Huvudsakligt innehåll

Transkript

1 LAGFÖRSLAG nr x/ Datum Till Ålands lagting En gemensam kommunal räddningsmyndighet Huvudsakligt innehåll Räddningslagen syftar till att kommunerna inrättar en gemensam räddningsmyndighet. En gemensam räddningsmyndighet har inte förverkligats inom ramen för gällande lagstiftning. Därför föreslår landskapsregeringen att lagstiftning som i sista hand förpliktar de åländska kommunerna att upprätta en gemensam räddningsmyndighet antas. I första hand ska den gemensamma myndigheten inrättas så att kommunerna själva kommer överens om myndigheten genom någon av de kommunala samarbetsformer som 12 kap. i kommunallagen medger. Enligt förslaget ska kommunerna avtala om räddningsmyndigheten så att vissa i lag föreslagna minimikriterier är uppfyllda och detta ska ske inom tre månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft. I andra hand ska den gemensamma räddningsmyndigheten förverkligas genom ett tvingande förfarande. Det föreslagna tvingande samarbetet baserar sig på att det i lag föreskrivs att Mariehamns stad ska sköta den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning. Landskapsregeringen föreslås få i lag föreskrivna befogenheter att besluta om övrig organisering som är nödvändig och som kommunerna inte kommit överens om. Enligt förslaget ska landskapsregeringen fatta ett beslut om tvingande samarbete senast åtta månader efter att lagen träder i kraft. Det tvingande samarbetet skulle träda i kraft då landskapsregeringens beslut vinner laga kraft. För skötseln av räddningsmyndighetens uppgifter tillsätter Mariehamns stad en räddningsnämnd i vilken varje kommun ska vara representerad, om inte kommunerna avtalar om något annat. LFxx _ docx

2 2 INNEHÅLL Huvudsakligt innehåll... 1 Allmän motivering Nuläge Organiseringen av räddningsväsendet i landskapet Organiseringen av det kommunala räddningsväsendet En gemensam räddningsmyndighet enligt räddningslagen Samarbetsplanen för en gemensam räddningsmyndighet Räddningsväsendet i riket Räddningsväsendet i Sverige Landskapsregeringens överväganden Möjligheterna till en räddningsmyndighet på frivillig väg Argument för en gemensam räddningsmyndighet Kommunal överenskommelse framom ett tvingande samarbete Tvingande samarbete om en gemensam räddningsmyndighet Landskapsregeringens förslag Lagstiftningsbehörighet Brand- och räddningsväsendet Kommunal självstyrelse och grundlagen Förslagets verkningar Ärendets beredning Detaljmotivering Landskapslag om en gemensam kommunal räddningsmyndighet Landskapslag om ändring av räddningslagen för landskapet Åland Lagtext L A N D S K A P S L A G om en gemensam kommunal räddningsmyndighet L A N D S K A P S L A G om ändring av räddningslagen för landskapet Åland.. 27 Parallelltexter... 29

3 3 Allmän motivering 1. Nuläge 1.1 Organiseringen av räddningsväsendet i landskapet Räddningslag (2006:106) för landskapet Åland, nedan räddningslagen, innehåller bestämmelser om hur räddningsverksamheten ska bedrivas i landskapet. Lagstiftningen utgår från att kommunerna har huvudansvaret både för den förebyggande och operativa räddningsverksamheten. Organiseringen av det kommunala räddningsväsendet beskrivs närmare i kapitel 1.2. Kapitel 2 i räddningslagen innehåller bestämmelser om ansvarsfördelningen och samarbetet inom räddningsväsendet. Landskapsregeringen har det övergripande ansvaret för att räddningsverksamheten i landskapet bedrivs effektivt och organiseras i enlighet med bestämmelserna i räddningslagen. Landskapsregeringen leder och utövar tillsynen över räddningsverksamheten i landskapet. Landskapsregeringen ska också upprätthålla landskapsalarmcentralen samt tillsätta en särskild räddningsdelegation. Räddningsdelegationen ska biträda landskapsregeringen i ärenden som rör räddningsverksamheten och bekämpningen av miljöskador i landskapet. Även myndigheter som är underställda landskapsregeringen är skyldiga att delta i räddningsverksamhet. Statliga myndigheter deltar i räddningsverksamheten i landskapet i enlighet med vad som bestäms i rikslagstiftningen. Enligt självstyrelselagen hör befolkningsskyddet till rikets lagstiftningsbehörighet. Enligt självstyrelselagen deltar landskapsmyndigheterna i befolkningsskyddet i enlighet med vad som stadgas i en överenskommelseförordning. Med stöd av detta har utfärdats republikens presidents förordning (2000:80) om skötseln i landskapet Åland av förberedande uppgifter för undantagsförhållanden. Enligt räddningslagen kan organisationer som är verksamma i anslutning till räddningsväsendet av kommunens räddningsmyndighet och landskapsregeringen tilldelas uppgifter som är att hänföra till den operativa räddningsverksamheten. Organisationerna kan även tilldelas uppgifter som hänför sig till utbildning, rådgivning och information. I förarbetena hänvisas till Ålands brand- och räddningsförbund, frivilliga räddningstjänsten samt Ålands sjöräddningssällskap som exempel på dylika organisationer. Dock får organisationerna inte tilldelas uppgifter som innebär utövning av offentlig makt. Även enskilda har vissa skyldigheter enligt räddningslagen. Till exempel den som äger eller innehar en byggnad eller anläggning eller utövar industri- eller affärsverksamhet är skyldig att upprätthålla en beredskap för räddningsinsatser som möjliggör snabba och effektiva räddningsingripanden då en olycka inträffar eller när fara hotar. Även den som har det övergripande säkerhetsansvaret för verksamheten vid ett ämbetsverk eller en inrättning har liknande skyldigheter enligt räddningslagen. Ålands polismyndighet sköter mottagandet av nödmeddelanden och alarmering av räddningsenheter. Om central alarmeringsförvaltning föreskrivs närmare i 9 kap. i räddningslagen. Polismyndigheten ska bland annat ta emot nödmeddelanden och alarmera de räddningsenheter som behöver tas i bruk i händelse av att en nödsituation föreligger samt vidarebefordra inkomna larm till de myndigheter som berörs. Enligt 1 3 mom. i landskapslag (2000:26) om Ålands polismyndighet finns för skötseln av dessa uppgifter en alarmcentral vid polismyndigheten. Alarmcentralen är fysiskt placerad i samma lokaler som Mariehamns stads räddningsverk. Det kan även noteras att myndighetsansvaret för oljeskyddet både på land och till havs ligger på landskapsregeringen enligt landskapslag (1977:16) om bekämpning av oljeskador. Enligt lagen kan landskapsrege-

4 4 ringen avtala med kommunerna om samverkan i frågor som rör oljeskadebekämpning. Landskapsregeringen och de kommunala räddningsmyndigheterna har ingått samverkansavtal gällande bland annat befälsjour och räddningsledning. 1.2 Organiseringen av det kommunala räddningsväsendet De kommunala brandkårerna och räddningsmyndigheterna Räddningslagen föreskriver att uppgifterna inom det kommunala räddningsväsendet kan skötas av en kommun enskilt eller av flera kommuner gemensamt. Enligt 8 i räddningslagen ska det för varje kommun finnas en brandkår med skyldighet att fullgöra uppgifter inom räddningsverksamheten i kommunen. Brandkåren kan bestå av personal i huvudsyssla, personal i bisyssla eller vara en avtalsbrandkår. I Mariehamns stad finns en yrkesbrandkår, Mariehamns stads räddningsverk, med fast anställd räddningspersonal samt en avtalsbrandkår. I övriga kommuner finns avtalsbrandkårer. Enligt 8 2 mom. i räddningslagen ska det för varje kommun även finnas en räddningsmyndighet (kommunens räddningsmyndighet) inom vilken det ska finnas en högsta tjänsteman (räddningschef) med uppgift att utöva tillsyn över och ansvara för ledningen av det kommunala räddningsväsendet. I räddningslagen framgår vilka lagstadgade uppgifter räddningsmyndigheterna har (bland annat brandsyn och övervakning av sotningsverksamhet). Räddningsmyndigheten och räddningschefen leder enligt räddningslagen den operativa räddningsverksamheten. I den tidigare landskapslagstiftningen utpekades i 8 4 mom. i landskapslagen (1977:37) om brand- och räddningsväsendet brandnämnderna och flertalet kommunala tjänstemän som brandmyndigheter i kommunerna. Begreppet brandmyndighet avsåg därför både organ och enskilda tjänstemän. Begreppet räddningsmyndighet används fortsättningsvis på ett liknande sätt i rikets räddningslagstiftning enligt 26 i räddningslagen (FFS 379/2011). Terminologin i 8 2 mom. i räddningslagen betonar mera räddningsmyndighetens roll som ett kommunalt organ eller en kommunal funktion inom vilken finns tjänstemän som kan företräda räddningsmyndigheten. Till exempel framgår det ur 41 i räddningslagen att brandsyn ska förrättas av en företrädare för kommunens räddningsmyndighet. Räddningsmyndigheten Räddningsområde Ålands landskommuner Då räddningslagen trädde i kraft år 2007 var Åland ännu indelat i tre olika branddistrikt, nämligen norra Ålands distrikt, södra Ålands distrikt samt Mariehamns stads distrikt. I dagsläget finns endast två räddningsområden. Sammanlagt nio kommuner (Eckerö, Finström, Geta, Hammarland, Jomala, Lumparland, Saltvik, Sund och Vårdö) bildar tillsammans en räddningsmyndighet, Räddningsområde Ålands landskommuner (RÅL). Den gemensamma räddningsmyndigheten upprätthålls genom värdskap av Jomala kommun. Samarbetet sköts i form av en gemensam nämnd av värdkommunsmodell och nämnden sköter administrationen av räddningsväsendet inom sitt räddningsområde. Myndighetens anställda har sina kansliutrymmen i Jomala kommun. För tillfället har räddningsmyndigheten två heltidsanställda tjänstemän, en räddningschef och en brandinspektör. Tillsammans med befälen vid Mariehamns stads räddningsverk upprätthåller de dygnetruntbemannad befälsjour och räddningsledning inom området. Det operativa arbetet sköts av de frivilliga brandkårerna samt genom samarbeten med Mariehamns stads räddningsverk. RÅL leder och övervakar brand- och räddningsväsendet och de brandkårer som är verksamma i distriktet samt sköter om och övervakar uppgifter inom befolkningsskyddet.

5 5 Räddningsmyndigheten Mariehamns stads räddningsverk Inom det andra räddningsområdet köper de sex kommunerna Brändö, Föglö, Kökar, Kumlinge, Lemland, Sottunga enligt avtal räddningsmyndighetsuppgifter av Mariehamns stad. Kommunerna har inte en gemensam räddningsnämnd. Vid Mariehamns stad sköter Mariehamns stads räddningsverk om räddningsmyndighetens uppgifter. Räddningsverket är en operativ enhet inom Mariehamns stad och har en fast anställd personalstyrka. Räddningsmyndighetsuppgifterna sköts av flera tjänstemän med specialinriktning och beräknas uppgå till totalt två heltidstjänster per år. Räddningsverket leds av stadens infrastrukturnämnd och det verkställande och operativa arbetet leds och övervakas av verkets räddningschef. Det bör noteras att räddningsverket genom avtal med Ålands hälso- och sjukvård har hand om den operativa beredskapen och upprätthållandet av sjuk- och ambulanstransporter i landskapet. 1.3 En gemensam räddningsmyndighet enligt räddningslagen I räddningslagen infördes inte tvingande bestämmelser om ett enda gemensamt räddningsområde eller en enda räddningsmyndighet på Åland. Däremot förpliktades kommunerna att utarbeta en samarbetsplan inom tre år efter att lagen trädde i kraft den 1 januari Denna samarbetsplan ska enligt 8 3 mom. i räddningslagen ange riktlinjerna för hur det kommunala räddningsväsendet skulle kunna administreras av en för hela landskapet gemensam kommunal räddningsmyndighet. Om kommunerna inte utarbetar planen inom den föreskrivna tiden ska landskapsregeringen utarbeta planen i samråd med kommunerna. I framställningen till räddningslag anges att förslaget rent administrativt inte medför att den dåvarande indelningen i branddistrikt behöver upphöra. Dock framförs att det är av yttersta vikt att uppmuntra strävandena mot ett utökat kommunalt räddningssamarbete i landskapet (framst. nr 11/ , s. 35). I lagutskottets betänkande berördes förslaget om en samarbetsplan för en gemensam räddningsmyndighet (LU nr 4/ ). Utskottet betonade att det avsedda samarbetet framför allt gäller den administrativa delen av räddningsväsendet. Den gemensamma myndigheten skulle ha ansvaret för ekonomisk styrning och förvaltning, kompetensutveckling, myndighetsutövning i fråga om tillståndsgivning och inspektionsverksamhet, övergripande planering i enlighet med lagstiftningens krav och liknande uppgifter. Utskottet betonade att en för alla kommuner gemensam administrativ enhet för räddningsväsendet inte innebär några förändringar vad gäller verksamhetsförutsättningarna för det operativa räddningsväsendet. Det skulle också i fortsättningen vara de kommunala brandkårernas uppgift att ta hand om släcknings- och räddningsuppgifter inom sina geografiska ansvarsområden, att ta hand om den utrustning respektive kår förfogar över och att fortbilda manskapet med mera. 1.4 Samarbetsplanen för en gemensam räddningsmyndighet En gemensam räddningsmyndighet har varit föremål för utredningar och förslag under en längre tid. År 1990 gjordes en utredning gällande brandoch räddningsväsendets organisation i landskapet (Åländsk utredningsserie 1990:7). Bland annat föreslog utredarna att arbetet med en gemensam utbildnings- och övningsanläggning inriktas mot en organisationsform i bolag och att det inrättas en central ledningsorganisation med en brandchef under landskapsstyrelsens ledning. Efter att räddningslagen trädde i kraft år 2007 tillsatte räddningsnämnden för Ålands landskommuner och hamn- och räddningsnämnden i Marie-

6 6 hamn en gemensam kommitté för att utreda frågan om en gemensam räddningsmyndighet. Kommittén överlämnade sitt förslag till Mariehamns stad och Jomala kommun i slutet av Enligt slutrapporten enades kommittén om ett förslag som uppfyller lagens krav men förändrar myndighetsorganisationerna så lite som möjligt. Enligt förslaget skulle Mariehamns stad fungera som huvudman för den nya gemensamma räddningsmyndigheten. Förslaget verkar ha lagts ned eftersom kommunerna våren 2011 tillsatte en arbetsgrupp med representanter från Räddningsområde Ålands landskommuner och Mariehamns stad. Denna gång kunde parterna inte komma överens och det lämnades in separata förslag om en gemensam räddningsmyndighet till landskapsregeringen. Med anledning av att kommunerna inte kunde enas påbörjade landskapsregeringen utarbetandet av en samarbetsplan i samråd med kommunerna enligt 8 4 mom. i räddningslagen. Arbetet gjordes inom ramen för en arbetsgrupp som landskapsregeringen tillsatte den 10 juni Arbetsgruppens slutrapport från den 25 februari 2015 är endast enig om vissa grundprinciper för den gemensamma myndigheten, bland annat att myndigheten ska ha en gemensam nämnd. Till övriga delar innehåller arbetsgruppens slutrapport två förslag. Det ena förslaget är från landskapsregeringens representant och understöds av Mariehamns stads representant. Det andra förslaget är från representanterna för Jomala kommun, Räddningsområde Ålands landskommuner och Ålands kommunförbund. Parterna är oeniga bland annat om värdskapet för myndigheten och myndighetens placeringsort. 1.5 Räddningsväsendet i riket Räddningsväsendets organisation Räddningsväsendets organisation i riket har fastställts i 4 kap. i räddningslagen (FFS 379/2011). Inrikesministeriet leder, styr och utövar tillsyn över räddningsväsendet samt tillgången till och nivån på dess tjänster. Ministeriet svarar även för räddningsväsendets förberedelser och organisering i hela landet samt samordnar de olika ministeriernas och ansvarsområdenas verksamhet inom räddningsväsendet och dess utveckling. Regionförvaltningsverket ska övervaka räddningsväsendet samt tillgången till och nivån på räddningsväsendets tjänster inom sitt verksamhetsområde. Kommunerna ansvarar i samverkan för räddningsväsendet inom olika räddningsområden. Statsrådet beslutar om indelningen av landet i räddningsområden och om ändring av den fastställda områdesindelningen. För tillfället finns 22 räddningsområden. Räddningsområdets kommuner ska ha ett avtal om ordnande av räddningsväsendet. Uppgifterna för det lokala räddningsväsendet har enligt överenskommelse mellan kommunerna inom räddningsområdet tilldelats en enskild kommun eller en samkommun. En del av kommunerna och samkommunerna sköter uppgifterna för det lokala räddningsväsendet i form av ett kommunalt affärsverk. Inom två räddningsområden sköter landskapsförbundet uppgifterna. Det kommunala räddningsväsendet ska ha ett räddningsverk för skötseln av uppgifterna inom räddningsväsendet. Det lokala räddningsväsendet kan i räddningsverksamhet anlita en frivillig brandkår, anstaltsbrandkår, industribrandkår, militärbrandkår eller någon annan sammanslutning som är verksam i räddningsbranschen enligt överenskommelse med dem. Företrädare för det lokala räddningsväsendets räddningsmyndigheter är räddningsverkets högsta tjänsteinnehavare (räddningsdirektören) och de tjänsteinnehavare vid räddningsverket som denne förordnat samt det lokala räddningsväsendets behöriga kollegiala organ. Det kan även noteras att nödcentralstjänsterna i riket produceras av Nödcentralsverket som lyder under inrikesministeriet. Lagen om nödcen-

7 7 tralsverksamhet (FFS 692/2010) är den centrala författningen gällande produktionen av nödcentraltjänster. I riket bereds för tillfället en reform av räddningsväsendet. Enligt planerna ska den genomföras som en del av inrättandet av självstyrande områden och enligt samma områdesindelning som social- och hälsovårdsreformen. De fem landskap som driver universitetssjukhus och som ansvarar för ordnandet av den prehospitala akutsjukvården ska i fortsättningen ha ansvaret för ordnandet av räddningsväsendet i Finland. Detta är en förutsättning för samarbetsarrangemang mellan räddningsväsendet och den prehospitala akutsjukvården. I praktiken skulle detta innebära att det från ingången av 2019 finns fem räddningsverk i Finland. Tvingande kommunalt samarbete i riket Bakgrunden till nuvarande räddningsområden i riket är tvingande lagstiftning gällande organiserandet av räddningsväsendet. I början av 2000-talet bedömdes att nutidens krav på räddningsväsendet inte kunde uppfyllas fullt ut i de enskilda kommunerna eller att det blir för dyrt. För att säkerställa adekvata och högpresterande räddningsverk infördes räddningsområden som administreras gemensamt av kommunerna. Enligt lagen om bildande av räddningsområden (FFS 1214/2001) gavs statsrådet befogenhet att besluta om indelningen av landet i räddningsområden. De kommuner som hörde till ett visst räddningsområde skulle ingå avtal om organisering av samarbetet inom räddningsväsendet före utgången av Om kommunerna inte inom denna tid kom överens om hur samarbetet inom räddningsväsendet ska organiseras skulle statsrådet bestämma om organiseringen. Statsrådet fattade beslut om inrättandet av 22 räddningsområden eller regionala räddningsverk (FFS 174/2002). Enligt 4 i lagen om bildande av räddningsområden ska statsrådet specifikt bestämma om kostnadsfördelningen, förvaltningsmodellen, grunderna för organisering av tjänster och uppgifter och om andra för samarbetet nödvändiga saker som kommunerna inte kommer överens om. Statsrådets beslut gäller tills de berörda kommunerna har ett avtal om ordnande av räddningsväsendet. Bestämmelserna om statsrådets befogenheter har senare förts in i 24 i räddningslagen (FFS 379/2011). I sitt utlåtande gällande det tvingande kommunala samarbetet hänvisade riksdagens grundlagsutskott till att tidigare påtvingat kommunalt samarbete har bedömts med hänsyn till bland annat samverkansuppgifternas överkommunala karaktär, en rationell förvaltning av uppgifterna och utifrån det faktum att beslutsmekanismen inte ger någon enskild kommun möjlighet att få ensidig beslutanderätt. Utskottet ansåg att det är fråga om en situation där räddningsväsendet i konstitutionell bemärkelse i själva verket har blivit ett överkommunalt uppdrag. Det beaktades även att reformen inte ökade kommunernas lagstadgade uppgifter. Kommunerna kunde ordna samarbetet enligt egna önskemål och avtalet om samarbete bedömdes rättsligt i tilllämpliga delar med stöd av bestämmelserna om samarbete mellan kommuner i rikets kommunallag. Grundlagsutskottet ansåg att arrangemanget stämde överens med bestämmelserna om kommunal självstyrelse i grundlagen. På samma sätt ansåg utskottet att statsrådets beslutanderätt inte stred mot det grundlagsfästa skyddet för den kommunala självstyrelsen (GrUU 32/2001 rd). 1.6 Räddningsväsendet i Sverige I Sverige regleras räddningsväsendet av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Ansvaret för en räddningsinsats kan ligga hos en statlig myndighet eller hos en kommun, för tillfället 290 stycken. Enligt lagen om skydd mot

8 8 olyckor och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor fördelas ansvaret för den statliga räddningstjänsten på följande sätt: Fjällräddningstjänst Flygräddningstjänst Sjöräddningstjänst Efterforskning av försvunna personer i andra fall Miljöräddningstjänst till sjöss Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar Polisen Luftfartsverket Sjöfartsverket Polisen Kustbevakningen Länsstyrelsen Varje kommun svarar för all annan räddningstjänst inom den egna kommunens gränser. Om det fordras omfattande räddningsinsatser i kommunal räddningstjänst får länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna. Regeringen kan också uppdra åt någon annan statlig myndighet att ta över ansvaret för räddningstjänsten under sådana förhållanden. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), som lyder under justitiedepartementet, ansvarar för den nationella samordningen av räddningsväsendet. De svenska kommunerna samarbetar på olika sätt på området för räddningstjänst. År 2014 fanns det 35 kommunalförbund som hanterade uppdrag inom räddningstjänstområdet för 142 av landets kommuner. På ytterligare 12 platser i landet hade totalt 29 kommuner bildat gemensamma räddningstjänstorganisationer med utgångspunkt i kommunala nämnder. De 119 kommuner som hanterade räddningstjänstfrågor i egen organisation bedrev många olika former av samarbeten med andra kommuner och förbund som omfattade allt ifrån avtal om hjälp vid räddningsinsats och gemensamt resursutnyttjande till gemensam chefs- och ledningsorganisation Landskapsregeringens överväganden 2.1 Möjligheterna till en räddningsmyndighet på frivillig väg Organiserandet av räddningsväsendet är till största delen en kommunal angelägenhet. Detta gäller även frågan om en gemensam räddningsmyndighet. I samband med beredningen av räddningslagen konstaterade landskapsregeringen att det hade gjorts olika ansatser till att på frivillig väg åstadkomma ett utökat samarbete mellan kommunerna, men att meningsskiljaktigheter inom det kommunala brand- och räddningsväsendet medförde att det inte fanns förutsättningar att helt på frivillig basis genomföra förändringar av den kommunala brand- och räddningsorganisationen i riktning mot ett mer långtgående samarbete (framst. nr 11/ , s. 14). Som orsaker till meningsskiljaktigheterna nämndes bland annat avtalsbrandkårernas oro för att deras roll skulle försvagas i en stor regionalenhet och att ett utökat samarbete skulle medföra en ändring av vissa tjänsters karaktär. I räddningslagen infördes inte några tvingande bestämmelser gällande inrättandet av en gemensam räddningsmyndighet utan enbart en samarbetsplan om en gemensam räddningsmyndighet ska utarbetas. Enligt förarbetena behövde samarbetsplanen ändå inte resultera i ändringar av den tidigare myndighetsstrukturen (framst. nr 11/ , s. 35). Efter ikraftträdandet av räddningslagen har tre räddningsområden minskats till två. År 2007 ingicks avtal om upprätthållande av ett gemensamt räddningsområde för landskommunerna Eckerö, Finström, Geta, Hammarland, Jomala, Lemland, Lumparland, Saltvik, Sund och Vårdö med Jomala kommun som hu- 1 Öppna jämförelser. Trygghet och säkerhet Sveriges Kommuner och Landsting, s. 35.

9 9 vudman. Detta var ett betydande steg för uppnående av målsättningen att åstadkomma en gemensam kommunal räddningsmyndighet. I kapitel 1.4 ovan har redogjorts för arbetet med framtagandet av en samarbetsplan enligt 8 3 mom. i räddningslagen. Ansvariga för att ta fram en samarbetsplan har varit de åländska kommunerna. Kommunerna har grupperat sig enligt vilket av de två kvarvarande räddningsområdena de hör till. Det har funnits enighet om vissa grundprinciper, främst om att värdkommunmodellen med en gemensam nämnd är att föredra. Landskapsregeringen bedömer ändå att parterna varit oeniga i avgörande frågor, framförallt gällande vilken kommun som ska fungera som värdkommun och var myndigheten ska vara placerad. Sammanfattningsvis bedömer landskapsregeringen att oenighet råder i så centrala frågor att det i dagsläget inte finns förutsättningar för kommunerna att enas om en samarbetsplan. Landskapsregeringen är inte heller medveten om något pågående försök bland kommunerna att ta fram en samarbetsplan som alla kommuner skulle kunna enas om. 2.2 Argument för en gemensam räddningsmyndighet Frågan om inrättandet av en gemensam kommunal räddningsmyndighet anknyter till den kommunala självstyrelsen och ingrepp i detta område förutsätter noggranna överväganden. Den kommunala självstyrelsen har nämligen ett visst konstitutionellt skydd enligt 121 i grundlagen. Det är klart att det i någon mån inkräktar på den kommunala självstyrelsen om kommuner genom lag förpliktas till samarbete. Grundlagsutskottets tolkningspraxis gällande grundlagens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen behandlas i kapitel 4.2. För den enskilde torde det dock spela mindre roll enligt vilken arbetsoch kostnadsfördelning det allmännas uppgifter i praktiken organiseras mellan t.ex. landskapet och kommunerna. Den enskilde torde vara mera intresserad av att människors säkerhet tryggas på bästa sätt och så kostnadseffektivt som möjligt. Räddningsverksamhet och frågan om en gemensam kommunal räddningsmyndighet har också kopplingar till andra bestämmelser i grundlagen än de som rör den kommunala självstyrelsen. På ett allmänt plan syftar räddningsverksamhet till att förbättra människornas säkerhet och minska antalet olyckor. Målsättningen är central för tryggandet av många av de i 2 kap. i grundlagen uppräknade grundläggande fri- och rättigheterna. Detta gäller bland annat rätten till liv och trygghet (7 1 mom.), tryggandet av vars och ens egendom (15 ) samt ansvaret för natur och miljö (20 ). Det allmänna ska organisera räddningsverksamheten så att dessa fri- och rättigheter förverkligas på bästa sätt inom ramen för de resurser som finns att tillgå. De nuvarande bestämmelserna i räddningslagen som syftade till införandet av en gemensam räddningsmyndighet genom en samarbetsplan motiverades till stor del med hänvisning till dylika argument. En allmän synpunkt i samband med beredningen av räddningslagen var att de flesta kommuner utgör alltför små basenheter både ekonomiskt och funktionellt när det gäller möjligheterna att producera de behövliga tjänsterna till de per invånare beräknade fördelaktigaste kostnaderna. En gemensam organisation ger större utrymme för specialisering och genom en utvidgad samordning kan olika uppgifter skötas mer ändamålsenligt. En annan synpunkt som framfördes var att lagtolkningsproblem elimineras om systemet med flera brandchefer avskaffas och ersätts av ett system med en högsta ledningsansvarig tjänsteman som har det yttersta befälsansvaret. Enligt framställningen kunde tolkningsproblem uppstå vid exempelvis brandskyddsrådgivning om det gavs olika tolkningar om vilka krav som ska stäl-

10 10 las på en byggnad för att den ska vara säker ur brandskyddssynpunkt (framställning nr 11/ , s. 15). Lagtingets lagutskott ansåg att såväl administrativa som ekonomiska fördelar kunde vinnas genom inrättandet av en gemensam räddningsmyndiget. Utskottet konstaterade att räddningsväsendets utveckling varit sådan att betydande positiva effekter i fråga om administration, ekonomi och effektivitet kan uppnås genom att en för kommunerna gemensam räddningsmyndighet eftersträvas. Härigenom undviker man dubbelarbete, skiljaktigheter i fråga om tolkning och tillämpning av olika bestämmelser och motsvarande samt utnyttjar de tillbudsstående knappa resurserna på ett så effektivt sätt som möjligt (LU 4/ ). Sammanfattningsvis konstaterar landskapsregeringen att det fortsättningsvis finns vägande skäl att inrätta den gemensamma räddningsmyndighet som förutses i 8 3 mom. i räddningslagen. Landskapsregeringen bedömer att de grundläggande fri- och rättigheterna som har en koppling till de kommunala räddningsmyndigheternas verksamhet kan tryggas på bästa sätt inom ramen för en enda räddningsmyndighet. 2.3 Kommunal överenskommelse framom ett tvingande samarbete Räddningslagen innehåller inte tvingande bestämmelser om en gemensam räddningsmyndighet. Det finns inte heller några befogenheter för landskapsregeringen att inrätta en gemensam räddningsmyndighet. Eftersom det fortsättningsvis finns vägande skäl för inrättandet av en gemensam räddningsmyndighet och detta inte skett på frivillig väg föreslår landskapsregeringen att tvingande lagstiftning om en gemensam räddningsmyndighet antas. Lagstiftaren har tidigare antagit lagstiftning som tvingat kommunerna till samarbeten. Det har då handlat om kommunalförbund. Så är fallet för specialomsorgen i Ålands omsorgsförbund k.f. enligt landskapslagen (1978:48) om tillämpning av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda och Ålands kommunförbund enligt 13 kap. i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland, nedan kommunallagen. Det senaste exemplet är lagstiftningen om en kommunalt samordnad socialtjänst. 2 I kapitel 1.5 har i korthet redogjorts för den lagstiftning som ligger till grund för räddningsområdena i riket. Enligt denna lagstiftning inrättades regionala räddningsområden. De kommuner som hör till ett visst räddningsområde var förpliktade enligt lag att ingå avtal om organisering av samarbetet inom räddningsväsendet före en angiven tidpunkt. Om kommunerna inte inom denna tid kom överens om hur samarbetet inom räddningsväsendet skulle organiseras bestämde statsrådet om organiseringen. I lag föreskrevs inte enligt vilken modell kommunerna skulle samarbeta inom räddningsområdet. Sedan har kommunerna inom de olika räddningsområdena i riket organiserat sig på olika sätt. Denna modell i riket för tvingande kommunalt samarbete inom räddningsområden är inte nödvändigtvis den mest ändamålsenliga för de åländska förhållandena. En väsentlig skillnad är att i riket inrättades ett stort antal kommunövergripande räddningsområden medan 8 3 mom. i räddningslagen enbart syftar till en gemensam åländsk räddningsmyndighet. Räddningslagen eftersträvar inte en sammanslagning av kommunernas räddningsväsenden i sin helhet. I den nuvarande räddningslagen föreskrivs inte någon konkret modell för den gemensamma kommunala räddningsmyndigheten. Avsikten har varit att inte onödigt inskränka den kommunala behörigheten på området samtidigt som kommunerna har uppmuntrats att själva välja ändamålsenlig modell för en gemensam räddningsmyndighet. Även om det i dagsläget inte verkar finnas förutsättningar för kommunerna att enas om en gemensam 2 Landskapslag (2016:2) om en kommunalt samordnad socialtjänst.

11 11 räddningsmyndighet bedömer landskapsregeringen att kommunerna bör få en möjlighet att inom en i lag angiven tidsfrist komma fram till en frivillig lösning. Kommunerna kan avtala om en gemensam räddningsmyndighet inom de ramar som nuvarande kommunal lagstiftning ställer upp. Om samarbete mellan kommuner föreskrivs i 12 kap. i kommunallagen. Det skulle vara nödvändigt att pröva om det avtal som kommunerna förhoppningsvis ingår i faktisk mening skapar en gemensam räddningsmyndighet. Enligt detta upplägg skulle kommunerna vara skyldiga att underrätta landskapsregeringen om innehållet i ett framtida avtal om en gemensam räddningsmyndighet. Enligt denna modell skulle landskapsregeringen sedan bedöma om avtalet uppfyller vissa i lag fastställda minimikrav på den gemensamma räddningsmyndigheten. Till dessa minimikrav skulle åtminstone höra att avtalet omfattar samtliga åländska kommuner och att den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter åtminstone inkluderar de kommunala räddningsmyndigheternas lagstadgade uppgifter. Ett i lag föreskrivet tvingande samarbete skulle enbart bli aktuellt om kommunerna inte når en överenskommelse eller om kommunernas avtal inte uppfyller dessa minimikrav. Sammanfattningsvis föredrar landskapsregeringen en modell där kommunerna når en frivillig överenskommelse om en gemensam räddningsmyndighet. Enligt denna modell skulle kommunernas avtal om en räddningsmyndighet behöva uppfylla vissa minimikrav föreskrivna i lag. Modellen skulle utgå från att landskapsregeringen ska bedöma att dessa minimikrav är uppfyllda. Om detta inte är fallet eller om kommunerna inte överhuvudtaget har kommit fram till ett avtal inom en angiven tidsperiod skulle ett förfarande som syftar till införandet av ett tvingande samarbete inledas. 2.4 Tvingande samarbete om en gemensam räddningsmyndighet Förfarandet gällande det tvingande samarbetet Enligt den i kapitel 2.3 beskrivna modellen skulle ett tvingande samarbete enbart bli aktuellt om kommunerna inte når en överenskommelse om en räddningsmyndighet eller om kommunernas avtal inte uppfyller vissa i lag föreskrivna minimikrav. Det tvingande samarbetet skulle inledas genom att landskapsregeringen fattar ett beslut om ett tvingande samarbete. Det grundläggande innehållet i det tvingande samarbetet skulle framgå i lag medan landskapsregeringen skulle i lag ges befogenheter att bestämma om de närmare villkoren gällande organiseringen av den gemensamma räddningsmyndigheten. Kommunernas rättsskydd skulle beaktas genom att det tvingande samarbetet träder i kraft efter att landskapsregeringens beslut vinner laga kraft, dvs. kommunerna skulle kunna överklaga landskapsregeringens beslut till högsta förvaltningsdomstolen. Om besvär lämnas in skulle högsta förvaltningsdomstolen pröva att landskapsregeringen inte överskrider de befogenheter som lagen föreskriver och att beslutet även i övrigt är lagligt. Om besvär inte lämnades in eller om domstolen upprätthåller landskapsregeringens beslut skulle kommunerna fr.o.m. att landskapsregeringens beslut får laga kraft vara förpliktade att tillämpa lagens bestämmelser om det tvingande samarbetet och landskapsregeringens beslut innehållande de närmare villkoren om det tvingande samarbetet. Enligt denna modell skulle kommunerna kunna avbryta skyldigheten att tillämpa det tvingande samarbetet genom att i ett senare skede ingå ett avtal som uppfyller samma minimikrav som ställs på det avtal som kommunerna måste ingå för att det tvingande samarbetet inte alls ska införas. Det tvingande samarbetet skulle avbrytas då landskapsregeringen har fattat ett beslut om att minimikraven är uppfyllda och kommunernas avtal har trätt i kraft.

12 12 På ett motsvarande sätt skulle onödigt intrång i den kommunala självstyrelsen och kommunernas avtalsfrihet undvikas genom att kommunerna också hade en möjlighet att genom avtal delvis åsidosätta landskapsregeringens beslut innehållande de närmare villkoren om det tvingande samarbetet utan att det tvingande samarbetet i sin helhet upphör. Detta skulle emellertid förutsätta att kommunerna inte kan åsidosätta de i lagens bestämmelser föreskrivna grundläggande villkoren om det tvingande samarbetet. Sammanfattningsvis anser landskapsregeringen att ovan beskrivna förfarande om det tvingande samarbete skulle på ett ändamålsenligt sätt syfta till att en gemensam kommunal räddningsmyndighet inrättas utan att oskäliga intrång görs i den kommunala självstyrelsen. Räddningsmyndighetens uppgifter enligt det tvingande samarbetet En viktig fråga är vilka uppgifter en gemensam räddningsmyndighet skulle ha inom ramen för ett tvingande samarbete. Till denna del kan konstateras att 8 3 mom. i räddningslagen hänvisar till en för hela landskapet gemensam kommunal räddningsmyndighet som skulle kunna administrera det kommunala räddningsväsendet. Ur lagutskottets betänkande (LU 4/ ) framgår att kommunernas skyldighet att utarbeta en samarbetsplan enligt 8 3 mom. i räddningslagen framförallt omfattar den administrativa delen av räddningsväsendet. Enligt utskottet får en gemensam myndighet inte innebära några förändringar vad gäller verksamhetsförutsättningarna för det operativa räddningsväsendet. Motivet till denna slutsats verkar främst ha varit att bevara avtalsbrandkårernas ställning inom det operativa räddningsväsendet. Landskapsregeringen anser att det är klart att den gemensamma räddningsmyndigheten inom ramen för ett tvingande samarbete åtminstone måste sköta de kommunala räddningsmyndigheternas lagstadgade uppgifter. Dessa uppgifter måste också ingå bland de minimikrav som ställs på det avtal som kommunerna kan ingå för att undvika ett tvingande samarbete. Till dessa lagstadgade uppgifter hör framförallt de uppgifter som har tilldelats kommunernas räddningsmyndigheter i räddningslagen och räddningsförordningen (2006:111) för landskapet, senare räddningsförordningen. Till dessa uppgifter hör delvis också uppgifter inom det operativa räddningsväsendet. Räddningschefen, som hör till räddningsmyndigheten, kan vara räddningsledare. I 63 i räddningslagen hänvisas också till de beslut som kommunens räddningsmyndighet fattar inom ramen för den operativa räddningsverksamheten och som ska dokumenteras i protokoll. De kommunala räddningsmyndigheterna sköter även andra lagstadgade uppgifter än de som uttryckligen anges i räddningslagen och förordningen. Landskapslagstiftningen innehåller hänvisningar till kommunernas räddningsmyndighet bland annat i 10 i landskapslag (1977:16) om bekämpande av oljeskador. De kommunala räddningsmyndigheterna sköter även uppgifter enligt kemikaliesäkerhetslagen (FFS 390/2005). 3 En gemensam kommunal räddningsmyndighet, både en som fungerar på frivillig basis och inom ramen för ett tvingande samarbete, måste sköta om samtliga dessa lagstadgade uppgifter som lagts på de kommunala räddningsmyndigheterna. I det kommunala räddningsväsendet ingår även funktioner och uppgifter utöver dem som i lag har tilldelats den kommunala räddningsmyndigheten. Bland annat ska kommunen, inte kommunens räddningsmyndighet, ha en brandkår med skyldighet att fullgöra uppgifter inom räddningsverksamhet- 3 Rikslagen har även gjorts gällande inom landskapets behörighet med stöd av landskapslag (2007:98) om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor.

13 13 en i kommunen. I kommunerna har man sedan valt att teckna avtal med frivilliga brandkårer för att sköta kommunens operativa brand- och räddningsverksamhet. Dock finns i Mariehamn också ett räddningsverk med ordinarie anställda. I anslutning till antagandet av räddningslagen verkar lagstiftaren ha avsett att dessa operativa uppgifter och funktioner inte ska påverkas av en övergång till en gemensam räddningsmyndighet (LU 4/ ). Samtidigt bör ändå påpekas att bedömningen främst torde ha baserat sig på ändamålsenlighetsskäl. Det finns inte rättsliga hinder för att kommunerna även samarbetar kring gemensamma operativa lösningar inom räddningsväsendet. I riket har ansvaret för ingåendet av avtal med avtalsbrandkårer överförts till räddningsområdena och i praktiken sköter räddningsområdets räddningsverk om avtalsförhandlingarna med dessa brandkårer. Det finns inte heller rättsliga hinder för att en gemensam räddningsmyndighet sköter både operativa frågor och myndighetsutövning eller -uppgifter. Enligt 27 i räddningslag (FFS 379/2011) sköter räddningsverkena i riket om både operativa uppgifter och myndighetsutövning. Närmare bestämt är det räddningsverkets högste tjänsteinnehavare (räddningsdirektören) eller förordnad tjänsteinnehavare vid räddningsverket som sköter uppgifterna som räddningsmyndighet. I förarbetena till räddningslagen anges att 8 3 mom. i räddningslagen möjliggör ett sammanslående av branddistrikten till ett enda räddningsområde (framst. nr 11/ , s. 30). I riket hänvisar begreppet räddningsområde inte enbart till samarbete gällande en gemensam räddningsmyndighet. De enskilda räddningsområdena i riket ansvarar i princip för alla kommunala räddningsuppgifter, inte enbart myndighetsuppgifterna. Eftersom en sådan mera omfattande centralisering inte varit avsikten i räddningslagen föreslår landskapsregeringen inte heller att ett tvingande samarbete ska inkludera hela det kommunala räddningsväsendet. Sammanfattningsvis konstaterar landskapsregeringen att ett tvingande samarbete gällande en gemensam kommunal räddningsmyndighet ska omfatta de kommunala räddningsmyndigheternas samtliga lagstadgade uppgifter. Även om den tvingande lagstiftningen inte omfattar det kommunala räddningsväsendet i sin helhet bör påpekas att lagstiftningen inte hindrar de åländska kommunerna att på frivillig basis samarbeta även om andra frågor som hör till det kommunala räddningsväsendet. Organiseringen av räddningsmyndigheten enligt ett tvingande samarbete Det är att föredra att kommunerna själva avtalar om alla de nödvändiga frågor som en organisering av en gemensam räddningsmyndighet förutsätter. Detta sker då inom ramen för någon av de kommunala samarbetsformerna enligt 12 kap. i kommunallagen. Ett tvingande samarbete innebär att någon annan än kommunerna vid behov bestämmer om samtliga aspekter av organiseringen. Vissa aspekter är av mera principiell och övergripande natur medan andra frågor är av mera praktisk eller teknisk natur. Enligt den föreslagna modellen skulle i lag ingå grundläggande bestämmelser om det tvingande samarbetets innehåll medan landskapsregeringen skulle fatta ett beslut om de närmare villkoren gällande organiseringen av den gemensamma räddningsmyndigheten. I lag skulle föreskrivas om den juridiska formen för det tvingande samarbetet. I 12 kap. i kommunallagen finns de grundläggande bestämmelserna om kommunalt samarbete. Kommunerna kan genom avtal anlita en annan kommun för att sköta en uppgift för en eller flera kommuners räkning. I denna samarbetsform bildas ingen separat juridisk person för samarbetet, utan en kommun påtar sig ansvaret för de uppgifter man avtalat om att sköta för de andra kommunernas räkning. Den ansvariga kommunen brukar

14 14 i nämnda avtalssituationer kallas värdkommun. Det kommunala samarbetet kan även ordnas inom ramen för ett kommunalförbund, som är en självständig juridisk person. Kommunalförbundet bildas genom ett så kallat grundavtal mellan medlemskommunerna. Kommunalt samarbete kan desssutom ordnas i form av mellankommunala ombudsstämmor. Landskapsregeringen anser att det tvingande samarbetet bör basera sig på värdkommunmodellen. Mariehamns stad skulle sköta den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning. Den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter skulle således skötas av Mariehamns stad och dess förvaltning. Avsikten är att större kommuner inte ska få en alltför dominerande ställning i beslutsprocessen, dvs. beslutsordningen ska beakta de begränsningar som följer av grundlagen och grundlagsutskottets praxis. Utgångspunkten skulle vara att samtliga kommuner är representerade i en gemensam nämnd, men kommunerna skulle kunna avtala om lösningar som avviker från detta. Enligt denna modell skulle den gemensamma räddningsmyndigheten vara placerad i Mariehamn. En viktig orsak till att Mariehamns stad föreslås sköta den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning är att Mariehamn är den enda kommun som har ett räddningsverk med heltidsanställd personal. Även alarmcentralen fungerar i anslutning till räddningsverket, men landskapet är huvudman för den verksamheten. De bästa synergieffekterna, bland annat möjlighet till specialisering och kompetensutveckling, bedöms förekomma om de tjänstemän som förordnats att fungera som räddningsmyndighet fungerar i anslutning räddningsverket i Mariehamn. Om övriga ställningstaganden och lösningar som är nödvändiga för att organisera den gemensamma räddningsmyndigheten och som kommunerna inte lyckas komma överens om ska landskapsregeringen ha befogenhet att besluta om. Landskapsregeringen ska fatta beslut om dylika öppna frågor före det tvingande samarbetet om den gemensamma räddningsmyndigheten verkställs. Till denna del motsvarar den föreslagna lösningen den som användes vid inrättandet av räddningsområden i riket enligt lagen om bildande av räddningsområden. En liknande modell användes också i samband med lagen om en kommun- och servicestrukturreform (FFS 169/2007). För att understryka att Mariehamns stad skulle sköta om myndighetsuppgifter för hela landskapet inom ramen för det tvingande samarbetet kunde räddningsmyndigheten förslagsvis benämnas Ålands räddningsmyndighet. Landskapsregeringen kunde slå fast namnet i ovan nämnda beslut, förutsatt att kommunerna inte kommer överens om något annat på frivillig basis. Sammanfattningsvis föredrar landskapsregeringen att ett tvingande samarbete baserar sig på att Mariehamns stad sköter den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning. Myndigheten skulle vara placerad i Mariehamn i anslutning till räddningsverket. Landskapsregeringen skulle fatta ett beslut om de närmare villkoren gällande organiseringen av den gemensamma räddningsmyndigheten. 3. Landskapsregeringens förslag Landskapsregeringen föreslår att en gemensam kommunal räddningsmyndighet ska införas genom antagandet av en landskapslag om en gemensam kommunal räddningsmyndighet. Genom förslaget ska den räddningsmyndighet som det hänvisas till i 8 3 mom. i räddningslagen förverkligas. I första hand ska den gemensamma myndigheten inrättas så att kommunerna själva kommer överens om myndigheten genom någon av de kommunala samarbetsformer som 12 kap. i kommunallagen medger.

15 Enligt förslaget ska kommunerna avtala om räddningsmyndigheten så att vissa i lag föreslagna minimikrav är uppfyllda och detta ska ske inom tre månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft. Kommunerna ska senast fjorton dagar efter det att avtalet har slutits underrätta landskapsregeringen om avtalets innehåll och omfattning. Landskapsregeringen ska senast fem månader efter att den föreslagna lagen trätt i kraft fatta ett beslut i vilket prövas om avtalet uppfyller de föreslagna minimikraven. Om avtalet uppfyller kraven ska det träda i kraft senast sex månader efter att lagen trätt i kraft. Det föreslås att avtalet om en gemensam kommunal räddningsmyndighet ska omfatta samtliga åländska kommuner och upprätta en enda gemensam kommunal räddningsmyndighet med en enda placeringsort. Till de föreslagna minimikraven hör även att den gemensamma räddningsmyndigheten åtminstone ska ansvara för de uppgifter som föreskrivs i lag för kommunernas räddningsmyndigheter. På avtalet ska i övrigt tillämpas vad som föreskrivs om samarbete mellan kommuner i 12 kap. i kommunallagen. Enligt förslaget ska den gemensamma räddningsmyndigheten i andra hand förverkligas genom ett tvingande förfarande. Förfarandet gällande det tvingande samarbetet blir enbart aktuellt om kommunerna inte uppnår ett avtal eller om avtalet inte uppfyller ovan nämnda minimikrav. Det föreslagna tvingande samarbetet baserar sig på att i lag anges grundläggande aspekter av det tvingande samarbetets innehåll. Det föreslås att i lag ska framgå att Mariehamns stad sköter den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning. Landskapsregeringen skulle ges befogenheter i lag att besluta om övrig organisering av räddningsmyndigheten som är nödvändig och som kommunerna inte kommit överens om. Landskapsregeringen skulle fatta ett beslut om tvingande samarbete och ur det skulle framgå närmare hur räddningsmyndigheten ska vara organiserad, utöver det som uttryckligen är reglerat i lag. Landskapsregeringen skulle vara skyldig att höra kommunerna före beslutet fattas och beslutet skulle fattas senast åtta månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft. Det tvingande samarbetet skulle träda i kraft då landskapsregeringens beslut vinner laga kraft. Det tvingande samarbetet ska organiseras så att ingen kommun får ensidig bestämmanderätt. Samtliga kommuner ska vara garanterade representation i en gemensam räddningsnämnd, men kommunerna skulle kunna avtala om avvikande representation. Förslaget bygger på tanken att tillämpningen av den föreslagna lagens bestämmelser om det tvingande samarbetet inte är permanent utan tillämpningen avbryts då landskapsregeringen fattar ett beslut om att de tidigare nämnda minimikraven är uppfyllda och kommunernas avtal har verkställts. Det ska även vara möjligt för kommunerna att genom avtal delvis åsidosätta landskapsregeringens beslut innehållande de närmare villkoren om tvingande samarbete utan att det tvingande samarbetet upphör. Det är nämligen möjligt att kommunerna vill avtala om dylika frågor utan att det är möjligt för kommunerna att uppnå ett avtal som avbryter det tvingande samarbetet i sin helhet. Landskapsregeringen föreslår även att det görs vissa ändringar i och tilllägg till räddningslagen. Räddningslagens nuvarande bestämmelser om en samarbetsplan för inrättandet av en gemensam räddningsmyndighet ersätts med en hänvisning till den föreslagna landskapslagen om en gemensam kommunal räddningsmyndighet. I övrigt föreslås att det intas en bestämmelse i räddningslagen som gör det möjligt för räddningsmyndigheten att uppbära vissa avgifter. 15

16 16 4. Lagstiftningsbehörighet 4.1 Brand- och räddningsväsendet Brand- och räddningsväsendet hör till landskapets lagstiftningsbehörighet enligt 18 6 punkten i självstyrelselagen. Behörigheten avser främst räddningstjänst under normala förhållanden. Befolkningsskyddet hör till rikets lagstiftningsbehörighet enligt punkten i självstyrelselagen. Rikets behörighet har kvalificerats så att beslut i riket om förflyttning av i landskapet bosatta personer till en ort utanför landskapet kan fattas endast med landskapsregeringens samtycke. Ur 30 3 punkten i självstyrelselagen framgår också att landskapsmyndigheterna deltar i befolkningsskyddet i enlighet med vad som stadgas i en överenskommelseförordning. Den överenskommelseförordning som avses är republikens presidents förordning (2000:80) om skötseln i landskapet Åland av förberedande uppgifter för undantagsförhållanden. Enligt punkten i självstyrelselagen hör även försvarsväsendet och gränsbevakningen, ordningsmaktens verksamhet för tryggande av statens säkerhet, försvarstillstånd och beredskap inför undantagsförhållanden till rikets lagstiftningsbehörighet. Detta innebär bland annat att rikets lagstiftning om bekämpning av terrorism gäller i landskapet (RP 73/1990, s. 77). Rikets behörighet avseende beredskap inför undantagsförhållanden gäller endast egentlig undantagslagstiftning som på grund av exceptionella förhållanden kräver ingrepp i medborgarnas allmänna rättigheter eller en genomgripande reglering av näringslivet (RP 73/1990, s. 78). Behörighetsfördelningen på området medför att bestämmelserna i rikets räddningslag, räddningslag (FFS 379/2011), om befolkningsskydd och inrättande av skyddsrum även ska tillämpas på Åland. 4.2 Kommunal självstyrelse och grundlagen Enligt 18 4 punkten i självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet ifråga om kommunindelning, kommunala val, kommunernas förvaltning, kommunernas tjänsteinnehavare, tjänstekollektivavtal för kommunernas anställda, disciplinär bestraffning av kommunernas tjänsteinnehavare. Lagförslaget berör framförallt frågan om möjligheterna att genom lag tvinga kommunerna att samarbeta i en fråga som faller inom ramen för den kommunala självstyrelsen. I detta avseende är grundlagens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen väsentliga. Enligt och 2 mom. i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. Grundlagens bestämmelse om den kommunala självstyrelsen grundar sig på praxis från regeringsformens tid enligt vilken den i grundlagen skyddade kommunala självstyrelsen innebär att kommuninvånarna har rätt att bestämma om sin kommuns förvaltning och ekonomi. Självstyrelsen inbegriper bl.a. rätt för kommuninvånarna till förvaltningsorgan som de själva valt (RP 1/1998 rd, s. 175/II). Det går inte att genom vanliga lagar göra sådana ingrepp i självstyrelsens mest centrala särdrag att den urholkas i sak (GrUU 31/1996 rd, s. 1/I, GrUU 65/2002 rd, s. 2-3, GrUU 22/2006 rd, s. 2/II). Det konstitutionella skyddet för den kommunala självstyrelsen har ändå inte hindrat att det har stiftats lagar i vanlig lagstiftningsordning om olika skyldigheter för kommuner att bedriva samarbete. I grundlagsutskottets praxis har det ansetts möjligt att genom vanlig lag föreskriva om tvångsbildade samkommuner och om motsvarande kommunala samverkansorgan, trots att utskottet ansett det i någon mån inkräkta på den kommunala själv-