FI ger Nordea tillstånd att omvandla sina nordiska dotterbanker till filialer

Transkript

1 PROMEMORIA Datum FI Dnr , och Författare Finansinspektionen Finansinspektionen Box 7821 SE Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel Fax finansinspektionen@fi.se FI ger Nordea tillstånd att omvandla sina nordiska dotterbanker till filialer Nordea Bank AB (Nordea) planerar att omvandla sina dotterbanker i de nordiska länderna till filialer till den svenska moderbanken. En sådan omläggning kräver tillstånd från bland andra Finansinspektionen (FI). FI har beslutat att ge Nordea tillstånd att genomföra omstruktureringen. I den här promemorian ger FI svar på några övergripande frågor kring beslutet. 1 Bakgrund Nordea drivs i dag som en svensk moderbank som äger dotterbanker i Danmark, Finland och Norge. Nordea planerar att fusionera de tre dotterbankerna med den svenska moderbanken. På så sätt kommer bankens verksamhet framöver att bedrivas via filialer (med några undantag, bland annat bolåneinstituten i Danmark, Finland och Norge som kommer att kvarstå som dotterbolag), något som redan gäller för verksamheten i de baltiska länderna. Förändringen syftar till att förenkla koncernens juridiska struktur och därmed skapa förutsättningar för en mer effektiv styrning av koncernen. Nordea är den största bankkoncernen i Norden och en av de större i Europa med tillgångar på drygt miljarder kronor (i slutet av 2015). Nordea räknas också som en av ett trettiotal så kallat globalt systemviktiga banker, främst på grund av den stora betydelse banken har i de nordiska och baltiska länderna. Nordeas verksamhet är stor och systemviktig i alla de nordiska länderna. Att sådan verksamhet bedrivs i filialform är dock inget nytt. Det finns sedan tidigare banker med stora och potentiellt systemviktiga filialer i Norden. Danske Bank har således filialer i Sverige, Finland och Norge. Likaså driver Handelsbanken sin utländska verksamhet via filialer i Norden, samt i Storbritannien och Nederländerna. Huvudprincipen enligt EU:s inre marknad är också att banker har rätt att bedriva verksamhet i andra länder via filialer. 1 Beslutet i dess helhet kan läsas här: Nordea-att-verkstalla-fusionsplan/ 1(8)

2 Vad ska FI ta ställning till? För att få genomföra förändringen som innebär att dotterbankerna fusioneras med moderbankens filialer i respektive land behöver Nordea få tillstånd från FI samt relevant myndighet i respektive land. 2 Ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda för att fusionerna ska få genomföras, men de viktigaste frågorna som FI behöver ta ställning till är om fusionerna kan anses påverka långivarna eller allmänintresset negativt. Det senare skulle kunna vara fallet om fusionerna bedöms väsentligt öka risken i koncernen eller moderbanken. Det skulle också gälla om fusionerna bedöms öka risken för svensk ekonomi eller svenska staten, t.ex. skulle kunna leda till allvarliga störningar i betalningssystemet eller i kapitalmarknadens funktionssätt. FI:s bedömning Hur påverkas risken i Nordea? Nordea har redan i dag en centraliserad verksamhet, där affärsområden, stödoch kontrollfunktioner samt it-system är integrerade. Kreditgivning, riskhantering och finansiering är också centraliserade. Moderbanken och dotterbankerna är således redan operativt så nära integrerade, och finansiellt så tätt sammanlänkade, att det finns ett starkt ömsesidigt beroende. Till detta kommer att dotterbankerna svarar för en stor del av koncernens verksamhet. Ett fallissemang i en av dotterbankerna eller i moderbanken skulle således innebära stor risk för fallissemang även i övriga delar av koncernen. En bedömning av om och på vilket sätt risknivån i banken påverkas av fusionerna behöver därmed utgå från koncernens samlade position. Ur koncernens perspektiv är verksamheten oförändrad förutom att den delvis drivs i en ny legal form. Därmed förändras inte risker inom kreditgivning, värdepappershandel eller finansiering. Fusionerna gör att den legala strukturen bättre överensstämmer med hur den operativa styrningen av banken i dag ser ut. FI bedömer därför att förutsättningarna för intern styrning och kontroll förbättras vid en fusion. Förutsättningarna för Nordea att säkerställa att regler följs bör också kunna förbättras, eftersom det blir lättare att upprätthålla enhetliga rutiner i alla delar av verksamheten. Generellt sett innebär mindre komplexa organisatoriska strukturer också lägre operativ risk. Fusionerna väntas även leda till effektiviseringar och kostnadsbesparingar, bland annat eftersom behovet av separat administration och rapportering minskar. FI bedömer därför att den ekonomiska situationen i Nordea Bank inte försämras till följd av fusionerna. Det finns inte heller skäl att anta att risknivån ökar. Omstruktureringen bedöms således inte direkt påverka vare sig långivarna eller allmänintresset negativt. Själva genomförandet av fusionerna 2 I Danmark är det Näringsdepartementet som fattar beslutet, i Finland Bolagsverket efter utlåtande från tillsynsmyndigheten och i Norge är det Finansdepartementet. 2

3 kan dock öka den operativa risken. Stora förändringar innebär generellt sett högre operativa risker. I detta fall genomförs inte bara en rent organisatorisk förändring, utan även följdändringar i t.ex. it-, kund- och rapporteringssystem. Sammanfattningsvis bedömer FI att riskerna i Nordea Bank skulle minska och motståndskraften bli högre i en filialstruktur. Däremot innebär en omstrukturering av denna omfattning förhöjda operativa risker under själva övergångsfasen. FI kommer att beakta detta i den årliga kapitalbedömningen. Det kan vara aktuellt med ett tillfälligt kapitalpåslag i pelare 2 för att möta riskerna under övergångsperioden. FI kommer också att förstärka övervakningen av Nordea under övergångsperioden, inklusive bankens likviditetshantering. Hur påverkas svenska myndigheters ansvar och förmåga att avvärja och hantera en allvarlig kris i Nordea? Omställningen innebär att en större del av koncernens balansräkning hamnar i den svenska moderbanken. Det ändrar ansvarsfördelningen mellan svenska och utländska myndigheter avseende tillsyn, resolution, insättningsgaranti och likviditetsstöd. Hur dessa funktioner berörs av omställningen är av betydelse för bedömningen av om allmänintresset påverkas. Hur påverkas tillsynen? I en dotterbanksstruktur är myndigheterna i dotterbankernas hemländer formellt ansvariga för dotterbankerna. De har också möjlighet att, vid en allvarlig kris i koncernen, särskilja likviditet och kapital i en dotterbank (så kallad ring-fencing) i syfte att skydda den inhemska finansiella stabiliteten. Myndigheterna i moderbankens hemland har dock i praktiken också stort ansvar. Förluster i en dotterbank måste i realiteten bäras av moderbanken, eftersom en moderbank inte kan låta en större dotterbank fallera utan att riskera sin egen överlevnad. Detta innebär att myndigheterna i dotterbankens hemland genom särskiljning kan skydda dotterbanken från problem i moderbanken men myndigheterna i moderbankens hemland inte kan skydda moderbanken från problem i dotterbanken. Från ett svenskt perspektiv är det därför inte uppenbart att Nordeakoncernens nuvarande struktur med stora dotterbanker är att föredra från stabilitetssynpunkt. I en filialstruktur har värdländerna begränsade befogenheter. I stället är hemlandet även formellt ansvarigt för filialerna och har därmed också fullständiga befogenheter att utöva tillsyn och ingripa. På så vis innebär filialstrukturen att befogenheter och kontroll i högre grad överensstämmer med den faktiska ansvarsfördelningen. Såväl formellt som i praktiken får därför FI ett större tillsynsansvar. Inriktningen på tillsynen kommer ändå inte att förändras nämnvärt. FI:s tillsyn har sedan lång tid bedrivits på konsoliderad nivå med fokus på koncernens, inklusive 3

4 dotterbankernas, samtliga risker. Såväl kapital- och likviditetskrav som tillsynsplanering utgår redan i dag från ett koncernperspektiv. Av samma skäl finns ett tillsynskollegium för Nordea där tillsynsmyndigheterna från de berörda länderna samarbetar. Kollegiet kommer att finnas kvar och fortsatt nära samarbete kommer att spela en viktig roll, dels för att bolåneinstituten förblir under värdländernas tillsyn, dels för att filialerna är systemviktiga i de andra länderna. Som ansvarig för tillsynen av hela bankverksamheten får FI ändå en starkare ställning i kollegiet efter en filialisering. Den viktigaste konsekvensen för tillsynen rör FI:s resursbehov. Med nuvarande struktur bidrar respektive myndighet med tillsynsresurser. I en filialstruktur där huvudansvaret flyttar över till FI måste FI även svara för en stor del av den tillsyn över Nordea som myndigheterna i värdländerna nu bedriver. En fortsatt fullgod tillsyn av Nordea Bank förutsätter därför att FI får utökade resurser. FI utgår från att de resurser som krävs för att säkerställa en internationellt god nivå på tillsynen kommer att tillföras FI. 3 Hur påverkas resolution och insättningsgaranti? Resolution är ett nytt regelverk för hantering av banker i kris. Det syftar bland annat till att säkerställa fortsatt drift av en systemviktig bank som fallerar. 4 Målet med resolution är att upprätthålla bankens kritiska funktioner samtidigt som kostnaden för de förluster som orsakat bankens fallissemang bärs av bankens ägare och långivare. Resolution innebär att staten via en resolutionsmyndighet (som i Sverige är Riksgälden) tar kontroll över banken. Endast i exceptionella fall kan det bli aktuellt att tillskjuta statliga medel i resolution. FI delar Riksgäldens bedömning att i dessa fall skulle Sverige sannolikt få bära större delen av kostnadsansvaret även med Nordeas nuvarande dotterbanksstruktur. Riksgälden bedömer att resolution av Nordea skulle göras genom ingripande på moderbanksnivå. Detta fungerar bäst om banken har en filialstruktur. Dessutom minskar risken för särskiljning, dvs. att en utländsk myndighet låser in kapital och likviditet i syfte att skydda den egna dotterbanken i en krissituation. FI bedömer därför, i likhet med Riksgälden, att fusionerna förbättrar förutsättningarna att framgångsrikt hantera Nordea i resolution. En filialstruktur ökar flexibiliteten i ett resolutionsförfarande. Sannolikt skulle därför kostnaderna i en allvarlig kris vara lägre för svenska staten om fusionerna genomförs. I huvudsak beror det på att möjligheterna att styra förberedelser för resolution och att avvärja fallissemang förbättras vid en filialstruktur. En sådan struktur ökar även handlingsfriheten i tillämpning av resolutionsverktygen. 3 FI har preciserat resursbehovet i budgetunderlaget för som lämnats till Finansdepartementet. Se Finansinspektionens framtida resursbehov, FI dnr ( erlag pdf). 4 Se lagen (2015:1016) om resolution. 4

5 När det gäller insättningsgarantin bedömer FI, i likhet med Riksgälden, att det är högst osannolikt att Nordea Bank oavsett om banken filialiseras eller inte kommer att hanteras inom ramen för insättningsgarantin. Resolution är det enda rimliga sättet att hantera en kris i en så stor bank. Riskerna för den svenska insättningsgarantin påverkas därför inte av fusionerna, trots att det formella åtagandet ökar. Däremot ökar avgiftsinkomsterna för garantisystemet, eftersom de är kopplade till hur stora insättningar som täcks av den svenska insättningsgarantin. Hur påverkas likviditetsstöd? När det gäller generellt likviditetsstöd från centralbanker, i form av extra likviditet till längre löptider i tider av allmän marknadsoro, bedöms Nordeas filialer få i princip samma tillgång som dotterbankerna. Men risken för att Riksbanken behöver ge nödkredit (riktat likviditetsstöd) i utländsk valuta till Nordea om banken får specifika problem med tillgången till finansiering kan öka något. Värdländernas centralbanker kan göra bedömningen att deras möjlighet att ta säkerheter eller kontrollera användningen av nödkrediten begränsas och därmed vara mindre villiga att ge sådant stöd. FI bedömer dock att redan när det gäller dotterbanker är osäkerheten stor om nödkrediter skulle ges från det andra landets centralbank, särskilt inte utan villkor som skulle kunna försvåra en effektiv krishantering för koncernen som helhet, exempelvis via särskiljning. Enligt FI är det därför troligt att Riksbanken behöver stå för likviditetsstödet till hela koncernen även med nuvarande struktur. FI grundar den bedömningen bland annat på att likviditetsstödet hanterades på central nivå. Stöd från Riksbanken gavs således till moderbankerna i Sverige och användes sedan fritt inom koncernerna. Därmed är sannolikheten att Riksbanken behöver agera bara marginellt större i en framtida filialstruktur. Det kan även noteras att de beräkningar Riksbanken presenterade 2012 i samband med en begäran om ytterligare lån till valutareserven från Riksgälden utgår från bankernas konsoliderade balansräkningar. 5 Riksbanken antar således uttryckligen att den måste ansvara för Nordeakoncernens hela behov av utländsk valuta i en kris. Riksbanken har således utgått ifrån (och sina beslut om valutareservens storlek tagit höjd för) ett scenario där en filialisering inte gör någon skillnad för Riksbankens åtagande. Samtidigt förbättrar filialisering Nordeas möjlighet att flytta likviditet dit den bäst behövs, i och med att risken för särskiljning av likviditet i en dotterbank minskar. Även kapital kan i en filialstruktur hanteras mer effektivt. Detta ökar sannolikheten för att svenska myndigheter kan åstadkomma en effektiv återhämtning av banken utan att den behöver riktat likviditetsstöd. 5 Se Bilaga A: Riksbankens behov av valutareserv, , särskilt s. 6 ( 5

6 Sammantaget leder detta FI till slutsatsen att filialiseringen inte innebär vare sig sämre tillgång till nödkrediter eller ett nämnvärt ökat åtagande för Riksbanken jämfört med Nordeas nuvarande struktur. Swapavtal mellan Riksbanken och de berörda centralbankerna kan ändå vara värdefulla för att förbättra Riksbankens tillgång till aktuella valutor, men det gäller oberoende av Nordeas filialisering. Vilken är FI slutsats? FI bedömer att fusionerna inte innebär ökad risk för en allvarlig kris i Nordea Bank. Om en allvarlig kris ändå skulle uppstå, förbättrar fusionerna snarare förutsättningarna att hantera krisen effektivt. Fusionerna gör heller inte att svenska statens potentiella åtagande blir större. Å ena sidan ökar svenska statens formella ansvar för tillsyn, resolution, insättningsgaranti och likviditetsstöd. Å andra sidan ökar samtidigt svenska statens kontroll och handlingsfrihet i en allvarlig kris och därmed förbättras förutsättningarna för en effektiv återhämtning eller resolution. Sannolikheten att Riksbanken behöver ge likviditetsstöd i utländsk valuta ökar något, men förändringen framstår inte som väsentlig, särskilt med tanke på att det är troligt att Riksbanken skulle få ta ansvar för stöd även till de nuvarande dotterbankerna. FI bedömer därför att fusionerna inte skulle öka risken för en allvarlig störning i betalningssystemet eller i kapitalmarknadens funktionssätt. Detta gäller även om någon av de tre planerade fusionerna inte genomförs. FI bedömer mot denna bakgrund att fusionerna är förenliga med allmänintresset och att långivarnas intressen är tillgodosedda. FI:s beslut är därför att ge Nordea tillstånd att verkställa fusionsplanerna. Behövs det ytterligare åtgärder? Riksbanken och Riksgälden har getts möjlighet att yttra sig över Nordeas ansökningar. Riksgälden drar i allt väsentligt samma slutsatser som FI. I synnerhet framhåller Riksgälden att det är lättare att hantera en bank med filialstruktur i resolution. I så måtto främjas allmänintresset. Riksbanken däremot bedömer att ytterligare åtgärder behövs avseende kapital och likviditet med anledning av Nordeas filialisering. FI delar inte den uppfattningen. FI bedömer som framgår ovan att den svenska statens potentiella åtagande inte ökar om fusionerna genomförs. Det är därför inte heller motiverat att på grund av fusionerna införa strängare krav på kapital eller likviditet, varken för Nordea eller för de andra storbankerna. Dessa krav är anpassade till storleken på den konsoliderade banksektorn i Sverige. Det beloppet omfattar svenska bankers dotterbolag i andra länder. Nordeas omstrukturering kommer därför inte att påverka det förhållandet. 6

7 Storleken på den svenska finansiella sektorn innebär risker för svensk ekonomi och ställer höga krav på svenska myndigheters förmåga att utforma reglering, tillsyn och krishantering på ett ändamålsenligt sätt. FI har mot denna bakgrund infört högre kapital- och likviditetskrav än vad som krävs inom EU och de flesta andra jämförbara länder. FI utesluter inte att det framöver kan finnas anledning att ytterligare skärpa kraven på bankerna. Den frågan har dock inte någon koppling till Nordeas filialisering. Även när det gäller principerna för att utforma kapital- och likviditetskrav har FI en annan syn än Riksbanken, vilket bland annat framgår av protokollen från Finansiella stabilitetsrådets möten. 6 FI anser att kapitalkrav i princip bör vara riskbaserade eftersom det ger sunda incitament till en god riskhantering. 7 Ett bruttosoliditetskrav tar inte hänsyn till risken i bankens verksamhet och bör därför inte sättas för högt eftersom det då skulle kunna leda till att bankerna ges utrymme att öka sitt risktagande. I stället bör bruttosoliditetskravet fungera som en säkerhetsspärr under det riskbaserade kravet. FI räknar med att Baselkommittén kommer att enas om ett siffersatt bruttosoliditetskrav enligt Basel 3-regelverket 8 och en något högre nivå för globalt systemviktiga banker, något som FI bedömer som rimligt. FI räknar även med att dessa krav skyndsamt kommer att införas i EU-lagstiftning. FI anser att när det gäller kravet på likviditetsbuffert (LCR) ska buffertens valutasammansättning avspegla relevansen av olika valutor i en banks verksamhet och finansiering. Det är särskilt viktigt för svenska banker att ha buffertar i euro och USA-dollar. Euro och USA-dollar kan som världsreservvalutor nästan alltid omvandlas till andra valutor och fungerar därför som likviditetsreserv mot utflöden även i andra valutor. Att ställa krav på att svenska banker ska hålla särskilda buffertar i svenska kronor eller andra mindre (och i krislägen mindre likvida) valutor är tveksamt eller till och med kontraproduktivt från stabilitetssynpunkt. 9 FI kommer att fortsätta att följa Nordeas likviditetshantering framöver och komplettera det med tätare och mer omfattande tillsyn samt, om det behövs, ställa krav på utökad rapportering. De kommande kraven på en stabil nettofinansiering (NSFR) är fortfarande under utveckling inom EU. Kravet träder i kraft 2018 och EU förväntas utfärda 6 Protokollen finns på Finansiella stabilitetsrådets webbsida ( 7 Avseende bruttosoliditetskrav, se exempelvis Finansinspektionens promemoria Bruttosoliditetskrav för svenska banker, FI Dnr ( Avseende likviditetskrav i svenska kronor, se Stabiliteten i det finansiella systemet från den 1 december 2015 (Finansinspektionens stabilitetsrapport) ( 8 Se Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems ( 9 Se Finansinspektionens stabilitetsrapport, s

8 tillämpningsregler under FI har inga planer på att introducera NSFR som ett bindande krav innan en sådan reglering införs i resten av EU. FI konstaterade i den senaste stabilitetsrapporten att de svenska storbankerna inte ligger långt från minimikravet. Dock anser FI att det är önskvärt att svenska banker, inklusive Nordea, fortsätter arbetet med att förlänga den finansiering som används för långa och illikvida tillgångar för att minska den strukturella likviditetsrisken Se Finansinspektionens stabilitetsrapport, s