6 Fortum SSMLJ J_/,^ Ш <ОлЬ 1(7) 29 August Strålsäkerhetsmyndigheten Stockholm

Transkript

1 6 Fortum 1(7) Strålsäkerhetsmyndigheten Stockholm STRÅLSÄKERHETS- MYNDIGHETEN SSMLJ J_/,^ Ш <ОлЬ R E M I S S V A R A V S E N D E STRÅLSÄKERHETSMYNDIGHETENS FÖRSLAG PÅ KÄRNAVFALLSAVGIFTER S A M T FINANSIERINGS-OCH K O M P L E T T E R I N G S B E L O P P FÖR 2015 (DNR SSM ) (Fortum) har beretts tillfälle att yttra sig över Strålsäkerhetsmyndighetens (SSM) rubricerade förslag. Fortum har utarbetat detta remissvar i samarbete med SKB, Vattenfall AB, Forsmarks Kraftgrupp AB, Ringhals AB, OKG Aktiebolag och Eon Kärnkraft AB. Fortum har inte tagit ställning till frågor som berör Barsebäck Kraft AB. Remissen omfattar SSM:s rapport "Förslag på kärnavfallsavgifter samt fmansieringsoch kompletteringsbelopp for 2015" (dnr SSM ) och följande underlagsrapporter. 1. Konjunlcturinstitutet (Kl) "Kommentarer till beräkningar av externa ekonomiska faktorer i SKB:s rapport Plan 2013 Underlag för kostnadsberäkningar", dnr Norges tekniska- naturvetenskaplige universitet (NTNU): "Vurdering av usikerhetsanalyse: Sluttlagring for svensk kjernekraftavfall 2013", Nuclear Decommissioning Authority (2014),(NDA): " Ringhals, Oskarshamn and Forsmark 2013 Decommissioning Cost studies: N D A Review Report", doc. Ref D/BEL/14-05,SSM Disposition Först ges en kort beskrivning av utforningen av nuvarande Vidare lämnar Fortum synpunkter på följande frågor: 1.Kostnadsberäkningen 2. Avgiftsperiodens längd 3. Beräkning av externa ekonomiska faktorer (EEF) 4.0säkerhetssanalysen 5.Diskonteringsräntan 6.Finansierings- och kompletteringsbelopp finansieringssystem.

2 (2 Fortum 2(7) Fortum ställer sig i princip bakom det remissvar som SKB lämnar, SKB lämnar ett betydligt mer detaljrikt svar än Fortum. Dock kan det finnas i vissa enskilda frågor där Fortum vill poängtera vår syn mera explicit. Nuvarande finansieringssystem är ett robust system som regleras av finansieringslagen och finansieringsförordningen. Syftet med systemet är att säkerställa finansieringen av omhändertagande och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall som inte utgör driftavfall. 1. Reaktorinnehavarna beräknar vart tredje år kostnaderna för de åtgärder som omfattas av systemet och ger in beräkningar till SSM. Man tar samtidigt fram underlag för de säkerheter som ska ställas. 2. SSM granskar kostnadsberäkningen och underlaget för säkerheter samt upprättar förslag till kärnavfallsavgifter och säkerheter. Förslagen ges in till regeringen. 3. Regeringen beslutar om avgifter och säkerheter. 4. Reaktorinnehavarna betalar avgifter och ställer säkerheter. 5. Inbetalda avgifter förvaltas av Kärnavfallsfonden. 6. Reaktorinnehavarna tar, efter godkännande från SSM, ut medel från fonden för att finansiera omhändertagande och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. 7. SSM kontrollerar att uttagna medel använts för avsett ändamål. Rollfördelningen i systemet är enligt gällande regelverk tydlig och enkel. Reaktorinnehavarna beräknar kostnaderna och de osäkerheter som är förknippade med dessa. SSM granskar och lämnar förslag till regeringen som beslutar om avgifter och säkerheter. Kärnavfallsfonden förvaltar kapitalet Finansieringssystemet är väl beprövat och har i huvudsak haft sin nuvarande utformning sedan år Systemet har bidragit till att skapa en stabil grund för långsiktig finansiering av omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall. För beräknade kostnader som inte täcks av fonderade medel, och även för oplanerade händelser, ställs säkerheter av kärnkraftbolagens ägare. Enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) är kärnkraftbolagen ytterst ansvariga för kostnaderna. Vidare ingår kärnkraftbolagen i koncerner med tillgångar som försvarligt överstiger de belopp som man ställt säkerhet för. En ytterligare styrka i systemet är också att kärnavfallsavgifterna och säkerheterna ses över vart tredje år. Där med kan hänsyn löpande tas till förändringar i kostnadsunderlag, tidplaner och andra faktorer som påverkar systemet. Vidare har det svenska finansieringssystemet blivit en erkänd förebild internationellt.

3 3(7) Det remitterade förslaget Det remitterade förslaget baseras på en metod för beräkning av diskonteringsräntan som-om den vinner tillämpning- innebär att avgifter och säkerhetsbelopp kommer att variera kraftigt mellan avgiftsperioderna. I förslaget har säkerhetsbeloppen dessutom beräknats med utgångspunkter som brister i logik och leder till belopp som framstår som orimligt höga. Enligt förslaget planeras också åtgärder som innebär att den rådande rollfördelningen i systemet ändras. Sammantaget riskerar förslaget stabiliteten i det hittills robusta finansieringssystemet. Fortums synpunkter på det mest principiella delarna av förslaget 1. Kostnadsberäkningen SSM har i allt väsentligt baserat sina förslag till avgifter på SKB:s kostnadsberäkning i Plan 2013 och reaktorinnehavarnas energiprognoser. SKB och SSM har dock, som utvecklas nedan, olika uppfattningar om beräkning av den reala pris- och löneutvecklingen med hänsyn tagen till produktivitetsutvecklingen (av SKB benämnt externa ekonomiska faktorer, EEF) Fortum kommer att kommentera kostnadsberäkningen mer utförligt i punkt Avgiftsperiodens längd SSM föreslår att avgiften ska bestämmas för endast Vidare avser SSM begära in en ny kostnadsberäkning från SKB avseende och att sedan föreslå nya avgifter samt finansierings- och kompletteringsbelopp för de angivna åren. Enligt finansieringsförordningen krävs särskilda skäl för att SSM ska få lämna förslag som avser en kortare period om tre år (7 finansieringsförordningen). SSM anför som särskilda skäl de brister i SKB:s metod för beräkning av EEF som K l hävdat. SSM anser som särskilda skäl att SKB redovisat EEF beräkningen 11 miljarder för lågt. Nedan i punkt 3 redovisas Fortums syn på beräkningen av EEF. Fortum delar inte SSM:s syn att särskilda skäl gäller, utan huvudregeln dvs. en planperiod på 3 år ska fortfarande gälla. I annat fall riskeras stabiliteten i systemet givet finansieringssystemets långsiktighet. En ettårig avgiftsperiod innebär att nya kostnadsberäkningar och avgiftsförslag måste tas fram på kort tid. Vidare torde det inte ges tillräcklig tid att reda ut skilj aktighetema mellan industrin och SSM avseende EEF beräkningen utan det får med fördel skjutas till nästa 3 åriga planperiod. 3. Beräkning av externa ekonomiska faktorer (EEF) SSM:s uppfattning avseende EEF grundas på den rapport från K l som ingår i det remitterade materialet. K l har kritiserat metodiken som SKB använt och även påpekat VAT Reg. No SE

4 6 Fortum 4(7) vissa felaktigheter. Emellertid har det sedan många år pågått en diskussion om metoden att beräkna EEF. Industrins ekonomiska experter har i sin tur granskat KI:s rapport och funnit att den saknar statistiskt stöd. Felaktigheter har upptäckts vid granskningen av KI:s rapport men den stora avvikelsen avser behandlingen av EEF variablerna. K l har anlagt en hypotes att EEF variablerna ska skattas med en exponentiell metod. Den exponentiella trenden har inte kunnat fastställas empiriskt utan tvärtom visar testerna ett försteg för den linjära trendframskrivningen. Enligt samma experter finner man i den reala ekonomin mängder av förhållanden som kan störa en exponentiell utveckling. Att K l har hittat smärre fel i SKB: s behandling av datamaterial ändrar inte på något sätt huvudintrycket att K l skjuter kraftigt över målet vad det gäller kritiken av SKB: s metod att hantera EEF beräkningen. S S M har angett att den nya kostnadsberäkningen ska baseras på KI:s syn på EEF och genomföras enligt SSM:s anvisningar. Enligt finansieringsförordningen ankommer det på reaktorinnehavarna att upprätta den kostnadsberäkning som ska utgöra utgångspunkt för SSM:s avgiftsförslag ( 3 och 6 finansieringsförordningen). Det ankommer således på industrin att välja metoder för beräkning av kostnaderna inklusive EEF och osäkerheter, givet de ramar som anges i finansieringslagen och finansieringsförordningen. Det gäller i vart fall så länge som SSM inte påvisar någon annan metod som är mer adekvat och att reaktorinnehavarnas metod därmed kan anses innebära att oriktiga upp gifter lämnas. Detta har inte SSM gjort. Med stöd av det som sagts ovan tillbakavisar Fortum i likhet med SKB kritiken mot metodiken att beräkna EEF. De felaktigheter i SKB:s dataserier som framkommit av KI:s granskning kommer dessutom att rättas till. Den av SSM använda metoden överskattar kostnaden för EEF på ett sådant sätt att den inte kan ligga till grund för beräkning av avgifter eller finansierings- eller kompletteringsbelopp. Fortum ställer sig bakom SKB:s metod som ska tillämpas i kostnadsberäkningen enligt finansieringsförordningen 4.0säkerhetsanalysen I den osäkerhetsanalys som ingår i SKB:s kostnadsberäkning tillämpas en metod som innebär att de enskilda osäkerheterna kategoriseras (kategori 1 och 2) utifrån om de ska inkluderas i avgiftsunderlaget och underlaget för finansieringsbeloppen eller enbart i underlaget för kompletteringsbeloppen (kategori2). SSM har avvisat denna kategorisering. Konsekvensen av detta är att avgifterna och finansieringsbelopp blir högre än om man tillämpar kategoriseringen. Däremot blir kompletteringsbeloppen lägre. Fortum i likhet med SKB anser att det finns stöd för en kategorisering på detta sätt. Av 2 finansieringsförordningen framgår det att oplanerade händelser ska hänföras till kompletteringsbeloppen och följaktligen täckas av säkerheter. Fortum anser mot bakgrund av ovan förda resonemanget att metodiken med kategorisering av osäkerheter ska utgöra grund för osäkerhetsanalysen. VAT Reg. No SE

5 5(7) Vidare har SSM tagit upp frågan om standardavvikelsens trendmässiga avtagande eftersom minskningen av standardavvikelsen är anmärkningsvärd stor i årets kalkyl. Även SKB riktar en hel del uppmärksamhet åt det. I nuläget kan SKB enbart luta sig mot utlåtande från expertis inom statistiken som anlitas för att bedöma detta. Expertisens bedömning utmynnar i att givet kalkylens omfattning och antalet variabler är utfallet inte orimligt. NTNU, som SSM refererar till framför i år liksom tidigare år synpunkter på hur SKB tillämpar metoden med succesiv kalkyl. SKB ifrågasätter inte NTNUis erfarenheter på detta område, men frågan är om N T N U tar verbörlig hänsyn till projektets unika art jämfört med mera traditionella investeringsprojekt med kortare genomförande tider. SKB har tagit allvarligt på kritiken och under beräkningsåret har extern expertis anlitats för att göra en noggrann genomlysning av SKB:s tillämpning. Resultatet påvisade inga anmärkningsvärda felaktigheter eller metodstridiga tillämpningar, men pekade på att just modellens storlek och komplexitet begränsade transparensen. SKB har försökt öka transparansen. Arbetet fortsätter och inför varje ny kalkyl förväntas en stegvis ökad transparens. Fortum ställer sig bakom det fortsatta metodutvecklingen med målet att åstadkomma ökad transparens. 5. Diskonteringsräntan I finansieringslagstiftningen finns det ingen reglering av vilken diskonteringsränta som ska användas vid beräkning av avgifter och säkerheter. Vid beräkningen av sina avgiftsförslag har SSM valt att tillämpa en diskonteringsränta beräknad enligt räntekurva avsedd för försäkringsföretags beräkningar av försäkringstekniska avsättningar i enlighet med Finansinspektionen föreskrift FFFS 2013:23. Till detta har SSM lagt till en riskpremie om 0,25 procentenheter på samtliga löptider. Den tillämpade diskonteringsräntan motsvarar en rak real ränta om 1,6% enligt SKB:s beräkning (viktad med avseende på kostnadernas fördelning i tiden). Såsom påtalats tidigare skiljer sig dock finansieringssystemet väsentligen från ett pensionsförsäkringssystem och det är därför fel att använda diskonteringsmetoder avsedda för sådana system inom finansieringssystemet. Gör man det bortser man från grundläggande komponenter i finansieringssystemet, som inte finns i ett pensionsförsäkringssystem, nämligen; att kärnkraftsbolagen enligt lag är skyldiga att finansiera hanteringen av sina restprodukter och att bolagen därför måste skjuta till pengar om fonderade medel skulle visa sig otillräckliga, att omfattande säkerheter ställs inom systemet samt att avgifter och säkerheter ses över vart tredje år. Den tillämpade räntan avspeglar inte heller kärnavfallsfondens förväntade avkastning. Enligt industrins bedömning tillsammans med sin expertis är det därför inte relevant att inom finansieringssystemet tillämpa den räntekurva som SSM använt. Industrin med sina experter bedömer att kärnavfallsfondens långsiktiga reala genomsnittliga avkastning kommer att nå 3% nivån. Detta har tidigare påtalats från industrins sida och även framförts som remissvar till Miljödepartementet avseende SSM:s förslag till förändringar av finansieringssystemet ( departementets diarienr M2013/1587/Ke). Den av industrin bedömda diskonteringsräntan på 3% motsvarar en långsiktig real jämviktsränta på 2,5 % och ett tillägg på 0,5 % för den risk som ligger i

6 (7) långsiktiga placeringar i svenska statsobligationer och säkerställda bostadsobligationer. SSM:s förslag till förändringar av finansieringssystemet har ännu inte lett till några författningsförändringar eller till att någon proposition presenterats. I likhet med SKB anser Fortum att i avvaktan på vidare hantering av förslagen och med hänsyn till rådande ränteläge bör diskonteringsräntan beräknas utifrån en kurva uppbyggd i två steg dvs. enligt den metod som tillämpades inom finansieringssystemet fram till och med år Det första steget bör motsvara kärnavfallsfondens reala avkastning under durationen (för närvarande 6 år) av fondens placeringar. För tiden därefter bör en rak real ränta om 3 % tillämpas. Givet fondens placeringar per motsvarar denna kurva en rak real ränta om 2,3 %. Fortum förordar i likhet med S K B användandet av en rak real ränta på 2,3% baserad på ovan nämnda räntekurva vid beräkningen av avgifterna för den kommande perioden Detta för att undvika att tillfälliga förändringar av marknadsräntan resulterar i omedelbara förändringar i avgifter och säkerheter. Därmed undviks ryckigheter och stabiliteten i finansieringssystemet befästs. 6. Finansierings- och kompletteringsbelopp Enligt 21 finansieringsförordningen ska reaktorinnehavarna ställa säkerheter för finansierings- och kompletteringsbeloppen. SSM föreslår att det totala finansieringsbeloppet ska öka mer än fyra gånger till totalt cirka 59 miljarder kronor. Beträffande kompletteringsbeloppet föreslås en fördubbling till cirka 18 miljarder kronor. Totalt ökar säkerhetsbeloppen med cirka 54 miljarder kronor eller drygt 3 gånger jämfört med nuvarande belopp. Finansierings- och kompletteringsbeloppen i SSM:s förslag baseras på förutsättningen att de säkerheter som ställts för beloppen inte kan påkallas förrän respektive reakortinnehavares andel av kärnavfallsfonden förbrukats. Detta är ett avsteg från den praxis som hittills tillämpats vid regeringens beslut om finansierings- och kompletteringsbelopp och det är detta avsteg som förklarar de avsevärda höjningar SSM föreslår. Finansieringsbeloppen får inte sättas så högt att det tillsammans med fondbehållningen överstiger det belopp som ska säkerställas genom finansieringssystemet. Det synes som SSM:s förslag till finansieringsbelopp innebär att fondbehållningen tillsammans med finansieringsbeloppet kraftigt kommer att överstiga de beräknade kostnaderna. Därför ställer sig Fortum frågan om SSM:s tolkning av finansieringslagen är riktig? Det finns även en brist på logik i den metod som SSM använder: Normalt jämförs olika finansiella transaktioner med varandra genom att tidpunkten sätts lika och för att åstadkomma samma tidpunkt räntebeläggs transaktionerna så att jämförbara förhållanden erhålls. Det synes som SSM inte följer ekonomisk praxis i det här fallet. Vidare kan SSM:s tanke att säkerheterna inte får tas i anspråk förrän i en avlägsen framtid, när fonden är förbrukad, förefalla långsökt för att inte säga orimligt. Vilken regering skulle avvakta i flera tiotals år med att använda säkerheterna om en

7 7(7) tillståndshavare skulle upphöra med att fullgöra sina skyldigheter inom finansieringssystemet? Sättet som SSM tolkar finansieringslagstiftningen medför det att industrin påförs krav på säkerheter av sådan storlek att det kan ifrågasättas om det är över huvud taget möjligt att handla upp dem på marknaden? SKB har för industrins räkning granskat SSM:s beräkningar av finansieringsbeloppen. SKB har i samband med detta noterat en del felaktigheter, vilket innebär att det totala finansieringsbeloppet överskattas med cirka 12 miljarder av SSM. Fortum anser i likhet med S K B att beloppen ska beräknas med samma förutsättningar som vid senaste beslutet. Vidare bör den diskonteringsränta på 2,3% som Fortum förordar (enligt punkt 5) ovan tillämpas liksom de förutsättningar i övrigt som gäller för avgiftsberäkningen. (Vid beräkning av finansieringsbeloppen ska dock endast producerade bränslemängder beaktas). För det fall Strålsäkerhetsmyndigheten önskar ytterligare synpunkter eller klarlägganden av Fortums inställning står Fortum givetvis till myndighetens förfogande.