Kommunexperten. Vad gör vi med de gamla? Analysartikel

Transkript

1 Kommunexperten Fundamental finansiell analys av Sveriges kommuner Utges av Svensk Kommunrating AB Analysartikel Vad gör vi med de gamla? Hur prioriterar kommunalpolitikerna? De sju åren mellan 2006 och 2012 var tilldelningen av resurser till grundskolan fyra gånger snabbare än för äldreomsorgen. Nästan lika snabbt växte penningflödet till förskola 1 till 5 år. Social omsorg (bidrag) fick en tilldelning som ökade obetydligt snabbare än den stora förloraren, äldreomsorgen. Därav rubrikens undran om hur vi behandlar de äldre. Speglar detta en äldresektor som är ett under av kostnads- och kvalitetseffektivitet eller är det en utarmad verksamhet där de äldre far illa? Du möter här en unik analys för vår tid som visar verkligheten på ett rättvisande sätt och frågan är om du gillar vad du läser eller önskar ett annat Sverige. Genom fakta om verkligheten reformerades landet före Nu lever vi i de rösträknande spinndoktorernas och de mediala drevens tid. Bygger deras illusioner välfärd? Tveksamt! Redaktionsruta Ansvarig utgivare: Hans Jensevik Adress: Svensk Kommunrating AB, Smedsgränd 2A, Uppsala. E-post: info@kommunrating.se Webbplatser: ISSN Materialet i Kommunexperten är upphovsrättsligt skyddat. Undantag görs givetvis för journalisters citaträtt. Kungälvs kommun Västerviks kommun Alvesta kommun Kils kommun Tierps kommun Har framtidens ekonomi redan idag!

2 Vad gör vi med de gamla? Hur prioriterar kommunalpolitikerna? De sju åren mellan 2006 och 2012 var tilldelningen av resurser till grundskolan fyra gånger snabbare än för äldreomsorgen. Nästan lika snabbt växte penningflödet till förskola 1 till 5 år. Social omsorg (bidrag) fick en tilldelning som ökade obetydligt snabbare än den stora förloraren, äldreomsorgen. Därav rubrikens undran om hur vi behandlar de äldre. Speglar detta en äldresektor som är ett under av kostnads- och kvalitetseffektivitet eller är det en utarmad verksamhet där de äldre far illa? Du möter här en unik analys för vår tid som visar verkligheten på ett rättvisande sätt och frågan är om du gillar vad du läser eller önskar ett annat Sverige. Genom fakta om verkligheten reformerades landet före Nu lever vi i de rösträknande spinndoktorernas och de mediala drevens tid. Bygger deras illusioner välfärd? Tveksamt! Vård, skola och omsorg var mantrat i politiken för ett antal år sedan. Nu finns så bra statistik för alla kommuner fram till 2012 (och om ett antal månader även för 2013) så att det går att granska hur lokalpolitikerna har prioriterat mellan olika kommunala verksamheter och här väljs de sju åren från 2006 till I bakgrunden finns rikspolitiken som via ett komplicerat system för utjämning av skatteintäkter och verksamhetskostnader mellan kommunerna tillsammans med maxtaxor bestämmer hur mycket resurser man har att fördela mellan verksamheterna i var och en av våra 290 kommuner. Denna påverkan framträder tydligt. Resultatet för alla 290 kommuner Kostnadsutvecklingen för förskola, äldreomsorg, social omsorg och grundskola har indexerats och värdet för år 2006 för samtliga är index 100 procent, se diagram 1, nedan. Rubriken antyder vilka som är förlorarna i detta prioriteringsspel, nämligen äldreomsorgen. De oväntade vinnarna sett mot dagens debatt är grundskolan, som förmodligen har de medel som de behöver. Äldreomsorgen verkar leverera en god kvalitet för de knappa resurser som fördelas dit och de privata alternativen anses bättre än de kommunala i de flesta utvärderingar. Skolans resurser har växt allra snabbast men levererar dokumenterat (PISA) inte ett kvalitetsmässigt godtagbart resultat. Egentligen stämmer det med läroboken, knapphet tvingar ledningarna inom äldreomsorgen till excellenta ansträngningar och med mycket pengar, som i grundskolan går det operativa tempot ner. Här tas också två andra kommunala verksamheter med som kommunerna har ansvaret för, förskola 1 till 5 år och social omsorg. I det senare ryms främst försörjningsstödet och kostnaderna för sociala placeringar. Försörjningsstödet är vad som tidigare benämndes för socialbidrag. Förskola 1 till 5 år tillhör också vinnarna och har fått en resurstillväxt mellan 2006 och 2012 i underkant av grundskolans. I en tidigare kunskapsblogg konstateras att skillnaderna i kostnader mellan kommunerna är liten i denna verksamhet. Den verkar vara likformig inom hela sektorn. Social omsorg tillhör som äldreomsorgen förlorarna och här ligger resurstillväxten under äldreomsorgens fram till 2008 för att därefter gå förbi och landa något högre

3 Metoden Kostnadsutveckling kan mätas på olika sätt. Ett bra mått är hur snabbt kostnaderna stiger utöver en nivå som kan anses som kostnadseffektiv för respektive verksamhet. För förskola har exempelvis valts kostnaden per inskrivet barn 2007 i den kommun som har lägst kostnad, nämligen Falköping med kronor per inskrivet barn. Då finns 289 kommuner med högre kostnader. Den skillnad per enhetskostnad som erhålls för varje kommun multipliceras med antalet inskrivna barn i kommunen. Därmed fås en överkostnad för varje kommun. Dessa summeras till en total överkostnad för alla kommuner. Dessa överkostnader för förskolan bildar en serie från 2006 till 2012 som indexeras. På samma sätt räknas indexserier fram för övriga tre verksamheter. Resultatet för 290 kommuner Med mätmetoden (som finns inbyggd i Svensk Kommunratings analyssystem) kan på ett rättvisande sätt utvärderas i vilken takt medel styrts till olika verksamheter mellan 2006 och Äldreomsorgen har fått utöver sin effektiva kostnadsnivå ytterligare 30 procent under sju år (index 131 år 2012), som framgår av diagram 1. Grundskolan har under samma period fått mer är 135 procent (index 237 år 2012). Här har tilldelningen av resurser varit fyra gånger snabbare än för äldreomsorgen. De sociala kostnaderna har fått en tilldelning som ökat obetydligt snabbare än äldreomsorgen (index 143 år 2012). Intressant är också att förskolan har försetts med resurser i stort sett i samma höga takt som grundskolan (index 229 år 2012). Diagram 1: Indexserier för fyra verksamheter mellan 2006 och 2012, över 7 år. Sakligt sett ger denna granskning de experter rätt som menar att grundskola sedan länge haft de resurser de behöver, vilket är något som också indikeras av internationella jämförelser. Det kan inte saknas lärare och de ska inte behöva ha låga löner. Det kan inte vara stora barngrupper i förskolan per förskollärare räknat. Om detta inte skulle vara sant är frågan var pengarna finns inom respektive verksamhet. Är det vinsterna i de privata alternativen som uppkommer för att de styrs och administreras mycket bättre än de kommunala? I kommunerna finns således för mycket personal bakom skrivbord och för lite ute i verksamheterna. Konkurrensutsättning visar således att dessa två verksamheter kan rationaliseras och hindret - 2 -

4 hittills torde vara starka fack, en sträng arbetsrättslagstiftning och inför väljare och personal överdrivet hänsynstagande politiker. När det gäller äldreomsorgen skulle svaret vara att här har kommunerna lärt sig att upphandla denna verksamhet på ett närmast extremt effektivt sätt och även lyckats tillgodogöra sig nyttan av detta i den egna administrationen. Eller är äldreomsorgen utarmad? Gör vi något med de gamla som vi inte borde göra? Ska verksamhet förstatligas? I svenskens attityd ligger djupt förankrat paradigmet om hierarkisk ordning och reda. Fungerar inte en verksamhet gäller mer centralism. Nu diskuteras om skolan ska förstatligas igen. Egentligen har inte skolan varit förstatligad tidigare på annat sätt än att det funnits ett komplicerat resursfördelningssystem med statsbidrag i form av bas- och tilläggsresurser per klass plus ett antal ytterligare invecklade normer för tilldelning. Detta avskaffades under nittiotalet och pengarna till skolan hamnade i kommunernas gemensamma resurspåse. Skolan "kommunaliserades" i efterdyningarna av finans- och fastighetskrisen och saneringen av statens finanser för att rikspolitikerna skulle slippa framstå som "bovarna" som tvingades skära ner resurserna till skolan. Den "bovrollen" decentraliserades helt enkelt till lokalpolitikerna. Ska skolan förstatligas igen nu när det är allmänt känt att lokalpolitikerna sitter med politikens Svarte Petter? Sköter staten sina verksamheter så bra, vägar, järnvägar, energi (Vattenfall), polis, försvar, mm så att ett förstatligande vore motiverat? Känslomässigt är svaret på detta ja, men förnufts- och erfarenhetsmässigt är det tveksamt. Prioriterar kommunerna på olika sätt? Frågan är om det finns skillnader mellan kommunerna och för att få svar på detta delas de in i tre grupper, de tre storstadsregionerna, större stadsregioner och landsortens kommuner. 1. De tre storstadsregionerna består av Stockholm, Göteborg och Malmö med 38 förortskommuner. De benämns "Tre storstadsregioner" 2. Större stadsregioner består av 31 större städer med 22 förortskommuner. De benämns "Större städer" 3. Övriga 196 kommuner är indelade i pendlings-, turism-, varuproducerande- och glesbygdskommuner samt kommuner i tätbefolkad region. De benämns "Landsortens kommuner" Därefter har samma analys som ovan gjorts för dessa tre grupper av kommuner och resultatet presenteras i tre diagram 2-4 och i text. Resultatet sammanfattas här i tabell 1. Tabell 1: Indexvärden för riket och tre kommungrupper år 2012, en utveckling över 7 år. Som framgår av kolumnen "Summa" så förfogar större städer över mer resurser efter dessa 7 år än de två övriga kommungrupperna. Resurser omfördelas till stor del mellan kommunerna - 3 -

5 och större städer är vinnare. Mellan de tre storstadsregionerna och landsbygdens kommuner är läget i stort lika efter dessa 7 år. De båda senare är leverantörer av resurser. Möjligheten finns dock att resurser omfördelas mellan (de tio) huvudsakliga verksamheterna inom en kommun på det sätt som tabellen visar. För att få resultatet ovan skulle det i så fall ske på ett systematiskt sätt inom varje kommungrupp. Det är mindre sannolikt. Resurser torde omfördelas mellan kommuner på det sätt som speglas i tabellen. Verksamheterna är rangordnade i tabellen i fallande indexordning eller prioriteringsordning med undantag för äldre- och social omsorg när det gäller de tre storstadsregionerna. Där förfogar äldreomsorgen 2012 över något mer resurser än social omsorg. Vad som sticker ut är den jämförelsevis generösa bidragsregim som utvecklats i landsortens kommuner under periodens fyra senare år. För social omsorg växer index till 156 år De tre storstadsregionerna med förortskommuner I diagram 2, framgår läget i de tre storstadsregionerna. Dessa följer utvecklingen i riket (diagram 1) med mycket små avvikelser. Äldreomsorgen slutar 2012 i ett marginellt bättre läge än för riket och övriga tre, förskola 1 till 5 år, grundskola och social omsorg marginellt sämre. Social omsorg tappar mest från indexvärde 143 för riket till 131 för storstadsregionerna. Diagram 2: Indexserier för fyra verksamheter mellan 2006 och 2012, över 7 år. De större städerna med förortskommuner Sett från 2006 är större städer enligt tabell 1vinnare jämfört med riket, de tre storstäderna och landsortens kommuner. Även för gruppen större städer framgår hur styvmoderligt äldreomsorgen prioriteras jämfört de tre övriga verksamheterna. Grundskolan är vinnare och tilldelas resurser i en mycket snabb takt. Därefter kommer förskola 1 till 5 år, som också växer snabbt men som ligger klart under grundskolans utveckling. Det är i denna grupp, större städer, som social omsorg passerar äldreomsorgen som prioriterad verksamhet 2009 och sedan går ifrån till tredje mest prioriterad verksamhet

6 Diagram 3: Indexserier för fyra verksamheter mellan 2006 och 2012, över 7 år. Att system för utjämning av skatteintäkter och verksamhetskostnader mellan kommunerna i hög grad påverkar fördelningen mellan åren framgår tydligt när utvecklingen för större städer och landsortens kommuner visas i diagram 3 och diagram 4. Större städer är vinnare 2007 (se digram 3) och landsortens kommuner förlorare samma år (se diagram 4). Året efter eller 2008 är det tvärt om. Det är, som nämnts, rikspolitikerna som håller i rattarna som fördelar resurserna i systemet. Deras söndra och härskaspel framgår tydligt och som sagt bovarna i systemet ska enligt dem vara lokalpolitikerna som inte ska verka klara sina uppgifter. Lägg märke till att större städer inte minskar resurstilldelningen 2008 till grundskolan då rikspolitikerna pressar dem hårt på resurser. Utbildning prioriteras av de flesta lokalpolitiker oberoende av läget. Den nedrustning som många menar att kommunalpolitikerna har gjort när det gäller skolan saknar saklig grund. Den resursryckighet som våra rikspolitiker utövat genom utjämningen kan ha en motsvarighet i den centrala styrningen av skolans innehåll med en kvalitetsmässig nedrustning som konsekvens. Landsortens kommuner Förlorare i utjämningen 2007 och vinnare 2008 men totalt sett stora förlorare fram till 2012 är landsortens kommuner, om man undantar social omsorg där man slår alla övriga grupper av kommuner, såväl riket som storstadsregionerna och större städer. Varför man har så generösa bidragsregimer bör förklaras och det sker redan i kommande stycken. Rikspolitikerna har nyligen gjort en ny översyn av utjämningen och skruvat på systemets koefficienter så att landsortens kommuner ska få mer resurser omfördelat till sig från och med Man har centralt observerat de snedheter som beskrivits ovan. Det är inte tillfredsställande med ett fördelningssystem som behöver ändras så ofta. Det är inte robust och det beror på att det är feltänkt från början så som fallet ofta är med system som säger sig utjämna, som man uppfattar det, opåverkbara förutsättningar. Nu är det inte så och utjämnas förutsättningar, som faktiskt är påverkbara, förstörs ekonomiska incitament

7 Det speciella här är att utjämningen förstör incitamenten för ekonomisk tillväxt. När kommuner får bidrag i utjämningen per invånare finns starka incitament att hindra utflyttning genom generösa bidragsregimer. Då kan man ge bidrag så folk inte flyttar från kommunen och det är till viss del självfinansierande genom utjämningen. Alternativet att använda pengarna för att hålla låga skatter och agera för att förbättra det lokala företagsklimatet, som är långsiktigt mer effektivt än att med bidrag låsa fast folk i arbetslöshet, är inte lönsamt så som utjämningssystemet är utformat. Generösa bidragsregimer har också en annan alternativkostnad än minskad tillväxt, det blir också mindre över till övrig verksamhet. Generösa bidrag kostar och det drabbar äldreomsorgen hårdast i gruppen landsortens kommuner och de äldre i dessa kommuner får den lägsta resurstillväxten av de fyra här studerade verksamheterna. Men även grundskola och förskola 1 till 5 år, som får den snabbaste resursökningen har en jämfört riket och de två andra kommungrupperna en medioker resurstillväxt i gruppen landsortens kommuner. Diagram 4: Indexserier för fyra verksamheter mellan 2006 och 2012, över 7 år. Lägg även här märke till att politikerna i landsortens kommuner inte minskar resurserna 2007 till grundskolan då rikspolitikerna pressar dem hårt på resurser. Utbildning prioriteras, som nämnts, av de flesta kommunalpolitiker oberoende av läget. Kanske hade skolan varit i ännu sämre kondition idag om den inte "kommunaliserats" under nittiotalets finanskris. Det är en möjlighet som sällan torgförs och som kan ha ett jakande svar. Idag är lokalpolitikerna "bovarna" i systemet och det beror på att media finns i Stockholm och har närmare till presskonferenser i Rosenbad än till kommunalpolitikerna och verkligheten ute i 290 kommuner. Sakligt sett är det de verkliga "bovarna" som håller hov i Rosenbad. Invändningar Denna blogg kommenteras inte mycket. Vanligt är kommentarer att analyserna är svåra att förstå och medvetet skrivna för att psyka mindre kunniga läsare. Dessa kommentarer - 6 -

8 publiceras inte. Här skiljs på kunskap och information. Kunskap kan populariseras i viss omfattning och det görs. Läsare får också anstränga sig i syfte att nå denna lägsta möjliga populariseringsnivå. Den här använda metoden för konstruktion av ett överkostnadsindex kan vara för kort beskrivet på sidan 2 för att förstås. Överkostnader är ett centralt begrepp som Svensk Kommunrating använt under mer än 20 år. Vad det är och hur det används i olika analyser finns det många exempel på i dokument som kan hämtas ner från Resultatet är inte robust ur en viktig aspekt, val av basår ger olika utvecklingar. Då växlar vinnare och förlorare vid periodens slut. Förkortas exempelvis perioden ett år med starttid 2007 så blir landsortens kommuner vinnare. Men det är inte budskapet utan i vilken takt resurser prioriterats till olika verksamheter under senare år. Rangordningen i det avseendet mellan de fyra verksamheterna är robust. Kurvorna är alltså samlade ur en aspekt, kommuntyp och spretar för verksamheter. Så är det oberoende starttidpunkt. Det är lokalpolitikerna som prioriterar men påverkan från systemet för utjämning är stort. Hur rikspolitiken har utnyttjat detta system genom åren för att via godtrogna media ge omgivningen intrycket av att lokalpolitikerna inte klarar sina uppgifter har varit djupt orättvis. Att sakligt påvisa detta, utan att för den skull frånta lokalpolitikerna ansvaret för gjorda prioriteringar, har här varit en viktig uppgift. En utjämning behövs men det nuvarande systemet är i sina grunder feltänkt. Slutsats och rekommendation Syftet med denna analys är att ställa en ekonomisk faktabild av äldreomsorgen mot ett antal andra centrala kommunala verksamheter mot bakgrund av att ett vanligt samtal om välfärdsläget i landet mycket snart hamnar i frågan om vi kommer att klara servicen till alla äldre i framtiden med tanke på den stora äldrepuckeln som fyrtiotalisterna utgör. Den generationen är till skillnad från dagens pensionärer kräsna, krävande och vana att organisera sig och sin omvärld. De attityder inom äldresektorn som råder idag kommer inte att gälla framöver. Alltså! Hur står vi rustade? Att vara förutseende är inte spinndoktorernas och de mediala drevens bästa gren. Här kan således konstateras att äldreomsorgen jämfört med andra verksamheter generellt torde vara mycket kostnadseffektiv och att den är det under ett fortsatt starkt kostnadstryck från hårt prioriterande politiker. I en tidigare blogg på Svensk Kommunratings hemsida visas dock på stora kostnadsskillnader mellan kommunerna inom just äldreomsorgen. Det får tolkas så att äldreomsorgen i flertalet kommuner bedrivs kostnadseffektivt medan ett antal kommuner har en del kvar att göra härvidlag. Nu finns två alternativa framtida möjligheter för äldreomsorgen, en god och en mycket mindre god, beroende på om den är kvalitetseffektiv eller inte. Är dagens äldreomsorg kvalitetseffektiv så kan vi med stor tillförsikt möta framtiden då resurser bara behöver tillföras för att klara den framtida volymökningen samtidigt som det kommer att finnas möjligheter till effektiviseringar. Även vid den låga ekonomiska tillväxt Sverige numera uppvisar finns tillräckligt med lediga kapaciteter som smidigt kan tas i anspråk. Skulle dagens äldreomsorg inte vara kvalitetseffektiv är läget allvarligare då den i framtiden sannolikt kommer att kräva betydande resurser utöver dem som behövs för volymökningen. Det kommer i det läget att bli hård konkurrens lokalt om resurserna med de verksamheter som - 7 -

9 jämförs i denna analys. I Svensk Kommunratings utblickar har länge funnits utsikten av "generationskrig". Kan det vara så att dagens äldre i de utvärderingar som sker, och det mest i form av attitydundersökningar, i överdriven anspråkslöshet säger sig vara nöjda med äldreomsorgen? Kan det vara så att utvärderingar av kompetent yrkespersonal baserade på hårda fakta skulle ge en helt annan och mycket nedslående bild av den kvalitativa läget? Är det inte hög tid att på professionellt allvar ta frågan, "Vad gör vi med de gamla?" Hans Jensevik Vi kan kommuner - 8 -