Remissvar från Nacka kommun till betänkandet om ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91)

Transkript

1 (5) YTTRANDE Socialdepartementet Remissvar från Nacka kommun till betänkandet om ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91) Nacka kommuns synpunkter i sammanfattning Kommunen anser att utredningsdirektiven inte borde haft ett tillräckligt tydligare fokus på att förenkla och effektivisera stadsbyggnadsprocessen i syfte att underlätta ett ökat bostadsbyggande. Det är bra att skälen för olika huvudmannaskap förtydligas och att kommunen kan ingå i gemensamhetsanläggning utan koppling till fastighet. Den verkligt betydande förenkling som föreslås är att alla PBL-ärenden ska kunna överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Kommunen avvisar förslaget att en gatutaxa ska ersätta PBLs gatukostnadsregler, bl a eftersom. Förslaget är inte tillräckligt långtgående samtidigt som de kommunalekonomiska konsekvenserna inte har analyserats tillräckligt. Som en följd av detta avvisas också förslagen om att ändra exploatörsbestämmelserna. Kommunen anser att det är olämpligt att formalisera hanteringen av exploateringsavtal på det sätt som utredarna föreslår eftersom en sådan kommer att fördröja och fördyra planprocessen och riskerar därmed att leda till ett minskat bostadsbyggande. Uppdraget Utredarna har inte haft någon lätt uppgift eftersom direktiven varit såväl starkt avgränsande som otydliga när det gäller vad som ska prioriteras. Alla upptänkbara syften ska tillgodoses utan hänsyn till de målkonflikter som finns. Svårigheterna ligger i hur en lämplig avvägning mellan tydlighet, effektivitet, transparens, rättsäkerhet, medborgarinflytande, förbättrade förutsättningar för planering och byggande, kostnadseffektivitet, effektiv konkurrens och skälig och rättvis ekonomisk fördelning mellan intressenterna bör ske. Man kunde också ha tagit tillvara möjligheten att göra en starkare koppling mellan nytta och kostnader genom POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON E-POST SMS WEBB ORG.NUMMER Nacka kommun, Nacka Stadshuset, Granitvägen info@nacka.se

2 2 (5) att föreslå att även drift och underhåll skulle kunnat ingå i den föreslagna gatuavgiften. Den kanske mest angelägna uppgiften för att snabba påinom stadsbyggnadsprocessen att skapa förenklingar har i uppdraget formulerats som en bisak. Den enda betydande förenkling som föreslås är att alla PBL-ärenden ska överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Även om länsstyrelsens breda kompetens ofta innebär en allsidig bedömning och flexibel avvägning mellan olika intressen som är mer lik det kommunala perspektivet än domstolens mer juridiska bedömning så kommer tid att sparas. De flesta som överklagar nöjer sig sällan med länsstyrelsens ställningstagande utan överklagar ofta vidare till domstolen. Huvudmannaskapet förtydligas Förslagen innebär att skälen för enskilt huvudmannaskap blir tydligare. Det är bra med krav på ändamålsenlighet samtidigt som hinder skapats för att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Det är också bra att kommunen ges en rätt att ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en fastighet. Finansiering av gator och allmänna platser Kommunen avvisar förslaget att en gatutaxa ska ersätta PBLs gatukostnadsregler. Förslagets är inte tillräckligt långtgående samtidigt som de kommunalekonomiska konsekvenserna har inte har analyserats tillräckligt. Tanken i utredningen är att alla fastigheter som ansluts till kommunal gata ska betala en gatuavgift enligt en utarbetad taxa. Gatukollektivet ska gå plus minus noll över tid och därmed finansiera sig självt. Hur taxan ska utformas slås inte fast, men en kraftig schablonisering är av nöden för att få till en tillämpbar taxa. Schabloniseringen kan innebära att taxan inte kommer att upplevas lika rättvis som dagens gatukostnadsuttag eftersom den inte speglar de faktiska kostnaderna för åtgärderna inom ett område. Nacka kommuns tydliga erfarenhet är att kostnaderna varierar starkt från område till område, eftersom varje område är unikt. Förslaget att ägare till redan bebyggda fastigheter blir betalningsskyldiga först när bygglov beviljas för tillkommande byggrätter skapar ytterligare svårigheter för kommunen. Om gatukostnaderna varierar mycket över tid kommer kommunen behöva ligga ute med mycket pengar. Alternativt ska taxesystemet konstrueras så att uttaget varierar beroende på omfattningen av verksamheten i kombination med antal fastigheter som kan uttaxeras. Förutom att systemet då blir mer oförutsägbart kan rättviseaspekten starkt ifrågasättas. Det är positivt att förslaget om gatutaxa åter är aktuellt, men taxan borde även innehålla en taxa för driften och underhållet av gator och andra allmänna platser. Taxan måste också kunna baseras på det samlade behovet av utbyggnad av gator och andra allmänna platser i

3 3 (5) kommunen. Om detta inte är möjligt så tvingas kommunerna fortsätta med att finansiera delar av investeringen av gator och allmänna platser över skattekollektivet. En av bevekelsegrunderna för att förändra uttaget av gatukostnader till att omfatta en taxa istället har varit påståendet att gatukostnadsersättningsreglerna är krångliga och att alla kommuner inte tar ut gatukostnader enligt PBL. Kritik har även riktats mot dagens gatukostnadsuttag som hävdats vara orättvist. Orsaken till att inte alla kommuner använder reglerna om gatukostnadsuttag enligt PBL är att alla kommuner inte har behov av att ta ut gatukostnader. Uttag av gatukostnader används i huvudsak för att finansiera utbyggnaden av gator inom förnyelseområden, d v s sommarstugeområden som permanentas. I många glesbygdskommuner och kommuner längre bort från storstäderna sker ingen nämnvärd permanentning av sådana områden. I vissa kommuner upplåts nästan all allmän plats med enskilt huvudmannaskap, t ex Värmdö och Österåker, och därför finns i dessa kommuner inte något behov av att använda sig av gatukostnadsinstrumentet. I andra kommuner som Stockholm, Sollentuna och Täby är permanentningen av sommarstugeområden redan klar och därför finns där inget behov av att ta ut gatukostnader. Det faktum at endast ett 40-tal kommuner tar ut gatukostnader enligt PBL är alltså inget motiv till att gatukostnadsreglerna behöver ändras. I Nacka tas gatukostnader ut enligt PBL. I ett 30-tal aktiva stadsbyggnadsprojekt, samtliga förnyelseområden, tas gatukostnader ut. Systemet med gatukostnadsuttag i Nacka fungerar tillfredsställandeutmärkt och uttaget är rättvist även om kommunen historiskt subventionerat kostnaderna för utbyggnad av de allmänna anläggningarna i flera områden där ersättningen annars hade blivit hög. En gatutaxa blir inte mer rättvis än dagens gatukostnadsregler. Idag är det den som tjänar på planläggningen inklusive utbyggnaden av kommunal gata och kommunalt VA som får betala för detta. När en detaljplan för ett förnyelseområde vinner laga kraft stiger fastigheternas värde avsevärt. Det är högst rimligt att den som genom planläggningen får ett ökat värde på fastigheten även ska bekosta planläggning och utbyggnad av allmän infrastruktur som är en förutsättning för att planläggning och därmed värdeökning ska kunna ske. Det är viktigt att det finns ett samband mellan nytta och kostnad. Genom dagens formella gatukostnadsprocess kan också fastighetsägare direkt påverka den lokala utformningen av gator och allmänna platser och därmed kostnadsnivåerna. Dagens system med gatukostnadsuttag är rättvist, rättssäkert och tillräckligt förutsägbart. Med tanke på att Nacka är mitt uppe i en planerad förnyelse av kommunens återstående fritidsområden som beräknas slutföras en bit in på 2020-talet skulle en omläggning till ett nytt system kunna upplevas djupt orättvist. Nacka kommun avstyrker därför att en gatutaxa ersätter dagens gatukostnadsregler. Exploatörsparagraferna Exploatörsbestämmelserna i gällande PBL underlättar enligt kommunens bedömning i vissa fall möjligheterna att få till stånd nyexploatering på privatägd mark.

4 4 (5) Om en gatutaxa ska ersätta exploatörsparagraferna bör det tydliggöras att kommunernas kostnader för inlösen av mark får ingå i kostnadsunderlaget vid framräknandet av gatutaxan. Lagreglering av exploateringsavtal Att formalisera hanteringen av exploateringsavtal kommer att fördröja och fördyra planprocessen. Med dagens system ska principerna för genomförandefrågor framgå av planbeskrivningen på den detaljeringsnivå som är anpassad till kunskapsläget i processen. Ett exploateringsavtal däremot ska vara en detaljerad överenskommelse mellan kända och tydliga parter. Det är i regel inte möjligt att i ett tidigt skede av planprocessen känna till det som det finns behov av att reglera i ett exploateringsavtal. Behovet av reglering blir oftast tydligt först vid granskningen av detaljplanen och det normala är att det pågår förhandlingar om exploateringsavtal mellan granskning och antagande av detaljplanen. Orsaken till detta är att parterna i ett tidigt skede inte känner till alla de parametrar och förutsättningar som det kan finnas behov av att reglera i ett avtal. Att ta reda på fakta kring genomförbarheten är ju också ett av planprocessens syften. Att föregripa denna process genom att i ett tidigt skede ange förutsättningarna i ett kommande exploateringsavtal är inte rimligt. Förslaget att låta exploateringsavtalet vara en av planhandlingarna och att samråd och granskning av avtalet ska ske i en formell process är i hög grad opraktiskt och kommer troligen att generera fler överklaganden än idag, vilket försenar ett angeläget bostadsbyggande. Att redan i planbeskedet ange vad som ska överenskommas i kommande exploateringsavtal är inte möjligt eftersom vare sig kommunen eller byggherren känner till exploateringens omfattning eller förutsättningar mer än i stora drag. Om en byggherre är osäker på hur genomförandefrågorna mer principiellt hanteras i kommunen kan byggherren t.ex. kräva förtydliganden i ett planavtal. Det är onödigt att generellt tynga ner alla planbesked med sådana uppgifter. Det kan finnas anledning att diskutera syftet med att lagreglera (eg. formalisera) exploateringsavtalen. Råder det verkligen någon olämplig obalans mellan parterna kommunen och byggherren som utredningen antyder? Även om båda parter är angelägna om att en exploatering kommer till stånd kan ingen tvingas göra avsteg från de krav som parten inte kan/vill förhandla bort. För kommunen handlar det som regel om angelägna allmänna intressen och att undvika onödiga kostnader för skattekollektivet. För byggherren ofta om det ekonomiska resultatet och företagets varumärke. Det är knappast troligt att en generös inställning från kommunen när det gäller vilka kostnader som ska belasta byggherren kommer att påverka priset på slutprodukten för de framtida kunderna. Oavsett om det rör sig om bostäder eller verksamheter. Bedöms inte exploateringen lönsam för byggherren kommer den troligen inte till stånd. Är å andra sidan exploateringen ur allmän synpunkt mycket angelägen för kommunen kan det finnas skäl till att anpassa kostnadsfördelningen för att säkra ett genomförande.

5 5 (5) Förslaget att låta exploateringsavtalet vara en av planhandlingarna och att samråd och granskning av avtalet ska ske i en formell process är i hög grad opraktiskt. I tidiga skeden kommer innehållet i ett exploateringsavtal vara otydligt och begränsat kanske enbart en preliminär rubriklista. Olika försök att dokumentera en förhandlingsprocess kan förutom tidfördröjning komma att innebära oönskad försiktighet när det gäller att redovisa positioner eller hitta förhandlingsöppningar. Om exploateringsavtalet blir en planhandling så kommer troligen fler överklaganden än idag. Det är också svårt att förstå hur utredarna tänkt när det gäller att ge lantmäterimyndigheten en formell roll vid samrådet och granskningen av exploateringsavtalet. Den helt dominerande byggnadsverksamheten i landet sker idag i de större kommunerna vilka i stort sett samtliga har en kommunal lantmäterimyndighet. Tanken bakom detta är att säkra fastighetsrättslig kompetens tidigt i stadsbyggnadsprocessen och därmed underlätta plangenomförandet inte att vara överrock på kommunernas planmyndighet. Konsekvenser för kommunalekonomin och bostadsbyggandet Utredaren skriver En genomgående effekt av våra förslag är att de innebär en tydligare och sannolikt mer rättvis fördelning av kostnader som uppstår i plangenomförandet mellan kommunen och berörda byggherrar och fastighetsägare. Med en mer rättvis fördelning menas troligen att kommunerna ska ta större kostnader i samband med byggandet av bostäder. En sådan ordning ökar knappast bostadsbyggandet. De kommunalekonomiska konsekvenserna för kommuner som skulle gå över från gatukostnadsuttag enligt PBL till ett taxesystem är inte tillräckligt belysta i utredningen. Nacka kommun kan därför inte acceptera utredningens förslag om gatutaxa. En tydlig trend idag är att stärka kopplingen mellan den som har nytta av en åtgärd och den som betalar. Staten driver på många områden principen om medfinansiering av samhällsnödvändig infrastruktur. När staten genom sina statliga verk accepterar och förväntar sig medfinansiering av kommunerna så måste också byggherrarna rimligtvis kunna erbjuda kommunerna medfinansiering. Utredningen går emot detta på ett flertal punkter. Att ta ifrån kommunerna viktiga verktyg för en sådan medfinansiering minskar kommunernas incitament för bostadsbyggande. Exploateringar som kräver ökat skatteuttag i kommunerna kommer inte gynna ett ökat bostadsbyggande. Mats Gerdau Kommunstyrelsens ordförande Anders Ekengren Stadsbyggnadsdirektör