande frågeställning är vad som kan anses vara normal konsumtion i det enskilda fallet? Nästa punkt är att fastställa vad som är skäligt att ersätta utöver det som anses vara normal konsumtion. För Försäkringskassans handläggare innebär detta att de vid bedömning av merkostnader skall göra individuella bedömningar i det enskilda fallet där hänsyn ska tas till vad som är skäligt att ersätta utöver normal konsumtion, personliga förhållanden och funktionshindrets art. Det faktum att det saknas tydliga definitioner avseende merkostnader/normal konsumtion får som konsekvens att handläggningen både vad gäller handikappersättning och vårdbidrag innebär betydande skälighetsbedömningar. För de försäkrade kan det vara mycket svårt att bevisa merkostnader och avgränsa dessa från vad som kan anses vara normala levnadsomkostnader. 10 I handikappersättning benämns ersättning för extra kostnader till följd av funktionshinder merutgift till skillnad från vårdbidraget där benämningen är merkostnad. För enkelhet skull används endast termen merkostnad i detta avsnitt.

16 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 16 (45) I en rapport som tidigare publicerats av Försäkringskassan (Försäkringskassan 2005a) konstateras att de typer av merkostnader som ersätts inom ramen för handikappersättningen främst är förknippade med hälsa (patientavgifter och kostnader för läkemedel upp till högkostnadsskyddet, förbrukningsmaterial samt särskild kost), övriga utgifter (slitage och tvätt) samt resor (sjukresor och färdtjänst). 11 De typer av merkostnader som ersätts genom vårdbidrag påminner i stort om de poster som angetts för handikappersättningen. För att bättre förstå den mängd faktorer som handläggare på Försäkringskassan har att beakta vid utredning av skälighet för varje sökt merkostnadspost redovisas ett exempel. Personen, som kallas A är omkring 50 år och funktionsnedsättningen kan kortfattat beskrivas som: A fick en ryggskada vid en trafikolycka och har därefter utvecklat ett kroniskt smärtsyndrom. Tidigare har A haft giftstruma, vilket har medfört ämnesomsättningsrubbning. A har även en immunbristsjukdom som medfört ökad infektionskänslighet. Sedan flera år har A mag- och tarmbesvär samt slemhinneförändringar i munnen. A har flera diagnostiserade allergier. Person A yrkar ersättning för samtliga merkostnader i tabell 1. Försäkringskassan prövar ansökan om handikappersättning. Varje sökt merkostnadspost utreds om den ska godkännas eller inte. Handläggarens motivering finns i den högra kolumnen i tabell 1. Försäkringskassans samlade bedömning i ärendet utgör sedan beslutsunderlag i SFN där rätten till handikappersättning slutligen avgörs. Tabell 1: Exempel - yrkade merkostnader Sökt merkostnad Motivering 1 Vitaminer, kosttillskott Kan köpas på apotek, godtas med skäligt belopp 2 Sängmaterial Normalt förekommande i alla hem, godtas inte 3 Tvättmaskin Normalt förekommande i alla hem, godtas inte 4 Diskmaskin Normalt förekommande i alla hem, godtas inte 5 Torktumlare Normalt förekommande i alla hem, godtas inte 6 El- och vattenförbrukning Godtas delvis 7 Centraldammsugare Normalt förekommande i alla hem, godtas inte 8 Medlemsavgift Godtas i sin helhet 9 Läkarbesök Godtas i sin helhet 10 Mediciner Godtas i sin helhet 11 Behandlingsresor Godtas i sin helhet 12 Resor till apoteket Godtas inte, räknas in i extrakostnad för fritidsresor 13 Alternativ behandling Godtas inte 14 Rehabbad Under normalkostnad, godtas inte 15 Resor bad Under normalkostnad, godtas inte 16 Tandvårdskostnader Utgift för tandvård yrkas inte 17 Resor tandvård Utgift för tandvård yrkas inte 18 Tandvårdsmaterial Godtas med skäligt belopp 19 Fotvård Godtas inte, endast om medicinskt motiverad och ingår då i frikort 20 Solglasögon Normalt förekommande, godtas inte 21 Skor Godtas med två par per år 11 I Försäkringskassans undersökning (FK 2005) framkom att 23 procent av de ersatta merutgifterna utgjordes av ersättning för avgifter upp till högkostnadsskydd till kommun och landsting.

17 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 17 (45) 22 Resor ortopedverkstad Ingår i frikort för behandlingsresor, godtas inte 23 Kostnader semesterresor Normalt förekommande, godtas inte 24 Klimatvård Endast om medicinskt motiverat, godtas inte 25 Bilkostnader och arbetsresor 3 Godtas med 25 procent av årskostnaden mån 26 Extra telefonkostnader Godtas i sin helhet 27 Olika hjälpmedel Godtas delvis om medicinskt motiverat 28 Fritidsresor med bil Godtas i sin helhet 29 Blutsaft Naturmedel godtas inte dessutom inte medicinskt motiverat 30 Varmvattenberedare Godtas efter 10 års avskrivning För att ytterligare göra det tydligt vilken typ av bedömningar som handläggare på Försäkringskassan ställs inför vid bedömningen av rätten till merkostnader inom handikappersättningen visas ett konkret exempel på en beräkningssituation. Vi har valt att titta närmare på den sjätte merkostnadsposten: el- och vattenförbrukning. För att lindra sitt kroniska smärtsyndrom är person A i behov av att bada i sitt badkar regelbundet. Det varma badet lindrar smärtan en aning och läkaren rekommenderar person A att vid behov och smärta bada i varmt vatten. Person A bor i en villa som inte är ansluten till fjärvärmesystemet och varmvattnet värms genom en varmvattenberedare som står i anslutning till hemmet. Person A vet inte exakt hur stor del av vattenförbrukningen som beror på det ökade badandet. Därför presenterar person A kostnaden för hela sin elförbrukning från förra året till Försäkringskassan. Den fasta kostnaden, kostnaden för elnätet, beaktas inte av Försäkringskassan då denna kostnad hade uppstått även om person A inte hade funktionsnedsättningen. Däremot måste Försäkringskassan utreda hur mycket mer det kostar person A att bada regelbundet. Det första Försäkringskassan gör är att försöka fastslå hur många bad per år som är föranledda av smärtsyndromet. Nästa steg blir att, med hjälp av exempelvis Energimyndigheten, försöka fastställa hur stor elförbrukningen är för ett badkar med varmvatten när man värmer vattnet med en varmvattenberedare. Utöver uppvärmningskostnaden tillkommer kostnad för vatten. Vattenpriserna kontrolleras gentemot det lokala vattenverket för att fastsälla kostnaden. Person A uppger även att den gamla varmvattenberedaren havererade på grund av det regelbundna badandet. Person A har nu köpt en ny och större beredare för att den ska kunna tillgodose hans och familjens varmvattenbehov. Därför yrkar person A att den nya beredaren ska beaktas som en merutgift. Försäkringskassans handläggare ska då utreda vad en normalstor vattenberedare kostar i jämförelse med den som person A har köpt. Då kan merutgiften fastställas och den kan då godtas med en avskrivningstid på 10 år. Det är vanligt att de sökta utgifterna är av mycket skilda slag i beslutsunderlagen. Då det inte finns några klara gränser för vad som kan ersättas kan listorna bli mycket långa och utredningarna omfattande. Till varje sökt post finns en motivering som anger om utgiften godkänns som merkostnad eller inte. Vad

18 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 18 (45) som ersätts eller inte grundar sig på dels funktionshindrets art, dels den försäkrades behov. I det beskrivna fallet godkändes knappt en sjättedel av de sökta merkostnaderna. 12 Det stora inslaget av skälighetsbedömningar medför ofta att ingående frågor måste ställas om den enskildes livssituation vilket kan upplevas som integritetskränkande för individen. Utöver detta ska frågan om vad som kan anses vara normalt utredas. Eftersom handläggaren har ett stort antal faktorer att beakta skapas utrymme för egna tolkningar. Det är därmed omöjligt att alla gånger förstå varför en viss bedömning har gjorts i det enskilda fallet. För den försäkrade innebär det svårigheter att förutsäga utfallet av ansökan. Förutsättningar som i sin tur gör att besluten kan upplevas som godtyckliga av individen. En annan konsekvens av att bedömningarna är individuella är att personer med samma diagnos och läkarintyg kan behandlas olika då det individuella behovet är avgörande för rätten till ersättning vilket kan upplevas negativt. De alltmer detaljerade motiveringarna till bedömningar av merkostnader har sin källa i förändrade rekommendationer från dåvarande RFV. I tidigare normering av vårdbidraget var det inte nödvändigt att i detalj redovisa kostnadsposter som endast delvis bifölls. Det var tillräckligt att göra en sammanlagd skälighetsbedömning av om yrkade kostnader räckte för att uppnå det belopp som krävdes för att ersättning skulle kunna beviljas (RFV:s allmänna råd 1989:3). Detta sätt att pröva merkostnader skiljer sig markant från dagens detaljerade handläggning och bedömning. Ur juridisk synvinkel går det att finna argument såväl för den tidigare, förenklade handläggningen som för dagens detaljerade, mer tidskrävande handläggning. Att de försäkrade inte får vänta orimligt länge på ett beslut om ersättning är ett villkor för att en förvaltning ska kunna anses rättssäker. Ett argument för dagens detaljerade handläggning är att de försäkrade kan se det exakta skälet till att Försäkringskassan inte bifallit hans eller hennes yrkanden. Även välmotiverade avslagsbeslut är nödvändiga för en rättssäker förvaltning. I teorin kan alltså ett sätt som bygger på en detaljerad bedömning av varje merkostnadspost leda till en bättre rättssäkerhet, det förutsätter dock likriktning vilket de individuella bedömningarna motverkar. Men Försäkringskassan har i två tidigare rapporter (Försäkringskassan 2005a och 2006b) visat att det i praktiken ofta blir svårt för den enskilde att förstå motiveringarna till avslag och de delvis beviljade merkostnaderna. Exempelvis avslås vissa poster med motiveringen att de är en engångskostnad, medan andra engångskostnader beviljas med ett avskrivningsbelopp per år. Det finns en mängd domar från länsrätter och kammarrätter men dessa ger sällan någon entydig praxis. Vägledande avgöranden från högsta instans är än mer sällsynta. Exempelvis löste Försäkringsöverdomstolen under perioden mellan 1990 och 1999 fyra frågor på handikappersätt- 12 Av samtliga i studien beviljade beslut i SFN godkändes i genomsnitt 64 procent av sökta merkostnader (Försäkringskassan 2005).

19 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 19 (45) ningens område. 13 Den brist på förutsägbarhet som detta innebär är inte tillfredsställande och den kan äventyra rättssäkerheten. I handläggningen av handikappersättning görs oftast en tydlig åtskillnad mellan merkostnader och hjälpbehov. Bedömningen baseras på detaljerade beskrivningar av vad den sökande tar upp som merkostnader och hur stora dessa kostnader är. I vårdbidraget är gränsen mellan vad som anses som vård- och tillsynsbehov och merkostnader inte lika tydlig. I vissa fall tas merkostnaden upp som en del av bedömningen av vård- och tillsynsbehovet medan det i andra fall tas upp som merkostnad. Ett exempel är att kostnader för slitage på till exempel möbler inte godkänns som merkostnad vid Försäkringskassans prövning av ärendet med motivering att den extra kostnaden redan beviljats inom ramen för tillsynsbehovet. Denna problematik har tidigare beskrivits i en rapport från Försäkringskassan (Försäkringskassan 2006b). Försäkringskassans undersökning visar även att det finns gränsdragningsproblem mellan olika huvudmän (se även kapitel 3). Detta illustreras särskilt av de merkostnadsposter som enskilda åberopar för avgifter inom olika högkostnadsskydd. Här återfinns bland annat avgifter upp till högkostnadsgränser inom läkemedelsköp, läkar- och andra sjukvårdande besök, sjukresor och färdtjänst. Personer som har ekonomiska förutsättningar för en kostsam levnadsstandard eller på annat sätt lever ett aktivt liv kan komma att beviljas högre ersättning för merkostnader inom handikappersättning och vårdbidrag eftersom fler kostnadsposter kan falla inom ramen för beviljande ersättning. Slutsatserna utifrån ovanstående resonemang är att de problem som finns i samband med begreppet merkostnader i handikappersättning och vårdbidrag i stor utsträckning beror på att lagstiftningen i dessa avseenden är otydlig. Detta gäller definitionen av begreppen merkostnad och normal konsumtion samt vad gäller gränsdragningen till andra aktörer. Oklarheterna kring vad som är att betrakta som normal konsumtion och vad som är att betrakta som merkostnader leder även till att regelverket blir svårt för den enskilde att förstå det blir även svårt för att förutsäga vilka kostnader som kan komma att beviljas. 2.6 Problem hjälpbehov, vård- och tillsynsbehov Lagen och dess förarbeten är otydlig i hur värderingen av hjälpbehovet inom handikappersättningen ska gå till. Den enda egentliga vägledning som anges i lagens förarbete för att värdera hjälpbehovet i handikappersättningen återfinns i prop. 1977/78:100, bilaga 8 s.53 där det sägs att: om funktionsförmågan är nedsatt i sådan omfattning att den funktionshindrade behöver hjälp i sin dagliga livsföring minst 2 timmar per dag, anses hjäl- 13 RFV 2000 sid. 6. I rättsfallsöversikten redovisas domarna under olika diagnoser. RFV betonar emellertid att detta inte innebär att en viss sjukdom medför rätt till handikappersättning med en viss nivå; en bedömning av hjälpbehov och merutgifter i det enskilda fallet måste alltid göras (sid. 5 i rättsfallsöversikten).

20 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 20 (45) pen vara mera tidskrävande och kan utgöra rätt till handikappersättning med 36 procent av prisbasbeloppet. Förarbetsuttalandet fungerar i praktiken som en definition på vad som kan anses vara mer tidskrävande, vilket har blivit den utgångspunkt som värderingen görs utifrån. Däremot lämnas inte någon vägledning om vad som krävs för att ett hjälpbehov, isolerat från merutgifter, ska utgöra rätt till 53 eller 69 procents nivå. Problemet har sin grund i att det endast finns en referenspunkt och den anger miniminivån för att beviljas ersättning. Det saknas juridiskt stöd för en tolkning som värderar det hjälpbehov som överstiger två timmar per dag linjärt. Det innebär att värderingen av det hjälpbehov som överstiger två timmar per dag kan ske i såväl tilltagande som avtagande skala. Lagstiftningen ger alltså Försäkringskassan ett utrymme att individuellt i varje ärende värdera det hjälpbehov som överstiger två timmar per dag. Det hjälpbehov som ersätts kan vara av vitt skilda slag men handlar ofta om hushållsnära tjänster. Det kan röra sig om att personen behöver hjälp med att handla, städa, laga mat och diska på grund av sitt funktionshinder. Det konstateras ofta att det föreligger ett hjälpbehov i den dagliga livsföringen vilket ersätts genom handikappersättning. Inom handikappersättningen ersätts en timmes hjälpbehov med cirka 20 kronor vilket gör att det i praktiken inte finns något ekonomiskt utrymme att anlita professionell hjälp. 14 Det ställs inte heller något krav på att hjälpbehovet blir tillgodosett eller att kostnader uppstår för att tillgodose hjälpbehovet. Ofta är det familj, vänner och bekanta som får hjälpa till. Det blir därmed oklart vad som egentligen ersätts. Hjälpbehovet ser sannolikt även olika ut för barn och vuxna. Barn och vuxna lever olika liv och har olika behov. En vuxen person kan behöva hjälp i hemmet med städning etcetera som ett barn inte behöver av naturliga skäl, eftersom det oftast är föräldrarna som utför dessa sysslor. Otydligheten med värderingen av hjälpbehovet inom handikappersättningen medför även att fokus snarare läggs på de extra kostnader som funktionshindret medför. På grund av otydligheten nyttjas hjälpbehovet snarare för att toppa upp merutgifterna så att den sökande hamnar på en högre nivå alternativt överhuvudtaget får rätt till ersättning. För vårdbidraget gäller det omvända förhållandet vilket innebär att merkostnaderna används för att toppa upp vård- och tillsynsbehovet. Lagen och förarbetena ger ingen vägledning om när en förälder ska beviljas helt, tre fjärdedels, halvt eller en fjärdedels vårdbidrag. Av lag och förarbeten framgår att en sammanvägning av tillsyns- och vårdbehovets omfattning samt merkostnadernas storlek ska göras men inte något om hur den ska genomföras. Dessutom är begreppet särskild tillsyn och vård som det beskrivs i förarbetena både mångtydigt och vagt. Anhörigvårdskommittén (Ds S 1981:15 Vårdbidrag för handikappade barn under 16 år) konstaterade i sitt betänkande att förarbetena saknar närmare pre- 14 Två timmars hjälpbehov per dag ger rätt till handikappersättning om 36 procent av prisbasbeloppet. Detta ger en timersättning om cirka 20 kronor.

21 SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG 21 (45) ciseringar av begreppet tillsyn och vård. Inte heller i andra kommentarer till bestämmelserna eller i domstolsavgöranden finns angivet vilka krav som generellt sett ställs för att vårdbidrag ska beviljas. Kommittén slog fast att det är mindre lämpligt att i lagtext lägga fast vad som ska innefattas i begreppet särskild tillsyn och vård. Motiveringen till detta är att begreppet förändras i och med att nya behandlingsmetoder börjar användas och att det sker en utveckling vad gäller omsorger om barn som är sjuka eller funktionshindrade. Kommittén föreslog i stället att uppgiften att slå fast vad som ryms i begreppet måste överlämnas till tillämpningen. I den proposition som följde på anhörigkommitténs betänkande (prop.1981/82:216 s.21) konstaterade lagstiftaren att tillämpningen av reglerna om vårdbidrag i stor utsträckning måste bli en bedömning från fall till fall och att det behövdes insatser från Riksförsäkringsverket till ledning för tillämpningen. Avgöranden från förvaltningsrättsdomstolarna är i de allra flesta fall ett avgörande i det enskilda fallet och har därmed ingen prejudicerande verkan på andra liknande fall. Riksförsäkringsverket har i ett allmänt råd (RFV 2002a) föreskrivit om en miniminivå för att beviljas vårdbidrag. Om vårdinsatserna omfattar minst sju timmar per vecka och det finns ett uttalat tillsynsbehov eller betydande merkostnader bör föräldern har rätt till ett fjärdedels vårdbidrag. För att anses som betydande bör merkostnaderna uppgå till minst 25 procent av prisbasbeloppet. Med särskild tillsyn och vård menas sådana behov som går utöver dem som finns hos ett barn utan funktionshinder. Till vård hör till exempel medicinsk, social och emotionell vård. Tillsyn för ett barn som är sjukt eller funktionshindrat kan variera. Det finns barn som kräver tillsyn hela dygnet, andra som kräver tillsyn all vaken tid etcetera. Vid bedömning av rätt till vårdbidrag ska även beaktas andra yttringar och behov hos barnet som är en följd av sjukdomen eller funktionshindret som störande ovanor eller att barnet saknar begrepp om farliga situationer. Barnets behov av insatser för att kunna utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar ska också beaktas liksom behov av träning, stimulans och aktivering. Barnets sjukdom eller funktionshinder kan även föra med sig annat merarbete utöver behovet av vård och tillsyn som ska beaktas som städning, klädvård och vård av hjälpmedel. Alla dessa behov och insatser ska sammanvägas och bedömas. Slutsatsen blir att oklarheten i värderingen av hjälpbehovet och vård- och tillsynsbehovet gör sammanvägningen med merkostnader minst lika vansklig både för handikappersättning och vårdbidrag. Handläggaren har svårt att motivera beslutet och individen har ännu svårare att förstå vad som grundade rätten till just den beviljade nivån. Beslutet kan te sig mycket godtyckligt då den enskilde inte kan få en explicit motivering till beslutet utan får nöja sig med den