SKOLVÄSENDETS YTTRANDE 1 (9) ÖVERKLAGANDENÄMND

Transkript

1 SKOLVÄSENDETS YTTRANDE 1 (9) ÖVERKLAGANDENÄMND Utbildningsdepartementet Stockholm u.remissvar@regeringskansliet.se U2016/03062/S Yttrande över betänkandet Samordning, ansvar och kommunikation vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar (SOU 2016:46) Skolväsendets överklagandenämnd lämnar följande synpunkter på de områden som särskilt berör nämndens arbete. Sammanfattning SAK-miljöer Överklagandenämnden ser positivt på möjligheten att inrätta särskilda undervisningsmiljöer (i det följande SAK-miljöer) som sådan. Nämnden har dock flera synpunkter på förslagets utformning och vill särskilt påtala risken att vissa elever inte får tillgång till en utbildning anpassad efter deras behov. Definitionen för grav språkstörning Överklagandenämnden ser fördelar med att åstadkomma en definition av vad som avses med grav språkstörning i skollagens mening. Överklagandenämnden har dock synpunkter på den definition utredningen kommit fram till. Specialskolan Överklagandenämnden anser att den föreslagna utformningen av specialskolans målgrupp är mer ändamålsenlig. Nämnden vill dock peka på vilka konsekvenser detta kan innebära för elevgrupper som enligt utredningens förslag inte längre kommer att tillhöra målgruppen. Riksgymnasiet i Örebro Överklagandenämnden har inget att erinra mot den föreslagna ändringen av målgruppen för riksgymnasiet. Överklagandenämnden vill dock peka på vissa delar av utredningens förslag som bör ses över. Redaktionellt Överklagandenämnden anser att delar av förslaget bör ses över ur en redaktionell synvinkel. 1. SAK-miljöer Överklagandenämnden ser positivt på att skolhuvudmännen ges en möjlighet att inrätta SAK-miljöer för elever som tillhör målgruppen. Det går att se fördelar i att fler elever kan få en möjlighet att bo hemma i stället för att gå i någon av de statliga specialskolorna. Överklagandenämnden ser dock ett antal möjliga problem med förslaget. Detta utifrån såväl principiella ståndpunkter som utifrån Postadress Box STOCKHOLM Besöksadress Sveavägen 159, 5 tr Telefon Telefax +46 (0) vx +46 (0)

2 2 mer tekniska synpunkter på tillämpningen av de föreslagna författningsändringarna. 1.1 Elevens rätt eller huvudmannens möjlighet? Överklagandenämnden föreslår att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet övervägs hur förslaget kan justeras så att elever med ett stort konstaterat stödbehov och behov av en anpassad undervisningsmiljö också garanteras tillgång till sådana insatser som eleven har behov av. En bärande princip i skollagstiftningen är alla elevers rätt till en likvärdig utbildning. Detta innebär att elever har rätt till stöd för att uppnå de kunskapskrav och mål som uppställs för de olika skolformerna. Utredningens förslag om SAKmilj öer innebär inte någon rätt för elever med behov av en anpassad undervisningsmiljö att få tillträde till en sådan. I stället är förslaget utformat som en möjlighet för huvudmännen att inrätta miljöerna. Överklagandenämnden menar att den förslagna regleringen innebär ett olyckligt avsteg från ovan nämnda princip. Nämnden ser vidare risker med vad detta kommer att medföra för de berörda elevernas tillgång till en behovsanpassad utbildning. För elever med grav språkstörning, som enligt utredningens förslag inte längre ska tillhöra specialskolans målgrupp blir denna lösning än mer problematisk. Detsamma gäller för de hörselskadade elever som inte heller kommer att tillhöra specialskolans målgrupp. Utredningen (bl.a. s. 244 i betänkandet) konstaterar att stödet till målgruppen för SAK-miljöerna inte är likvärdigt idag samt att olika huvudmän har skiftande ambitionsnivå, kompetensmässiga eller personella förutsättningar för att anpassa utbildningen utifrån elevernas behov. Detta innebär att de elever som idag har specialskolan som det enda reella alternativet eftersom hemkommunen tillhandahåller lite eller inget stöd utifrån elevens behov med utredningens förslag riskerar att bli fråntagna också det sista alternativet (jfr s. 404 i betänkandet). 1.2 Varför inte SAK-miljöer för elever med grav språkstörning i särskolan? Överklagandenämnden föreslår att möjligheten att inrätta SAK-miljöer även ska omfatta grundsärskolan och att det ankommer på huvudmännen att bedöma om det finns ett behov av att inrätta sådana miljöer för denna elevgrupp. Det är för Överklagandenämnden svårt att förstå varför SAK-miljöer inte ska kunna vara aktuella i särskolan för elever som utöver en utvecklingsstörning också har en språkstörning. Detta särskilt mot bakgrund av att utredningen konstaterar att språkstöming vanligen förekommertillsammans med en intellektuell funktionsnedsättning (s. 207). I författningskommentaren i betänkandet anges som skäl att elever som tillhör grundsärskolans målgrupp inte kan anses ha en grav språkstörning i skollagens mening. Överklagandenämnden återkommer till utredningens förslag på målgruppsdefinitionen av elever med grav språkstörning nedan (avsnitt 2).

3 3 Överklagandenämnden konstaterar att ett hinder som utredningen själv satt upp, genom definitionen av grav språkstörning, utgör det enda skälet för varför SAKmiljöer för elever med grav språkstörning inte kan komma i fråga i särskolan. Överklagandenämnden kan tvärt emot vad utredningen anfört se flera fördelar med att kunna anordna SAK-miljöer för elever i grundsärskolan som också har omfattande språkliga svårigheter som inte kan förklaras av den intellektuella funktionsnedsättningen. Slutligen kan konstateras att det i författningskommentaren anges att "elever med intellektuell funktionsnedsättning har rätt till särskolans pedagogik och rätt att läsa enligt särskolans kursplaner". Överklagandenämnden vill påpeka att bestämmelserna om särskolans målgrupp innehåller ytterligare rekvisit och att utredningens beskrivning av denna målgrupp är förenklande och riskerar att leda till felaktiga slutsatser. 1.3 Bestämmelser om den utredning som ska genomföras? I betänkandet anges att en utredning ska genomföras inför beslut om målgruppstillhörigheten till SAK-miljöerna. Överklagandenämnden anser att det i lagtexten bör tydliggöras vad en sådan utredning ska innehålla. Sådana bestämmelser finns för övriga målgruppsbestämmelser i skollagen. 1.4 Urvalsregler behövs (grundskolan och grundsärskolan) Överklagandenämnden föreslår att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet övervägs hur regelverket kan tydliggöras i situationer då huvudmännen behöver göra ett urval mellan elever som tillhör målgruppen för inrättade SAK-miljöer i grundskolan och grundsärskolan. Den föreslagna regleringen innebär att huvudmannen kan undanta elever tillhörande SAK-miljöns målgrupp från det ordinarie skolvalet. Detta innebär att en annan elev kan nekas plats eftersom eleverna i SAK-miljön genom att de har ett berättigat krav "gått före" det ordinarie urvalet. Överklagandenämnden noterar dock att den föreslagna regleringen inte ger någon vägledning kring hur huvudmännen ska göra urvalet mellan elever som är behöriga att tas emot till en SAK-miljö och hur ett överklagande från en elev som tillhör målgruppen ska hanteras. Då utredningens förslag inte innebär någon rättighet för alla elever som tillhör målgruppen att studera i en SAK-miljö kan det befaras att de kommunala organisationerna inte alltid anpassas så att det finns plats för alla elever med behov av sådan undervisning. Huvudmannerrkommer i errsådan situation-att behöva-göra-ett-urval mellan elever som alla har ett behov av undervisning i en sådan miljö och som tillhör målgruppen. Det bör tydliggöras hur ett sådant urval ska gå till både för antagning till SAK-miljöer som är egna skolenheter och för skolplacering på skolenheter med SAK-miljöer. Det bör också tydliggöras om det är avsikten att ett negativt beslut för en elev som söker till en SAK-miljö ska kunna överklagas också i fråga om urvalet och inte bara i fråga om målgruppstillhörighet.

4 4 1.5 Frågetecken kring urvalet i gymnasieskolan Överklagandenämnden föreslår att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet övervägs hur regelverket kan tydliggöras i situationer då huvudmännen behöver göra ett urval mellan elever som tillhör målgruppen för inrättade SAK-miljöer i gymnasieskolan. Precis som för grund- och grundsärskolan är det oklart hur urvalet till SAKmiljöerna i gymnasieskolan ska gå till. I utredningen anges att urvalsgrunderna i skollagen ska tillämpas. Överklagandenämnden vill påtala att detta inte svarar på vad som gäller då en elev kommer in på det sökta programmet men inte till SAKmiljön. Vidare finns risken för tomma platser vid en SAK-miljö på ett visst program om programmets platser fylls av elever som inte tillhör målgruppen men som har högre betyg än sökande elever som tillhör målgruppen. 1.6 Frågetecken kring uttalanden om mottagande i gymnasiesärskolan I betänkandet anges att man bedömer att organisationen av grundsärskolan minimerar tillfällena då en elev behöver söka sig utanför samverkansområdet för att få sin utbildning och att eleverna därför "i princip alltid" är att betrakta som förstahandssökande (s. 413 f.). Överklagandenämnden ifrågasätter riktigheten i detta uttalande. Av betänkandet framgår att det inte är avsikten att huvudmän ska ha någon skyldighet att inrätta SAK-miljöer. Då SAK-miljöer inte utgör nationella program vare sig i gymnasieskolan eller i gymnasiesärskolan kommer frågan om en elevs tillhörighet till SAK-målgruppen inte att ha någon betydelse för frågan om förstahandsmottagande i någon av skolformerna. 1.7 Användandet av begreppet samverkansområde Överklagandenämnden föreslår att användningen av begreppet samverkansområde ses över i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Begreppet finns redan i skollagen och avser kommunala huvudmäns möjlighet att erbjuda utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Om syftet är att SAK-miljöernas samverkansområden och samverkansområdena för gymnasieoch gymnasiesärskolan ska ha samma innebörd bör lagtexten i 3 kap. 5 d skollagen utformas på ett liknande sätt. Om detta inte är syftet bör ett annat begrepp användas. Avseende gymnasieskolan och gymnasiesärskolan innebär den föreslagna bestämmelsen en dubbelreglering. Att tillhandahålla utbildning i SAK-miljö bör kunna inrymmas i nuvarande möjlighet att erbjuda utbildning (jfr 15 kap. 30 och-18 kap. 27 smlagen). 1.8 Frågan om alternativa lösningar Överklagandenämnden vill lyfta frågan huruvida nya särlösningar alltid utgör det mest ändamålsenliga sättet att lösa identifierade problem på skolområdet. Nämnden frågar sig därför om inte de föreslagna undervisningsmiljöerna i allt

5 5 väsentligt skulle kunna införas inom ramen för befintliga bestämmelser, med vissa justeringar. De alternativ som anges nedan är inte tänkta som motförslag till utredningens lösning utan är exempel på alternativ som Överklagandenämnden anser borde ha belysts i betänkandet. L8.1 Särskilt stöd? Syftet med införandet av SAK-miljöerna borde exempelvis kunna tillgodoses genom införandet av ett särskilt slag av särskild undervisningsgrupp. Detta skulle ge de enskilda eleverna i grund- och grundsärskolan större rättigheter än utredningens förslag då reglerna om särskilt stöd tydligt anger att eleverna i dessa skolformer har rätt till det stöd som krävs för att uppnå kunskapskraven Egen skolform? Överklagandenämnden anser vidare att utredningens förslag påminner om målgruppsbestämmelser m.m. gällande skolformer. Nämnden frågar sig om det inte i stället för den föreslagna lösningen skulle gå att införa en "kommunal" variant av specialskolan. 1.9 Konsekvenser för Överklagandenämnden Överklagandenämnden delar utredningens uppfattning att de nya bestämmelserna kommer att innebära en ökad tillströmning av ärenden till nämnden. Överklagandenämnden vill också särskilt påpeka inverkan av att bestämmelserna ska prövas av huvudmän som inte tidigare hanterat liknande frågor. Vidare kan underlaget förväntas vara större än motsvarande underlag av elever med grav språkstörning i specialskolan (jfr utredningens resonemang s. 211 f.). Dessa förhållanden kan antas påverka Överklagandenämndens ärendetillströmning. 2. Definitionen av grav språkstörning i skollagens mening Överklagandenämnden ser positivt på utredningens arbete med att belysa och arbeta fram en definition på vad som avses med grav språkstörning i skollagens mening. Överklagandenämnden har dock vissa synpunkter på den lösning som valts. Överklagandenämnden vill vidare understryka att någon legaldefinition av begreppet inte föreslås i betänkandet. 2.1 "Glapp" mellan definitionens avgränsning och särskolans målgrupp. Överklagandenämnden föreslår att utredningens förslag till målgruppsdefinition avseende grav språkstörning ses över i det fortsatta lagstiftningsarbetet. I betänkandet anges att elevens icke-verbala begåvning måste ligga inom normalvariationen för att eleven ska kunna tillhöra målgruppen för SAK-miljöerna. Överklagandenämnden vill påtala att det angivna rekvisitet om den icke-verbala begåvningen medför att det finns ett glapp mellan den föreslagna definitionen på grav språkstörning och grundsärskolans målgrupp. Grundsärskolans målgrupp definieras, som angetts ovan, av ytterligare rekvisit. Överklagandenämnden vill åter påtala att utredningens beskrivning av särskolans målgrupp är förenklad och riskerar att leda till felaktiga slutsatser.

6 Om en gränsdragning mot grundsärskolans målgrupp ska göras är det mer ändamålsenligt att hänvisa till 7 kap. 5 skollagen eller att i vart fall använda samma definition. 6 Överklagandenämnden vill lyfta frågan om bisatsen med skrivningen om den icke-verbala begåvningen alls är nödvändig. Som Överklagandenämnden angett ovan (avsnitt 1.2) anser nämnden att SAK-miljöer bör tillåtas även i grundsärskolan. Det angivna rekvisitet skulle då inte behövas. Överklagandenämndens mening är att syftet kan uppnås även utan denna bisats. Överklagandenämnden förstår detta syfte som att eleverna som går i SAKmilj öerna ska ha en språklig problematik som är ensamt urskiljbar. Överklagandenämnden kan ha förståelse för att det inte anses lämpligt att sammanblanda elever i SAK-miljöernas målgrupp med elever som har språkliga svårigheter som enbart utgör en biproblematik till andra funktionsnedsättningar. Det är dock Överklagandenämndens uppfattning att detta syfte bör kunna tillgodoses i det att "språkstörningen utgör den primära problematiken, och kan inte bättre förklaras av andra funktionsnedsättningar". Det finns inte enligt Överklagandenämndens mening något att vinna på att här skilja ut just elever med diagnosen intellektuell funktionsnedsättning genom en skarp gränsdragning. Prövningen bör i stället, som för elever med andra funktionsnedsättningar exempelvis inom autismspektrat, innebära en avvägning i det enskilda fallet. 3. Specialskolan Överklagandenämnden ser positivt på utredningens förslag till den nya utformningen av 7 kap. 6 skollagen. Nämnden delar utredningens uppfattning i att förslaget utgör en mer ändamålsenlig konstruktion där fokus ligger på elevens behov och inte på dennes oförmåga att gå i grundskolan. Överklagandenämnden vill dock lyfta vissa aspekter av förslaget. 3.1 Att ta bort bl. a. elever med grav språkstörning ur målgruppen är problematisk då ersättningen (SAK-miljöer) inte blir en rättighet Överklagandenämnden föreslår att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet övervägs om inte elever med en grav språkstörning bör tillhöra specialskolans målgrupp även fortsättningsvis. Överklagandenämnden vill härvid åter belysa frågan om vad utredningens förslag innebär för rätten till en likvärdig utbildning. Viljan att öka utbudet av stödmiljöer nära hemmet bör, givet att detta inte görs till en rättighet, kombineras med tillgång till den statliga specialskolan, även för elevgruppen med grav språkstörning. Givet de slutsatser som dras i betänkandet kring-derskiftande ambitionsnivån/ möjligheten för olika huvudmän att tillhandahålla sådan utbildning som elevgruppen är i behov av bör elever med grav språkstörning inte tas bort ur specialskolans målgrupp utan att de samtidigt får rätt till ett alternativ som tillgodoser deras behov.

7 7 När elever med grav språkstörning (åter-)infördes i specialskolans målgrupp anfördes som skäl för ändringen bl.a. att staten har ett särskilt ansvar för dessa elever då kommunerna, trots att dessa skulle göra sitt yttersta, bedömdes ha svårt att tillhandahålla den kompetens och de resurser som krävs för att bl.a. elever med grav språkstörning ska få en god utbildning anpassad till hennes eller hans förutsättningar (prop. 2007/08:112 s. 10). Överklagandenämnden är tveksam till om förslaget i övrigt kan tillgodose elevernas behov. Överklagandenämnden saknar i utredningen en analys av vilka följderna blir för elever som har behov av att läsa i en SAK-miljö men som inte bereds plats och som inte heller har tillgång till den statliga specialskolan. 3.2 Konsekvenser för Överklagandenämnden Utredningen har bedömt att Överklagandenämnden kommer att pröva ett minskat antal ärenden gällande specialskolans målgrupp med anledning av att elever med grav språkstörning tas bort ur målgruppen. Överklagandenämnden delar denna bedömning då frågan om målgruppstillhörighet för elever med grav språkstörning är den största delen av ärendekategorin. Överklagandenämnden vill dock påpeka att den nya utformningen av bestämmelsen, som innebär en prövning av sökande elevers behov, kan komma att innebära en ökad ärendetillströmning avseende denna del av målgruppen. Detta då behovskriteriet innebär mer av en lämplighetsbedömning än tidigare då fokus ofta legat på frågan om huruvida en hörselskada förelegat. Vidare kan grupper som tidigare tillhört målgruppen ha en förväntan på att komma in, vilket också det kan leda till ökande andel överklaganden. 3.3 Frågan om det är lämpligt att låta reglerna om SAK-miljöer träda i kraft innan specialskolans målgrupp ändras Överklagandenämnden frågar sig om det inte finns skäl för att se över tidpunkten för införande av förändringarna i specialskolans målgrupp. Det kan vara lämpligt att först kunna utvärdera hur elevernas rätt till en likvärdig utbildning tas tillvara när SAK-miljöerna införs. 4. Riksgymnasiet i Örebro 4.1 Målgruppen ändras för att omfatta elever med grav språkstörning Överklagandenämnden har inget att erinra mot att elever med grav språkstörning ska tillhöra målgruppen för de elever som ska ges utbildning vid riksgymnasiet. Överklagandenämnden, som uppfattar utbildningen vid riksgymnasiet som något av en gymnasial variant av specialskolan, har dock svårt att förstå varför det finns skäl att ifikltera elevgruppen 1 riksgymnasiets målgrupp men inte i specialskolans målgrupp. 4.2 Frågetecken kring uttalanden om undantag från riksrekryteringen Utbildningen på riksgymnasiet i Örebro är enligt 10 kap. 8 gymnasieförordningen (2011:185) riksrekryterande. 1 betänkandet anges att detta bara ska gälla,

8 8 avseende elever med grav språkstörning, de elever vars hemkommun inte tillhandahåller SAK-miljö på programmet (s. 583). Överklagandenämnden anser att en sådan ordning är problematisk. De föreslagna bestämmelserna om SAKmiljöer reglerar inte vilken typ av anpassningar som görs vid de enskilda miljöerna. Detta innebär att förekomsten av en SAK-miljö på programmet i hemkommunen inte behöver innebära att eleven har tillgång till sådana anpassningar som just den eleven är i behov av. Om avsikten ändå är att avsteg från riksrekryteringen ska göras för elevgruppen med grav språkstörning bör 10 kap. 8 gymnasieförordningen ändras. Bestämmelsen ger enligt Överklagandenämndens tolkning inte utrymme för en sådan tillämpning som framförs i betänkandet. 4.3 Utredningens uttalande om överklagande Överklagandenämnden delar utredningens uppfattning om att det är önskvärt med ett förtydligande från lagstiftaren i fråga om rätten att överklaga målgruppstillhörigheten för riksgymnasiet. 5. Redaktionellt kap. 1 skollagen behöver justeras I 3 kap. 1 skollagen räknas kapitlets innehåll upp. Paragrafen behöver justeras då nya bestämmelser införs. 5.2 Bestämmelserna om SAK-miljöer bör flyttas Bestämmelserna om å ena sidan extra anpassningar och å andra sidan särskilt stöd är nära sammankopplade. Vidare är bestämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd generella bestämmelser som gäller samtliga elever i de olika skolformerna. Att lägga bestämmelserna om SAK- miljöer mellan dessa bestämmelser i skollagens tredje kapitel ger vid handen att SAK-miljöerna har med detta att göra. Överklagandenämnden anser att det är mindre lämpligt att foga in regler som bara träffar en viss snävt avgränsad målgrupp mellan dessa bestämmelser. Överklagandenämnden föreslår att dessa bestämmelser i stället placeras efter bestämmelserna om nyanlända elever (3 kap. 12 a f skollagen), i 7 kap. skollagen eller i vartdera skolformskapitel kap. 29 skollagen bör ses över I utredningen föreslås att skolplaceringsbestämmelserna i 10 kap 30 skollagen ska ändras. Motsvarande ändring föreslås inte i 11 kap. 29 skollagen. Om syftet är att bestämmelserna ska vara lika för de båda skolformerna behöver 11 kap. 29 skollagen justeras. Om avsikten är att bestämmelsen ska skilja sig åt bör orsaken till detta tydliggöras kap. 12 skollagen behöver justeras I och med att en ny punkt införs i 28 kap. 12 skollagen behöver paragrafens andra stycke justeras utifrån den nya numreringen.

9 9 På Överklagandenämndens vägnar Niklas Schtillerqvist Nisse Rosenlund Hedman Beslutet har fattats av Niklas Schtillerqvist, ordförande i nämnden, samt Magnus Åhammar, Birgit Blomqvist, Görel Bråkenhielm, Einar Jakobsson och Gunilla Thole efter föredragning av juristen Nisse Rosenlund Hedman. Kanslichefen Anna-Karin Lundgren har även varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.