Kommunexperten. Fortfarande en äldreomsorg i strykklass. Analysartikel

Transkript

1 Kommunexperten Fundamental finansiell analys av Sveriges kommuner Utges av Svensk Kommunrating AB Analysartikel Fortfarande en äldreomsorg i strykklass Invandringen betalas av U-hjälpen på statlig nivå och av äldreomsorgen på lokal nivå! När uppmärksammas det senare? Mellan 2006 och 2014 var tilldelningen av resurser till grundskolan något mer än fyra gånger snabbare än för äldreomsorgen. Nästan lika snabbt växte penningflödet till förskola 1-5 år. Social omsorg (bidrag) fick en tilldelning som ökade obetydligt snabbare än den stora förloraren, äldreomsorgen. Satt under stark långvarig kostnadspress är frågan om detta speglar en äldresektor som är ett under av kostnads- och kvalitetseffektivitet eller en utarmad verksamhet där de äldre far illa? Redaktionsruta Ansvarig utgivare: Hans Jensevik Adress: Svensk Kommunrating AB Box Uppsala E-post: info@kommunrating.se Webbplatser: ISSN Materialet i Kommunexperten är upphovsrättsligt skyddat. Undantag görs givetvis för journalisters citaträtt.

2 Fortfarande en äldreomsorg i strykklass Invandringen betalas av U-hjälpen på statlig nivå och av äldreomsorgen på lokal nivå! När uppmärksammas det senare? Mellan 2006 och 2014 var tilldelningen av resurser till grundskolan något mer än fyra gånger snabbare än för äldreomsorgen. Nästan lika snabbt växte penningflödet till förskola 1-5 år. Social omsorg (bidrag) fick en tilldelning som ökade obetydligt snabbare än den stora förloraren, äldreomsorgen. Satt under stark långvarig kostnadspress är frågan om detta speglar en äldresektor som är ett under av kostnads- och kvalitetseffektivitet eller en utarmad verksamhet där de äldre far illa? Uppföljande analys Under rubriken Vad gör vi med de äldre? finns en kunskapsblogg på Svensk Kommunratings hemsida från 18 april Det är en analys för åren 2006 till Detta är en uppföljning med tillägg av åren 2013 och Slutsatserna i den tidigare analysen består. Resultatet för alla Sveriges 290 kommuner Diagram 1: Indexserier för fyra verksamheter mellan 2006 och 2014, över 9 år. Grundskolans resurser har växt allra snabbast, något mer än 4 gånger snabbare än äldreomsorgen men levererar dokumenterat inte ett kvalitetsmässigt godtagbart resultat. Det 1

3 stämmer med teori och erfarenhet som säger att knapphet tvingar till ansträngningar och med mycket pengar går det operativa tempot ner. Förskola 1 till 5 år tillhör också vinnarna och har fått en resurstillväxt mellan 2006 och 2014 i underkant av grundskolans. Skillnaderna i kostnader mellan kommunerna är liten i denna verksamhet. Det satsas således pengar på barn men inte på de äldre i kommunerna. Social omsorg tillhör som äldreomsorgen förlorarna och här ligger resurstillväxten under äldreomsorgens fram till 2008 för att därefter gå förbi och landa något högre I social omsorg ryms försörjningsstödet och kostnaderna för sociala placeringar. Försörjningsstödet är vad som tidigare benämndes socialbidrag. Äldreomsorgens resurser växer långsammast under perioden och är den stora förloraren i resursfördelningskampen. Äldreomsorgen har således under många år befunnit sig under ett starkt effektiviseringstryck och sett till löne- och volymökning är frågan om kvaliteten har kunnat upprätthålls. Speglar detta en äldresektor som är ett under av kostnads- och kvalitetseffektivitet eller är det en utarmad verksamhet där de äldre far illa? Metoden är unik Kostnadsutveckling kan mätas på olika sätt. Ett bra mått är hur snabbt kostnaderna stiger utöver en nivå som kan anses som kostnadseffektiv för respektive verksamhet. Här jämförs således inte hur snabbt totala kostnader för olika verksamheter utvecklas vilket är det enklaste och vanligaste sättet i de flesta analyser. För förskola har exempelvis valts kostnaden per inskrivet barn i den kommun som under perioden har lägst kostnad, nämligen Falköping med kronor per inskrivet barn år Då finns 290 kommuner med högre kostnad 2006, 289 kommuner med högre kostnader 2007 och 290 kommuner med högre kostnader varje år efter 2007 tills För varje år multipliceras skillnaden i enhetskostnad för varje kommun jämfört kronor med antalet inskrivna barn i respektive kommun. Därmed fås en överkostnad för varje kommun. Dessa summeras till en total överkostnad för alla kommuner för varje år. Dessa summor av överkostnader för förskolan bildar således en serie från 2006 till 2014 som indexeras. På samma sätt räknas indexserier fram för övriga tre verksamheter. På detta sätt fås rättvisande mått på resurstilldelningstakter för hela kommunsektorn för dessa fyra verksamheter. Det torde inte gå att konstruera ett bättre mått som speglar politiska prioriteringar. Den här använda metoden för konstruktion av ett överkostnadsindex kan vara för kort beskriven för att till fullo förstås och accepteras. De flesta politiker gillar inte jämförelser och agerar för att undvika att bli jämförda. Det finns därför en ovana att tänka i dessa termer. Det är bara Svensk Kommunrating med sitt expertsystem som torde ha använt överkostnadsanalys under mer än 20 år. Vad det är och hur det används i olika jämförande analyser finns det många exempel på i dokument som kan hämtas ner från Slutsatser för alla 290 kommuner Två viktiga förutsättningar finns i bakgrunden när slutsatser ska dras. 2

4 Den ena är att påminna om finanskrisen 2008, som innebar en snabb och djup aktivitetssvacka i ekonomin och en lika snabb återhämtning åren därefter. Det var dock en chock som torde ha sänkt den redan tidigare låga ekonomiska tillväxten i Sverige på grund av en långt driven fördelningspolitik till nästan noll procent räknat i termer av BNP per invånare. Ladorna är tomma, som den pågående finansministern efter valet 2014 så salomoniskt kunde konstatera. Det var hennes enkla sätt att påpeka att den ekonomiska tillväxten, som tidigare hade levererat ett reformutrymme varje år, inte längre gjorde det. En vinn-vinnekonomi hade ersatts av ett läge som sedan flera år innebar nollsummespel. Ville politiker göra något inom ett område, som att satsa på verksamheter för barn, så var man tvungen att omfördela eller bromsa in tilldelningen väsentligt av resurser till andra verksamheter, som här äldre. De äldre är en grupp med svagt inflytande i brist på vad statsvetare kallar voice i debatten. Deras ledare är före detta politiker med lojaliteter som tystar. Den andra bakgrundsfaktorn är volymförändringar som sedan många år skett genom förskjutningar inom befolkningspyramiden men som nu väsentligt späs på i expanderande inriktning genom att hela pyramiden sväller genom en snabb invandring. Därför ska den ekonomiska tillväxten, så som nämnts ovan, mätas genom nyckeltalet BNP per invånare. Utan ekonomisk tillväxt blir ekonomin ett nollsummespel mellan svenskar och invandrare. Invandringens kortsiktiga kostnader måste betalas genom omfördelning och på riksplanet sker det genom att, dels öka statsskulden, dels omföra medel från U-hjälpen. Det kan konstateras att på kommunplanet sker det genom att äldreomsorgen får stå tillbaka. Det förvånar att kostnaderna inom den lagstadgade verksamheten social omsorg inte växer snabbare än vad den gör under perioden. Den har enligt diagram 1 en oväntat låg och linjär tillväxt. I debatten nämns hur dessa kostnader i kommuner med många invandrare växer snabbt. Den borde därför tryckas upp mycket snabbare än vad den gör och i en mer exponentiell bana. Här finns inget som tyder på att det är så. Det ger anledning till att formulera en tes om omfördelning. I samma takt som andelen av de sociala kostnaderna i en kommun omfördelas för att ge stöd till invandrade svenskar så minskar andelen som går till svenskar födda i Sverige. Bidragsregimerna i kommunerna för svenskar födda i Sverige skulle under perioden successivt ha skärpts på sätt som tidigare varit otänkbara. I Svensk Kommunratings databas finns inte uppgifter som kan verifiera denna tes. Det närmaste vi kommer visas i tabell 1 och det är vilka kommuner som har sociala överkostnader på mer än vad som motsvaras av en skatteförändring på 2 procent. Tabell 1: Antalet kommuner bokslutsåret 2014, vars överkostnader inom Social omsorg är större än en skatteförändring på 2 procent eller 2 skattekronor var 40 stycken. Malmö 3,70 Munkfors 2,72 Storfors 2,21 Eda 2,05 Sorsele 3,35 Tierp 2,68 Valdemarsvik 2,19 Grums 2,04 Eskilstuna 3,34 Botkyrka 2,61 Ödeshög 2,13 Lycksele 2,04 Södertälje 3,28 Finspång 2,39 Gullspång 2,12 Söderhamn 2,03 Göteborg 3,07 Lilla Edet 2,36 Borlänge 2,10 Västerås 2,03 Katrineholm 2,35 Örebro 2,10 Munkedal 2,02 Älvkarleby 2,94 Filipstad 2,35 Malung 2,09 Hällefors 2,02 Färgelanda 2,89 Alvesta 2,35 Linköping 2,08 Dals-Ed 2,01 Flen 2,88 Heby 2,33 Helsingborg 2,06 Norrköping 2,78 Nässjö 2,27 Gävle 2,06 Landskrona 2,77 Ljusdal 2,24 Trollhättan 2,06 3

5 Det finns 88 kommuner 2014 som har överkostnader inom social omsorg som är mindre än vad en skatteförändring på 1 procent skulle resultera i och 162 kommuner ligger mellan 1 och 2 procent i skatteförändring. Sker det en snabb ökning av de sociala kostnaderna i kommuner med stort invandrartryck? Att det sker en viss kostnadsökning i aktuella kommuner kan inte förnekas. Detta speglar tabell 2 där samma utsorterande analys görs på bokslutssiffror 2012 eller två år tidigare. Tabell 2: Antalet kommuner bokslutsåret 2012, vars överkostnader inom Social omsorg var större än en skatteförändring på 2 procent eller 2 skattekronor var 28 stycken, Sorsele 4,09 Norrköping 2,75 Heby 2,21 Lilla Edet 2,05 Södertälje 3,53 Gotland 2,58 Borlänge 2,19 Haninge 2,03 Malmö 3,36 Tierp 2,57 Örebro 2,19 Gävle 2,03 Flen 2,49 Gullspång 2,14 Lycksele 2,01 Eskilstuna 2,98 Botkyrka 2,47 Helsingborg 2,10 Falun 2,00 Göteborg 2,97 Alvesta 2,35 Hörby 2,08 Landskrona 2,92 Katrineholm 2,27 Trollhättan 2,07 Färgelanda 2,84 Tranås 2,23 Finspång 2,07 Det finns 96 (88) kommuner 2012 (2014) som har överkostnader inom social omsorg som är mindre än vad en skatteförändring på 1 procent skulle resultera i och 166 (162) kommuner ligger mellan 1 och 2 procent i skatteförändring. Ännu tydligare blir tendenserna om man går tillbaka många år, vilket tabell 3 visar. Tabell 3: Antalet kommuner bokslutsåret 2007, vars överkostnader inom Social omsorg är större än en skatteförändring på 2 procent eller 2 skattekronor var 11 stycken. Malmö 3,19 Göteborg 2,78 Orust 2,53 Norrköping 2,28 Eskilstuna 2,66 Gotland 2,41 Storfors 2,15 Södertälje 2,99 Botkyrka 2,56 Landskrona 2,32 Örebro 2,09 Nu kan nämnas att överskotten och därmed kassaflödet från verksamheten i ett växande antal kommuner har fallit under perioden. Det innebär att man försämrar egenfinansieringen till investeringarna eller har minskat dessa över åren och lånar mer och ökar kommunernas skuldsättning. Inte bara staten utan kommunerna lånefinansierar mer av sin verksamhet. Prioriterar kommunerna på olika sätt? Frågan är om det finns skillnader mellan kommunerna och för att få svar på detta delas de in i tre grupper, de tre storstadsregionerna, större stadsregioner och landsortens kommuner. 1. De tre storstadsregionerna består av Stockholm, Göteborg och Malmö med 38 förortskommuner. De benämns "De tre storstadsregionerna" 2. Större stadsregioner består av 31 större städer med 22 förortskommuner. De benämns "Större stadsregioner" 3. Övriga 196 kommuner är indelade i pendlings-, turism-, varuproducerande- och glesbygdskommuner samt kommuner i tätbefolkad region. De benämns "Landsortens kommuner" Därefter har samma analys som ovan gjorts för dessa tre grupper av kommuner. 4

6 De tre storstadsregionerna med förortskommuner I diagram 2, framgår läget i de tre storstadsregionerna. Dessa följer utvecklingen i riket (diagram 1, jmf punkter) med små avvikelser. Grundskolan slutar 2014 i ett marginellt bättre läge än för riket medan social omsorg tappar något och övriga två slutar på kommunsnittet. Diagram 2: Indexserier för fyra verksamheter mellan 2006 och 2014, över 9 år. De större städerna med förortskommuner Enligt diagram 3 är de större städer vinnare jämfört med riket, speciellt tydligt är det för grundskola och förskola 1 till 5 år och i något mindre omfattning för äldreomsorgen. Diagram 3: Indexserier för fyra verksamheter mellan 2006 och 2014, över 9 år. 5

7 Det framgår tydligt av diagram 1 och 2 att systemet för utjämning mellan kommunerna, som staten skruvar på lite då och då, har hanterat de tre storstäderna med förorter neutralt över åren medan omfördelning skett till de större städernas fördel 2007 och att detta setts som fel och justerats igen Hur staten ändrar utjämningen för att nå största fördelningspolitiska rättvisa är inte denna analys syfte men det var landsortens kommuner som fick ta smällen 2007 och uppleva en dusch av tillskottsresurser Detta visar diagram 4 tydligt. Landsortens kommuner Av diagram 4 framgår att landsortens kommuner är förlorare i utjämningen 2007 och vinnare 2008 men totalt sett förlorare fram till 2014, om man undantar social omsorg där man slår alla övriga grupper av kommuner, såväl riket som storstadsregionerna och större städer. År 2007 blev index under 100 för tre av fyra verksamheter, vilket var ett tufft och av staten skapat budgetläge för 196 kommuner. Det året höjde dock inte mer än sju kommuner skatten och sex tillhörde gruppen landsortens kommuner. Diagram 4: Indexserier för fyra verksamheter mellan 2006 och 2014, över 9 år. Rikspolitikerna har nyligen gjort en ny översyn av utjämningen och skruvat på systemets koefficienter så att landsortens kommuner ska få ännu mer resurser omfördelat till sig från och med Staten har fått påpekanden om de snedheter som beskrivits ovan. Det är inte tillfredsställande med ett fördelningssystem som behöver ändras ofta. Det är inte robust och det beror på att det är feltänkt från början så som fallet ofta blir med system som säger sig utjämna, som man uppfattar det, opåverkbara förutsättningar. Nu är det inte så och utjämnas förutsättningar, som faktiskt är påverkbara, förstörs ekonomiska incitament. Det speciella här är att utjämningen förstör incitamenten för lokalt genererad ekonomisk tillväxt. Fås nämligen bidrag i utjämningen per invånare finns starka incitament att hindra 6

8 utflyttning vid arbetslöshet genom generösa bidragsregimer. De bidrag som ges och får folk att stanna i kommunen är till stor del självfinansierande genom utjämningen. Tid som kommunalpolitiker kunde använda för att förbättra det lokala företagsklimatet används för att lobba fördelar för kommunen hos staten inför kommande justeringar av utjämningen. Med, som tidigare lokala skattebaser och inte som nu med en kollektiv skattebas i riksdagen skulle incitamenten vara mer tillväxtkonforma. Det ger nästan ingenting i kommunens kassa i återbäring av tid och resurser som används för att förbättra företagsklimatet i en kommun. Sammanfattning Invandringens kostnader på kommunal nivå betalas av en äldreomsorg som är satt under stark och långvarig kostnadspress. Sett till löne- och volymökningar är frågan om kvaliteten upprätthållits till 2014 jämfört Knapphet på resurser tvingar till ansträngningar som säkrar kvaliteten men det behöver inte alltid vara så. Är äldresektorn ett under av kostnadsoch kvalitetseffektivitet eller en utarmad verksamhet där de äldre far illa? Det senare kan mycket väl vara fallet då de äldre är en tungfotad väljargrupp med svagt inflytande. Detta förstärks också av brist på voice i debatten. Deras ledare är före detta politiker med lojaliteter som tystar. Inte heller hörs mycket från professionen. Det satsas däremot massivt på verksamheter för yngre. Detta stöds av rörliga väljare men här finns också volymökningen från invandringen. Mellan 2006 och 2014 var tilldelningen av resurser till grundskolan något mer än fyra gånger snabbare än för äldreomsorgen och nästan lika snabbt växte resursflödet till förskola 1-5 år. Grundskolan levererar inte ett kvalitetsmässigt godtagbart resultat vilket kan bero på att med mycket pengar går det operativa tempot ner. Skolan har sedan länge försetts med de resurser de behöver, vilket internationella jämförelser indikerar. Skillnaderna i kostnader mellan kommunerna är liten i förskoleverksamheten som med tanke på sin mindre välfärdsmässiga betydelse borde vara satt under samma kostnadspress som äldreomsorgen. Skolan ligger i detta avseende mycket högre upp på välfärdstrappan. Social omsorg har fått en tilldelning som ökat obetydligt snabbare än den stora förloraren, äldreomsorgen och denna verksamhets hittills låga linjära utveckling förvånar. I debatten nämns hur dessa kostnader i kommuner med många invandrare växer snabbt. Den borde därför tryckas upp mycket snabbare än vad den gör och i en mer exponentiell bana. Här finns inget som tyder på att det är så sektoriellt sett. Förmodligen sker någon form av omfördelning mellan kommuner eller mellan svenskar födda i Sverige och invandrade svenskar. Det går dock att visa att de sociala kostnaderna växer under perioden i kommuner, som befinner sig under starkt invandrartryck genom att överkostnader inom verksamheten mäts i skatteuttag. I dessa kommuner sätter också växande sociala kostnader stark kostnadspress på övriga kommunala verksamheter och där är äldreomsorgen en speciellt utsatt verksamhet. Det ständigt marginella filandet på utjämning mellan kommunerna med mindre goda effekter som framgår här illustrerar vilken dominerande ställning segregerande fördelningspolitik har över befrämjandet av ekonomisk tillväxt, som är det främsta instrumentet för integration. Hans Jensevik VD Svensk Kommunrating Vi kan kommuner 7