Ny resursfördelningsmodell inom likvärdighetsgarantin

Transkript

1 (9) TJÄNSTESKRIVELSE Dnr UBN 2009/124 Utbildningsnämnden Ny resursfördelningsmodell inom likvärdighetsgarantin Förslag till beslut 1. Utbildningsnämnden beslutar att införa ett strukturbidrag enligt kultur- och utbildningsenhetens förslag punkt Utbildningsnämnden beslutar att införa nyanländresurs enligt kultur- och utbildningsenhetens förslag punkt 2b. 3. Utbildningsnämnden beslutar enligt kultur- och utbildningsenhetens förslag punkt Utbildningsnämnden beslutar enligt kultur- och utbildningsenhetens förslag punkt Utbildningsnämnden beslutar att införa den nya resursfördelningsmodellen den 1 januari Sammanfattning Utbildningsnämnden beslutade den 12 juni 2013 att kultur- och utbildningsenheten ska arbeta fram ett förslag till ny resursfördelningsmodell inom likvärdighetsgarantin. Bakgrund till beslutet är en rapport som två konsulter presenterat för nämnden om vad som gör skillnad för elevers förutsättningar att nå målen. I korthet innebär konsulternas slutsatser att forskning visar på sambandet mellan resurser och resultat, framför allt för yngre barn och elever och för barn och elever med mindre gynnsam socioekonomisk familjebakgrund. Det starkaste sambandet finns mellan föräldrarnas utbildningsnivå och resultat, och föräldrars utbildningsbakgrund måste därför väga tungt i en ny resursfördelningsmodell. Enbart utländsk bakgrund bör inte vara grund för kompensatoriska resurser eftersom utländsk bakgrund i sig inte innebär ökad risk för dåliga studieresultat. Men, skolor med elever som nyligen invandrat måste få tillräckligt med resurser så att de kan möta dessa elever behov. Kultur- och utbildningsenheten föreslår nämnden en ny resursfördelningsmodell som är baserad på de slutsatser som rapporten presenterar. Modellen är ekonomiskt neutral jämfört med tidigare. Ärendet Utbildningsnämnden beslutade den 12 juni 2013 att kultur- och utbildningsenheten ska ta fram förslag till en ny resursfördelningsmodell, främst mot bakgrund av vad som framkom i POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON E-POST SMS WEBB ORG.NUMMER Nacka kommun, Nacka Stadshuset, Granitvägen info@nacka.se

2 2 (9) den utredning som två fristående konsulter presenterat. Konsulterna är f.d. undervisningsråd vid Skolverket med stor erfarenhet av området. Det är endast de delar inom likvärdighetsgarantin som idag benämns som salsa-peng och nyanländresurs samt resurser för modersmål som berörs av förändringen och endast för verksamheterna förskoleklass och grundskola. Övriga delar av likvärdighetsgarantin, som t.ex. individinriktad resurs för elever i stort behov av särskilt stöd, berörs inte. Föreliggande förslag innebär att en omfördelning av nuvarande resurser görs och att resursfördelningen i högre grad grundas på vad som är belagt utifrån forskning, d.v.s. med större träffsäkerhet utifrån elevernas behov. Nuvarande resursfördelningsmodell Idag får grundskolorna s.k. salsa-peng som är unik för varje skola och beräknad utifrån varje enskild elevs förutsättningar. Begreppet salsa-peng kommer av Skolverkets framtagna statistiska modell SALSA (se Förklaringar och definitioner). Salsa-pengen baseras på föräldrars utbildningsbakgrund, utländsk bakgrund och kön. Utöver salsa-pengen får skolorna också tilldelning i form av språkförstärkningsresurs, baserad på utländsk bakgrund. Den senare är tänkt att användas till t.ex. studiehandledning, men även till modersmålsundervisning. Både salsa-pengen och språkförstärkningsresursen fördelas generellt till skolorna utan särskilt ansökningsförfarande. Skolorna kan dessutom ansöka om resurs för nyanlända. Ansökan görs individuellt och resursen kan erhållas under högst två år. Resursen fördelas med ett högre belopp första året. I övrigt är resursen inte differentierad. De totala resurserna för ovanstående resurser beräknas under 2013 uppgå till ca 50,0 mnkr för förskoleklass och grundskola. I kultur- och utbildningsenhetens förslag till ny modell så har dessa resurser omfördelats. Inga resurser tillförs och inte heller några besparingar görs i förslaget till ny resursfördelningsmodell. Syftet med omfördelningen är att träffsäkerheten av kompensatoriska resurser ska bli mer rättvisande och riktas till de elever som har störst behov. Budget för modersmålsundervisning förblir oförändrad och ingår inte i ovanstående 50,0 mnkr. Konsulternas slutsatser Konsulterna sammanfattade sina utredningsresultat enligt följande. Forskning visar att det finns ett samband mellan resurser och resultat, framför allt för yngre barn och elever och för barn och elever med mindre gynnsam socioekonomisk familjebakgrund. Det är dock ett komplicerat samband med många faktorer involverade. Sambanden mellan bakgrundsfaktorer hos eleverna och resultat är däremot starka och entydiga och väl belagda

3 3 (9) i en rad både svenska och internationella studier. Det starkaste sambandet finns mellan föräldrarnas utbildningsnivå och resultat. De genomsnittligt sämre resultaten för elever med utländsk bakgrund förklaras framför allt av en lägre socioekonomisk status. En självständig effekt av migrationsbakgrunden finns bara för elever som kommit till Sverige under skoltiden. Endast i skolor där nästan alla elever har en utländsk bakgrund får migrationsbakgrunden i sig genomslag på resultaten på skolnivå, d.v.s. segregation har betydelse för den enskilde elevens resultat. Kön har ett samband med resultat på individnivå men inte på skolnivå. I en ny modell för fördelning av resurser för att kompensera för att vissa skolor har ett svårare uppdrag måste självfallet de variabler som modellen baseras på vara forskningsbaserade. Föräldrars utbildningsbakgrund måste väga tungt. Enbart utländsk bakgrund bör inte vara grund för kompensatoriska resurser eftersom utländsk bakgrund i sig inte innebär ökad risk för dåliga studieresultat. Däremot måste det säkerställas att skolor med elever som nyligen invandrat får rejäla resurser. Elever som invandrat för ca två till ca sex år sedan måste få resurser för språkstöd. Kultur- och utbildningsenhetens förslag till ny resursfördelningsmodell Kultur- och utbildningsenheten har i sitt förslag till ny modell utgått ifrån vad konsulterna har funnit i forskning och vad de förordar. Kultur- och utbildningsenheten har också samrått med en referensgrupp av rektorer och utifrån utredningen och rektorernas samt kultur- och utbildningsenhetens egen bedömning, föreslås nedanstående modeller för resursfördelning. Den stora skillnaden mot nuvarande modell är att resurserna har renodlats till att var för sig inrikta sig på föräldrars utbildningsnivå och elevens kön respektive om eleven är nyanländ till Sverige. 1. Ett strukturbidrag införs. Beräkningarna görs utifrån statistik från SCB och med Skolverkets koefficienter för beräkning av SALSA med undantag för utländsk bakgrund (se Förklaringar och definitioner). Strukturbidraget baseras på föräldrars utbildningsnivå och elevens kön samt är årskursindelat. Utifrån ett statistiskt modellberäknat värde beräknas hur stor andel av skolans elever som förväntas att inte nå målen. Andelen räknas om till antal och varje elev som förväntas att inte nå målen genererar då ett fastställt belopp. Beräkningen görs på liknande sätt idag. Exempel: Beloppet för varje elev som förväntas att inte nå målen sätts till kronor. Enligt de statistiska beräkningarna kommer 350 av Nackas elever i förskoleklass och grundskola inte att nå målen. Nämndens kostnader för strukturbidraget blir då 35 mnkr. X-skolan har 400 elever och av dessa beräknas 5 procent att inte nå målen, d.v.s. 20 elever. Skolan får då 20* kronor eller 2 mnkr. Strukturbidraget blir då 2 mnkr dividerat med 400 elever = kronor.

4 4 (9) Då forskning visar att tidiga insatser har betydelse för resultaten för elever med mindre gynnsam socioekonomisk bakgrund föreslås förskoleklassen och årskurs 1-5 få ett högre belopp per elev som förväntas att inte nå målen än motsvarande i årskurs 6-9. Kultur- och utbildningsenheten föreslår att cirka en fjärdedels högre belopp kan vara rimlig skillnad. Strukturbidraget fördelas med automatik till skolorna, liksom salsa-pengen görs idag. Endast då större avvikelser kan noteras kommer beloppen att justeras mellan terminerna, vilka då kan vara både högre och lägre. Skillnaden mot tidigare salsa-peng är alltså att faktorn utländsk bakgrund inte medräknas. Strukturbidraget är ett generellt bidrag till skolan och föreslås därför inte fördelas till skolor med färre än 15 elever per skolform, d.v.s. förskoleklass respektive grundskola. Skolverket har 15 elever som gräns för redovisning av betygsresultat för att inte individen ska kunna identifieras. 2. En resursförstärkt modell för nyanlända införs. Det innebär att språkförstärkningsresursen, som baserades på utländsk bakgrund, upphör. Forskning visar att ju äldre en nyanländ elev är när han eller hon börjar skolan i Sverige, desto svårare har eleven att nå målen. Kultur- och utbildningsenheten har två förslag till hur resurserna kan fördelas. I båda modellerna tas hänsyn till elevens ålder i och med att resursen är satt i relation till skolpengens storlek. Ju högre årskurs desto högre belopp. I och med att beloppen är relaterade till skolpengen följer de också skolpengens utveckling. Båda förslagen innebär också att resursen fördelas under fyra år jämfört med nuvarande två år. Idag är en nyanländ elev berättigad till kronor för första året i Sverige och kronor för andra året. Konsulterna anser att språkstöd krävs upp till sex år efter att eleven kommit till Sverige. Kultur- och utbildningsenheten menar att resurser upp till sex år inte ryms inom nuvarande budget och att utbildningsnämnden får ta ställning till en utökning i kommande mål- och budgetprocess. Förslag 2 a) I detta förslag förutsätts alla elever ha samma förutsättningar att lära sig ett nytt språk, oavsett varifrån eleven kommer. Se tabell 1.

5 5 (9) Tabell 1: Nyanländresurs. I exemplet är 2013 års skolpengsbelopp beräkningsgrund. Översta raden visar hur många skolpengar som de olika grupperingarna är beräknade på, t.ex. en elev i årskurs tre som är helt nyanländ till Sverige kommer utöver skolpengen att få 1,5 extra skolpeng som nyanländresurs. Skolpengen för årskurs 1-5 är kronor år ,5 1 0,5 0,25 Första året i Sverige Andra året i Sverige Tredje året i Sverige Fjärde året i Sverige Förskoleklass Årskurs Årskurs Årskurs Förslag 2 b) I detta förslag tar modellen hänsyn till elevens ursprungsland utifrån välfärdsmåttet Human Development Index, HDI (se Förklaringar och definitioner). HDI indelas i fyra grupper: Mycket hög, Hög, Medel och Låg. I denna modell fördelas resurserna utifrån två grupper: 1) Mycket hög och 2) övriga tre grupper. Tabell 2: Nyanländresurs med hänsyn tagit till HDI. I övrigt är beräkningen gjord på samma sätt som i tabell ,5 0,75 1,25 0,5 0,5 0,25 0,25 Första året i Sverige Andra året i Sverige Tredje året i Sverige Fjärde året i Sverige HDI mkt HDI mkt HDI mkt HDI mkt hög HDI övriga hög HDI övriga hög HDI övriga hög HDI övriga Förskoleklass Årskurs Årskurs Årskurs Referensgruppen och arbetsgruppen inom kultur- och utbildningsenheten har diskuterat huruvida HDI är ett bra instrument eller inte för att fördela resurser. De flesta deltagarna förordar dock att det kan vara ett bra sätt att fördela resurser för nyanlända utifrån de erfarenheter som finns. Andra menar att det är oviktigt varifrån eleven kommer när det kommer till språkinlärning. Kultur- och utbildningsenheten föreslår nämnden att alternativ b ska prövas som metod att fördela resurser för nyanlända. En anledning är att uppgifter om föräldrars utbildningsnivå inte omedelbart uppdateras i SCB:s register och därmed inte heller i den statistik som ligger till grund för beräkning av strukturbidraget. HDI är ett sätt att kompensera för det. Vidare föreslås att elever från Danmark och Norge inte är berättigade till nyanländresurs. 3. Ovanstående modeller till resursfördelning gäller för folkbokförda Nackaelever i Nackas kommunala skolor samt Nackaelever i fristående skolor. Undantaget är att

6 6 (9) inget strukturbidrag betalas ut till de fristående skolor som kommunen tecknar särskilt avtal med om tilläggsbelopp. Det gäller skolor som inriktar sig på särskilda funktionshinder och där det avtalade tilläggsbeloppet förutsätts inkludera kompensatorisk resurs. Nyanländresurs fördelas dock till alla skolor som är berättigade. 4. I och med att språkförstärkningsresursen avskaffas så måste resurser för modersmålsundervisning fördelas enligt en annan metod. I en ännu tidigare resursfördelningsmodell ansökte skolorna om resurser för modersmålsundervisning per berättigad elev. Resursen indelades i två nivåer utifrån årskursindelning. Kulturoch utbildningsenheten föreslår en återgång till det systemet. Ekonomiska konsekvenser Utbildningsnämnden får med föreslagen modell inte högre kostnader. Om antalet nyanlända skulle öka kan kostnaderna komma att öka. I föreslagen modell finns buffert avsatt för detta. Utbildningsnämnden har att ta ställning till om resurs för nyanlända ska utökas och gälla ytterligare år i kommande mål- och budgetprocess. Resursfördelningsmodellen föreslås införas först efter nästkommande årsskifte i syfte att skolorna ska i god tid göra preliminära beräkningar för att kunna anpassa sin organisation efter de nya förutsättningarna. Susanne Nord Kultur- och utbildningsdirektör Jill Salander Controller

7 7 (9) Förklaringar och definitioner 1. SALSA För att få en mer nyanserad bild av skolors betygsresultat, än enbart genom att publicera de faktiska betygsresultat som skolor uppnår, har Skolverket utvecklat SALSA (Skolverkets Arbetsverktyg för Lokala SambandsAnalyser). Analysverktyget SALSA presenterar kommuners och skolors betygsresultat i årskurs 9 efter att viss hänsyn tagits till elevsammansättningen. SALSA är en statistisk modell som jämför kommuners och skolors betygsresultat. Det betyder att kommunernas och skolornas resultat räknas fram genom att de faktiska betygsresultaten sätts i relation till ett antal bakgrundsfaktorer. Det är föräldrarnas utbildningsnivå, andel elever födda i Sverige med utländsk bakgrund, andelen elever födda utomlands och fördelningen pojkar/flickor som utgör bakgrundsfaktorerna. Störst betydelse för resultaten i modellen har föräldrars utbildningsnivå. Andel elever med utländsk bakgrund, födda i Sverige Andel av avgångseleverna vars båda föräldrar är födda utomlands, men eleven är född i Sverige. Andel pojkar Andel pojkar av avgångseleverna. Föräldrarnas sammanvägda utbildningsnivå Medelvärde av avgångselevernas biologiska föräldrars utbildningsnivå, faderns respektive moderns högsta utbildningsnivå. (Adoptivföräldrar med adoptivbarn jämställs med biologiska föräldrar). Utbildningsvärde 1 innebär genomgången folkskola/grundskola, utbildningsvärde 2 innebär att personen ifråga har genomgått gymnasial utbildning i högst tre år och utbildningsvärde 3 innebär att personen genomgått fjärde året på gymnasieskolans tekniska linje eller erhållit minst 20 högskolepoäng. (Källa: Skolverket) 2. Human Development Index (HDI) Human Development Index är ett sammanfattande index som mäter mänsklig utveckling/ett lands välfärd. Resultaten visar mänsklig utveckling i tre dimensioner: livslängd och hälsa, tillgång till kunskap och levnadsstandard. Då HDI är sammansatt på ett sätt som ska göra det mindre känsligt för snabba förändringar, är det mer lämpligt som ett instrument för att titta på utveckling över tid för att bedöma mänsklig utveckling och välfärd. De olika komponenterna i indexet är förväntad livslängd, genomsnittligt antal år i skola, förväntade år i skola, BNI per capita, BNI per capita-ranking minus HDI-ranking och icke-inkomst HDI. Data hämtas från ledande internationella organisationer; förväntad livslängd vid födseln från UNDESA, medelvärdet på antal skolår från Barro and Lee,

8 8 (9) medelvärdet på förväntade antal skolår från UNESCO Institute for Statistics och brutto national inkomst per capita från Världsbanken och IMF. (Källa: Svenska institutet) Human Development Index (HDI) Källa: UNDP, United Nations' global development network Mycket hög HDI Hög HDI Medel HDI Låg HDI 1.Norway 48.Bahrain 95.Tonga 142.Congo 2.Australia 49.Bahamas 96.Belize 143.Solomon Islands 3.United States 50.Belarus 96.Dominican Republic 144.São Tomé and Príncipe 4.Netherlands 51.Uruguay 96.Fiji 145.Kenya 5.Germany 52.Montenegro 96.Samoa 146.Bangladesh 6.New Zealand 52.Palau 100.Jordan 146.Pakistan 7.Ireland 54.Kuwait 101.China 148.Angola 7.Sweden 55.Russian 102.Turkmenistan 149.Myanmar Federation 9.Switzerland 56.Romania 103.Thailand 150.Cameroon 10.Japan 57.Bulgaria 104.Maldives 151.Madagascar 11.Canada 57.Saudi Arabia 105.Suriname 152.Tanzania (United Republic of) 12.Korea (Republic 59.Cuba 106.Gabon 153.Nigeria of) 13.Hong Kong, 59.Panama 107.El Salvador 154.Senegal China (SAR) 13.Iceland 61.Mexico 108.Bolivia 155.Mauritania (Plurinational State of) 15.Denmark 62.Costa Rica 108.Mongolia 156.Papua New Guinea 16.Israel 63.Grenada 110.Palestine (State 157.Nepal of) 17.Belgium 64.Libya 111.Paraguay 158.Lesotho 18.Austria 64.Malaysia 112.Egypt 159.Togo 18.Singapore 64.Serbia 113.Moldova 160.Yemen (Republic of) 20.France 67.Antigua and 114.Philippines 161.Haiti Barbuda 21.Finland 67.Trinidad and Tobago 114.Uzbekistan 161.Uganda

9 9 (9) Mycket hög HDI Hög HDI Medel HDI Låg HDI 21.Slovenia 69.Kazakhstan 116.Syrian Arab 163.Zambia Republic 23.Spain 70.Albania 117.Micronesia 164.Djibouti (Federated States of) 24.Liechtenstein 71.Venezuela 118.Guyana 165.Gambia (Bolivarian Rep of) 25.Italy 72.Dominica 119.Botswana 166.Benin 26.Luxembourg 72.Georgia 120.Honduras 167.Rwanda 26.United Kingdom 72.Lebanon 121.Indonesia 168.Côte d'ivoire 28.Czech Republic 72.Saint Kitts and 121.Kiribati 169.Comoros Nevis 29.Greece 76.Iran (Islamic 121.South Africa 170.Malawi Republic of) 30.Brunei 77.Peru 124.Vanuatu 171.Sudan Darussalam 31.Cyprus 78.The former 125.Kyrgyzstan 172.Zimbabwe Yugoslav Rep of Macedonia 32.Malta 78.Ukraine 125.Tajikistan 173.Ethiopia 33.Andorra 80.Mauritius 127.Viet Nam 174.Liberia 33.Estonia 81.Bosnia and 128.Namibia 175.Afghanistan Herzegovina 35.Slovakia 82.Azerbaijan 129.Nicaragua 176.Guinea-Bissau 36.Qatar 83.Saint Vincent and 130.Morocco 177.Sierra Leone the Grenadines 37.Hungary 84.Oman 131.Iraq 178.Burundi 38.Barbados 85.Brazil 132.Cape Verde 178.Guinea 39.Poland 85.Jamaica 133.Guatemala 180.Central African Republic 40.Chile 87.Armenia 134.Timor-Leste 181.Eritrea 41.Lithuania 88.Saint Lucia 135.Ghana 182.Mali 41.United Arab 89.Ecuador 136.Equatorial 183.Burkina Faso Emirates Guinea 43.Portugal 90.Turkey 136.India 184.Chad 44.Latvia 91.Colombia 138.Cambodia 185.Mozambique 45.Argentina 92.Sri Lanka 138.Lao People's Democratic Republic 186.Congo Democratic Rep of 46.Seychelles 93.Algeria 140.Bhutan 186.Niger 47.Croatia 94.Tunisia 141.Swaziland