Utvecklingslinjer i förvaltningsprocessen och Högsta förvaltningsdomstolens ställning

Transkript

1 Utvecklingslinjer i förvaltningsprocessen och Högsta förvaltningsdomstolens ställning Mats Melin Jag känner mig utomordentligt hedrad av att ha inbjudits att tala här i Helsingfors idag. Det finns, som i många andra verksamheter, ett väl utvecklat internationellt samarbete mellan domstolar i allmänhet och mellan högsta förvaltningsdomstolar i synnerhet. Det finns ett organiserat samarbete globalt, inom Europeiska unionen och givetvis på nordisk nivå med återkommande möten och seminarier med deltagande av de högsta instanserna i de nordiska länderna. Vi träffades t.ex. häromveckan för ett enastående möte på Svalbard arrangerat av Höyesterett i Norge. Men den allra närmaste, jag höll på att säga intima, samhörigheten är den som råder mellan den finska och den svenska högsta förvaltningsdomstolen. Det beror förstås i mycket på våra länders gemensamma historia och de i hög grad gemensamma rättsliga traditioner och synsätt som formats av denna historia. Någon har sagt att i Europa är historien en osynlig gäst vid varje middagsbord. Och historien är, som vi vet, inte nödvändigtvis något som förenar människor och stater. Den kan lika gärna, kanske till och med oftare, leda till uppslitande gräl och konflikter såväl vid middagsbordet som inom och mellan stater. Men våra båda länder förenas av historien. Jag har haft förmånen att få ha ett nära och mycket gott samarbete med presidenterna Pekka Hallberg och Pekka Vihervouri och jag vet att jag, om jag varit något yngre, skulle ha kommit att få ett lika gott samarbete med tillträdande presidenten Kari Kuusiniemi. Givetvis har jag haft ett mycket gott samarbete också med Högsta domstolens presidenter, såväl med Pauliine Koskelo som med Timo Esko. De allmänna domstolarna sysselsätter sig med frågor som människan under så gott som alla tider har brottats med i sitt samhällsbyggande, som brott och straff, fel i gods och skyldigheten att ersätta vållad skada. Förvaltningsrättskipningen är en nyare företeelse och har i stor utsträckning vuxit och utvecklats med den moderna välfärdsstatens tillväxt även om skatt förstås inte är något nytt påfund.

2 I den tidigare svenska traditionen gick man ju till kungs om man var missnöjd med förvaltningsmyndigheters beslut. När svenska HFD eller Regeringsrätten som domstolen då kom att kallas inrättades 1909 var det främst för att avlasta Kungl. Maj:t i statsrådet en alltmer tyngande börda av att överpröva förvaltningsbeslut även om det också fanns en gryende insikt om att en del sådana ärenden borde hanteras i mera strikt rättsliga former. Men det fanns likväl i Sverige under mitten av 1900-talet en betydande politisk skepsis mot att låta domstolar i större utsträckning överpröva förvaltningsbeslut. En fullt utbyggd domstolslinje fick vi först vid talets början och en generell regel om att förvaltningsbeslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol infördes så sent som för 20 år sedan. Numera står det klart för de flesta att förvaltningsrättskipningen har en mycket stor samhällelig betydelse och vikt för enskilda, för näringslivet, för offentliga myndigheter och för övriga statsmakter. I både Finlands och Sveriges förvaltningsdomstolar och inte minst i de båda högsta instanserna handläggs ärenden av stor betydelse för statsbudgetens intäktssida, främst i skattemål, liksom för dess utgiftssida, t.ex. i socialförsäkringsmål, och av stor vikt för enskildas rättsskydd. Finska HFD har väl dessutom på sitt sätt en ännu större samhällelig betydelse än min domstol. HFD i Finland handlägger flera kategorier av mål och ärenden som inte eller inte längre faller under svenska HFD:s behörighet, t.ex. utlännings- och medborgarskapsärenden, mål om markanvändning och byggande, tillståndsfrågor i miljö- och naturvårdsärenden, tjänstemannarätt och vissa mål om patent- och varumärkesrätt. Ett stort steg som kom att understryka domstolarnas roll togs när våra båda länder samtidigt trädde in i Europeiska unionen 1995 och Sverige vid samma tidpunkt inkorporerade Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Jag vill påstå att detta steg, EU-medlemskapet, betytt mer än något annat på resan fram mot den punkt där vi befinner oss idag, åtminstone i Sverige, vad gäller domstolarnas roll och ställning, omvärldens uppfattning om denna roll och domarnas självbild av sin roll och uppgift. Medlemskapet har accentuerat domstolarnas normprövande roll och deras ställning som ett korrektiv till övriga statsmakters handlande. EU-rätten ska ges företräde framför nationell rätt. Vi har därför inte sällan i

3 förvaltningsdomstol till och med ganska ofta att pröva om en rent inhemsk bestämmelse låter sig förenas med en unionsrättslig norm. Och, om det inte är möjligt, avstå från att tillämpa en av den egna lagstiftaren beslutad regel. Det är givetvis något annat än att pröva vanlig lag mot grundlag, men den intellektuella processen är densamma. Det gäller att pröva om av riksdagen stiftad lag står i strid med en norm som visserligen inte i formell mening är överordnad men likväl gör anspråk på företräde. Detta har stärkt domstolarnas ställning som en åtminstone de facto tredje statsmakt. Med denna stärkta ställning följer givetvis ett större ansvar och detta ansvar ställer i sin tur skärpta krav på juridisk skicklighet, gott omdöme och numera också goda språkkunskaper. Finska och svenska är visserligen officiella språk i EU-samarbetet. Och även i EU-domstolens verksamhet är alla språk jämlika, men det är nog trots allt så att ett språk är mera jämlikt än andra. Det språk som domarna överlagt på och på vilket de slutligen enats om hur domen ska avfattas är ju fortfarande åtminstone i princip franska språket. Allt annat är noga taget översättningar, som kan vara mer eller mindre lyckade. Vi behöver därför inte så sällan liksom ibland EU-domstolen själv jämföra olika språkversioner av såväl EU-rättsakter som EU-domstolens avgöranden för att kunna göra en välgrundad tolkning av uttryck och begrepp. När det gäller avgöranden från Europadomstolen för mänskliga rättigheter i Strasbourg är det ju dessutom så, att i Europarådets verksamhet är det bara engelska och franska som är originalspråk. Om vi nu blickar framåt, får vi förutsätta att både Finlands och Sveriges högsta förvaltningsdomstolar ska fortsätta att vara verksamma i åtminstone 100 år till. Flera av de utmaningar som ligger framför oss är delvis gemensamma. Låt mig bara nämna tre. En utmaning ligger i att med två oberoende, likställda domstolslinjer säkerställa en enhetlig och konsistent rättsbildning. Det måste självfallet undvikas att domstolar, myndigheter och medborgare får olika besked i centrala rättsfrågor från de två högsta instanserna.

4 För det fordras förstås ömsesidig respekt och lyhördhet mellan de högsta domstolarna, men också vill jag hävda en mekanism som gör det möjligt för dem att tala med en stämma när det behövs. Det kan gälla dels sådana mål där den ena domstolen måste uttala sig i frågor som egentligen hör till den andra domstolens behörighet, dels sådana mål i vilka den materiella rätten är densamma i båda domstolsslagen och det därför kan vara slumpartat vilken av de båda instanserna som får tillfälle att först pröva en viss fråga. Exempel på det första slaget av mål är att förvaltningsdomstol får göra civilrättsliga bedömningar i skattemål, exempel på det andra slaget är tolkning av grundlagsregler eller av vissa internationella konventioner, som Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Ordföranden i Sveriges högsta domstol och jag har tillsammans argumenterat för att det bör göras möjligt för våra domstolar att avgöra viktigare sådana mål i en utvidgad gemensam sammansättning med, förslagsvis, nio ledamöter. I Sverige är det visserligen redan sedan ett år tillbaka möjligt med s.k. korsvis tjänstgöring, dvs. en ledamot av HFD kan förordnas att tjänstgöra i HD och vice versa. Och så har redan skett genom ett utbyte mellan domstolarna. Under några månader i början av detta år deltog en av våra ledamöter fullt ut i Högsta domstolens verksamhet och en av den domstolens medlemmar tjänstgjorde samtidigt som fullvärdig ledamot i HFD. Men den mera institutionaliserade ordning som vi förordat fordrar att lagen ändras på ytterligare några punkter. En annan utmaning ligger i att vi lämnat våra tidigare mindre jämlika samhällen med respekt för överheten långt bakom oss. Medborgare ifrågasätter i allt högre grad uteblivna förmåner och beslutade påbud. Det är självfallet i allt väsentligt en god utveckling. Men det innebär att inte ens de högsta instanserna inte kan förvänta sig att åtnjuta tillit och efterlevnad redan i kraft av sin upphöjda konstitutionella ställning. Också de högsta domstolarna måste övertyga genom välgrundade och väl resonerade avgöranden som är skrivna så, att de ger en rimligt välinformerad medborgare begripliga skäl för domsluten. En tredje och större utmaning ligger i nationalistiska och populistiska krafters framväxt i Europa, också i våra länder. Det fordrar att vi bygger robusta rättsordningar och domstolsorganisationer som kan stå emot en eventuell framtida auktoritär regims anspråk på makt över domstolarna.

5 Erfarenheten visar att när sådana regimer kommer till makten riktar de först in sig på de högsta domstolsinstanserna och på den centrala domstolsadministrationen. Så har skett i både Ungern och Polen. Jag och ordföranden i svenska HD har hävdat att vi i Sverige behöver flera reformer för att säkerställa domstolarnas motståndskraft. En åtgärd är att tydligare reglera de högsta domstolarna i grundlag, t.ex. vad gäller antal ledamöter. Varken i den finska eller svenska grundlagen finns någon bestämmelse om detta. Jag menar att ett lägsta antal ledamöter bör anges där och helst även ett högsta antal för att undvika att en auktoritär regim ägnar sig åt att fylla på med partilojala jurister, det som brukar kallas courtpacking. När det gäller att åstadkomma en i förhållande till övriga statsmakter mer oberoende central domstolsadministration ligger Finland nu före Sverige. Hos oss har saken ännu inte ens börjat utredas. Även ett sådant gemensamt utövande av den högsta domsmakten som jag nyss förordade kan vara en styrka i ett mera turbulent och kritiskt politiskt klimat. De högsta domstolarna kan då tala med en, tydlig, röst i centrala frågor om t.ex. minoritetsskydd och grundläggande fri- och rättigheter. Det är därför glädjande att en enig svensk riksdag på försommaren ställde sig bakom en begäran om att regeringen ska låta utreda bl.a. de frågor som jag nyss har nämnt regleringen i grundlag av de högsta domstolarna, möjligheten för de högsta instanserna att avgöra mål i gemensam sammansättning och det svenska Domstolsverkets uppgifter och inte minst ledning. Låt mig nu avsluta mitt anförande med att fullgöra det uppdrag jag har fått av presidenterna i de högsta domstolarna i de övriga nordiska länderna: att denna dag framföra våra gemensamma nordiska gratulationer och lyckönskningar till Finlands Högsta förvaltningsdomstol.